Tribunal: STF
Processo: STP 659
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-21
Data de publicação: 2020-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. AÇÃO RESCISÓRIA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL (FUNDEF). COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS PELA UNIÃO. ANÁLISE QUE NÃO SE CONFUNDE COM O JUÍZO DE MÉRITO DA CAUSA. ALEGADA A GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. PEDIDO LIMINAR DEFERIDO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão dos efeitos de tutela provisória, com pedido liminar, ajuizado pelo Município de Redenção do Gurguéia/PI, em face de decisão monocrática proferida nos autos da Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000, em trâmite na 2ª Seção do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, a qual determinou a suspensão de todos os processos que envolvam a execução da Ação Civil Pública nº 1999.61.00.050616-0 (0050616-27.1999.4.03.6100), por meio da qual foi concedida tutela provisória para determinar a suspensão dos pagamentos decorrentes da execução da sentença proferida na Ação Civil Pública nº 005061627.1999.4.03.6100 (ACP), restando a União condenada a complementar verbas relativas ao FUNDEF repassadas a menor desde 1998.
    O Município requerente requer liminarmente, seja suspenso, inaudita altera pars, os efeitos da decisão que concedeu a tutela provisória, a fim prosseguir na execução da condenação da União, aduzindo que “o Município requerente tem a receber o montante de R$ 13.972.805,12 (treze milhões, novecentos e setenta e dois mil, oitocentos e cinco reais e doze centavos), e o impedimento em recebê-lo causa prejuízos na educação pública na mesma proporção.”
    A fim de justificar seus pleitos, defende: i) haver manifesta lesão à ordem e à economia públicas ante a retenção de recursos públicos destinados à educação; ii) que a Constituição Federal, em seu artigo 109, § 2º, deixou livre ao autor a escolha do foro competente, podendo optar pela Seção Judiciária onde for domiciliado, onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal; iii) a legitimidade do Ministério Público Federal, uma vez que se trata de relevante questão de envolve interesses difusos e coletivos; iv) a inexistência de fundamentos idôneos para modificar o mérito da Ação Civil Pública, já transitada em julgado, diante do reconhecimento do dever da União em complementar as verbas do FUNDEF; e v) a inviabilidade do Município destinar as verbas vinculadas ao pagamento de honorário, porquanto o Tribunal de Contas do Estado do Piauí (TCE-PI), ao perceber o depósito de recursos do FUNDEF nas contas municipais, já promove o bloqueio da verba, por meio de medida cautelar proposta pelo MPC-PI, condicionando a sua liberação ao fornecimento de plano de atuação que contemple a destinação da verba apenas para educação pública.
    O Município requerente afirma, ainda, haver periculum in mora na espécie, ao argumento de que este “recai precisamente para o autor, contrariando o entendimento sedimentado pelo relator da ação rescisória vergastada, posto que, em vez de salvaguardar o erário da União – que foi quem causou dano à Municipalidade, está inibindo o Município de ver o seu direito satisfeito, impossibilitando a consecução de melhorias na educação básica pública”.
    Ao final, formula pedido nos seguintes termos:
    Ante o exposto, o Município requer a concessão, inaudita altera pars, da Suspensão de Tutela de Urgência deferida nos autos da Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 3ª Região de modo a permitir o prosseguimento da execução do julgado promovida pelo Município Autor.
    Requer, por fim, a concessão de efeito suspensivo liminar, nos termos do art. 4º, § 7º da Lei nº 8.437/92.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação deste pedido de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo. Com efeito, a presente causa aborda o repasse de verbas relativas ao FUNDEF pela União aos demais entes, com fundamento em alegada prevalência do direito à educação (art. 212 da Constituição Federal).
    Verifico, preliminarmente, que o presente pedido de suspensão de liminar não objetiva a reforma ou a anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, utilizado como instrumento para reapreciação judicial. O requerente pretende tão somente a suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público Municipal, fundamentando seu pleito no risco à ordem administrativa, à economia municipal e à prestação dos serviços públicos de educação. Desse modo, revela-se adequada a via eleita.
    Reputo, portanto, presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente.
    De saída, pontuo que a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1991; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis:
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/5/2016).
    Em decorrência disso, eventual concessão da medida de suspensão de tutela provisória prescinde da análise da incompetência do juízo rescindendo, bem como da ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal para promoção da Ação Civil Pública.
    Sob essas considerações, passo ao exame do pedido propriamente dito.
    In casu, a controvérsia deriva de execução de sentença proferida em ação civil pública, em que se reconheceu o dever da União em recalcular o valor médio anual por aluno (VMAA) e a indenizar os Estados e Municípios tidos por prejudicados quando da complementação dos recursos do FUNDEF. A condenação da Fazenda Nacional decorreu do reconhecimento de que, desde 1998, o VMAA teria sido definido em desconformidade com o critério nacional estabelecido, uma vez que a União teria feito o cálculo com base em cada região, é dizer, Estados e Distrito Federal. Ocorre que o cumprimento dessa decisão, já transitada em julgado, restou obstada por liminar prolatada em ação rescisória.
    Diante do fato de que o requerente permanece há mais de vinte e dois anos impedido de usufruir de valores que lhe são devidos, entendo estar presente lesão - tanto à economia pública, quanto à prestação de serviços públicos - suficiente a ensejar a concessão da tutela liminar pretendida.
    Deveras, ao menos em uma análise perfunctória, não revela razoável consentir com a continuidade da violação à direito já reconhecido com força de coisa julgada, e cuja titularidade é, em verdade, da população local, porquanto relativos à verbas com destinação vinculada à promoção da educação.
    Com efeito, permitir que a execução do julgado na ACP se prolongue por ainda mais tempo é, em última análise, coadunar com a perpetuação de danos há muito experimentados pelos cidadãos do Município. Ademais, não se trata de lesão com caráter meramente pretérito, pois a privação da utilização dos recursos do FUNDEF tem aptidão de gerar prejuízos atuais e também futuros, uma vez que a educação escolar é um direito humano pertencente à gerações. Reconheço presente, portanto, o periculum in mora. Outrossim, não bastasse o atraso de longos anos para o reconhecimento definitivo do direito postulado pelo ente municipal, importante consignar que a decisão a ser suspensa impede a efetivação de julgado que se coaduna com entendimento desta Corte, no sentido do reconhecimento do dever da União de suplementação de recursos do FUNDEF (STP 862-AgR/PI, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 10/06/20; ACO 658 AgR/PE, de relatoria da Min. Rosa Weber, DJe 20/05/20; ACO 683/CE-AgR e 722/MG-AgRG, DJe de 19/2/20, ambas de relatoria do Ministro Edson Fachin; SL 1050 AgR / CE, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 14/05/20; ACOs 648, 660, 669 e 700, todas de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com redação dos acórdãos designada ao Min. Fachin). 
    Desse modo, por se tratar de questão já conhecida e decidida pelo Supremo Tribunal Federal, e considerando que provimentos contrários ao entendimento desta Suprema Corte sobre o tema apresentam, a priori, possibilidade concreta de futura reforma, é de se concluir pela presença inequívoca também de fummus boni iuris a ensejar a concessão da suspensão de tutela.
    Demais disso, para além da constatação da presença dos requisitos ensejadores da suspensão de tutela, o deferimento do presente pleito é medida que se impõe sobretudo porque ausente lesão aos cofres públicos municipais ante o reconhecimento da necessária aplicação das verbas em questão diretamente em benefício da população. Isso porque, consoante já decidiu esta Corte, os valores a serem percebidos pelo município requerente não podem ter destinação, ainda que parcial, a despesas estranhas àquelas compreendidas no âmbito do FUNDEF, notadamente porque é descabida para o pagamento de honorários advocatícios contratados com escritórios particulares de advocacia.
    Deveras, por apresentarem as verbas do FUNDEF natureza vinculada, isto é, destinada somente à educação pública, não se prestam ao pagamento de honorários. Nesse sentido, destaco haver, inclusive, decisão da Ministra Cármen Lúcia, na SS nº 5.182/MA, impedindo que os municípios efetuassem qualquer espécie de pagamento de honorários advocatícios em favor de escritório de advocacia contratado, enquanto o Tribunal de Contas Estadual não deliberasse acerca da legalidade dos contratos e pagamentos envolvidos. 
    AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM ENTENDIMENTO FIXADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RE 636.978-RG (TEMA 422). VINCULAÇÃO DE VERBAS DA UNIÃO PARA A MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INVIABILIDADE DO USO DOS RECURSOS PARA DESPESAS DIVERSAS. PROVIMENTO PARCIAL. 1. O acórdão não divergiu do entendimento firmado pelo Plenário desta CORTE, no julgamento do mérito da repercussão geral reconhecida no RE 841.526-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 592). 2. As verbas do FUNDEF não podem ser utilizadas para pagamento de despesas do Município com honorários advocatícios contratuais. 3. Agravo interno a que se dá parcial provimento (ARE nº 1.066.281/PE-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 26/11/18). 
    Na mesma linha, os seguintes julgados do Plenário desta Casa:
    Suspensão de tutela provisória. Verbas do FUNDEF. Direito à complementação já reconhecido. Execução da decisão obstada em ação rescisória. Risco de grave dano à ordem e à administração públicas evidenciado. Vedação de uso das verbas vinculadas à prestação de serviços de educação pública no pagamento de honorários advocatícios. Suspensão parcialmente deferida. 1. Tal como o acórdão rescindendo, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu o direito de entes federados ao recebimento de verba complementar do FUNDEF. 2. A suspensão da execução do acórdão em que se reconheceu tal direito aos requerentes tem potencial para acarretar graves prejuízos à ordem e à administração públicas, máxime porque veda o recebimento de verbas destinadas à prestação de serviços de educação pública em um país tão carente de melhor sistema educacional público. 3. A destinação de parte do montante de verba vinculada à prestação de serviços educacionais ao pagamento de honorários advocatícios se afigura inconstitucional e deve ser obstada, cabendo aos interessados recorrer às vias ordinárias para a solução de eventuais controvérsias acerca do pagamento de honorários advocatícios, matéria que, especificamente, não se reveste de índole constitucional e, portanto, não justifica a intervenção do STF para dirimir questões a si relativas, sendo estranha ao objeto principal da demanda, qual seja, o recebimento de complementação de verbas do FUNDEF e sua utilização obrigatória na área da educação. 4. Suspensão parcialmente deferida. (STP 66 / SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 14/05/2020)
    AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM ENTENDIMENTO FIXADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RE 636.978-RG (TEMA 422). VINCULAÇÃO DE VERBAS DA UNIÃO PARA A MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INVIABILIDADE DO USO DOS RECURSOS PARA DESPESAS DIVERSAS. PROVIMENTO PARCIAL. 1. O acórdão não divergiu do entendimento firmado pelo Plenário desta CORTE, no julgamento do mérito da repercussão geral reconhecida no RE 841.526-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 592). 2. As verbas do FUNDEF não podem ser utilizadas para pagamento de despesas do Município com honorários advocatícios contratuais. 3 . Agravo interno a que se dá parcial provimento. (ARE 1066281 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 26.11.2018)
    Assim, conclui-se que pagamentos a serem feitos a advogados e pelo ente público deverão ser efetuados em outra seara, por meio de ação própria, se necessário, sendo que eventuais valores devidos não poderão ser quitados com a utilização da verba do FUNDEF, que possui destinação específica. Destarte, considerando que os valores relacionados ao FUNDEF, hoje FUNDEB, encontram-se constitucional e legalmente vinculados ao custeio da educação básica e à valorização do seu magistério, não há impedimento bastante para que os municípios promovam a execução do julgado na Ação Civil Pública nº 005061627.1999.4.03.6100, porquanto inexistente potencial lesão à educação pública nos municípios.
    Ex positis, defiro o pedido liminar para suspender os efeitos da decisão proferida nos autos da Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 3ª Região, no afã de permitir que seja retomado o curso da execução promovida pelo Município requerente em relação ao acórdão rescindendo, na parte que lhe toca, ficando vedada a possibilidade de utilização do valor executado para pagamento de honorários advocatícios.
    Notifiquem-se os interessados para manifestação.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 21 de setembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente