Tribunal: STF
Processo: MS 37541
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-17
Data de publicação: 2020-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado, originariamente, contra ato do Corregedor-Geral de Justiça do Estado de Goiás que deu cumprimento ao Provimento 77/2018 do CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, processo 5008820-33.2019.8.09.0000. Em momento posterior, houve acolhimento de pedido para inclusão no polo passivo do mandamus do Ministro Presidente do Conselho Nacional de Justiça, determinando-se o encaminhamento dos autos ao Supremo Tribunal Federal, competente para o conhecimento da impetração.
    Na inicial, a parte impetrante apresenta o seguinte contexto fático (doc. 1, fl. 3):
    Em novembro de 2018, após o falecimento do Titular do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos e Documentos, Protesto e Tabelionato 2º de Notas da Comarca de Formosa, a Meritíssima Juíza de Direito e Diretora do Foro da Comarca de Formosa designou, por meio da Portaria nº 51/2018, o Impetrante como o responsável para responder pelo tabelionato acima citado, visto que este é Tabelião Substituto do mesmo há 37 anos, sendo o mais antigo na sua função e, consequentemente, atendendo as exigências do artigo 39 da Lei nº 8.935, de 18 de Novembro de 1994. Todavia, a Corregedoria do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás determinou a revogação da referida portaria, por supostamente não atender o Provimento nº 77 do CNJ, de 07 de novembro de 2018, bem como que a Excelentíssima Juíza Marina Cardoso Buchdid indicasse, em 30 dias, um novo nome para assumir a respondência do referido Cartório e Tabelionato.
    Todavia, a Corregedoria do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás negou o pedido, com base no provimento nº 77 do CNJ, de 07 de novembro de 2018, e determinou que a Excelentíssima Juíza Marina Cardoso Buchdid indicasse, em 30 dias, um novo nome para assumir a respondência do referido Cartório e Tabelionato.
    Tal situação se mostra um tanto quanto absurda, uma vez que um dos princípios norteadores do direito é a hierarquia das normas, não podendo um provimento inovar ou restringir direitos previstos em lei
    Na sequência, apresenta as seguintes alegações de direito (fls. 3/7):
    Conforme dito anteriormente, o §2º do artigo 39 da Lei nº 8.935 de 18 de novembro de 1994, leciona que após a extinção da delegação do notário, quem assumirá provisoriamente até que se proceda com a abertura de concurso será o tabelião substituto mais antigo, sendo então o único requisito para a nomeação a antiguidade na função. (...)
    Todavia, o Corregedor Geral usou como argumento para negar a nomeação do Impetrado o §2º, artigo 2º do Provimento nº 77, de 07 de novembro de 2018, que diz que designação não poderá recair sobre parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau do antigo delegatário (...)
    No caso concreto fica claro que o Provimento nº 77 do CNJ ultrapassou os seus limites legais no momento em que decretou que “a designação de substituto para responder interinamente pelo expediente não poderá recair sobre cônjuge No caso concreto fica claro que o Provimento nº 77 do CNJ ultrapassou os seus limites legais no momento em que decretou que “a designação de substituto para responder interinamente pelo expediente não poderá recair sobre cônjuge
    Sendo assim, um provimento não pode tentar legislar restringindo direitos em uma lei que já é especifica e usa critérios objetivos para a sucessão do tabelionato, pois tal situação extrapola os limites legais, visto que um provimento não pode estar na mesma hierarquia de uma lei, pela simples razão de que a lei emana do poder legislativo, enquanto um ato normativo fica restrito à menor amplitude normativa (...)
    Conclui-se então que, o §2º, artigo 2º do Provimento nº 77 de 07 de novembro de 2018 é inconstitucional, uma vez que tenta inovar e restringir um direito que está previsto em uma lei hierarquicamente superior ao provimento, qual seja, a Lei nº 8.935 de 18 de novembro de 1994.
    Ainda, mesmo se não fosse o caso de inconstitucionalidade, o Provimento nº 77 é de 07 de novembro de 2018, data posterior ao falecimento do Titular do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos e Documentos, Protesto e Tabelionato 2º de Notas da Comarca de Formosa. Ou seja, o referido Cartório já estava vacante e o impetrante já tinha seu direito adquirido.
    Dessa forma, é possível verificar que por ter sido designado para exercer a função de tabelião substituto no ano de 1981, conforme Portaria nº 4, de 10/9/1981, o Impetrante é o mais antigo na serventia e, consequentemente, é o mais indicado a respondência da serventia, vez que se encaixa nos requisitos do §2º do artigo 39 da Lei nº 8.935, de 18 de novembro de 1994.
    Ao final, requer (fls. 10): 
    a) A concessão liminar da tutela antecipada pleiteada, para que seja alterada a decisão do Corregedor Geral, de 18 de dezembro de 2018, no sentido de aprovar a Portaria nº 51/2018, emitida pela Meritíssima Juíza de Direito e Diretora do Foro da Comarca de Formosa, Dra. Marina Buchdid, mantendo como respondente pelo Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos e Documentos, Protesto e Tabelionato 2º de Notas da Comarca de Formosa-GO o impetrante e Tabelião Substituto mais antigo deste, Clarival de Miranda Filho, por ser o Substituto mais antigo, até que seja realizado concurso público, conforme determina a Lei;
    b) Ao final do processo seja mantida a decisão liminar requerida no item ‘a)’, em seus próprios termos expostos acima;
    c) A decretação da Inconstitucionalidade incidental do §2º do artigo 2º do Provimento nº 77, tendo em vista a hierarquia das normas e as funções de um ato normativo;
    O Tribunal de Justiça de Goiás reconheceu a ilegitimidade do Corregedor-Geral do Estado para figurar no polo passivo da ação mandamental. Assim, dada a incompetência da Corte de Justiça Estadual, determinou a remessa dos presentes autos à esta SUPREMA CORTE, os quais foram distribuídos por prevenção ao meu Gabinete, no dia 18/11/2020.
    A parte autora, do presente writ (Processo originário 5008820-33.2019.8.09.0000), é a mesma do MS 36485 (Processo originário 5705401.61.2019.8.09.0000). Contudo, o impetrante argumenta que (doc. 1, fl. 234): 
    Não há identidade quanto à causa de pedir, conforme preceitua o art. 55 do Código de Processo Civil e será exposto a seguir.
    A respeito da divergência de causas de pedir entre os referidos processos, temos que: i) o presente mandado de segurança n º 5008820.33 foi impetrado em 01/2019 com fundamento Provimento nº 77/2018/CNJ, tendo como causa de pedir a manutenção do impetrante como respondente do Tabelionato; e,
    ii) o mandado de segurança preventivo nº 5705401.61 foi impetrado em 12/2019 com fundamento na Resolução nº 39/2019/CNJ, tendo como causa de pedir a manutenção da decisão liminar do presente processo, em que pese a referida resolução determinar cumprimento do Provimento nº 77/2018/CNJ mesmo se houver decisão judicial em contrário.
    É o breve relato do necessário. Decido.
    O presente Mandado de Segurança foi distribuído originariamente ao Tribunal de Justiça de Goiás, tendo por finalidade a manutenção da eficácia da Portaria 51/2018, da MMª Juíza Diretora do Foro da Comarca de Formosa, afastando-se a eficácia de ato do Corregedor Geral de Justiça que determinou, concretamente, a aplicação do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça, fundado em com pedido incidental de reconhecimento da inconstitucionalidade do § 2º do art. 2º de referido provimento.
    Após trâmite inicial, reconheceu o Tribunal de Justiça de Goiás a existência de continência entre este Mandado de Segurança e o Mandado de Segurança 37.485 – então em trâmite no TJGO sob o número 5008820-33.2019.8.09.0000 – determinando-se a remessa dos autos à esta Corte, tal como feito no processo continente.
    No MS 37.485, o mesmo impetrante apresentou como fundamentos de seu pedido e o próprio pedido, o reconhecimento da inconstitucionalidade do Provimento 77 e da Recomendação 39, ambos do Conselho Nacional de Justiça, fundado na irretroatividade das normas e a impossibilidade de seus efeitos sobre designações de interinos realizadas antes de sua publicação.
    Por força do reconhecimento de que aquele writ se dirigia contra atos normativos do Conselho Nacional de Justiça, afirmou-se a competência desta Suprema Corte, com a remessa dos autos nos termos do art. 64, § 3º do Código de Processo Civil para fins de conhecimento e julgamento, o que de fato ocorreu, por força de decisão monocrática prolatada em 03.12.2020.
    Embora observe-se a necessidade de julgamento conjunto das ações conexas, nos termos do 57 do Código de Processo Civil, houve aqui remessa dos feitos em momentos distintos para esta Corta, ensejando o julgamento anterior da ação continente, sem solução, ainda, da ação contida.
    A questão, entretanto, resolve-se pelo julgamento deste Mandado de Segurança pelos mesmos fundamentos da solução da ação contida, eis que o objeto do presente writ engloba o reconhecimento da inconstitucionalidade de apenas um dispositivo do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça, enquanto a causa de pedir e o pedido no MS 37.485 são, objetivamente, mais amplos.
    O Mandado de Segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (CASTRO NUNES, José de. Do mandado de segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 54).
    Ressalte-se, ainda, que a impetração do mandamus exige a descrição de fatos que, em tese, configurem violação de direito líquido e certo do impetrante; sendo incabível seu ajuizamento contra lei ou ato normativo em tese (Súmula 266 do STF. Conferir, ainda: MS 28.293 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 30/10/2014; MS 32.694 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 9/6/2015) – salvo quando, diferentemente da presente hipótese, configurarem ato de efeitos concretos e imediatos, afastando-se de sua natureza normativa –, pois sua natureza jurídica não se confunde com a ação direta de inconstitucionalidade, sendo vedada sua utilização como sucedâneo do controle concentrado de constitucionalidade (MS 22.500-9, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, j. 25-4-96; MS 21.551, Rel. Ministro OCTÁVIO GALLOTTI, DJ 20-11-92, p. 21.612, Ementário 01685.01-PP-00199; MS 21.274, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 8-4-94, p. 07241, Ementário 01739.04 PP-00658; MS 21.126, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p. 00048; MS 21.125, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p-00040; MS 20.533, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 22-11-85, p. 21.335, Ementário v. 01401.01, p. 00058; MS 20.444, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 110 (2) p. 542; MS 20.398, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO, DJ 2-12-83, p. 19.032, Ementário 01319.01 p. 00100; MS 20.210, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 96/1004; AGRMS, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 1-7-88, p. 16.899, Ementário 01508.02, p. 00269).
    É exatamente essa hipótese em questão, na qual o impetrante pretende o reconhecimento da inconstitucionalidade do Provimento 77 e da Recomendação 39, ambos do Conselho Nacional de Justiça, gerando o efeito concreto da manutenção de sua designação para responder, de forma interina, por delegação extrajudicial vaga. É que dos atos impugnados via mandamental não se extraem deter determinações específicas, concretas e diretas direcionadas à esfera jurídica do impetrante, conforme observa-se do teor de seu texto, a seguir transcrito:
    Art. 5º Não havendo substituto que atenda aos requisitos do §2º do art. 2º e do art. 3º, a corregedoria de justiça designará interinamente, como responsável pelo expediente, delegatário em exercício no mesmo município ou no município contíguo que detenha uma das atribuições do serviço vago. 
    § 1º Não havendo delegatário no mesmo município ou no município contíguo que detenha uma das atribuições do serviço vago, a corregedoria de justiça designará interinamente, como responsável pelo expediente, substituto de outra serventia bacharel em direito com no mínimo 10 (dez) anos de exercício em serviço notarial ou registral. 
    § 2º A designação de substituto para responder interinamente pelo expediente será precedida de consulta ao juiz corregedor permanente pela fiscalização da serventia extrajudicial vaga. (...) 
    Art. 7º Os casos omissos serão decididos pela corregedoria de justiça local deverão ser comunicados à Corregedoria Nacional de Justiça no prazo de 30 (trinta) dias (grifo meu).
    Neste caso, diversamente do que se observou nos autos do MS 36.354-ES, de minha relatoria, o fundamento da impetração é a inconstitucionalidade material do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça, por conta da ofensa ao § 2º do art. 39 da Lei 8.935/1994 e do extrapolamento do poder regulamentar do próprio Conselho. Naqueles autos, afirmava-se a ilegalidade do ato exarado pelo Corregedor Geral da Justiça do Estado do Espírito Santo, ainda que com fundamento no Provimento 77 do CNJ.
    Assim, embora a descrição fática apresentada com a inicial se baseie nos efeitos concretos da decisão do Corregedor Geral local, o fundamento do writ é, expressamente, o reconhecimento da inconstitucionalidade dos atos administrativos emitidos pelo Conselho Nacional de Justiça e, a partir de tal declaração, o afastamento dos efeitos concretos do ato local.
    Desta forma, resume-se a impetração à apreciação, de competência desta CORTE, da inconstitucionalidade do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça e, por consequência, dos atos que se lhe seguiram para fins de concretização, como a Recomendação 39 do mesmo órgão de controle, e dos atos locais da Corregedoria Geral da Justiça, visando dar-lhe concretização. E, conforme se depreende do próprio conteúdo da norma base objeto do questionamento, trata-se de norma geral, destinada a produzir efeitos em todas as delegações vagas no território nacional, enquanto não providas por concurso público, e abstrata, dado não conter comando específico a determinado sujeito ou interessado. Isto, por certo, impede sua apreciação em sede de mandado de segurança, conforme precedente da CORTE:
    MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. RESOLUÇÃO DO CNJ. REQUISITO MÍNIMO PARA O CREDENCIAMENTO DE LEILOEIRO PÚBLICO PARA ATUAR PERANTE O PODER JUDICIÁRIO. NORMA GENÉRICA, IMPESSOAL E ABSTRATA. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. EFEITOS MEDIATOS PERANTE O IMPETRANTE. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. WRIT NÃO CONHECIDO. 
    1. O writ contra atos estritos do Poder Legislativo encontra restrição imposta pela Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, que estabelece ser juridicamente impossível a concessão da segurança contra lei em tese, pela óbvia razão de que o simples texto legal, como norma abstrata de conduta, não lesa diretamente qualquer direito individual. 
    2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Dje 30.10.2014; MS 25.456- AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 
    3. In casu, o art. 2º da Resolução CNJ 236/2016, ao constituir, nos termos do art. 880, § 3º da Lei 13.105/2015, requisito mínimo para o credenciamento de leiloeiros públicos e corretores o exercício profissional por não menos que 3 (três) anos, tratou da matéria por intermédio de norma geral, impessoal e abstrata. Assim, o caráter da Resolução impugnada, de alcance certamente genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, o que não concretiza coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 
    4. Consectariamente, no caso sub examine, é fato irrefutável que eventual direito líquido e certo só se concretizará com ulterior ato administrativo que o viole. A norma ora questionada, sem operatividade imediata perante o impetrante, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações e exigências gerais e impessoais, a torna insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 5. Mandado de segurança não conhecido.
    (MS 34.428-DF – rel. Min. LUIZ FUX, j. 10.10.2016)
    E, de fato, a análise da constitucionalidade do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça não é possível, dado seu caráter abstrato e geral dentro de suas situações de fato, por meio do mandado de segurança individual, dado seu caráter eminentemente subjetivo. Neste sentido: MS 36.259-DF, j. 01.02.2019; MS 36.346-CE, j. 03.04.2019, ambos de minha relatoria.
    Relacionada à controvérsia, é importante registrar, que o Provimento 77 do CNJ é explicita no sentido que a designação de substituto para responder interinamente pelo expediente não poderá recair sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau do antigo delegatário ou de magistrados do tribunal local (art. 2º, § 2º). Com o objetivo de dar cumprimento a tal determinação, o Conselho Nacional de Justiça editou a Recomendação 39, da qual destaco, no ponto de interesse, o artigo 1º:
    RECOMENDAR aos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal que deem cumprimento ao Provimento 77 e às decisões proferidas pela Corregedoria Nacional de Justiça, que coíbem a prática de nepotismo, ainda que haja decisão judicial em sentido diverso mantendo no cargo interinos parentes de antigos delegatários titulares das serventias vagas, salvo se a ordem judicial advier do Supremo Tribunal Federal.
    Em respeito a tais determinações, o Corregedor-Geral de Justiça proferiu decisão administrativa determinando o afastamento do Impetrante da designação para responder pela delegação extrajudicial como interino, decisão que foi suspensa pela liminar deferida nos autos do MS 5008820.33.2019.8.09.0000, então em processamento pelo Tribunal de Justiça de Goiás.
    Na presente hipótese, ainda que se desconsidere a questão da impossibilidade de apreciação da inconstitucionalidade afirmada pelo impetrante, não há que se falar em direito adquirido, sob a alegação de que o Provimento 77 foi editada posteriormente à sua designação para responder pelo Serviço de Registro de Pessoa Jurídica e Tabelionato 2º de Notas da Comarca de Formosa, uma vez que “a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula 473 do STF).
    Frise-se que o impetrante permanece à frente das delegações em clara afronta ao Provimento 77 do CNJ, tendo em vista que o ora impetrante assumiu a interinidade das serventias em decorrência do falecimento do titular que, no caso, era seu genitor, questão específica objeto de judicialização na origem.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO MANDADO DE SEGURANÇA. 
    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 
    Publique-se.
    Brasília, 17 de dezembro de 2020
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente