Tribunal: STF
Processo: STP 669
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-08
Data de publicação: 2020-10-08

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. MEDIDAS SANITÁRIAS PARA CONTENÇÃO DA PANDEMIA. TRANSPORTE PÚBLICO COM FROTA REDUZIDA. RECOMENDAÇÃO TÉCNICA PARA RETOMADA INTEGRAL DA OPERAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO. DEFERÊNCIA À GESTÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS LOCAIS PELO MUNICÍPIO. PRECEDENTES. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória, com medida liminar, ajuizado pelo Município de Mauá/SP contra decisão proferida pela 6ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2.209.705-09.2020.8.26.00000, que suspendeu os efeitos do Ofício STRANS-211/2020 para permitir que “concessionária pudesse operar com no mínimo, 71% (setenta e um por cento) de sua frota”.
    Narra que foi ajuizada, na origem, ação declaratória pela Transportadora Turística Suzano Ltda – SUZANTUR em seu desfavor, objetivando a suspensão dos efeitos do Ofício STRANS-211/2020, que determinou à concessionária o restabelecimento integral da operação dos serviços contratados de transporte público, em razão do retorno gradual das atividades econômicas e da circulação de pessoas no período da pandemia do Covid-19.
    Relata que o juízo de primeiro grau concedeu parcialmente a tutela, modulando a retomada dos serviços de transporte de passageiros no Município de Mauá em “oitenta por cento da frota normal (pré-pandemia), no mínimo, até o dia 31 de agosto, e o restabelecimento integral, até o percentual determinado pelo Prefeito (cem por cento da frota usual), no prazo de cinco dias úteis contados do dia 31 de agosto de 2020”. Interposto agravo de instrumento, sobreveio decisão, que ora se pretende suspender, de antecipação dos efeitos da tutela recursal, suspendendo os efeitos do ato administrativo que determinava o retorno da frota, “permitindo-se, desta forma que concessionária pudesse operar com no mínimo, 71% (setenta e um por cento) de sua frota, até o julgamento final do presente recurso”.
    Sustenta que a decisão impugnada causa grave lesão à saúde pública, na medida em que a retomada das atividades econômicas na atual fase do Plano São Paulo exige a disponibilização de mais veículos, a fim de evitar aglomerações de pessoas nos horários de pico. Alega, ainda, a existência de risco de lesão às finanças públicas, pois caberá ao Município cobrir o prejuízo com o equilíbrio contratual. Aponta também violação ao princípio da separação dos poderes, pois a decisão impugnada adentra na discricionariedade administrativa do gestor. 
    Ressalta que, “considerando a estabilização da situação da saúde pública no Município de Mauá, de acordo com o plano instituído pelo Governo do Estado de São Paulo, necessário a retomada paulatina das diversas atividades econômicas, o que implica também na retomada, ainda que gradual, do transporte coletivo de passageiros”.
    Requer o deferimento da medida liminar, para suspender a tutela antecipada concedida no Agravo de Instrumento nº 2.209.705- 09.2020.8.26.00000, a fim de que seja determinada o imediato retorno de 100% da frota municipal de ônibus, com a manutenção da suspensão até o trânsito em julgado do julgamento de mérito do referido processo judicial.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação deste pedido de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo. Com efeito, a presente causa aborda a competência para regulamentação do funcionamento de atividades econômicas (art. 23 da Constituição Federal), com fundamento, ainda, em alegada prevalência do direito à saúde (art. 196 da Constituição Federal).
    Ademais, o presente pedido de suspensão de liminar não objetiva a reforma ou a anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, instrumento para reapreciação judicial. O requerente pretende tão somente a suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público, alegando, de plano, que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia pública. 
    Sob essas considerações, reputo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente de suspensão de liminar, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente. 
    De saída, pontuo que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Ademais, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, a controvérsia deriva da determinação do ente público municipal no sentido de obrigar a concessionária de transporte público local a operar com a totalidade de sua frota. Destarte, o presente incidente de contracautela ajuizado pelo Município requerente busca suspender decisão que, fundada nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, acolheu o argumento da concessionária no sentido de que a exigência municipal tornará o serviço economicamente inviável, deferindo parcialmente o pedido, consoante trecho pertinente a seguir:
    “[...]
    Segundo consta, a redução nas frotas de ônibus nos Municípios da Região do ABC Paulista foi produto de deliberação conjunta tomada pelo Consórcio Intermunicipal do Grande ABC (fl. 91), em assembleia extraordinária da qual participaram os Prefeitos dos Municípios integrantes da região e os Secretários Estaduais de Transportes Metropolitanos e de Desenvolvimento Regional. 
    Ora, em análise perfunctória da matéria, não se afigura razoável que um plano fixado de modo regionalizado e multilateral, inclusive com a participação direta do Estado de São Paulo, seja modificado repentina e unilateralmente pelo Prefeito de Mauá máxime considerando a aparente ausência de elementos técnicos a embasar a determinação. 
    Por fim, não é demais ponderar que o princípio da atualidade da operação do serviço a indicar, aparentemente, a necessidade de adequação da frota de ônibus à demanda pelo serviço é expressamente previsto na cláusula 5.1 do Contrato de Concessão nº 64/14 (fls. 34/55 do principal), fator também a corroborar a aparente afronta ao princípio da razoabilidade na determinação do Sr. Prefeito de disponibilização integral da frota. 
    Em suma, configurado o fumus boni iuris: possível vício na motivação do ato administrativo, considerada a aparente ausência de elementos técnicos a embasar a determinação, e afronta, em tese, aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 
    De outra parte, presente também o periculum in mora. 
    A disponibilização da integralidade da frota, em cenário de demanda reduzida, poderia aumentar o prejuízo que a concessionária alega vir experimentando durante a pandemia de Covid-19, havendo inclusive risco de demissão de funcionários, conforme se depreende dos elementos de informação frequentemente comunicados pela empresa à Administração Municipal (fls. 58/115 do principal). Aliás, possível vislumbrar inclusive dano aos cofres públicos, considerada a necessidade de manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. 
    À luz de todos esses elementos, razoável, por ora, permitir que a concessionária prossiga a retomada gradual de sua atividade, nos moldes em que planejara - isto é, com a disponibilização de 71% de sua frota (segundo descrito em sua peça recursal - fl. 07), sem prejuízo, evidentemente, do gradual incremento desse percentual na medida em que se detectar aumento na demanda da população pelo transporte público. [...]
    Em face do exposto, defiro, em parte, a antecipação dos efeitos da tutela recursal, a fim de suspender os efeitos do ato administrativo materializado no Ofício STRANS-211/2020 (fl. 90), ficando a concessionária autorizada a operar com, no mínimo, 71% (setenta e um por cento) de sua frota, até o julgamento final do presente recurso. Oficie-se.” (e-Doc. 18)
    Ocorre que, ao menos em uma análise perfunctória, a decisão liminar nos moldes em que fora concedida provoca grave lesão à ordem administrativa e ao planejamento local das medidas de combate à pandemia. Com efeito, verifica-se que o município atua em consonância com recomendações calcadas em Parecer Técnico (e-Doc. 08), o qual concluiu que a redução da frota adotada por várias cidades brasileiras durante as medidas de distanciamento social refletiu nas condições de contágio em razão das aglomerações e da lotação nos transportes disponibilizados. Ademais, o ente público diligencia no sentido da concretização de medidas mais protetivas à saúde pública, coordenadas, primo oculi, com o plano regional elaborado pelo Estado de São Paulo. 
    Há que se ressaltar que as diretrizes definidoras da atuação por parte da municipalidade se encontram em consonância com a jurisprudência desta Corte Suprema. Com efeito, exige-se que a atuação do poder público seja fundada em informações e dados científicos comprovados, nos termos do art. 3º, VI, b, da Lei 13.979/20. Nesse sentido, entendimentos recentemente firmados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto das ADIs 6.421, 6.422, 6.424, 6.425, 6.427, 6.428 e 6.431. 
    Na espécie, portanto, vislumbra-se a existência de elementos capazes de atestar o risco da decisão atacada de violação à ordem público-administrativa no âmbito do Município requerente, de modo que se revela necessária a reforma da decisão objurgada, sem prejuízo de futura reapreciação da medida nestes autos.
    Destaco, ainda, decisões no sentido de que a gravidade da presente situação de pandemia da COVID-19, mormente na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos, sociais e econômicos existentes, exige a tomada de medidas amplas e voltadas ao bem comum, sobretudo porque a saúde é questão de competência comum dos entes da Federação, naquilo que demanda ações e serviços organizados em uma rede coordenada e regionalizada. Nesse sentido destaco: STP 442, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10.07.20; STP 449, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10/07/2020; e ADPF 672, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 8/4/2020.
    Sem embargo do necessário respeito ao bem comum por parte das medidas para o combate aos efeitos da pandemia, cumpre destacar o delineamento da competência constitucional e a autonomia de cada ente federado. É dizer, mister se faz desencorajar a indevida interferência do Poder Judiciário nas ações do Poder Executivo. A propósito, colaciono relevante trecho de decisão proferida pelo Ministro Dias Toffoli, meu antecessor nesta Presidência, em recente decisão sobre questão análoga à presente, in verbis: 
    “(...) No julgamento das SS nºs 5.373 e 5.374 e SL 1.331, salientei a necessidade de autocontenção por parte do Poder Judiciário, ao qual não concerne decidir as políticas públicas a serem adotadas na atual conjuntura de crise sanitária e de impactos inegáveis na estrutura social e econômica, ante a ausência de capacidade institucional para produzir reflexões estruturadas, dispondo sobre os fundamentos técnicos que levam à tomada de uma decisão administrativa. 
    Apenas eventuais ilegalidades ou violações à ordem constitucional vigente devem merecer sanção judicial, para a necessária correção de rumos, mas jamais – repita-se – promover-se a mudança das políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e não integra o Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas” (SL 1.354 MC, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 09/09/2020)
    Nesse diapasão, no afã de inibir a proliferação de decisões judiciais que retirem do Poder Executivo a possibilidade de gestão das políticas públicas e/ou orçamentárias, a fortiori, não há razão no presente caso para obstar, via decisão judicial, a adoção de medidas sanitárias embasadas em parecer técnico e consentâneas com plano regional de combate à pandemia, sob pena de violação à competência constitucional e a autonomia do ente federativo. Consectariamente, é de se ver que na hipótese sub examine a decisão a ser suspensa não se coaduna, ao menos nesta análise perfunctória, com entendimento desta Corte.
    À luz dos elementos constantes nos autos e da pretensão do Município, no âmbito de sua competência administrativa, de adaptar sua atuação à realidade regional do Estado de São Paulo, ao exigir o funcionamento integral da frota de transporte público, forçoso concluir pela existência de fumus boni iuris suficiente para a concessão da medida de contracautela pleiteada. 
    Por fim, a concessão da contracautela é medida que se impõe ante a plausibilidade jurídica da lesão à ordem administrativa, sanitária e ao planejamento local das medidas de combate à pandemia, o que revela a presença do periculum in mora.
    Ex positis, defiro o pedido de tutela provisória para suspender os efeitos da liminar concedida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2.209.705-09.2020.8.26.00000 até o trânsito em julgado da ação principal.
    Notifiquem-se os interessados para manifestação. 
    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 8 de outubro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente