Tribunal: STF
Processo: RE 1067216
Classe: RE
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-27
Data de publicação: 2020-03-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 
    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:
    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973. ARGUIÇÃO GENÉRICA. OFENSA A RESOLUÇÕES. ANÁLISE. IMPOSSIBILIDADE. CONTROLE EXTERNO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. RELATÓRIOS AVULSOS DE INTELIGÊNCIA POLICIAL. ACESSO IRRESTRITO. DIREITO. INEXISTÊNCIA.
    1. O Plenário do STJ decidiu que ‘aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça’ (Enunciado Administrativo n. 2).
    2. Aplica-se o óbice da Súmula 284 do STF quando a alegação de ofensa ao art. 535 do CPC se faz de forma genérica, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro. Precedentes.
    3. É inviável o manejo do recurso especial para analisar eventual afronta a resoluções, portarias, instruções normativas, visto que tais atos normativos não estão compreendidos no conceito de lei federal.
    4. Entre as funções institucionais atribuídas ao Ministério Público pela Constituição Federal está o controle externo da atividade policial (CF, art. 129, VII), o que abrange o acesso a quaisquer documentos relativos àquela atividade-fim (art. 9º da LC n. 75/1993).
    5. A atividade de inteligência, disciplinada pela Lei n. 9.883/1999, que instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e criou a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), consiste na ‘obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado’.
    6. ‘O controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional’ (art. 6º daquele diploma legal).
    7. A inclusão do Departamento de Polícia Federal entre os órgãos integrantes do SISBIN (art. 4º do Decreto n. 4.376/2002) permitiu àquela unidade a elaboração de relatório de inteligência (RELINT), que, de acordo com a União, ‘pode transcender o âmbito policial’.
    8. O controle externo da atividade policial exercido pelo Parquet deve circunscrever-se à atividade de polícia judiciária, conforme a dicção do art. 9º, da LC n. 75/1993, cabendo-lhe, por essa razão, o acesso aos relatórios de inteligência policial de natureza persecutório-penal, ou seja, relacionados com a atividade de investigação criminal.
    9. O poder fiscalizador atribuído ao Ministério Público não lhe confere o acesso irrestrito a ‘todos os relatórios de inteligência’ produzidos pelo Departamento de Polícia Federal, incluindo aqueles não destinados a aparelhar procedimentos investigatórios criminais formalizados.
    10. O exercício de atividade de inteligência estranha às atribuições conferidas pela Constituição Federal à Polícia Federal (polícia judiciária) demanda exame de eventual contrariedade a preceitos constitucionais, o que não é possível na via do recurso especial.
    11. Recurso especial conhecido em parte e, nessa extensão, provido para denegar a segurança.”
    (REsp 1439193/RJ, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, j. 14.06.2016, DJe 09.08.2016)
    2. O recurso extraordinário busca fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal. O Ministério Público Federal alega violação aos arts. 127, caput; 129, VII; e 144, I, §1º, da CF.
    3. A ação que deu origem ao recurso consiste em mandado de segurança por meio do qual o Ministério Público Federal pretende ter acesso a relatórios de inteligência elaborados pela Polícia Federal, que se negou a entregá-los sob o argumento de que não se trata de matéria sujeita a controle externo do Parquet. Sustenta o recorrente que esse argumento, essencialmente acolhido pelo Superior Tribunal de Justiça, viola a prerrogativa de controle externo da atividade policial garantida ao Ministério Público pela Constituição Federal. 
    4. Decido.
    5. A questão controvertida no presente recurso extraordinário diz respeito aos limites do controle externo da atividade policial realizada pelo Ministério Público. 
    6. Os dispositivos tidos por violados pelo recorrente são os seguintes:
    Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
    Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
    (...)
    VII – exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
    Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
    I - polícia federal;
    (...)
    § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: 
    I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
    II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
    III – exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; 
    IV – exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.
    7. Em síntese, o recorrente alega que: a) a atividade policial exercida pela Polícia Federal somente pode ser aquela delimitada pelo art. 144, inciso I, § 1º, da Constituição Federal; b) portanto, a atividade de inteligência realizada pela Polícia Federal deve estar incluída em tais atribuições e, consequentemente, está submetida ao controle do Ministério Público. 
    8. O recurso, contudo, é inadmissível, tendo em vista que a controvérsia passa necessariamente pelo exame prévio da legislação infraconstitucional. 
    9. Com efeito, as normas constitucionais mencionadas no recurso extraordinário não detalham o significado de “atividade policial” submetida a controle do Ministério Público. O art. 129, VII, da Constituição prevê apenas que o controle externo da atividade policial será exercido “na forma da lei complementar”.
    10. Portanto, a Constituição optou por remeter ao legislador complementar a regulação desse controle. E foi com base nas normas infraconstitucionais que o Superior Tribunal de Justiça decidiu a causa, conforme se depreende do voto do Relator do recurso especial, Min. Gurgel de Faria:
    “Examinando a questão, observo que, entre as funções institucionais enumeradas na Carta da República, conferiu-se ao Ministério Público o controle externo da atividade policial (CF, art. 129, VII).
    Ao regulamentar aquele preceito constitucional, a Lei Complementar n. 75/1993, em seu art. 9º, assim dispõe acerca do controle externo exercido pelo Ministério Público:
    Art. 9º O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:
    I - ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; 
    II - ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial;
    III - representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder;
    IV - requisitar à autoridade competente para instauração de inquérito policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial;
    V - promover a ação penal por abuso de poder. (Grifos acrescidos).
    A atividade de inteligência, por sua vez, acha-se disciplinada pela Lei n. 9.883/1999, que instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) e criou a Agência Brasileira de Inteligência (ABIN).
    O art. 1º, § 2º, daquele diploma considera serviço de inteligência aquele que ‘objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado’.
    Por sua vez, o Decreto n. 4.376/2002, em seu art. 4º, elenca os órgãos que compõem o SISBIN, entre eles a Diretoria de Inteligência Policial do Departamento de Polícia Federal:
    Art. 4º O Sistema Brasileiro de Inteligência é composto pelos seguintes órgãos: (Redação dada pelo Decreto nº 4.872, de 6.11.2003)
    I - Casa Civil da Presidência da República, por meio de sua Secretaria-Executiva; (Redação dada pelo Decreto nº 7.803, de 2012)
    II - Secretaria de Governo da Presidência da República, órgão de coordenação das atividades de inteligência federal; (Redação dada pelo Decreto nº 8.579, de 2015)
    III - Agência Brasileira de Inteligência - ABIN, da Secretaria de Governo da Presidência da República, como órgão central do Sistema; (Redação dada pelo Decreto nº 8.579, de 2015)
    IV - Ministério da Justiça, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública, da Diretoria de Inteligência Policial do Departamento de Polícia Federal, do Departamento de Polícia Rodoviária Federal, do Departamento Penitenciário Nacional e do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional, da Secretaria Nacional de Justiça; (Redação dada pelo Decreto nº 6.540, de 2008).
    V - Ministério da Defesa, por meio da Subchefia de Inteligência Estratégica, da Assessoria de Inteligência Operacional, da Divisão de Inteligência Estratégico-Militar da Subchefia de Estratégia do Estado-Maior da Armada, do Centro de Inteligência da Marinha, do Centro de Inteligência do Exército, do Centro de Inteligência da Aeronáutica, e do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia; (Redação dada pelo Decreto nº 7.803, de 2012)
    VI - Ministério das Relações Exteriores, por meio da Secretaria-Geral de Relações Exteriores e da Coordenação-Geral de Combate aos Ilícitos Transnacionais; (Redação dada pelo Decreto nº 7.803, de 2012)
    VII - Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria-Executiva do Conselho de Controle de Atividades Financeiras, da Secretaria da Receita Federal do Brasil e do Banco Central do Brasil; (Redação dada pelo Decreto nº 6.540, de 2008).
    VIII - Ministério do Trabalho e Previdência Social, por meio da Secretaria-Executiva; (Redação dada pelo Decreto nº 8.579, de 2015) (Vigência)
    IX - Ministério da Saúde, por meio do Gabinete do Ministro de Estado e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA; (Redação dada pelo Decreto nº 4.872, de 6.11.2003)
    X - Casa Militar da Presidência da República, (Redação dada pelo Decreto nº 8.579, de 2015)
    XI - Ministério da Ciência e Tecnologia, por meio do Gabinete do Ministro de Estado; (Redação dada pelo Decreto nº 4.872, de 6.11.2003)
    XII - Ministério do Meio Ambiente, por meio da Secretaria-Executiva e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA; (Redação dada pelo Decreto nº 7.803, de 2012)
    XIII - Ministério da Integração Nacional, por meio da Secretaria Nacional de Defesa Civil. (Redação dada pelo Decreto nº 4.872, de 6.11.2003)
    XIV - Controladoria-Geral da União, por meio da Secretaria-Executiva. (Redação dada pelo Decreto nº 6.540, de 2008).
    XV - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, por meio de sua Secretaria-Executiva; (Redação dada pelo Decreto nº 8.149, de 2013)
    XVI - Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, por meio de sua Secretaria-Executiva. (Incluído pelo Decreto nº 7.803, de 2012)
    XVII - Ministério dos Transportes, por meio de sua Secretaria-Executiva e do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT; (Incluído pelo Decreto nº 8.149, de 2013)
    XVIII - Ministério de Minas e Energia, por meio de sua Secretaria-Executiva; e (Incluído pelo Decreto nº 8.149, de 2013)
    XIX - Ministério das Comunicações, por meio de sua Secretaria-Executiva. (Incluído pelo Decreto nº 8.149, de 2013) (Grifos acrescidos).
    De acordo com o Delegado Chefe do Setor de Inteligência Policial (SIP), por ocasião das informações prestadas na origem, o exercício da atividade de inteligência executado no âmbito do SISBIN ‘tem como finalidade subsidiar o Presidente da República nos assuntos de interesse nacional’ e comporta ‘conhecimentos que afetem diretamente a salvaguarda da sociedade e do estado’, além de permitir ‘a produção de conhecimentos para subsidiar o processo decisório, em especial no tocante a ameaças à sociedade e ao Estado Democrático de Direito’(e-STJ fls. 266, 269 e 272).
    Já a União afirma que o RELINT pode não acarretar, ‘necessariamente, a deflagração de inquérito policial ou mesmo de investigação policial lato sensu, já que a atividade de inteligência é uma atividade que pode transcender o âmbito policial’, de modo que ‘nem sempre o Ministério Público deve ter acesso ao RELINT, mas apenas quando este diga respeito às funções ministeriais’ (e-STJ fl. 712).
    Quanto ao controle das atividades de inteligência, o art. 6º da Lei n. 9.883/1999 dispõe que ‘o controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional’.
    Como se observa, se o controle externo da atividade policial exercido pelo Parquet deve circunscrever-se à atividade de polícia judiciária, conforme a dicção do art. 9º da LC 75/1993, somente cabe ao órgão ministerial acesso aos relatórios de inteligência emitidos pela Polícia Federal de natureza persecutório-penal, ou seja, que guardem relação com a atividade de investigação criminal.
    Desse modo, o pleito ministerial voltado ao acesso a "todos os relatórios de inteligência" produzidos pelo Departamento de Polícia Federal no Rio de Janeiro, de modo irrestrito e incluindo aqueles não destinados a aparelhar procedimentos investigatórios criminais formalizados, escapa, no meu modesto sentir, do poder fiscalizador atribuído ao Ministério Público.
    Solução diversa poderia ocorrer se, com base em algum elemento indiciário, o Parquet postulasse informações acerca de relatórios de casos concretos e específicos para apurar a sua regularidade, o que, renove-se, não é a hipótese em exame.
    Ressalte-se que, se a atividade de inteligência exercida pela Polícia Federal como órgão do SISBIN abarca função estranha àquela que lhe foi conferida pela Constituição Federal, tal discussão demanda exame de eventual contrariedade a preceitos constitucionais, o que não é possível na via do recurso especial (AgRg no REsp 1560868/SP, Rel. Ministra DIVA MALERBI, desembargadora convocada do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, Segunda Turma, julgado em 16/02/2016, DJe 26/02/2016).
    Ante o exposto, CONHEÇO PARCIALMENTE do recurso especial e, nessa extensão, DOU-LHE PROVIMENTO para denegar a segurança.”
    11. Como se vê, na visão do Superior Tribunal de Justiça, órgão jurisdicional responsável pela uniformização da interpretação da lei federal, o legislador submeteu ao Ministério Público somente o controle da atividade-fim da Polícia Federal. Outras matérias – como questões administrativas, previdenciárias ou, como no caso, vinculadas ao Sistema Brasileiro de Inteligência – estariam submetidas a mecanismos próprios de controle. 
    12. Mas o fato de não estarem submetidas ao controle do Ministério Público não significa que as atividades de inteligência sejam exercidas livremente ou sem supervisão ou fiscalização. Pelo contrário, estão submetidas a controle do Poder Legislativo, na forma estabelecida em ato do Congresso Nacional, nos termos do art. 6º da Lei nº 9.883/1999. Tal ato é a Resolução nº 2 do Congresso Nacional, de 2013, de acordo com a qual o controle – relacionado não apenas à atividade de inteligência da Polícia Federal, mas de todos os órgãos integrantes do Sistema Brasileiro de Inteligência (Sisbin) – é realizado pela Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (art. 3º, I). 
    13. Evidentemente, se o Congresso Nacional identificar abusos da Polícia Federal no exercício de sua atividade de inteligência, encaminhará as informações colhidas ao próprio Ministério Público Federal para a responsabilização penal dos envolvidos, sem prejuízo das sanções administrativas e cíveis cabíveis. Do mesmo modo deverá proceder o Ministério Público a responsabilização dos agentes policiais, se, ao receber eventualmente os relatórios de inteligência, verificar a ocorrência de irregularidades. 
    14. Diante do exposto, decidida a causa com base na interpretação dada à legislação infraconstitucional, nego seguimento ao recurso, com base no art. 21, § 1º, do RI/STF, 
    Publique-se. 
          Brasília, 27 de março de 2020.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO 
Relator