Tribunal: STF
Processo: Rcl 43433
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-06
Data de publicação: 2020-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECLAMAÇÃO. APONTADO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO PROFERIDA NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 5.935: INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE MATERIAL. RECLAMAÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.
Relatório
    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada por Associação dos Servidores em Transição do Ex-Território Federal para Estado de Rondônia – Assertron, em 11.9.2020, contra ato da Administração Pública praticado pela Comissão Especial dos Ex-Territórios Federais de Rondônia, do Amapá e de Roraima – CEEXT no Processo Administrativo n. 03125.001626/2015-18, pelo qual teria sido desrespeitado o decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.935/DF:
    “Trata-se de requerimento administrativo proposto por AGUISON SALES NOGUEIRA, CPF nº 149.362.242-00, ex-empregado(a) do extinto Banco Estadual de Rondônia S/A - BERON, no qual invoca o seu direito à inclusão em quadro em extinção da Administração Federal, com fundamento no artigo 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 60, de 11 de novembro de 2009. (…)
    Destarte, considerando a competência deste órgão colegiado, atualmente vigente no Decreto nº 10.020, de 17 de setembro de 2019, a presente manifestação tem como objeto a análise técnica do termo de opção e documentação necessária, para fins de aplicação do disposto na Emenda Constitucional nº 60, de 11 de novembro de 2009, bem como nas Emendas nº 79, de 27 de maio de 2014 e nº 98, de 6 de dezembro de 2017, disciplinadas pela Lei nº 13.681, de 18 de junho de 2018. 5. Sobre o direito de inclusão em quadro em extinção da União Federal, o artigo 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 60, de 2009 assim determina, in verbis: “Art. 89. Os integrantes da carreira policial militar e os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia que, comprovadamente, se encontravam no exercício regular de suas funções prestando serviço àquele ex-Território na data em que foi transformado em Estado, bem como os servidores e os policiais militares alcançados pelo disposto no art. 36 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981, e aqueles admitidos regularmente nos quadros do Estado de Rondônia até a data de posse do primeiro Governador eleito, em 15 de março de 1987, constituirão, mediante opção, quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e vantagens a eles inerentes, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias." (grifos nossos)
    No mais, a Lei nº 13.681, de 18 de julho de 2018 previu o direito à transposição àqueles que possuíam vínculos com Empresa Pública ou Sociedade de Economia Mista constituída pelo Ex-Território de Rondônia ou pela União para atuar no âmbito do ex-Território, senão vejamos: (…)
    Analisando a documentação que instrui os autos, percebe-se que a parte interessada ingressou no BERON em 02 de maio de 1984, para exercer a função de “auxiliar bancário” (fls. 05/06 e 11 - SEI/ME 6018427).
    O BERON, por sua vez, foi criado pelo Decreto-Lei nº 20, de 26 de julho de 1982, quando o ex-Território de Rondônia já havia sido transformado em Estado (22 de dezembro de 1981), e, conforme o artigo 1º do citado Decreto-Lei, o banco foi constituído na forma de sociedade anônima de economia mista, tendo por objeto social a prática de atividades bancárias normais, de fomento e de ser o principal agente financeiro do Estado de Rondônia. 
    Assim, nos termos da Lei nº 13.681, de 18 de julho de 2018, os ex-empregados do Banco Estadual de Rondônia S/A - BERON não foram contemplados com o direito à transposição, o qual foi atribuído apenas aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista constituídas pelo Ex-Território de Rondônia ou pela União para atuar no âmbito do ex-Território. 
    Corroborando tal entendimento, vejamos o seguinte trecho do Parecer SEI n. 1162/2020/ME, exarado pela CGP/PGFN: "A literalidade do art. 2º, VI, da Lei nº 13.681, de 2018, afasta a inclusão em quadro de pessoal da União dos empregados do BERON, pois este não foi criado pelo ex-Território de Rondônia, nem pela União, mas pelo próprio Estado já constituído, motivo pelo qual, uma vez não preenchidos os requisitos legais para inclusão em quadro de pessoal da União, resta indevida promover eventual extensão do alcance da norma."
    Desse modo, resta demonstrado que o caso em análise não possui respaldo no art. 89 do ADCT, com redação dada pela Emenda Constitucional n° 60, de 11 de novembro de 2009, tampouco na Lei nº 13.681/2018, o que, portanto, torna inviável o pedido ora formulado pela parte interessada, com fundamento no Princípio da Legalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988”(fls. 5-6, doc. 5).
    2. A reclamante alega que este “Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 5935/DF, reconheceu, no controle concentrado com efeitos vinculante e erga omnes, a constitucionalidade da EC 98/2017. Contudo a Comissão Especial dos Ex-Territórios Federais – CEEXT, vem decidindo administrativamente pela inaplicabilidade da Ordem emanada por esta Suprema Corte” (fl. 9).
    Afirma extrair-se das “Atas de publicação dos indeferimentos, bem como nos despachos proferidos pela Reclamada, que esta esquiva-se, desobede[ce] a norma Constitucional, chancelada por esta Suprema Corte e analisa os requerimentos fundamentando-os em normas infraconstitucionais” (fl. 10).
    Argumenta que “o ato infringente inobserva o (...) art. 3º, § 1º da Emenda Constitucional 98/2017, quando deve-se aplicar a legislação mais benéfica, mesmo que a época dos primeiros termos de opção (2013) ainda não vigora[sse] esta Emenda”, e “inobserva que os servidores lotados nas Secretarias de Segurança Pública até o ano de 1987, que exerciam função policial e que comprovam através de prova documental, têm o direito ao enquadramento federal” (fls. 10-11).
    Sustenta que o ato reclamado configura descumprimento do art. 1º da Emenda Constitucional n. 98/2017, que trata do “enquadramento das pessoas que mantiveram vínculo com empresa pública ou sociedade de economia mista”, e do art. 5º da Emenda Constitucional n. 98/2017, que trata do “enquadramento aos servidores dos diversos cargos que foram admitidos até 1987 (Rondônia) (…) ao impor requisitos (escolaridade, regime jurídico estatutário, manutenção do mesmo cargo, etc.) que já foram superados e suprimidos por esta norma constitucional ao impor somente um requisito, qual seja, o ingresso até 1987” (fls. 11-12). 
    Requer medida liminar para “determinar o cumprimento do enquadramento dos servidores de acordo com a decisão de constitucionalidade emanada desta Suprema Corte acerca da EC 98/2017” (fl. 14).
    No mérito, pede a procedência da reclamação, com a confirmação da medida liminar.
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal, como ocorre na espécie. 
    Põe-se em foco na presente reclamação se, ao promover a análise técnica do termo de opção e da documentação exigida para a aplicação do disposto nas Emendas Constitucionais ns. 60/2009, 79/2014 e 98/2017 e concluir pelo não preenchimento dos requisitos previstos no inc. VI do art. 2º da Lei n. 13.681/2018 para o exercício do direito à inclusão no quadro em extinção da Administração Federal para os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia, a autoridade reclamada teria desrespeitado o decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.935/DF.
    4. A reclamação é instrumento constitucional processual posto no sistema como dupla garantia formal da jurisdição: primeiro, para o jurisdicionado que tenha recebido resposta a pleito formulado judicialmente e veja a decisão proferida afrontada, fragilizada e despojada de plena eficácia; segundo, para o Supremo Tribunal Federal (al. l do inc. I do art. 102 da Constituição da República) ou para o Superior Tribunal de Justiça (al. f do inc. I do art. 105 da Constituição), que podem ter as respectivas competências enfrentadas e usurpadas por outros órgãos do Poder Judiciário e a autoridade das decisões proferidas mitigada em face de atos reclamados.
    Busca-se, pela reclamação, fazer com que a prestação jurisdicional mantenha-se dotada de eficácia jurídica ou que o órgão judicial de instância superior tenha a competência resguardada.
    5. Em 22.5.2020, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.935/DF, este Supremo Tribunal Federal decidiu pela constitucionalidade da Emenda à Constituição n. 98/2017, nos termos seguintes:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EC 98/2017. SERVIDORES DOS TERRITÓRIOS FEDERAIS. AMAPÁ E RORAIMA. ALEGADA OFENSA À CLÁUSULA PÉTREA DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS (ART. 60, § 4º, IV, CFRB). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO NÚCLEO ESSENCIAL OU DE TENDÊNCIA A ABOLIR O PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. DESENVOLVIMENTO DA FEDERAÇÃO. ISONOMIA MATERIAL. DIGNIDADE HUMANA PROTEGIDA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Os direitos e garantias individuais foram alçados à condição de cláusula pétrea pela primeira vez na Constituição da República de 1988. O art. 60, §4º, IV, protege o texto constitucional de emendas que atinjam o núcleo essencial desses direitos ou tendam a aboli-los. 2. A interpretação do alcance das cláusulas pétreas deve encontrar equilíbrio entre a preservação do núcleo identitário constitucional e o regime democrático. Precedentes. 3. Presentes elementos que justifiquem o tratamento diferenciado, a norma que promove desequiparação de direitos concretiza a faceta material do princípio da isonomia (art. 5º, caput, CRFB). Precedentes. 4. Ao excepcionar o princípio do concurso público por emenda constitucional e , em situação reconhecidamente singular, o legislador não afeta seu núcleo essencial nem busca aboli-lo. 5. A forma federativa de Estado, outra cláusula pétrea, pressupõe a busca pelo desenvolvimento de cada ente, para a erradicação da pobreza e redução das desigualdades regionais (art. 3º, III, CRFB), sendo prerrogativa da União atuar nesse sentido também no exercício de seu Poder Legislativo. 6. O ordenamento pátrio possui outras exceções ao concurso público, inclusive que garantem a efetivação de trabalhadores de ex-Territórios, cabendo ao constituinte derivado estabelecer critérios para alargá-la, bem como medir o impacto orçamentário. 7. A proteção estabelecida pelo art. 60, § 4º, IV, da CRFB, visa precipuamente a garantia da dignidade humana, que não se encontra ameaçada, de qualquer forma, pela norma questionada. 8. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada improcedente” (DJe 3.6.2020).
    No voto condutor do acórdão, o Ministro Edson Fachin assentou:
    “Destarte, o constituinte derivado pode refazer desenhos institucionais, mas não pode desfigurá-los. Determinar o limite dessa atividade é paradoxo entre (1) não permitir a eliminação do núcleo essencial da Constituição, mediante decisão ou gradual processo de erosão, nem ensejar que uma interpretação ortodoxa ou atípica acabe por colocar a ruptura como alternativa à impossibilidade de um desenvolvimento constitucional legítimo (ADI 2.395, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 23.05.2008, p. 129) e entre (2) encontrar o ponto de equilíbrio que preserve o núcleo de identidade da Constituição sem promover o engessamento da deliberação democrática por parte do Congresso (MS 34.448-MC, Decisão Monocrática, Min. Roberto Barroso, DJe 13.10.2016, p. 11).
    Sob essa ótica, tem-se que, neste caso, prejudicial à análise do caráter, ou não, de cláusula pétrea do princípio do concurso público e dos princípios da administração pública (art. 37, caput, I e II, CFRB), é aferir se a Emenda Constitucional questionada afeta, de fato, o núcleo essencial desses princípios, postos sob a luz do direito individual à igualdade (art. 5º, caput, CFRB). (…)
    O argumento veiculado na inicial é de que é dado apenas ao constituinte originário excepcionar o princípio do concurso público que sedimentou na Constituição, corolário da administração proba. Assim, a EC 98/2017 teria ultrapassado os limites do poder constituinte derivado. 
    Com efeito, os princípios da Administração Pública e o instituto do concurso público são axiomas republicanos centrais ao projeto democrático de nossa Constituição, cujo norte isonômico e garantidor de uma miríade de direitos de segunda dimensão não poderia apontar para outro método de recrutamento de servidores públicos.
    É que o direito de acesso aos cargos, empregos e funções públicas baseia-se na igualdade de condições aos candidatos e na imparcialidade da administração para selecioná-los, indicativo de que o concurso veda favorecimentos e perseguições pessoais, bem como situações de nepotismo, em ordem a demonstrar que o real escopo da Administração é o de selecionar os melhores candidatos (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34 ed. São Paulo: Atlas, 2018, p. 675).
    Na linha dos precedentes citados pela requerente, o entendimento desta Corte é de firme e constante censura a diplomas infraconstitucionais que burlem a exigência de concurso público e a impessoalidade na seleção de candidatos. A esse respeito, podem ser citadas as Súmulas Vinculantes nº 13 e 43 e as Súmulas nº 683 e 684. 
    Contudo, tratando-se, in casu, de controle concentrado em face do próprio poder constituinte, não há violação ao núcleo essencial do princípio do concurso público, pois a norma não tende a aboli-lo da ordem constitucional, mas apenas deixa de aplicá-lo a caso reconhecidamente excepcional.
    Colimando dos elementos trazidos em sede de prestação de informações, verifica-se diversos elementos socioeconômicos que justificam o tratamento diferenciado aos servidores beneficiados pelos dispositivos impugnados, o que, pelo prisma da equidade, mostra-se juridicamente possível e consentâneo ao estabelecido pelo constituinte originário de 1988. (…)
    A política de incentivos por meio da garantia de estabilidade veio justamente para coibir cenários como aquele, buscando garantir segurança empregatícia aos que colaboraram para a consecução de outra cláusula pétrea: a Federação (art. 60, §4º, I). Parte desse princípio consiste na busca pelo desenvolvimento de cada ente federativo, com erradicação da pobreza e redução das desigualdades regionais (art. 3º, III, CRFB), sendo prerrogativa da União atuar nesse sentido (art. 43, CRFB) também no exercício de seu Poder Legislativo.
      Mais do que isso, a construção desse parâmetro fático de igualdade, princípio que a requerente argui ter sido violado, foi realizada sob o crivo do processo constitucional de alto quórum, traduzindo-se em vontade republicana.
    Essa excepcionalidade indica que não será toda e qualquer emenda constitucional que eventualmente ressalve a exigência de concurso público que respeitará o princípio da igualdade, este, sim, cláusula pétrea.
    Não houve, assim, afronta ao núcleo essencial da igualdade ou tendência a abolir o princípio do concurso público, mas sim uma exceção temporária com prazo de validade, sem aptidão alguma para extinguir os certames públicos da realidade brasileira.
    Do mesmo modo, a Emenda não desfigurou o art. 37, caput e incisos I e II da CFRB, apenas excepcionou sua aplicação por motivo coerente aos outros objetivos constitucionais direcionados à justiça social. (…)
    Ainda há que se apontar não ser a Emenda Constitucional 98/2017, ora discutida, a única no ordenamento a garantir efetivação aos trabalhadores de Ex-Territórios. Com o mesmo intento, a EC 38/2002, redação atual dada pela EC 60/2009, inclui tratamento diferenciado aos servidores do Ex-Território Federal de Rondônia, in verbis: (…)
    Considerando a existência de outras exceções no ordenamento pátrio, tais como a estabelecida pela norma impugnada, alega a requerente que o problema da EC 98/2017 seria o alargamento excessivo da possibilidade de estabilidade, vício de que não padeceriam as Emendas 19/1998, 38/2002, 60/2009 e 79/2014, pois o conteúdo normativo destas últimas consistiria em adequada exceção aos princípios da administração pública.
    Ainda que a redação da Emenda 98/2017 esteja vocacionada a abranger um universo maior, trata-se de um opção do constituinte derivado justificada pela excepcionalidade da situação. O critério quanto ao parâmetro do que constitui o tal alargamento excessivo foi por este analisado, inclusive quanto às questões orçamentárias dela derivadas. A Emenda Constitucional foi seguida da Medida Provisória n.º 817/2018, convertida na Lei n.º 13.681/2018 e do Decreto. (…)
    Ante o exposto, deve-se reconhecer constitucional o dispositivo impugnado, e, por conseguinte, julgar improcedente a presente ação direta”.
    6. Do exame da decisão reclamada, proferida pela Comissão Especial dos Ex-Territórios Federais de Rondônia, do Amapá e de Roraima – CEEXT, no Processo Administrativo n. 03125.001626/2015-18, extrai-se que o indeferimento da pretensão de inclusão do reclamante no quadro em extinção da Administração Federal não se respaldou na inconstitucionalidade da Emenda à Constituição n. 98/2017, mas no exame dos requisitos legais para seu enquadramento, a revelar a ausência de estrita aderência entre o conteúdo da decisão reclamada e o que deliberado na ação invocada como paradigma de descumprimento. 
    A autoridade reclamada, com fundamento no inc. VI do art. 2º da Lei n. 13.681/2018, pela qual disciplinado o disposto na Emenda à Constituição n. 98/2017, julgou ausentes os requisitos legais autorizadores da inclusão nos quadros em extinção. Confira-se o teor do dispositivo legal:
    “Art. 2º Poderão optar pela inclusão nos quadros em extinção a que se refere esta Lei: (...) 
    VI - aquele que comprove ter mantido, na data em que os ex-Territórios Federais do Amapá, de Roraima e de Rondônia foram transformados em Estado ou entre a data de sua transformação em Estado e outubro de 1993, no caso do Amapá e de Roraima, e 15 de março de 1987, no caso de Rondônia, relação ou vínculo funcional, de caráter efetivo ou não, ou relação ou vínculo empregatício, estatutário ou de trabalho, com empresa pública ou sociedade de economia mista que haja sido constituída pelos ex-Territórios Federais do Amapá, de Roraima e de Rondônia ou pela União para atuar no âmbito do ex-Território Federal, inclusive as extintas, observados os §§ 1º e 2º do art. 12 desta Lei e demais requisitos estabelecidos nas Emendas Constitucionais nºs 60, de 11 de novembro de 2009, 79, de 27 de maio de 2014, e 98, de 6 de dezembro 2017”.
    No voto condutor, a autoridade reclamada assentou que “a literalidade do art. 2º, VI, da Lei nº 13.681, de 2018, afasta a inclusão em quadro de pessoal da União dos empregados do BERON, pois este não foi criado pelo ex-Território de Rondônia, nem pela União, mas pelo próprio Estado já constituído, motivo pelo qual, uma vez não preenchidos os requisitos legais para inclusão em quadro de pessoal da União, resta indevida promover eventual extensão do alcance da norma” e que “o caso em análise não possui respaldo no art. 89 do ADCT, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 60, de 11 de novembro de 2009, tampouco na Lei nº 13.681/2018, o que, portanto, torna inviável o pedido ora formulado pela parte interessada, com fundamento no Princípio da Legalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988” (fls. 5-6, doc. 5).
    Em situações nas quais não há estrita aderência entre o que analisado e decidido nas decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal apontadas como paradigmas e a matéria posta na decisão reclamada, este Supremo Tribunal julga incabível a reclamação: Rcl n. 31.769-AgR/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 9.11.2018; Rcl n. 30.553-AgR/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.10.2018; Rcl n. 28.625-AgR/SP, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.9.2018; Rcl n. 29.137-ED/AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 13.6.2018; Rcl n. 29.364-AgR/DF, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 17.4.2018; e Rcl n. 25.071-AgR/SC, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 19.10.2017.
    Ausentes, na espécie, os requisitos processuais viabilizadores do regular trâmite desta reclamação.
    7. Pelo exposto, nego seguimento à presente reclamação (§ 1º do art. 21 e parágrafo único do 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.
    Publique-se.
    Brasília, 6 de novembro de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora