Tribunal: STF
Processo: STP 445
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-07
Data de publicação: 2020-07-07

Ementa:

Inteiro teor:
Despacho: 
    Vistos.
    Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória, ajuizado pelo Município do Rio de Janeiro, contra decisões proferidas nos autos dos processos nºs 0272141-64.2019.8.19.0001, 0267825-08.2019.8.19.0001, 0070507-20.2019.8.19.0000, 0073605-13.2019.8.19.0000 e 0073142-71.2019.8.19.0000, em trâmite na primeira e segunda instâncias da Justiça do estado do Rio de Janeiro, que estão a impedir a pretendida encampação da concessão da Linha Amarela. 
    Alegou o requerente que, nos autos do processo nº 0272141-64.2019.8.19.0001, a 6ª Vara da Fazenda Pública local deferiu a antecipação dos efeitos da tutela em favor da Linha Amarela S/A, determinando que o chefe do Poder Executivo Municipal se abstivesse de encampar o serviço concedido por meio do contrato de concessão nº 513/94, sem o necessário processo administrativo específico e sem prévio pagamento da indenização.
    Mesmo depois de ter apresentado manifestação, naqueles autos e de ter ajuizado pedido de suspensão de segurança, junto à Presidência da Corte regional, não logrou obter a revogação dessa liminar.
    Também foi proferida outra decisão, a impedir a pretendida encampação, nos autos da Representação por Inconstitucionalidade nº 0073142-71.2019.8.19.0000, em que foi determinada a suspensão provisória da eficácia da Lei Complementar nº 213/2019.
    Além dessas decisões, também se objetiva suspender os efeitos de outras, proferidas pela 6ª Vara da Fazenda Pública da Comarca do Rio de Janeiro, nos autos do processo nº 0267825-08.2019.8.19.0001, que versa sobre as ilicitudes encontradas no 9º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão da Linha Amarela, e que cuidou de reequilibrá-lo, bem como declará-lo extinto, por decurso do prazo. Referida liminar também restou mantida, pela Corte regional, ao apreciar, quando da interposição de agravo de instrumento, o pleito de efeito suspensivo.
    Destacou a grave lesão à economia pública, representada por essas decisões, em vista da corrupção de agentes públicos e privados envolvidos com essa concessão, bem como à ordem pública, sobretudo sob o ponto de vista político, administrativo e jurídico, ao impedir que o Poder Público exerça os poderes inerentes de fiscalização, reequilíbrio ou mesmo reassunção de serviço público de sua própria titularidade.
    Por isso, está a administração pública municipal impedida de exercer regularmente seu papel de poder regulador e poder concedente que a Constituição Federal lhe outorgou (art. 175), mesmo após a respectiva autorização do Poder Legislativo Municipal e decisão do Poder Executivo, em nítida violação ao princípio da separação de poderes (art. 2º). 
    Efetuou, na sequência, um breve apanhado histórico acerca do contrato objeto da controvérsia, para aduzir que esse foi outorgado no ano de 1994, à Construtora OAS Ltda, sob a forma de concessão de serviço público precedida de obra pública, com a celebração do contrato nº 513/1994, pelo prazo inicial de 10 anos, ao qual se seguiram inúmeros aditivos. 
    Em dois desses aditivos, o requerente constatou a presença de graves ilegalidades, o que pode ser comprovado pelo conteúdo dos processos administrativos nºs 04/551.375/2018 (referente ao 11º Termo Aditivo) e 11/514.008/2019 (referente ao 9º Termo Aditivo). 
    Foi assim apurada a existência de grave desequilíbrio econômico-financeiro, no valor de R$ 225.113.737,84, em desfavor dos usuários do serviço público, por inconsistências na execução do 11º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão, sendo certo que os custos para as intervenções nele previstas e de grandes proporções, foram estimados pela concessionária (e autorizados quanto ao seu objeto, pela Secretaria Municipal de Obras), no valor de R$ 251.697.906,16, sem nenhum detalhamento prévio.
    Acrescentou que a concessionária se recusou a colaborar com os trabalhos relacionados ao referido processo administrativo, bem como com a efetiva fiscalização dos termos desse contrato, ressaltando, ainda, a existência de cláusula abusiva, inserida no 9º Termo Aditivo, consistente na exclusão, do cálculo da equação de equilíbrio econômico-financeiro da concessão, do efetivo fluxo de veículos. 
    Em virtude das ilegalidades constantes desse 9º Termo Aditivo, a Controladoria-Geral do Município apurou que a concessionária estaria a se beneficiar de uma Taxa Interna de Retorno (TIR) de 36,84%, muito superior àquela estabelecida no 11º Termo Aditivo, que era de 10,9%, o que ensejou a notificação da concessionária e de sua controladora, quanto à continuidade dessa situação antijurídica, a ensejar futura declaração de inidoneidade.
    Ressaltou, ainda, que o processo de encampação em tela seguiu todos os ditames legais aplicáveis, insurgindo-se contra as decisões judiciais que entenderam de maneira diversa, pois foi editada Lei específica, autorizando a encampação, apontando-se sua pretensão de realizar um acerto de contas e oferecendo, ainda, diversos imóveis em caução, em valor muito superior ao do alegadamente devido.
    Postulou, assim, a pronta suspensão dos efeitos dessas decisões que impedem a pretendida encampação da Linha Amarela. 
    É o relatório.
    Decido:
    A possibilidade de suspensão, pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, de execução de decisões concessivas de segurança, de liminar e de antecipação dos efeitos de tutela contra o Poder Público somente se admite quando presentes, simultaneamente, os seguintes requisitos: a) as decisões a serem suspensas sejam proferidas em única ou última instância pelos tribunais locais ou federais; b) tenham potencialidade para causar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas; c) a controvérsia tenha índole constitucional (STA nº 729-AgR/SC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 23/6/15; STA nº 152-AgR/PE, Relª Minª Ellen Gracie, Plenário, DJ de 11/4/08 e SL nº 32-AgR/PE, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 30/4/04).
    Os requisitos encontram-se expressos no Regimento Interno desta Corte, em harmonia com as previsões legais atinentes à matéria. Vide o art. 297, caput, do RISTF:  
    “Art. 297. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais.  
    Relevante consignar, ainda, que a suspensão de liminar é medida excepcionalíssima e que os requisitos para a sua concessão devem ser interpretados estritamente.
    A interferência mínima do Supremo Tribunal Federal se justifica pela necessária preservação da jurisdição que ainda será prestada pelo juízo, considerado o mérito da demanda subjacente e toda a pirâmide recursal prevista pelo ordenamento jurídico pátrio.
    Compreende-se, assim, que o pleito de suspensão de segurança é medida de contracautela que visa assegurar o resultado útil e a eficácia do recurso que vier a ser interposto. Nesse sentido é o acórdão proferido no Agravo Regimental em Suspensão de Segurança nº 846-3/DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 8/11/1996, in verbis:  
    “I – Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem.
    A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia plena do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão a interesses públicos privilegiados – a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que mediante o futuro provimento do recurso venha prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante.”
    No presente caso, tem-se que o pleito suspensivo tem por objeto decisões proferidas pelos Juízos de origem (e mantidas pelo Tribunal de Justiça fluminense), além de outras, originariamente proferidas naquela Corte regional, que estão a impedir que o requerente leve a cabo o procedimento de encampação da concessão da Linha Amarela.
    Tais decisões, proferidas em diversos processos, podem ter seus objetos assim resumidos:
    1) vedaram a encampação, sem que houvesse prévio processo administrativo específico, assegurado o direito da concessionária à ampla defesa e sem a realização de prévio pagamento de indenização;
    2) suspenderam os efeitos de decisão administrativa que reconhecia o término do prazo, em razão do desequilíbrio econômico financeiro, restabelecendo, por conseguinte, o direito de a concessionária cobrar pedágio nos dois sentidos da via;
    3) negaram o pedido de suspensão da liminar deferida no primeiro dos processos supra referidos e, por fim,
    4) suspenderam a eficácia da Lei Complementar nº 213/2019, editada para formalizar a almejada encampação.
    Como se observa, referidas decisões tomaram por fundamento fatos diversos e relacionados ao processo administrativo levado a cabo pelo requerente, previamente à formalização da encampação, e, ainda, à questão da indenização que necessariamente deveria ser paga, em contrapartida ao final do contrato de concessão em tela, matérias que não encontram, prima facie, seu desate em âmbito constitucional, a afastar a viabilidade da presente contracautela.
    Anoto, por oportuno, que o requerente teria feito alusão à eventual violação do princípio da separação dos poderes, a caracterizar potencial infringência à norma do artigo 2º da Constituição Federal.
    Contudo, o certo é que, inicialmente, não se verifica referida violação, quando da atuação do Poder Judiciário, no exame da legalidade de atos dos demais Poderes, tal como se deu na espécie e, além disso, a eventual constatação dessa ofensa não prescindiria da análise dos fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação utilizada na fundamentação do decisum, o que é inviável, em sede extraordinária. 
    Nesse sentido, pacífica se mostra a jurisprudência desta Suprema Corte, citando-se, para exemplificar, as ementas dos seguintes precedentes:  
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º, 37, 84, 167, 169, 196 E 198, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento assinalado na decisão agravada não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que é lícito ao Poder Judiciário, em face do princípio da supremacia da Constituição, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE nº 1.208.320-AgR/AC, Relª Minª Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 30/10/19).
    “(...) Quanto à alegação de ofensa ao art. 2º da Constituição Federal, esta Corte tem decidido que o controle jurisdicional do ato administrativo considerado ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos Poderes, sendo permitido, inclusive, ao Judiciário sindicar os aspectos relacionados à proporcionalidade e à razoabilidade (...)” (RE nº 1.103.448-AgR/PB, Rel. Min. Édson Fachin, DJe de 22/10/19).  
    De fato – e conforme supra ressaltado – as decisões, cujas suspensões ora se buscam, foram proferidas em processos diversos, em que são feitas extensas análise dos fatos concernentes ao contrato de concessão em disputa, e à pretensão de encampação, deduzida pelo ora requerente, bem como dos demais fatos concernentes ao relacionamento mantido entre o requerente e a empresa concessionária do serviço público em questão, não se travando, assim, debate constitucional. 
    No sentido da impossibilidade de suspensão, perante o Supremo Tribunal Federal, sobre matéria infraconstitucional, citem-se os seguintes julgados:  
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Impugnação a liminar em suspensão do Decreto-Legislativo Municipal nº 01/2009, que prorrogou posse de prefeito. Questão infraconstitucional. Pedido não conhecido. Incompetência da Presidência do Supremo. Agravo regimental improvido. O Presidente do Supremo Tribunal Federal é incompetente para julgar incidente de suspensão que versa sobre questão infraconstitucional” (SS nº 4.133/PI-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe de 1/6/11).  
    “I – A causa em exame versa sobre a gratuidade de transporte público com fundamento na Lei Orgânica do Município, cuja natureza infraconstitucional afasta a competência do Supremo Tribunal Federal para apreciar o pedido de suspensão. II – Agravo regimental a que se nega provimento” (SL nº 552-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 20/8/15).  
    I – Para análise do pedido de suspensão se faz necessário o prévio exame de legislação infraconstitucional para se constatar a ofensa ao artigo da Constituição Federal indicado, razão pela qual corretamente se negou seguimento ao pedido de contracautela. II – Não constatado o risco de lesão à ordem e à economia públicas, deve ser mantido indeferimento da suspensão da liminar. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (SL nº 698-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 8/4/15).
    Ressalte-se, por oportuno, que o requerente, ao atacar, ponto por ponto, o teor das decisões cujas suspensões pretende, e até mesmo aspectos processuais de tudo quanto relacionado a essa almejada encampação, parece pretender conferir a este pedido, nítido caráter recursal, per saltum, sendo pacífico o entendimento neste Supremo Tribunal Federal de que o incidente de suspensão não pode ser utilizado como sucedâneo ao recurso cabível, para que se examine o acerto ou desacerto da decisão cujos efeitos se pretende sobrestar.
    Nesse sentido, citem-se os seguintes precedentes: SL nº 986/MS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 3/6/16; SL nº 14/MG, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/10/03; SL nº 56-AgR/DF, Relª Minª Ellen Gracie, DJ de 23/6/06; SS nº 2.900/DF, Rel. Min. Nélson Jobim, DJ de 24/3/06; SS nº 1.299, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 30/4/99; SS nº 2.184, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 14/11/03 e SS nº 2.714, Relª Minª Ellen Gracie, DJ de 1º/8/05, dentre tantos outros. 
    Em arremate, também deve ser reconhecido que os alegados riscos à ordem pública, à segurança ou economia do requerente, tampouco restaram cabalmente comprovados nos autos, mas meramente alegados, conforme, aliás, bem destacado no despacho que indeferiu pleito suspensivo semelhante, ajuizado perante o Tribunal de Justiça fluminense e que merece parcial transcrição:
    Diante dos elementos coligidos ao processo, verifica-se que não há nada a colocar a ordem, a economia, a saúde ou a segurança pública em grave risco. O debate travado nos autos principais cinge-se à existência ou não do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão para exploração da Linha Amarela. 
    Ausentes, destarte, os requisitos legais aptos ao trâmite do pedido, impõe-se a pronta rejeição desta suspensão. 
    Ante o exposto, nego seguimento ao pedido (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada, por conseguinte, a análise da medida liminar postulada.
    Publique-se. 
    Brasília, 7 de julho de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente