Tribunal: STF
Processo: MS 34467
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Atuação em tomada de contas especial que não está abarcada pela exceção constitucional de imprescritibilidade, estatuída na parte final do § 5º do art. 37 da Magna Carta. Interpretação firmada pelo Plenário desta Suprema Corte ao julgamento dos recursos extraordinários nºs 852.475 e 636.886, paradigmas, respectivamente, dos temas nºs 897 e 899 da repercussão geral. Situação em que mesmo o prazo prescricional mais dilatado que se pode conceber, o decenal, previsto no art. 205 do Código Civil, foi ultrapassado, como reconheceu a autoridade impetrada, ao pronunciar a prescrição da pretensão punitiva. Ordem concedida, com respaldo no art. 205 do RISTF, para anular a imputação de débito implementada por meio das deliberações questionadas.
    Vistos etc.
    1. Mandado de segurança impetrado por Yvonne Maggie de Leers Costa Ribeiro contra atos do Tribunal de Contas da União, consubstanciados nos Acórdãos nºs 7493/2013-TCU-2ª Câmara, 1433/2016-TCU-2ª Câmara e 7254/2016-TCU-2ª Câmara, prolatados na tomada de contas especial TC nº 575.497/1998-0.
    2. A petição inicial noticia que a autoridade impetrada, por meio das deliberações impugnadas, julgou irregulares as contas relativas ao Convite nº 005/1995, expedido para contratar a execução de estrutura metálica da biblioteca do Instituto de Filosofia e Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro, e condenou a impetrante, Yvonne Maggie de Leers Costa Ribeiro, ex-diretora daquele instituto, em solidariedade com Roberto da Cunha e Condal Construções Metálicas Ltda., a ressarcir ao erário o valor de R$ 40.911,00, atualizado monetariamente, correspondente a serviços de engenharia pagos e não realizados.
    3. A impetrante sustenta que, decorridos mais de cinco anos entre a ocorrência dos fatos apurados e a realização de citação válida, no âmbito do processo administrativo de tomada de contas especial, se teria operado a prescrição da pretensão ressarcitória. Alega que, na primeira citação que lhe foi dirigida pelo TCU, efetivada em 03.6.2002, não houve comunicação que oportunizasse defesa sobre a apuração de irregularidade decorrente do pagamento por serviços não executados. Assevera que apenas na citação realizada pela autoridade impetrada no final de maio de 2010 constou informação sobre a mencionada apuração. Acrescenta que os serviços tidos pela autoridade apontada como coatora como não executados dizem respeito a “uma pequena plataforma, que foi transformada em guarda corpos, cujos valores se equivaliam, por exigência de segurança” (peça de ingresso, fl. 5). Articula com o decidido por esta Suprema Corte ao julgamento do RE 669.069, ocasião em que, examinado o tema de repercussão geral nº 666, foi firmada a seguinte tese: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. Consigna:
    “Dos Acórdãos impetrados, não se imputa à impetrante prática de alcance, apropriação indébita, desvio de recursos públicos ou qualquer forma de improbidade administrativa, mas apenas uma reprovável conduta, causadora de dano ao erário, consistente no pagamento, por serviços relativos à construção de uma estrutura metálica nova na biblioteca, que não teria sido inteiramente realizada.
    Em suma, conforme consta do item 9.6.3 do Acórdão TCU n. 7.493/13, o fato objeto da condenação ocorreu a 28-4-97, cuja citação válida só foi feita a 24-5-2010 (Anexo n. 7), como consta do item 28, da introdução do voto-condutor desse Acórdão n. 7493/13, depois de transcorridos mais de 13 anos do fato gerador.” (inicial, fls. 7-8).
    4. Requerida, ao final, a concessão da ordem, para anular os acórdãos proferidos pela autoridade impetrada na tomada de contas especial nº 575.497/1998-0.
    5. Deferido o pedido de medida liminar (evento 6), para suspender, no tocante à impetrante, os efeitos da deliberação questionada, a União interpôs agravo regimental (evento 17).
    6. A autoridade impetrada prestou informações (evento 16).
    7. Em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República Odim Brandão Ferreira (evento 26), o Ministério Público opina pela denegação da ordem.
    É o relatório.
    Decido.
    1. A segurança jurídica consubstancia garantia da mais elevada envergadura, veiculada no rol das cláusulas pétreas, cujo núcleo essencial não admite supressão, sequer por força de atuação do Poder Constituinte Derivado (art. 60, § 4º, da Magna Carta).
    2. Na sessão de 03.02.2016, ao julgamento do RE 669.069, paradigma do tema nº 666 da repercussão geral (“Imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário, ainda que o prejuízo não decorra de ato de improbidade administrativa”), o Plenário desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
    3. A adoção dessa tese respaldou-se no entendimento de que a imprescritibilidade, consagrada no art. 37, § 5º, parte final, da Constituição da República, configura medida excepcional, a merecer interpretação restritiva, sob os auspícios de rigoroso escrutínio, em cotejo com outros vetores, em especial com as garantias da segurança jurídica, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    4. Quando da conclusão do julgamento do RE nº 852.475, paradigma do tema nº 897 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa”), em 08.8.2018, os contornos da cláusula da imprescritibilidade, veiculada no já mencionado art. 37, § 5º, parte final, da Magna Carta, foram definidos com maior nitidez, por meio da fixação da seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 
    5. Seguindo o itinerário cronológico das decisões desta Casa que guardam correlação com o debate travado nestes autos, observo, finalmente, que, em 20.4.2020, ao exame do RE nº 636.886, paradigma do tema nº 899 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”), foi assentada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
    6. O debate sobre a prescrição de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, abordado ao exame do tema nº 899 da repercussão geral, tangencia, mas não se identifica com a discussão jurídica objeto dos presentes autos. Na espécie, discute-se a incidência de prescrição em fase anterior à decisão da Corte de Contas da União que imputa débito, isto é, antes da formação do título executivo extrajudicial.
    7. No que interessa mais diretamente ao exame do mérito da presente impetração, colho o seguinte fragmento do voto condutor do acórdão prolatado no RE nº 636.886, da lavra do Ministro Alexandre de Moraes:
    “A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas a partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 
    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa.”
    8. Vale dizer, portanto, que a atuação do TCU em tomada de contas especial, por não constituir via própria para a apuração de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, se encontra submetida a prazo prescricional.
    9. No caso, observo que a responsabilidade imputada à impetrante, ex-diretora do Instituto de Filosofia e Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro, decorre de irregularidade apurada em fiscalização realizada pelo TCU, durante os meses de setembro e outubro de 1998, nos contratos promovidos por aquele Instituto. O relatório de auditoria, produzido pela autoridade impetrada em 03.3.1999, foi posteriormente convertido em tomada de contas especial, a resultar na citação da impetrante no ano de 2002.
    11. Depois de diversas idas e vindas do processo de tomada de contas especial nº 575.497/1998-0 – não imputáveis à impetrante, mas a intensa divergência instaurada entre integrantes do corpo técnico do próprio Tribunal de Contas da União a respeito da efetiva existência de irregularidades nos contratos fiscalizados -, no ano de 2010 foram novamente citados os interessados e, na sessão de 03.12.2013, houve a prolação do Acórdão nº 7493/2013-TCU-2ª Câmara, por meio do qual a ex-diretora do Instituto de Filosofia e Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio de Janeiro foi condenada a ressarcir ao erário o valor de R$ 40.911,00, referente a serviços de engenharia pagos e não executados, objeto do Convite nº 005/1995, bem como a pagar multa no valor de R$ 10.000,00.
    12. Manejado recurso de reconsideração pela ora impetrante, este foi, ao final, provido em parte, por meio do Acórdão nº 1433/2016-TCU-2ª Câmara, apenas para reconhecer a prescrição da pretensão punitiva, no tocante à multa de R$ 10.000,00, tornada insubsistente a condenação no tópico. Quanto à “pretensão ressarcitória”, a Corte de Contas da União, calcada no entendimento consolidado na Súmula nº 282/TCU, afirmou a sua imprescritibilidade.
    13. A impetrante ainda manejou embargos de declaração, os quais foram rejeitados pelo TCU, por meio do Acórdão nº 7254/2016-TCU-2ª Câmara. 
    14. Traçado esse panorama, observo que o TCU teve ciência das irregularidades apuradas por meio de fiscalização deflagrada em 1998. A citação da impetrante, na tomada de contas especial, foi realizada em 2002 e repetida em 2010, tendo-lhe sido imputada responsabilidade, pela primeira vez, em dezembro de 2013, no acórdão do Tribunal de Contas da União então prolatado, ou seja, mais de 15 anos após o início dos trabalhos de auditoria daquele órgão.
    15. Os documentos juntados aos autos e as informações prestadas não indicam comportamento malicioso da impetrante, endereçado a obstruir ou retardar as apurações empreendidas pelo Tribunal de Contas da União.
    16. Anoto que, no âmbito das relações jurídicas de direito privado, ressalvados casos especiais, como o da prestação de contas de quantias recebidas pelo advogado de seu cliente (art. 25-A da Lei nº 8.906/1994), a pretensão de exigir contas está regulada pelo prazo prescricional decenal veiculado no art. 205 do Código Civil, como se extrai de precedentes do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no AREsp 449.544/MS, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti; AgRg no AREsp 642.576/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze; e AgRg no AREsp 616.736/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão).
    17. Não vislumbro justificativa para que o prazo prescricional adotado, como regra, em relações jurídicas de direito privado, não seja observado em tomada de contas especial, voltada a fiscalizar o uso de dinheiro público.
    18. Na espécie, a irregularidade apontada pela autoridade impetrada foi, repiso, apurada em fiscalização iniciada em 1998. Naquele momento, vigia o Código Civil de 1916, que estipulava prazo ainda mais dilatado que o atual para a pretensão de exigir contas, de 20 anos (art. 177 do CC/1916, com redação dada pela Lei nº 2.437/1955). Iniciada a fluência desse prazo vintenário, houve a sua interrupção em 2002, com a citação da impetrante no âmbito da tomada de contas especial em que se converteu o relatório de auditoria.
    19. Reiniciada, a partir da citação, realizada em 2002, a contagem do prazo vintenário, sobreveio, em 11.01.2003, a entrada em vigor do novo Código Civil, que reduziu o prazo prescricional máximo de 20 para 10 anos. A situação dos autos passou, então, a observar a regra de direito intertemporal estabelecida no art. 2028 do Código Civil, adiante transcrito:
    “Art. 2.028. Serão os da lei anterior os prazos, quando reduzidos por este Código, e se, na data de sua entrada em vigor, já houver transcorrido mais da metade do tempo estabelecido na lei revogada.”
    20. A contrario sensu, tendo transcorrido, até 11.01.2003, menos de metade do prazo vintenário estabelecido na legislação revogada, a entrada em vigor do novo Código Civil deflagrou a contagem do lapso decenal, que passou a regular, desde então, a pretensão de exigir ou de tomar contas.
    21. Inequivocamente houve o decurso de mais de dez anos, entre 11.01.2003, data da entrada em vigor do atual Código Civil, e 03.12.2013, data em que, com a prolação do Acórdão nº 7493/2013-TCU-Segunda Câmara, houve, na tomada de contas especial nº 575.497/1998-0, pela primeira vez, imputação de débito à impetrante.
    22. Inequívoca a passagem de prazo superior a dez anos, entre a entrada em vigor do novo Código Civil e o Acórdão nº 7493/2013, como reconheceu a Segunda Câmara do TCU no seguinte fragmento do voto condutor do Acórdão nº 1433/2016 (destaquei):
    “12. Embora não tenha passado mais de 10 anos entre a entrada em vigor do novo Código Civil (01/01/2003) e a renovação das citações dos responsáveis ocorrida em 2010, não vejo óbice ao reconhecimento da prescrição da punição neste caso concreto, pois o caput do art. 202 do citado diploma legal prescreve que a interrupção da prescrição “somente poderá ocorrer uma vez”, havendo, portanto, o transcurso de mais de 10 anos entre aquela data (ocasião em que já havia voltado a correr o prazo prescricional que havia se interrompido com a primeira citação válida dos responsáveis ocorrida lá em 2002) e o julgamento realizado em 3/12/2013. Registra-se que a validade da citação de 2002 foi reconhecida pelo MPTCU em seu parecer lavrado nos autos ainda no ano de 2008 (fls. 31 e 32, peça 68) e também no mais recente (fl. 6, peça 124). O Diretor da 1ª Diretoria Técnica, acompanhado do Secretário da Serur, também a considerou válida para fins de apuração da prescrição da pretensão punitiva, conforme relatado.
    13. Assim, deve ser considerado insubsistente o item 9.7 do Acórdão 7493/2013–TCU–2ª Câmara para fins de exclusão da multa aplicada à Sra. Yvonne Maggie de Leers Costa Ribeiro e, por extensão, aos demais responsáveis arrolados no referido subitem, nos termos do art. 281 do Regimento Interno do Tribunal.”
    23. Só uma ocorrência interruptiva, na forma do caput art. 202 do Código Civil de 2002, pode incidir sobre o prazo estipulado para a pretensão de exigir contas, a regular a atuação do TCU em tomada de contas especial. Na espécie, já interrompida a fluência do prazo prescricional por meio de citação válida, implementada em 2002, inviável cogitar de nova interrupção, por meio de renovação citatória, levada a efeito em 2010. Tampouco é possível considerar, dadas as peculiaridades que permeiam o processo administrativo de tomada de contas especial, que a interrupção da prescrição, uma vez implementada, pela determinação de citação, tenha efeitos até o último ato do processo, como ocorre na seara judicial. Compreensão nesse sentido, a partir de interpretação do parágrafo único do art. 202 do Código Civil, daria ensejo a insegurança jurídica, na medida em que autorizaria, em contrariedade ao que se extrai dos precedentes do Plenário desta Suprema Corte, imputação de débito a qualquer tempo, sem efetivo estabelecimento de limite temporal para a atuação do TCU em processo administrativo de tomada de contas especial.
    24. Situada, portanto, a atuação do Tribunal de Contas da União em tomada de contas especial fora do restrito e excepcional alcance da imprescritibilidade veiculada no art. 37, § 5º, parte final, da Magna Carta, pontuo que, na espécie, até mesmo o lapso temporal mais dilatado, previsto para o exercício de pretensão na seara civil, qual seja, o de dez anos, restou ultrapassado, circunstância a ensejar a concessão da ordem mandamental.
    25. Ante o exposto, com respaldo no art. 205 do RISTF, concedo a ordem, para, no tocante à impetrante, Yvonne Maggie de Leers Costa Ribeiro, anular a imputação de débito implementada por meio das deliberações proferidas pelo Tribunal de Contas da União na tomada de contas especial TC nº 575.497/1998-0, e, por corolário, julgo prejudicado o agravo interno interposto pela União contra a decisão que deferiu o pedido de medida liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 17 de agosto de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora