Tribunal: STF
Processo: ARE 1261376
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-20
Data de publicação: 2020-04-20

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. ÁREAS DE RISCO AMBIENTAL E GEOLÓGICO. DESLIZAMENTOS DE TERRAS. ELABORAÇÃO DE PLANEJAMENTO DE OBRAS DE ENGENHARIA, GEOTECNIA E INTERVENÇÃO URBANÍSTICA. RECUPERAÇÃO DE ÁREA DESMATADA. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE E MELHORIAS DE SANEAMENTO BÁSICO. ARTIGO 23, INCISOS VI E IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO QUANTO À ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 241 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INOCORRÊNCIA. AGRAVO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que reconheceu a legitimidade passiva do Estado do Rio de Janeiro, anulou a sentença anteriormente proferida e determinou a realização de prova pericial, in verbis:
    “Ação civil pública. Comunidade carente do Morro do Alemão com riscos severos de deslizamento de encostas. Ausência de serviço essencial de coleta de lixo e de saneamento básico que potencializam os riscos. Danos ambientais irreversíveis. Sentença que reconhece a ilegitimidade passiva do Estado do Rio de Janeiro e julga improcedentes os pedidos formulados pelo parquet ventilados em face do Município do Rio de Janeiro. Apelo do MP parcialmente provido, por maioria, para reconhecer a legitimidade passiva do Estado do Rio de Janeiro. Sentença que se anula de ofício.
    1. Competência comum dos entes federativos para assegurar condições mínimas de existência digna à população carente, na forma do disposto no art. 23, VI e IX, da CF/88.
    2. Ingerência do Poder Judiciário que se justifica conquanto sirva para garantir a prevalência de direitos fundamentais face às reiteradas omissões do Poder Público. Adoção de medidas paliativas, decorrentes do ajuizamento de outras ações civis públicas, que não se mostram capazes de evitar novas catástrofes.
    3. Análise do mérito dos pedidos formulados pelo parquet que não dispensa a realização de prova pericial.” (Doc. 17, p. 19-20).
    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 17, p. 65).
    Nas razões do apelo extremo, o Estado do Rio de Janeiro sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 23, incisos VI e IX, 30, inciso VIII, 97, 182 e 241 da Constituição Federal. Alega, em síntese, desrespeito à cláusula de reserva de plenário, por afastar a aplicação do artigo 3º-A, § 2º e § 3º, da Lei 12.340/2010. Defende, ainda, sua ilegitimidade passiva ad causam, tendo em vista a competência dos Municípios para disciplinar o uso, ocupação e planejamento do solo urbano. Por fim, ressalta a existência de Termo de Reconhecimento Recíproco de Direitos e Obrigações, firmado entre o Município do Rio de Janeiro e a CEDAE, a afastar a legitimidade do Estado fluminense para responder por obras de saneamento básico (Doc. 17, p. 114-131).
    O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário, em que requer o não conhecimento do recurso ou o seu desprovimento (Doc. 17, p. 135-149 a Doc. 18, p. 1-15). 
    O Município do Rio de Janeiro não apresentou contrarrazões ao recurso.
    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279, 283 e 284 do STF (Doc. 18, p. 54-69).
    É o relatório. DECIDO.
    O agravo não merece prosperar.
    Ab initio, verifica-se que o artigo 241 da Constituição Federal, que a parte recorrente considera violado, não foi debatido no acórdão recorrido. Além disso, os embargos de declaração opostos não sanaram tal omissão, faltando, ao caso, o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do STF: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.
    A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre Roberto Rosas:
    “A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.
    De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.
    Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).
    (...)
    Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.
    A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282). 
    O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)
    Nesse sentido, AI 738.029-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 25/6/2013; e ARE 737.360-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 24/6/2013, assim ementado:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO.
    I – É inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do STF.
    II – Agravo regimental improvido.”
    Quanto à alegação de ilegitimidade passiva do Estado do Rio de Janeiro por suposta ausência de responsabilidade pela adoção das medidas requeridas pelo Parquet, verifica-se que o acórdão ora recorrido se encontra em harmonia com a jurisprudência desta Corte. Nesse sentido, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico.
    Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro.
    2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo.
    Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente.
    3. Autonomia municipal e integração metropolitana.
    A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988).
    A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo.
    O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999).
    O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais.
    4. Aglomerações urbanas e saneamento básico.
    O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico.
    Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico.
    A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal.
    Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas.
    A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal.
    5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum.
    O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado.
    O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região.
    O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios.
    Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto.
    Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão ‘a ser submetido à Assembleia Legislativa’ constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro.
    6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente.” (ADI 1.842, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 16/9/2013, grifei)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N. 3.460. INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA DE INSPEÇÃO E MANUTENÇÃO DE VEÍCULOS EM USO NO ÂMBITO DO DISTRITO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 22, INCISO XI, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INOCORRÊNCIA.
    1. O ato normativo impugnado não dispõe sobre trânsito ao criar serviços públicos necessários à proteção do meio ambiente por meio do controle de gases poluentes emitidos pela frota de veículos do Distrito Federal. A alegação do requerente de afronta ao disposto no artigo 22, XI, da Constituição do Brasil não procede.
    2. A lei distrital apenas regula como o Distrito Federal cumprirá o dever-poder que lhe incumbe – proteção ao meio ambiente.
    3. O DF possui competência para implementar medidas de proteção ao meio ambiente, fazendo-o nos termos do disposto no artigo 23, VI, da CB/88.
    4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI 3.338, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe de 21/9/2007, grifei)
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREAS DE RISCO AMBIENTAL E GEOLÓGICO. DESLIZAMENTOS DE TERRAS. ELABORAÇÃO DE PLANEJAMENTO DE OBRAS DE ENGENHARIA, GEOTECNIA E INTERVENÇÃO URBANÍSTICA. RECUPERAÇÃO DE ÁREA DESMATADA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ARTIGO 23, INCISO VI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INOCORRÊNCIA. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.100.338-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 17/9/2018, grifei)
    In casu, o acórdão ora recorrido consignou, in litteris:
    “No que concerne a legitimidade ad causam do Estado, tem-se o disposto no art. 23 incs. VI e IX da Constituição da República, que estabelece a competência comum dos entes federativos para proteger o meio ambiente e combater à poluição, além de promover melhoria nas condições habitacionais e de saneamento básico, verbis:
    ‘Art.23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
    (...)
    VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
    (...)
    IX – promover programas de construções de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.’
    Veja-se o disposto no art. 2º da Lei 12.608, que instituiu a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, verbis:
    ‘Art. 2º. É dever da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios adotar as medidas necessárias à redução dos riscos de desastre.
    § 1º. As medidas previstas no caput poderão ser adotadas com a colaboração de entidades públicas ou privadas e da sociedade em geral.
    § 2º. A incerteza quanto ao risco de desastre não constituirá óbice para a adoção das medidas preventivas e mitigadoras da situação de risco.’
    Diante desta moldura, não se afigura adequada a solução dada pela d. sentença, que extinguiu o processo em relação ao Estado do Rio de Janeiro, sendo cristalino a sua legitimidade para figurar no pólo passivo.” (Doc. 17, p. 25-26)
    Não há que se falar, também, em inobservância da cláusula de reserva de plenário, pois o Tribunal a quo não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do artigo 97 da Constituição Federal, mas apenas interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria. Nesse sentido, menciono os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE POLICIAMENTO OSTENSIVO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 59/2004. EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS. REEXAME DE INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 280 DO STF. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I - A verificação da alegada ofensa ao texto constitucional envolve o reexame da interpretação dada pelo juízo a quo à legislação infraconstitucional local aplicável ao caso (Lei Complementar estadual 59/2004). A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta. Incidência da Súmula 280 do STF. Precedentes. 
    II - Não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional ou afastar sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Lei Maior. 
    III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 784.179-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 17/2/2014) 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CARTEIRA NACIONAL DE HABILITAÇÃO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. EXPEDIÇÃO DA CNH. INTERPRETAÇÃO DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ART. 97 DA CF/88 E SÚMULA VINCULANTE Nº 10. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRECEDENTES.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional, ou afasta sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Constituição Federal. Precedentes.
    Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 767.313-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 26/3/2015)
    Por fim, ressalto que o presente recurso foi interposto sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, razão pela qual não se lhe aplica o disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.
    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF.
    Publique-se.
    Brasília, 20 de abril de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente