Tribunal: STF
Processo: ACO 3372
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-27
Data de publicação: 2020-03-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
    Trata-se de Ação Civil Originária com pedido de medida liminar proposta pelo Estado do Acre em face da União e do Banco do Brasil, com pedido de provimento liminar para “determinar a suspensão por 180 (cento e oitenta) dias do pagamento das parcelas devidas à União em relação ao Contrato de Confissão, Assunção, Consolidação e Refinanciamento de Dívidas nº 015/98 STN/COAFI e aditivos, e ao Contrato Particular de Confissão e Composição de Dívidas n. 94/00010-7/94, sem que se considere o Estado inadimplente e sem que a União execute as garantias, impedindo ainda a retenção de Fundos Constitucionais, imposição de multa e juros contratuais ou moratórios, restrição cadastral ou qualquer forma de retenção na transferência de recursos obrigatórios e voluntários, remetendo o vencimento das parcelas dos respectivos contratos para o final da avença ou para momento a ser acordado entre as partes, com incidência dos mesmos encargos financeiros pactuados, permitindo-se o incremento de recursos e esforços destinados ao combate do Covid-19 no âmbito do Estado do Acre na área da saúde e assistência social”.
    O Estado argui que, em razão da rápida evolução mundial do novo coronavírus, reconhecida como Pandemia pela Organização Mundial de Saúde, o Ministério da Saúde declarou situação de Emergência em Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN), por meio da Lei Federal 13.979/2020, a qual dispôs sobre “medidas que poderão ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional, decorrente do coronavírus, objetivando a proteção da coletividade, impondo, entre outras providências, o isolamento, a quarentena, a realização compulsória de exames, testes, coletas de material, bem como a dispensa de licitação para aquisição de bens, serviços e insumos de saúde destinados ao enfrentamento da emergência”.
    Ressalta que o Governo Federal, diante da necessidade de se flexibilizar o cumprimento de metas fiscais, declarou o estado de calamidade pública, por meio da edição do Decreto Legislativo 88/2020, o qual “tem caráter eminentemente financeiro e, por aplicabilidade do artigo 65 da Lei Complementar nº 101, de 4/5/2000, afasta, até 21/12/2020, para a União, os efeitos restritivos previstos na mesma lei, constantes dos artigos 23 e 70, artigo 31 e artigo 9º. Em resumo, a União está temporariamente dispensada do cumprimento de limitações com gastos de pessoal, de endividamento e de cumprimento das metas de resultado primário”. 
    Diante desses fatos, o Poder Executivo do Estado do Acre “editou o Decreto nº 5.465, de 16.03.2020 declarando situação de emergência em razão da pandemia de COVID-19 declarada pela OMS, adotando medidas de prevenção, controle e contenção de riscos, danos e agravos à saúde pública, a fim de evitar a disseminação da doença”, tendo, posteriormente editado “o Decreto n. 5.496, de 20.03.2020, estabelecendo novas medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente da doença COVID-19, causada pelo coronavírus SARS-CoV-2, destacando-se a suspensão temporária de todas as atividades em estabelecimentos comerciais; em feiras, inclusive feiras livres; em shopping centers, inclusive em seus estacionamentos; em cinemas, clubes de recreação, buffet, academias de ginástica, bares, restaurantes, lanchonetes, sorveterias, boates, teatros, casas de espetáculos, casas de shows, centros culturais, circos e clínicas de estética; eventos religiosos em templos ou locais públicos, de qualquer credo ou religião, inclusive reuniões de sociedades ou associações sem fins lucrativos; e agrupamentos de pessoas em locais públicos”.
    Sustenta que o cenário “representa um risco potencial de contágio do Sars-CoV-2 para um número bastante significativo de pessoas, causando elevado número de mortes, sobretudo em sua fase de transmissão exponencial, prevista para ocorrer em até duas semanas e cujo platô poderá durar por cerca de oito semanas”.
    Após expor esses fatos, o Estado afirma que “celebrou com a União dois contratos de financiamento de dívidas com valores originais de R$ 101.068.000,00 (31.03.1998) e de R$ 19.252.285,34 (30.04.1998), ambos submetidos aos ditames da Lei n. 9.496/97 e com prazo de 360 meses para quitação (cópias anexas), cujas parcelas foram unificadas por força de disposição legal e contratual para pagamento no dia 30 de cada mês, no Contrato de Confissão, Assunção, Consolidação e Refinanciamento de Dívidas nº 015/98 STN/COAFI e aditivos”, sendo que, posteriormente, “sempre pautadas na Lei nº 9.496/1997, firmaram novos ajustes – essencialmente aditivos contratuais –, que totalizam a dívida consolidada de R$ 311.945.371,01, por força do 6º Termo Aditivo celebrado em 22.12.2017, sob as disposições da Lei Complementar n. 156/2016, com um desembolso mensal na casa de R$ 1.793.952,04.”
    Complementa que, além dos contratos acima referidos, “foi celebrado com a União e o Banco do Brasil o Contrato Particular de Confissão e Composição de Dívidas n. 94/00010-7/94, em 30/03/1994, na forma da Lei n. 8.727, de 05.11.1993, no valor originário de CR$ 23.553.132.137,76 (vinte e três bilhões, quinhentos e cinquenta e três milhões, cento e trinta e dois mil, cento e trinta e sete cruzeiros reais e setenta e seis centavos), correspondendo atualmente a um desembolso mensal a ser pago no dia 30 de cada mês em R$ 866.241,65”. Sendo, portanto, “o total da dívida ser pago todo dia 30 de cada mês à União, através do Banco do Brasil, é de aproximadamente R$ 2.660.193,69 (dois milhões, seiscentos e sessenta mil, cento e noventa e três reais e sessenta e nove centavos)”.
    Ressalta que o Estado do Acre é amplamente dependente das transferências financeiras da União, que corresponde à aproximadamente 65 % (sessenta e cinco por cento) das receitas correntes do Estado, sendo que “a retração econômica a nível nacional certamente acarretará a redução dos repasses oriundos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e demais modalidades de transferências da União, agravando ainda mais o quadro ora apresentado, pois o Estado do Acre vivenciará perda de recursos em suas duas modalidades principais de receita, tanto na própria, quanto na oriunda de transferências”.
    Prossegue afirmando que na contramão do declínio da arrecadação “serão exigidos investimentos emergenciais na área da saúde e concessão de auxílios aos demais setores afetados pela crise”, inclusive com dispêndios na área da Assistência Social.
    O Estado autor aduz que “nos pactos contratuais estabelecidos entre as partes há também a estipulação de uma série de consequências para o caso de inadimplemento do pagamento das parcelas mensais e semestrais de responsabilidade do Estado, indo além da previsão obrigacional ordinária de incidência de correção monetária e juros remuneratórios e compensatórios, bem como de vencimento antecipado do contrato, com a exigibilidade imediata do total da dívida, além de autorização de medidas mais gravosas, como a possibilidade do BANCO DO BRASIL debitar o valor devido diretamente da conta bancária em que centralizadas as receitas do ESTADO, bem como a previsão de bloqueio de transferências de recursos financeiros ao Estado relativos às rubricas constantes nos arts. 157 e 159, I, a, e II, da Constituição Federal”.
    Destaca que “a presente Ação não intenta revisar os contratos, mas suspender o pagamento da dívida pelo período da calamidade, preservando-se os contratos firmados e o pagamento do período em que houver a suspensão – o que não traria prejuízos às partes credoras” e que eventual suspensão “da retenção desse FPE e da aplicação das demais penalidades na cobrança das dívidas também não significaria inadimplência, uma vez que há previsão de novas receitas e haverá apenas a postergação do pagamento enquanto durar a crise relacionada ao CORONAVIRUS”.
    Segundo o autor, “o afastamento temporário da responsabilidade do devedor pelo não cumprimento da obrigação em virtude do advento de causas “extraordinárias e imprevisíveis” a impedir o adimplemento da prestação também pode ser extraída da cláusula rebus sic standibus, aplicável perfeitamente aos contratos existentes entre as partes, cujo objeto são prestações de natureza continuada – tal como o pagamento do serviço da dívida ora indicada” e que a “Teoria da imprevisão” tem como pressuposto, justamente, a superveniência de fatos extraordinários e imprevisíveis, que tornando o contrato excessivamente oneroso para uma das partes, pode ser extinto ou modificado. 
    Prossegue afirmando que “é cediço que o advento de caso fortuito ou força maior impedem a caracterização da mora e, por conseguinte, obstam que o devedor responda pelos seus efeitos” e que a manutenção da dívida também contraria o princípio da razoabilidade. 
    Destaca que “no campo do direito público – além do princípio da razoabilidade – a imprevisão está prevista no art. 65 da Lei de Licitações, que estabelece a possibilidade de alteração dos contratos públicos “para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente (...), na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de conseqüências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual” (alínea “d” do inciso II do art. 65 da Lei n. 8.666/93). Ou seja, a manutenção de pagamento dos contratos com os réus não é razoável, dados os fatos imprevisíveis”.
    Afirma que o periculum in mora decorre “da situação de emergência e calamidade pública reconhecida pela própria União e pelo Estado de Pernambuco, aliada à constatação de que haverá abrupta redução de arrecadação do Estado associada ao incremento dos gastos na área de saúde e assistência social para o controle epidemiológico do Sars-CoV-2 no território acreano”.
    Destaca que a fumus boni iuris também se mostra evidente haja vista que o “direito brasileiro ampara a possibilidade de revisão pelo Poder Judiciário dos ajustes e contratos, quando constatada uma situação superveniente e absolutamente imprevisível que torne o contrato excessivamente oneroso a uma das partes, como no caso em exame, em que o pagamento das prestações vincendas importará no comprometimento das despesas necessárias para contenção da expansão do coronavírus e na prestação de assistência direta às pessoas contaminadas, sobretudo aquelas que dependem do sistema público de saúde”.
    Ressalta por fim que “não se trata de postulação que envolva anistia, perdão ou dispensa do cumprimento das obrigações pecuniárias assumidas pelo Estado perante seus credores, mas sim pretensão de intervenção do Poder Judiciário para, em caráter emergencial que a calamidade pública impõe, promover a suspensão do pagamento do serviço da dívida, pelo período de 180 (cento e oitenta) dias ou 6 (seis) meses, sem que se considere o Estado inadimplente perante os credores/demandados e sem que a União execute as garantias e contragarantias, não havendo imposição de multa contratual, restrição cadastral ou qualquer forma de restrição de transferência constitucional de recursos, com o diferimento da obrigação dos pagamentos para o final dos respectivos contratos ou momento acordado entre o Estado e a União, incidindo os mesmos encargos previstos contratualmente”.
    É o relatório. Decido.
    A concessão da tutela provisória de urgência exige, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a verossimilhança do direito – fumus boni iuris – e o perigo de dano, também conhecido como risco ao resultado útil do processo, tradicionalmente denominado de periculum in mora.
    Examinado o processo de forma compatível com esta fase procedimental, se fazem presentes os requisitos para concessão da tutela provisória de cautela, na exata dimensão da concedida na decisão que proferi, no dia 22/3/2020, na ACO 3363, por intermédio da qual o Estado de São Paulo também pleiteou a suspensão do pagamento de parcelas previstas em Contrato de Consolidação, Assunção e Refinanciamento da dívida pública firmado com a União, com escudo nos mesmos motivos ora suscitados.
    A Constituição Federal, em diversos dispositivos, prevê princípios informadores e regras de competência no tocante à proteção da saúde pública, destacando, desde logo, no próprio preâmbulo a necessidade de o Estado Democrático assegurar o bem-estar da sociedade. Logicamente, dentro da ideia de bem-estar, deve ser destacada como uma das principais finalidades do Estado a efetividade de políticas públicas destinadas à saúde.
    O direito à vida e à saúde aparecem como consequência imediata da consagração da dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa do Brasil. Nesse sentido, a Constituição Federal consagrou, nos artigos 196 e 197, a saúde como direito de todos e dever do Estado, garantindo sua universalidade e igualdade no acesso às ações e serviços de saúde.
    A gravidade da emergência causada pela pandemia do COVID-19 (Coronavírus) exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as medidas possíveis para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde.
    O desafio que a situação atual coloca à sociedade brasileira e às autoridades públicas é da mais elevada gravidade, e não pode ser minimizado. A pandemia de COVID-19 (Coronavírus) é uma ameaça real e iminente, que irá extenuar a capacidade operacional do sistema público de saúde, com consequências desastrosas para a população, caso não sejam adotadas medidas de efeito imediato.
    A alegação do Estado do Acre de que está impossibilitado de cumprir a obrigação com a União em virtude do atual momento extraordinário e imprevisível relacionado à pandemia do COVID-19 e todas as circunstâncias nele envolvidas é, absolutamente, plausível; estando, portanto, presente na hipótese, a necessidade de fiel observância ao princípio da razoabilidade, uma vez que, observadas as necessárias proporcionalidade, justiça e adequação da medida pleiteada e a atual situação de pandemia do COVID-19, que demonstra a imperatividade de destinação de recursos públicos para atenuar os graves riscos a saúde em geral, acarretando a necessidade de sua concessão, pois a atuação do Poder Público somente será legítima, se presentes a racionalidade, a prudência, a proporção e, principalmente, nesse momento, a real e efetiva proteção ao direito fundamental da saúde
    A medida pleiteada comprova ser patente a necessidade de efetividade de medidas concretas para proteção da saúde pública e da vida dos brasileiros que vivem no Acre, com a destinação prioritária do orçamento público.
    Diante do exposto, presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO A MEDIDA LIMINAR requerida, para determinar a suspensão por 180 (cento e oitenta dias) do pagamento das parcelas relativas aos Contratos de Consolidação, Assunção e Refinanciamento da dívida pública firmado entre o Estado autor e a União (Contratos n. 015/98 STN/COAFI e 94/00010-7/94 e respectivos aditivos), devendo, obrigatoriamente, o ESTADO DO ACRE COMPROVAR QUE OS VALORES RESPECTIVOS ESTÃO SENDO INTEGRALMENTE APLICADOS NA SECRETARIA DA SAÚDE PARA O CUSTEIO DAS AÇÕES DE PREVENÇÃO, CONTENÇÃO, COMBATE E MITIGAÇÃO À PANDEMIA DO CORONAVÍRUS (COVID-19).
    Em virtude da medida concedida, não poderá a União proceder as medidas decorrentes do descumprimento do referido contrato enquanto vigorar a presente liminar.
    Determino que a Secretaria providencie, com urgência, a participação também do Estado do Acre na audiência virtual para composição com a União, em face da urgência e emergência da presente situação, determinada na ACO 3363 MC.
    Em virtude da urgência, caracterizada pelo vencimento da dívida nessa segunda feira, citem-se e intimem-se as partes rés para o cumprimento da decisão, inclusive por meio de Whatsapp do Advogado-Geral da União, bem como para apresentar contestação no prazo legal.
    Publique-se.
    Brasília, 27 de março de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente