Tribunal: STF
Processo: AO 2488
Classe: AO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-02-20
Data de publicação: 2020-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação popular, com pedido de liminar, ajuizada por cidadão brasileiro, em face da União, ao argumento de inconstitucionalidade da Resolução 293/2019 do Conselho Nacional de Justiça, que possibilitou aos magistrados converter um terço do período de férias em abono pecuniário.
    Em suas razões, o autor argumenta que o CNJ não teria competência prevista constitucionalmente para a edição de ato concessivo de vantagens não previstas na Lei Orgânica da Magistratura Nacional (Lei Complementar 35/1979).
    Afirma, então, que o referido abono pecuniário seria i) inconstitucional por violação aos princípios da legalidade, da moralidade e da separação de poderes, pois a referida resolução teria usurpado a competência do Congresso Nacional; e ii) ilegal, diante da ausência de previsão legal para sua concessão e por violar o art. 2º da Lei 9.784/1999; além de causar grave prejuízo ao patrimônio público. 
    Aduz, ainda, que esta Corte haveria assentado, em diversos precedentes, que a enumeração das vantagens conferidas aos magistrados pelo artigo 65 da Lei Complementar 35/1979 teria caráter exaustivo.
    Por fim, sobre os requisitos para a concessão da medida liminar, afirma, in verbis, que:
     “(...) Considerado todos os argumentos expendido na exordial (notadamente a ofensa ao princípio da legalidade – fumus boni iuris) e evidenciado que a resolução de n. 293 do CNJ, está em pleno vigor, o que permite que todos os magistrados usufruam do abono pecuniário concedido administrativamente pelo CNJ, é necessária a antecipação dos efeitos da sentença, para cessar o grave prejuízo ao erário (periculum in mora) causado pela concessão desta vantagem indevida a todos os magistrados do país”. 
    É o breve relatório. Decido.
1) Competência do STF
    De início, afirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “r”, da Constituição Federal, tendo em vista que objetiva impugnar ato de regulamentação nacional, consubstanciado na Resolução 293/2019 do Conselho Nacional de Justiça.
    Nesse sentido, já se posicionou a Primeira Turma desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA PROCESSAR E JULGAR AÇÕES ORDINÁRIAS CONTRA ATOS DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ARTIGO 102, I, r, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS OUTORGADAS AO CNJ. OBSERVÂNCIA DA RELAÇÃO HIERÁRQUICA CONSTITUCIONALMENTE ESTABELECIDA. VOTO PELO PROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. 1. O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é órgão de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura, exercendo relevante papel na racionalização, transparência e eficiência da administração judiciária. Criado pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, tem o escopo de conferir efetividade às promessas constitucionais de essência republicana e democrática, notadamente os princípios da publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, insculpidos no caput do artigo 37 da Constituição. 2. A singularidade da posição institucional do CNJ na estrutura judiciária brasileira resulta no alcance nacional de suas prerrogativas, que incidem sobre todos os órgãos e juízes hierarquicamente inferiores ao Supremo Tribunal Federal, salvo esta Suprema Corte, posto órgão de cúpula do Poder Judiciário pátrio (ADI 3.367, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ de 17/3/2006). 3. O Conselho Nacional de Justiça, em perspectiva histórica, simbolizou verdadeira abertura das portas do Judiciário para que representantes da sociedade tomem parte no controle administrativo-financeiro e ético-disciplinar da atuação do Poder, robustecendo-lhe o caráter republicano e democrático (ADI 3.367, Ministro relator Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ de 17/3/2006) e representa expressiva conquista do Estado democrático de direito, dotando de maior transparência os atos praticados pelos Tribunais e operando como um polo coordenador de políticas nacionais judiciárias. 4. A ratio iuris da criação do CNJ correspondeu à necessidade sociopolítica de um órgão nacional de controle das atividades judiciárias, nascedouro de um planejamento integrado em prol de maior eficiência e publicidade do sistema de justiça. 5. In casu, a controvérsia jurídico-constitucional reside em definir se esta Suprema Corte ostenta competência originária para processar e julgar ações ordinárias contra atos do CNJ de caráter normativo ou regulamentar, que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário, nos termos do artigo 102, inc. I, alínea r, da Constituição Federal. 6. As cláusulas constitucionais que definem a competência originária do Supremo Tribunal Federal estão sujeitas à construção exegética de seu alcance e significado. É que a natureza expressa e taxativa das atribuições da Corte não afasta o labor hermenêutico para definir seu campo de incidência. Em outros termos, as competências insculpidas no art. 102 da Carta da República não consubstanciam molduras rígidas ou inflexíveis, mas espelham tipos normativos sujeitos à conformação por esta Suprema Corte. Precedentes: ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 19/12/2006; AP 937 QO, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 11/12/2018; ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/2007 e ACO 1.295 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 2/12/2010. 7. A jurisprudência desta Corte, nada obstante predicar que a competência do STF para julgar demandas contra atos do CNJ se limita às ações de natureza mandamental, admitiu, no julgamento do agravo interno na petição 4.656, o conhecimento do mérito de ação ordinária ajuizada no STF contra decisão administrativa do CNJ, assentando que a restrição do permissivo constitucional da al. r do inc. I do art. 102 da Constituição da República às ações de natureza mandamental resultaria em conferir à Justiça federal de primeira instância, na espécie vertente, a possibilidade de definir os poderes atribuídos ao Conselho Nacional de Justiça no cumprimento de sua missão, subvertendo, assim, a relação hierárquica constitucionalmente estabelecida(Pet 4.656 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017). 8. A competência do STF prescrita no artigo 102, I, r, da Constituição espelha um mecanismo assecuratório das funções do CNJ e da imperatividade de suas decisões, concebido no afã de que provimentos jurisdicionais dispersos não paralisem a eficácia dos atos do Conselho. Por essa razão, a competência originária desta Suprema Corte prevista no artigo 102, I, r da Constituição não deve ser interpretada com foco apenas na natureza processual da demanda, mas, antes, no objeto do ato do CNJ impugnado. Precedentes: Pet 4.656 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017; Rcl 16.575 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/8/2015; Rcl 24.563 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/2/2017; Rcl 14.733, decisão monocrática, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 6/4/2015 e Rcl 15.551, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 14/2/2014. 9. A dispersão das ações ordinárias contra atos do CNJ nos juízos federais de primeira instância tem o condão de subverter a posição que foi constitucionalmente outorgada ao Conselho, fragilizando sua autoridade institucional e a própria efetividade de sua missão. Decerto, a submissão de atos e deliberações do CNJ à jurisdição de membros e órgãos subordinados a sua atividade fiscalizatória espelha um indesejável conflito no sistema e uma dilapidação de seu status hierárquico no sistema constitucional. 10. O design institucional do CNJ concebido pela Emenda Constitucional 45/2004 desautoriza que qualquer definição de âmbito nacional seja cassada por juiz de primeiro grau ou que políticas públicas nacionais moldadas pelo órgão sejam desconstituídas mediante a pulverização de ações nos juízos federais. 11. A Constituição Federal, quando pretendeu restringir a competência originária do STF a ações de natureza constitucional, o fez taxativa e especificamente nas alíneas d, i e q do inciso I do artigo 102, sendo certo que em outros dispositivos do artigo 102, I, v. g. nas alíneas n e r, a Carta Maior não impôs expressa restrição quanto ao instrumento processual a ser utilizado. 12. A exegese do artigo 102, I, r, da Constituição Federal, reclama a valoração (i) do caráter genérico da expressão ações acolhida no dispositivo; (ii) das competências e da posição institucional do CNJ no sistema constitucional pátrio; (iii) da natureza das atribuições constitucionais do STF e (iv) da hierarquia ínsita à estrutura do Poder Judiciário. 13. A hermenêutica sistemático-teleológica do artigo 102, I, r, da Constituição conduz a que somente sejam submetidas a processo e julgamento no STF as ações ordinárias que impugnam atos do CNJ de cunho finalístico, concernentes aos objetivos precípuos de sua criação, a fim de que a posição e proteção institucionais conferidas ao Conselho não sejam indevidamente desfiguradas. 14. As ações ordinárias contra atos do CNJ devem ser, em regra, processadas e julgadas na Justiça Federal e, somente excepcionalmente, para preservar a posição hierárquica e atuação finalística do Conselho, é que deve ser inaugurada a competência do STF. 15. Deveras, revela-se fundamental resguardar a capacidade decisória do STF, evitando a banalização da jurisdição extraordinária e preservando a própria funcionalidade da Corte. 16. A competência primária desta Corte alcança as ações ordinárias que impugnam atos do Conselho Nacional de Justiça (i) de caráter normativo ou regulamentar que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário, (ii) que desconstituam ato normativo de tribunal local, (iii) que envolvam interesse direto e exclusivo de todos os membros do Poder Judiciário, consubstanciado em seus direitos, garantias e deveres, e (iv) que versam sobre serventias judiciais e extrajudiciais. 17. In casu, a ação originária questiona a Resolução 151, de 5/7/2012, do Conselho Nacional de Justiça e foi ajuizada com o objetivo de impedir a divulgação dos nomes e das remunerações individualizadas de servidores da Justiça Federal do Paraná e do Tribunal Regional Eleitoral do Paraná. 18. À luz do ato do CNJ impugnado, verifica-se que a pretensão deduzida pela demanda consubstancia resolução de alcance nacional, fundamentada na Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/11), impondo reconhecer a competência desta Suprema Corte para processar e julgar a ação originária. 19. Ex positis, voto pelo PROVIMENTO do agravo regimental, para julgar procedente a reclamação e assentar a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar o feito, determinando-se a remessa dos autos”. (Rcl-AgR 15.564, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 5.11.2019, grifo nosso)
    Ou seja, “A competência primária desta Corte alcança as ações ordinárias que impugnam atos do Conselho Nacional de Justiça (i) de caráter normativo ou regulamentar que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário”, além dos “(iii) que envolvam interesse direto e exclusivo de todos os membros do Poder Judiciário, consubstanciado em seus direitos, garantias e deveres”.
    In casu, o autor impugna ato regulamentar de política nacional do Conselho Nacional de Justiça que, no exercício de seu mister constitucional dispõe sobre “interesse direto e exclusivo de todos os membros do Poder Judiciário, consubstanciado em seus direitos, garantias e deveres”, razão pela qual resta configurada a competência originária desta Corte. 
2) Manejo de ação popular na Suprema Corte e pedido de declaração de inconstitucionalidade 
    De pronto, entendo que é incabível o manejo de ação popular para objetar a inconstitucionalidade de resolução do Conselho Nacional de Justiça, diante da circunstância de o autor-popular ser manifestamente ilegítimo para postular perante a Suprema Corte a invalidade, em abstrato, de ato normativo federal, conforme passo a expor.
    Em suas manifestações, o autor expõe, in litteris:
    “Desta feita, o parágrafo 3º do artigo 1º da resolução 293 do CNJ é ilegal e inconstitucional, e causa um grave prejuízo ao patrimônio público ao instituir uma vantagem inexistente na Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LC 35/79). 
    Desta forma, ante a inércia dos órgãos estatais (OAB, PGR, AGU etc), não se vislumbrou outra saída senão o autor, valendo-se da qualidade de cidadão, ajuizar a presente ação popular, para se evitar um incomensurável prejuízo ao erário.
    (…)
    Desta feita, a Ação Popular ora proposta tem como pedido a decretação da anulação dos efeitos do parágrafo 3º do artigo 1ª da resolução de nº 293 do CNJ, ante a falta de legitimidade (incompetência) do CNJ para instituir vantagem (abono pecuniário) não prevista na legislação, violação ao princípio da legalidade, e lesividade decorrente do ato praticado”. (grifo nosso)
    Sobre o tema de controle de constitucionalidade em sede de ação popular e ação civil pública, tive a oportunidade de registrar em sede doutrinária que:
    “Além dos processos e sistemas destinados à defesa de posições individuais, a proteção judiciária pode realizar-se também pela utilização de instrumentos de defesa de interesse geral, como a ação popular e a ação civil pública, ou dos processos objetivos de controle de constitucionalidade, como a ação direta de inconstitucionalidade, a ação declaratória de constitucionalidade, a ação direta por omissão e a arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    A Constituição prevê a ação popular com o objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público ou aos bens de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Considerando-se o caráter marcadamente público dessa ação constitucional, o autor está, em princípio, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé (art. 5º, LXXIII, da CF/88). A ação popular é um instrumento típico da cidadania e somente pode ser proposta pelo cidadão, aqui entendido como aquele que não apresente pendências no que concerne às obrigações cívicas, militares e eleitorais que, por lei, sejam exigíveis.
    A ação popular, regulada pela Lei n. 4.717, de 29 -6 -1965, configura instrumento de defesa de interesse público. Não tem em vista primacialmente a defesa de posições individuais.
    É evidente, porém, que as decisões tomadas em sede de ação popular podem ter reflexos sobre posições subjetivas.
    (…)
    A pergunta básica que se introduz é a seguinte: seria legítima a utilização da ação civil pública na ordem jurídica brasileira para obtenção de declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo? A questão sugere desdobramentos. Em face de especificidades processuais que caracterizam a ação civil pública, poder-se-ia cogitar de controle meramente incidental ou concreto de constitucionalidade cuja eficácia restaria limitada às partes envolvidas na controvérsia? Ou, de fato, estaríamos diante de processo especialíssimo, de característica notoriamente objetiva, isto é, sem partes, no qual o requerente atua na defesa genérica do interesse público?
    (…)
    Como observado, a ação civil pública aproxima-se muito de processo sem partes ou de processo objetivo, no qual a parte autora atua não na defesa de situações subjetivas, agindo, fundamentalmente, com o escopo de garantir a tutela do interesse público.
    Não foi por outra razão que o legislador, ao disciplinar a eficácia da decisão proferida na ação civil, viu-se compelido a estabelecer que ‘a sentença civil fará coisa julgada erga omnes’. Isso significa que, se utilizada com o propósito de proceder ao controle de constitucionalidade, a decisão que, em ação civil pública, afastar a incidência de dada norma por eventual incompatibilidade com a ordem constitucional, acabará por ter eficácia semelhante à das ações diretas de inconstitucionalidade, isto é, eficácia geral e irrestrita.
    Já o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que essa espécie de controle genérico da constitucionalidade das leis constituiria atividade política de determinadas Cortes realça a impossibilidade de utilização da ação civil pública com esse objetivo. Ainda que se pudesse acrescentar algum outro desiderato adicional a uma ação civil pública destinada a afastar a incidência de dada norma infraconstitucional, é certo que o seu objetivo precípuo haveria de ser a impugnação direta e frontal da legitimidade de ato normativo. Não se trataria de discussão sobre aplicação de lei a caso concreto, porque de caso concreto não se cuida. Pelo contrário, a própria parte autora ou requerente legitima-se não em razão da necessidade de proteção de interesse específico, mas exatamente de interesse genérico amplíssimo, de interesse público. Ter-se-ia, pois, uma decisão (direta) sobre a legitimidade da norma.
    (…)
    É certo, ademais, que, ainda que se desenvolvam esforços no sentido de formular pretensão diversa, toda vez que na ação civil pública ficar evidente que a medida ou providência que se pretende questionar é a própria lei ou ato normativo, restará inequívoco que se trata mesmo é de impugnação direta de lei. Nessas condições, para que se não chegue a um resultado que subverta todo o sistema de controle de constitucionalidade adotado no Brasil, tem-se de admitir a completa inidoneidade da ação civil pública como instrumento de controle de constitucionalidade, seja porque ela acabaria por instaurar um controle direto e abstrato no plano da jurisdição de primeiro grau, seja porque a decisão haveria de ter, necessariamente, eficácia transcendente das partes formais”. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 11 ed. Saraiva: São Paulo, 2016, p. 456 e 1177-1180)
    Assim, admitir o cabimento de ação popular, cuja decisão final ostenta eficácia erga omnes de acordo com a competência do Órgão para processá-la e julgá-la (in casu, Supremo Tribunal Federal), para discutir regramento que pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade, constituiu indevido alargamento dos legitimados ativos desta, previstos no art. 103 da Constituição Federal.
    Dito de outra forma: o autor, apesar de não ser legitimado para ajuizar ação de controle concentrado de constitucionalidade, intenta ação popular, na Suprema Corte, para obstar a aplicação de resolução do Conselho Nacional de Justiça, de caráter nacional, cuja decisão ostentará eficácia erga omnes circunscrita ao território do órgão prolator (que possui jurisdição em todo o território nacional), na forma dos arts. 5º e 18 da Lei de Ação Popular (Lei 4.717/1965), respectivamente:
    “Art. 5º. Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município”. 
    “Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível ‘erga omnes’, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”. 
    A consequência do pedido vindicado nesta ação popular somente pode ser alcançada em sede de controle concentrado de constitucionalidade pelos legitimados ativos, cujo rol encontra-se taxativamente no art. 103 da CF, entre os quais o autor popular não está inserido.
    Outrossim, com a recente inclinação de alteração de posicionamento desta Corte quanto à sua competência para processar e julgar ações diversas de conteúdo mandamental (ações ordinária, popular, civil pública etc.), retornando ao entendimento anterior a 2014 (alterado pela AO 1.814, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJe 3.12.2014), tal como assentei na decisão monocrática na ADI 4.412 MC, DJe 27.11.2019, admitir o cabimento de ação popular que possua como pedido de declaração de inconstitucionalidade de ato normativo federal burla o sistema constitucional do controle direto de constitucionalidade, alargando o cabimento da ação popular para discutir a validade, em tese, de conteúdo normativo primário.
    Nesse sentido:
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS. CONTRATOS DE NOVAÇÃO E ASSUNÇÃO DE DÍVIDAS. LEI 11.051/2004. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE 748.371. TEMA 660. INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVA. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE 639.228. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 31 DA LEI 11.051/2004. EFICÁCIA ERGA OMNES . INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE 988.133 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 1º.8.2018)
    “RECLAMAÇÃO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO AÇÃO CIVIL PÚBLICA CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE QUESTÃO PREJUDICIAL POSSIBILIDADE INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina”. (Rcl 1.898 ED, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 6.8.2014, grifo nosso)
    “Reclamação: procedência: usurpação da competência do STF (CF, art. 102, I, a). Ação civil pública em que a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes não é posta como causa de pedir, mas, sim, como o próprio objeto do pedido, configurando hipótese reservada à ação direta de inconstitucionalidade de leis federais, da privativa competência originária do Supremo Tribunal”. (Rcl 2.224, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 10.2.2006, grifo nosso) 
    “DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR CONTRA TODOS OS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL(ART. 102, I, "N", DA C.F.). CABIMENTO DA AÇÃO. MEDIDA LIMINAR. GRATIFICAÇÃO DE NÍVEL UNIVERSITÁRIO AOS MAGISTRADOS DO ESTADO DO ACRE: ATO Nº 143/89, DE 20.07.1989, BAIXADO PELO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ART. 326 DO CÓDIGO DE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA DO ESTADO (L.C. N 47, DE 22.11.1995). QUESTÕES DE ORDEM. 1. A competência originária do Supremo Tribunal Federal é de ser reconhecida, em face do disposto no art. 102, I, ‘n’, da Constituição Federal, pois a Ação é proposta contra todos os Juízes do Estado do Acre, inclusive os Desembargadores do Tribunal de Justiça. 2. A Ação Popular é cabível, já que objetiva a suspensão definitiva do pagamento da Gratificação de Nível Superior e a consequente condenação dos beneficiários à devolução de todas as quantias recebidas, devidamente corrigidas. Com efeito, a Ação Popular, como regulada pela Lei nº 4.717, de 29.06.1965, visa à declaração de nulidade ou à anulação de atos administrativos, quando lesivos ao patrimônio público, como dispõem seus artigos 1º, 2º e 4º. Mas não é preciso esperar que os atos lesivos ocorram e produzam todos os seus efeitos, para que, só então, ela seja proposta. 3. No caso presente, a Ação Popular, como proposta, tem índole preventiva e repressiva ou corretiva, ao mesmo tempo. Com ela se pretende a sustação dos pagamentos futuros (caráter preventivo) e a restituição das quantias que tiverem sido pagas, nos últimos cinco anos, em face do prazo prescricional previsto no art. 21 da Lei da Ação Popular (caráter repressivo). 4. Cabível, pois, a Ação, como proposta. 5. Examina-se, em seguida, o requerimento de medida liminar, como prevista no § 4º do art. 5º da L.A.P. 6. A base normativa atual para o pagamento da Gratificação de Nível Universitário aos Magistrados do Estado do Acre é o Ato nº 143/89, de 20 de julho de 1989, baixado pelo então Presidente do Tribunal de Justiça. 7. O caráter normativo desse Ato é indiscutível, pois reinstitui a antiga e já extinta Gratificação de Nível Universitário para todos os Magistrados do Acre, não se tratando, aí, de ato puramente administrativo, praticado na apreciação de requerimento de qualquer interessado. Tendo caráter normativo, não poderia ele ser impugnado em Ação Popular, mas, sim, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, ou, incidentalmente, na propositura da Ação Popular, como um dos fundamentos desta. E é o que ocorre, no caso, pois o autor não objetiva a declaração de nulidade ou de inconstitucionalidade do Ato nº 143/89, de 20.07.1989, da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado, mas, sim, a suspensão dos atos administrativos consistentes nos pagamentos dos valores correspondentes à vantagem reinstituída pelo ato normativo. E isso por considerar inconstitucional e ilegal a reinstituição da gratificação, pelo ato normativo referido. (…) 17. Há, nas informações do Presidente do Tribunal de Justiça, a notícia de que ‘alguns juízes, quando o Estado do Acre quis retirar o adicional proveniente do nível superior da Magistratura, ingressaram na Justiça e ganharam a causa, inclusive no Tribunal de Justiça, que confirmou a sentença de primeiro grau’. Quanto a esse ponto, não há elementos nos autos, que possibilitem qualquer ressalva. 18. Enfim, resolvendo as questões de ordem, suscitadas pelo Relator, o Supremo Tribunal Federal, considera-se competente, para o processo e julgamento da ação (art. 102, I, ‘n’, da Constituição Federal), admite a Ação Popular, como proposta, e defere a medida liminar, com base no § 4º do art. 5º da L.A.P., para suspender a Gratificação de Nível Superior ou Universitário, que estiver sendo paga aos Magistrados ativos e inativos do Estado do Acre. 19. Oportunamente serão apreciados, pelo Relator, os requerimentos de citação para os termos do processo”. (AO 506 QO, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 4.12.1998, grifo nosso) 
    Está claro, portanto, que esta Corte não admite o cabimento de ações de natureza coletiva (ação popular, ação civil pública, ação coletiva em sentido estrito) para discutir norma de caráter geral, sob pena de violação ao art. 103 da Constituição Federal.
    Endosso as palavras do Ministro Celso de Mello naquela reclamação acima citada, para assentar que somente será cabível a utilização de “processo coletivo, [quando] a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal”.
    O requerente-popular não esconde seu intento ao expor que: 
    “(...) a Ação Popular ora proposta tem como pedido a decretação da anulação dos efeitos do parágrafo 3º do artigo 1ª da resolução de nº 293 do CNJ, ante a falta de legitimidade (incompetência) do CNJ para instituir vantagem (abono pecuniário) não prevista na legislação, violação ao princípio da legalidade, e lesividade decorrente do ato praticado”. 
    Ora, o pedido de “decretação de anulação dos efeitos” do ato normativo do CNJ por violação aos princípios constitucionais corresponde à declaração de inconstitucionalidade do preceito atacado, sendo inegavelmente o único objeto desta demanda popular, razão pela qual o pleito pode sequer ser conhecido.
3) Decisão
    Ante o exposto, não conheço da presente ação popular, com fundamento no art. 485, IV e VI, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF, restando prejudicado o pedido de tutela de urgência.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 20 de fevereiro de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente