Tribunal: STF
Processo: STP 680
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-23
Data de publicação: 2020-10-23

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO DA CÂMARA MUNICIPAL. DECISÃO LIMINAR QUE SUSPENDE OS EFEITOS DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. TEMA 660 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizado pelo Estado do Ceará contra decisão da 3ª Turma Recursal da Fazenda Pública do Estado do Ceará, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0260223-58.2020.8.06.9000, que concedeu a tutela de urgência pleiteada, para suspender os efeitos do acórdão do Tribunal de Contas do Estadual que rejeitou as contas de gestão da autora, ex-Presidente da Câmara Municipal de Paramoti/CE.
    Narra que, na origem, Antônia Telvania Ferreira Braz, ora interessada, ajuizou ação declaratória de nulidade, objetivando a declaração de nulidade de acórdão proferido pelo Tribunal de Contas Estadual, nos autos da Prestação de Contas de Gestão da Câmara do Município de Paramoti/CE (n° 36055/2019), que rejeitou as contas de gestão da autora alusivas ao exercício financeiro do ano de 2011.
    Relata que o juízo de primeiro grau indeferiu a liminar, contudo, tendo a interessada agravado da decisão, a Turma Recursal concedeu a tutela de urgência pleiteada, para suspender os efeitos do acórdão da Corte de Contas, sob o entendimento de que teria havido violação ao devido processo legal. Alega que “na ausência de vício legal capaz de acometer a higidez do ato praticado pelo órgão de controle, não poderia o Poder Judiciário revisar o mérito da controvérsia, substituído a solução adotada na seara administrativa, pois tal medida acarretaria a inobservância do princípio da separação de poderes”. Sustenta, ainda, que a parte ora interessada busca anular o julgamento da Corte de Contas com o objetivo de afastar a decorrente inelegibilidade.
    Conclui que a decisão que se busca suspender ocasiona grave lesão à ordem pública, atenta contra a segurança jurídica e viola o princípio da separação dos poderes, uma vez que não teria sido demonstrada a existência de vícios na decisão que rejeitou as contas de gestão da autora.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da liminar deferida pela 3ª Turma Recursal da Fazenda Pública do Estado do Ceará, nos autos do Agravo de Instrumento 0260223-58.2020.8.06.9000, até o trânsito em julgado da decisão.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. 
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado pelo Estado do Ceará contra decisão judicial que concedeu a tutela provisória para suspender os efeitos do acórdão da Corte de Contas Estadual, que rejeitou as contas da ex-presidente da Câmara Municipal, Antônia Telvania Ferreira Braz, relativas ao exercício de 2011, sob o fundamento de que o processo administrativo se deu sem o devido contraditório e ampla defesa. Extrai-se da decisão cuja suspensão se requer (doc. 03), in verbis:
    “Deve-se anotar que, como é amplamente conhecido na doutrina e na jurisprudência, inclusive aquela dos Tribunais Superiores, não cabe ao Judiciário, sob pena de violar a separação dos poderes, prevista ao Art. 2º da CF/88, intervir no mérito de atos ou processos administrativos. 
    De outro lado, cabe ao Judiciário a análise de legalidade, legitimidade e constitucionalidade dos atos ou processos administrativos, pois os outros Poderes ou Funções de Estado, mesmo no exercício de suas atribuições constitucionais, estão submetidos aos freios e contrapesos (checks and balances) de nosso sistema constitucional, o que atende, também, ao princípio constitucional da inafastabilidade da jurisdição (inciso XXXV do Art. 5º da CF/88). 
    Isso significa dizer que cabe ao Judiciário analisar causas para nulidade daqueles atos ou procedimentos que é o cerne do que a agravante alega: que a Corte de Contas não lhe permitiu o exercício do contraditório ou da ampla defesa reclamação essa que parece verossímil, uma vez que, de fato, nos autos principais, foram acostadas diversas peças processuais referentes aos autos administrativos (fls. 183-185; fls. 186-198; fls. 199-206; fls. 207-209), as quais declinaram seu endereço como sendo à Rua Gonçalo Soares, 151, Centro, Paramoti/CE, todas protocoladas no procedimento administrativo antes da notificação / ofício de fls. 174 ser devolvida, conforme AR de fls. 176, enviado para a Rua Raimundo Gomes, 85, Centro, Paramoti/CE. 
    Nesse sentido: 
    […]
    Ante o exposto, verificando a probabilidade do direito da agravante, bem como a urgência da tutela jurisdicional, DEFIRO PARCIALMENTE a tutela pleiteada, determinando a suspensão dos efeitos do acórdão nº 820/2019, do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, proferido no âmbito do processo nº 36055/2019-0 (número do extinto TCM/CE: 10413/12), mas ressalto que a presente decisão, como tem natureza precária, pode ser revogada a qualquer tempo, por decisão fundamentada, nos termos da lei processual civil vigente. ”. 
    Em que pese a argumentação do requerente, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que as alegações do autor, relativas a supostas violações ao contraditório e ampla defesa no processo administrativo de rejeição das contas da ex-presidente da câmara municipal, têm caráter eminentemente infraconstitucional, como já reconhecido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 748.371, de Relatoria do Eminente Ministro Gilmar Mendes, in verbis:
    “Tema-RG 660: A questão da ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e dos limites à coisa julgada, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.”
    Neste mesmo sentido, pelo não cabimento de incidentes de contracautela em casos em que a matéria controvertida não ostenta natureza constitucional direta, é o seguinte precedente do Plenário do Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido.” (SL 1.214 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Ademais, a discussão acerca da ocorrência de irregularidades processuais no processo que tramita perante o Tribunal de Contas Estadual demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    Por fim, ainda que cabível o presente incidente, inviável seria a concessão da suspensão pleiteada, uma vez que, à luz das alegações formuladas pelo autor e dos elementos constantes dos autos, não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem pública pelo só fato de haver pedido de registro de candidatura da interessada, cumprindo ressaltar que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 23 de outubro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente