Tribunal: STF
Processo: AO 2482
Classe: AO
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação originária proposta por Luiz Augusto Meira Mota contra a União e o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, com pedido liminar, na qual alega a ocorrência de irregularidades no edital de abertura de inscrições do concurso público de outorga de delegações de notas e de registro do Estado de Alagoas (Edital 1/2019). 
    O autor sustenta que, muito embora o concurso para o serviço extrajudicial tenha sido aberto por determinação do CNJ, o Edital 1/2019 do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas -TJAL, que regulamenta o certame, não possui regramento em nenhuma lei estadual, conforme prevê o art. 18 da Lei 8.935/1994 (Lei dos Notários e Registradores).
    Segundo narra, havia nulidades a serem sanadas no referido certame, como: (i) divisão de serventias extrajudiciais por grupos; (ii) obrigatoriedade de publicação da listas de delegações reservadas a portadores de necessidades especiais; (iii) ausência de publicidade da lista de vacância; (iv) não realização do concurso pelo próprio TJAL; (v) ausência de participação da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB por sua seção estadual; (vi) não inclusão na lista de vacância da serventia do Município de Roteiro/AL. 
    Assim, pugnou pela concessão de medida liminar para a imediata suspensão do certame e, no mérito, requereu que:
    “[...] seja [sic] sanadas todas as ilegalidades apontadas em caráter definitivo, para os fins de ratificar a liminar deferida, no sentido de que o edital para o concurso de tabelião apenas volte a ser publicado após a criação de lei complementar estadual e da lista temporal de vacância nos moldes dos artigos 16 e 18 da lei 8.935/94 garantindo ao Autor o seu direito de exercício de escolha dentro dos parâmetros de lisura e transparência determinando que os Réus profiram uma nova relação de serventias vagas corrigindo as datas de vacância e eventuais irregularidades que existam na lista proferida através do ato número 01/2019.” (pág. 37 do documento eletrônico 1).
    Verificando a ausência dos requisitos cautelares específicos, indeferi a medida liminar (documento eletrônico 11), determinando a citação da União e do CNJ para apresentação de resposta à inicial.
    O autor interpôs agravo regimental contra a referida decisão de indeferimento da liminar (documento eletrônico 16), quando então o Plenário do Supremo Tribunal Federal - STF, em sessão virtual, por unanimidade, a ele negou provimento (documento eletrônico 37).
    Foi apresentada contestação pela União, ocasião em que alegou a inexistência de qualquer nulidade no certame aberto pelo TJAL, o qual se deu por determinação do CNJ, em razão da declaração de suspeição ao impedimento de todos os membros daquela Corte estadual, com solicitação ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo - TJSP para que indicasse os membros da comissão do concurso. Requereu, ao final, a improcedência dos pedidos, tendo em vista a insubsistência dos argumentos apresentados na petição inicial (documento eletrônico 21). 
    O autor apresentou réplica à contestação, impugnando as alegações da União e reiterando os fundamentos de sua peça inaugural (documento eletrônico 29).
    A Procuradoria-Geral da República - PGR manifestou-se pela declinação da competência à Justiça Federal, em parecer assim ementado:
    “Ação originária. Concurso de remoção de notários e registradores. Efeitos da anulação da opção realizada por candidato na audiência pública de escolha de serventias. Concessão da segurança. 1. Ação de procedimento comum em que o autor alega irregularidades no edital de abertura de inscrições do concurso público de outorga de delegações de serventias do Estado de Alagoas n. 01/2019, publicado pelo então Corregedor Nacional de Justiça Substituto. 2. O Supremo Tribunal Federal não possui competência para julgar, originariamente, ação de procedimento comum relativa a serventias extrajudiciais. Precedentes. Parecer pela declinação da competência à Justiça Federal.” (documento eletrônico 42).
    É o relatório necessário.
    Bem examinados os autos, assento, preliminarmente, a competência do Supremo Tribunal Federal - STF para o julgamento da presente ação originária.
    De fato, esta Suprema Corte possuía entendimento de que a sua competência para exame de atos emanados do CNJ e do CNMP estaria limitada às ações constitucionais mandamentais (mandado de segurança, habeas data, habeas corpus ou mandado de injunção). Tal orientação foi assentada no julgamento da AO 1.706/DF, Relator Ministro Celso de Mello.
    Essa diretriz, contudo, tem sido revista em algumas situações, especialmente quando dizem respeito a mecanismos assecuratórios da própria finalidade do CNJ ou do CNMP, e da imperatividade de suas decisões, em face dos órgãos e dos membros submetidos à sua autoridade.
    Nesse sentido, manifestou-se o Ministro Dias Toffoli, em seu voto- vista proferido nos autos da AO 1.814 QO/MG e da ACO 1.680-AgR/AL, assim como o Ministro Gilmar Mendes, nos autos da ADI 4.412/DF.
    No mesmo sentido, menciono também o voto proferido pelo Ministro Luiz Fux, quando do julgamento da Rcl 15.564/PR, quando afirmado que a competência originária do STF, prevista no art. 102, I, r, da Constituição Federal - CF não deve ser interpretada com foco apenas na natureza processual da demanda, conforme se infere do seguinte trecho de seu substancioso voto:
    “Com efeito, a despeito da possibilidade e da frequência jurisprudencial com que técnicas hermenêuticas restritivas ou extensivas são operadas por esta Corte, é necessário verificar no caso concreto se, ´mediante fórmulas pretensamente alternativas, não se está a violar a própria decisão fundamental do constituinte´ (MENDES, Gilmar Ferreira; STRECK, Lenio Luiz. Comentário ao art. 102, I, “r”. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar; STRECK, Lenio (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva Almedina, 2018, p. 1.479). 
    As legítimas opções do legislador constituinte não devem ser substituídas pela vontade do Tribunal. É que a força normativa da Constituição é incompatível com reduções ou ampliações desproporcionais ou irrazoáveis do âmbito de incidência das competências desta Suprema Corte, que deve atuar em consonância com as orientações que o constituinte lhe outorgou.
    […]
    A Segunda Turma do STF também atenuou a interpretação restritiva do art. 102, I, “r”, da Constituição Federal, assentando a impropriedade de se delimitar a apreciação originária do Supremo Tribunal com foco apenas na natureza processual da demanda, sem a análise da matéria deduzida.
    […]
    Em síntese, extrai-se da jurisprudência colacionada que o entendimento tradicional vem sendo paulatinamente alterado, de modo que, em hipóteses específicas, a Corte tem atenuado a regra geral da interpretação restritiva do art. 102, I, “r”, da Constituição Federal. Os julgados demonstram que a competência originária desta Corte deve alcançar as demandas que impugnem atos de cunho finalístico do Conselho, que guardem nexo com a razão máxima de sua criação, de modo a não subverter a posição que lhe foi constitucionalmente atribuída.” (grifei).
    Sendo assim, rejeito a preliminar suscitada pela PGR e reconheço a competência desta Suprema Corte para o conhecimento e julgamento da controvérsia, na forma do art. 102, I, r, da CF.
    Passando ao exame do mérito, adianto, desde já, que o pedido é improcedente.
    Os serviços notariais e de registro, por expressa determinação constitucional, são prestados em caráter privado, por delegação do Poder Público, nos termos do art. 236 da CF, o qual, em seu § 3º, é expresso ao determinar que a outorga de tais serviços ocorrerá após aprovação em concurso público de provas e títulos, verbis:
    “Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.
    [...]
    § 3º O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.” 
    Os notários e registradores são considerados particulares em colaboração com o Poder Público, sendo necessariamente pessoas físicas (pois vedada a outorga a pessoas jurídicas) sem vinculação com a estrutura ou com qualquer carreira dentro da Administração Direta ou Indireta, conforme lição de Alberto Gentil, em obra coletiva dedicada ao tema:
    “Vale notar que os notários e registradores – particulares formados em Direito (ou com 10 anos de exercício em serviço notarial ou de registro) que, após aprovação em concurso público de provas e títulos, e respectiva investidura, exercem uma função pública delegada pelo Estado, dotados de fé pública – não são remunerados pelos cofres públicos, mas por emolumentos recebidos dos usuários do serviço extrajudicial e atuam nos mais diversos Distritos, Municípios e Comarcas dos estados brasileiros, desempenhando o papel de orientação jurídica, conferência e validação dos atos negociais, propiciando transparência, segurança e publicidade aos mais diversos fenômenos da criação, modificação e extinção da vida civil e empresarial” (In GENTIL, Alberto, Coord. Registros Públicos. São Paulo: Método, 2020, pág. 2)
    Quanto aos critérios de seleção e provimento das delegações, os certames deverão ser elaborados pelos respectivos tribunais de justiça de cada uma das unidades da federação, em obediência ao mencionado regramento constitucional, bem como à Lei 8.935/1994 (Lei dos Notários e Registradores), que veio a regulamentar o art. 236 da CF.
    De fato, o art. 18 da Lei 8.935/1994 estipula que a norma estadual regulamentará as regras e os critérios para o concurso de remoção das serventias extrajudiciais.
    Ocorre que ainda não foi editada a lei complementar federal, prevista no art. 22, XXV, e parágrafo único, da CF, com a incumbência de delegar aos Estados-membros e ao Distrito Federal os poderes para legislar sobre o ingresso no serviço de notas e de registro, na forma assim estipulada no texto constitucional:
    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
    [...]
    XXV - registros públicos 
    [...]
    Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.” 
    Neste cenário, uma vez assentada a obrigatoriedade da realização de concurso público de provas e títulos para ingresso na atividade notarial e de registro, nos termos da EC 45/2004 passou a competir ao CNJ, no exercício do seu poder regulamentar previsto no art. 103-B da CF, estabelecer as balizas que uniformizem os critérios de seleção para a investidura em serventias extrajudiciais em todo território nacional.
    Por consequência, a forma de outorga das delegações extrajudiciais pelos Estados-membros não se furta ao crivo do CNJ, que, por força do art. 103-B, § 4º, I, da CF, pode expedir atos regulamentares destinados a disciplinar essa atuação, com o dever de tutelar a precisa observância do princípio do concurso público, conforme encontra-se estabelecido no inciso II do aludido § 4º. 
    Bem por isso, a jurisprudência do STF tem categorizado os atos normativos do CNJ como “primários”, conforme assentado no julgamento da ADC 12/DF, Relator Ministro Ayres Britto, em acórdão que porta a seguinte ementa: 
    “AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE, AJUIZADA EM PROL DA RESOLUÇÃO Nº 07, de 18.10.05, DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ATO NORMATIVO QUE "DISCIPLINA O EXERCÍCIO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES POR PARENTES, CÔNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIREÇÃO E ASSESSORAMENTO, NO ÂMBITO DOS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS". PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Os condicionamentos impostos pela Resolução nº 07/05, do CNJ, não atentam contra a liberdade de prover e desprover cargos em comissão e funções de confiança. As restrições constantes do ato resolutivo são, no rigor dos termos, as mesmas já impostas pela Constituição de 1988, dedutíveis dos republicanos princípios da impessoalidade, da eficiência, da igualdade e da moralidade. 2. Improcedência das alegações de desrespeito ao princípio da separação dos Poderes e ao princípio federativo. O CNJ não é órgão estranho ao Poder Judiciário (art. 92, CF) e não está a submeter esse Poder à autoridade de nenhum dos outros dois. O Poder Judiciário tem uma singular compostura de âmbito nacional, perfeitamente compatibilizada com o caráter estadualizado de uma parte dele. Ademais, o art. 125 da Lei Magna defere aos Estados a competência de organizar a sua própria Justiça, mas não é menos certo que esse mesmo art. 125, caput, junge essa organização aos princípios "estabelecidos" por ela, Carta Maior, neles incluídos os constantes do art. 37, cabeça. 3. Ação julgada procedente para: a) emprestar interpretação conforme à Constituição para deduzir a função de chefia do substantivo "direção" nos incisos II, III, IV, V do artigo 2° do ato normativo em foco; b) declarar a constitucionalidade da Resolução nº 07/2005, do Conselho Nacional de Justiça.”
    Naquela oportunidade, o Ministro Ayres Britto destacou que:
    “A Resolução nº 07/05 do CNJ reveste-se dos atributos da generalidade (os dispositivos dela constantes veiculam normas proibitivas de ações administrativas de logo padronizadas), impessoalidade (ausência de indicação nominal ou patronímica de quem quer que seja) e abstratividade (trata-se de um modelo normativo com âmbito temporal de vigência em aberto, pois claramente vocacionado para renovar de forma contínua o liame que prende suas hipóteses de incidência aos respectivos mandamentos). A Resolução nº 07/05 se dota, ainda, de caráter normativo primário, dado que arranca diretamente do § 4º do art. 103-B da Carta-cidadã e tem como finalidade debulhar os próprios conteúdos lógicos dos princípios constitucionais de centrada regência de toda a atividade administrativa do Estado, especialmente o da impessoalidade, o da eficiência, o da igualdade e o da moralidade. O ato normativo que se faz de objeto desta ação declaratória densifica apropriadamente os quatro citados princípios do art. 37 da Constituição Federal, razão por que não há antinomia de conteúdos na comparação dos comandos que se veiculam pelos dois modelos normativos: o constitucional e o infraconstitucional.” (grifei).
    Neste contexto, em obediência aos princípios que regem a Administração Pública, previstos no caput do art. 37 da CF, tais como a legalidade, impessoalidade e moralidade, o CNJ, em 9 de junho de 2009, editou a Resolução 81, posteriormente modificada pelas Resoluções 122/2010 e 187/2014. Sua finalidade foi regulamentar, em âmbito nacional, todos os concursos públicos de provas e títulos para a outorga das delegações de notas e de registro, dispondo, de forma minuciosa, sobre os seus respectivos editais.
    O CNJ agiu exatamente porque os concursos extrajudiciais que até então ocorriam não observavam qualquer padrão uniforme nacional, o que os fazia objeto de inúmeros procedimentos administrativos naquele Conselho, bem como de diversas medidas judiciais no âmbito dos tribunais pátrios.
    O escopo da Resolução 81/2009 do CNJ foi justamente aplicar, de maneira uniforme, para todas os estados, regramento objetivo e impessoal aos concursos de outorga das delegações extrajudiciais, evitando-se situações que geravam insegurança jurídica, o que recebeu a chancela desta Suprema Corte, conforme verifica-se no seguinte precedente:
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCURSO PÚBLICO. EXAME PSICOTÉCNICO. PREVISÃO EM ATO COM FORÇA DE LEI. CONFORMIDADE COM A SÚMULA VINCULANTE 44 E COM O PRECEDENTE DE REPERCUSSÃO GERAL AI 758.533 (TEMA 338). RECUSA DE CANDIDATO A SUBMETER-SE AO TESTE. ELIMINAÇÃO. LEGITIMIDADE. 1. A Resolução 81, de 9/6/2009, consubstancia legítimo exercício do poder normativo do Conselho Nacional de Justiça em relação aos concursos públicos de provas e títulos para outorga de delegações de notas e de registro. 2. Agravo interno a que se nega provimento. Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (CPC/2015, art. 85, § 11). (RE-AgR-AgR 1074855/ES, Relator Ministro Alexandre de Moraes, grifei).”
    Tal Resolução tem norteado dezenas de concursos, conforme consta nos autos do Pedido de Providências 0009819-92.2017.2.00.0000, “instaurado pela Corregedoria Nacional de Justiça em face das Corregedorias Gerais da Justiça dos Estados e do Distrito Federal com o objetivo de acompanhamento do cumprimento da meta 12 – Realizar concurso público para provimento e remoção dos serviços vagos a mais de seis meses nos termos da Lei”. A própria manifestação do Corregedor Nacional, Ministro João Otávio de Noronha, sinaliza que a Resolução 81/2009 vem orientando a realização de concursos em todas as unidades federativas (documento eletrônico 24).
    Oportuno verificar que, no caso do Estado de Alagoas, a realização do certame deu-se por decisão do Plenário do CNJ, nos autos do PCA 0003242-06.2014.2.00.0000, uma vez que, desde a Constituição de 1988, nenhum concurso de outorga de delegações havia sido até então realizado naquele estado. Ademais, todos os integrantes do TJAL declararam-se suspeitos ou impedidos para a sua realização, sendo necessário que o CNJ solicitasse ao Tribunal de Justiça de São Paulo - TJSP que indicasse os membros para compor a comissão examinadora.
    Neste estado de coisas, e “considerada a situação excepcional em que se vislumbrou a inexistência de condições técnicas, práticas e de imparcialidade, decidiu-se pela realização do concurso diretamente pelo CNJ, inexistindo qualquer ilegalidade na sua condução por este órgão vinculado à União”, conforme ressaltou o Ofício CC nº 02/2020, subscrito pelo Presidente da Comissão do Concurso, Desembargador do TJSP Marcelo Martins Berthe, datado de 14/1/2020 (documento eletrônico 24).
    Ademais, nem a Lei 8.935/1994, tampouco a Resolução 81/2009, exigem que haja previsão no edital das datas de vacâncias das serventias das unidades dos serviços notariais e registrais. Ao revés, o § 2º do art. 2º da referida Resolução dispõe que, “duas vezes por ano, sempre nos meses de janeiro e julho, os Tribunais dos Estados, e o do Distrito Federal e Territórios, publicarão a relação geral dos serviços vagos, especificada a data da morte, da aposentadoria, da invalidez, da apresentação da renúncia, inclusive para fins de remoção, ou da decisão final que impôs a perda da delegação (artigo 39, V e VI da Lei n.8.935/1994)”. 
    Sendo assim, a lista de vacância das serventias observou estritamente o regramento específico, sendo inexigível que as suas datas estejam previstas no edital do concurso, bastando que os Tribunais de Justiça as publiquem em lista geral dos serviços vagos.
    Tratando-se, ainda, do primeiro concurso a ser realizado pelo Estado de Alagoas, o CNJ concluiu que o Tribunal de Justiça local apurou detidamente todos os serviços que se encontravam vagos, de forma que apenas aquelas serventias que assim não estavam, como aquelas providas regularmente antes da nova ordem constitucional, não foram incluídas na lista.
    Quanto à alegação de irregularidade em razão da divisão das serventias em grupos, nada há a ser invalidado. Tal sistemática também é adotada por diversos tribunais estaduais na elaboração de seus editais e, além disso, nada possui a obstar a participação universal no certame, uma vez que é possível a inscrição em mais de um grupo, nada havendo de ofensa à isonomia.
    Quanto à alegação de que não houve a participação da Seção Alagoana da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, relembro que a Lei 8.935/1994, de fato, prevê a necessária participação da OAB no certame, mas nada traz como exigência que os advogados indicados sejam inscritos na seccional estadual. Vejamos:
    “Art. 15. Os concursos serão realizados pelo Poder Judiciário, com a participação, em todas as suas fases, da Ordem dos Advogados do Brasil, do Ministério Público, de um notário e de um registrador.” 
    Isso ganha ainda mais força quando se observa, repito, que todos os membros do TJAL declararam-se impedidos ou suspeitos para atuar no certame, sendo natural que também os advogados tenham inscrição na OAB-SP, o que ocorreu por indicação do próprio Conselho Federal da OAB, conforme Ofício 567/2019-GPR (documento eletrônico 23).
    Por fim, quanto à publicação da lista das vagas destinadas a pessoas portadoras de necessidades especiais, é de se registrar que, logo após a publicação do edital do concurso, foi dada a ela a devida publicidade, com realização do sorteio público das serventias reservadas em 23/9/2019, conforme comunicado nº 2/2019 (documento eletrônico 22), enquanto ainda aberto o período de inscrição, que foi de 17/9/2019 a 11/10/2019.
    Conclui-se, portanto, inexistente qualquer vício apto a macular os termos do certame, devendo ser mantidas todas as deliberações levadas a efeito pelo CNJ, no exercício de suas atribuições constitucionais, de modo que a improcedência dos pedidos iniciais é medida inafastável.
    Isso posto, julgo improcedente a ação.
    Ocorrida a angularização da relação jurídica processual, caracterizada pela citação e apresentação de contestação, o autor deve ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios, arbitrados equitativamente em R$ 5 mil reais, tendo em vista o irrisório valor dado à causa (art. 85 do CPC). 
    Prejudicados os embargos de declaração opostos pelo autor contra o acórdão que negou provimento ao agravo regimental.
    Publique-se.
    Brasília, 3 de agosto 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator