Tribunal: STF
Processo: ADI 6531
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-06
Data de publicação: 2020-08-06

Ementa:

Inteiro teor:
EMENTA: AÇÃO DIRETA AJUIZADA POR ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. INADMISSIBILIDADE. LEGITIMAÇÃO ATIVA PARA A INSTAURAÇÃO DO CONTROLE “IN ABSTRACTO” DE CONSTITUCIONALIDADE QUE SE RECONHECE, ENTRE OS ÓRGÃOS QUE COMPÕEM A ESTRUTURA SINDICAL BRASILEIRA, APENAS ÀS CONFEDERAÇÕES (ENTIDADES SINDICAIS DE TERCEIRO GRAU). PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE QUE A AUTORA, NÃO OBSTANTE O SEU CARÁTER INEQUIVOCAMENTE SINDICAL, LEGITIMAR-SE-IA AO AJUIZAMENTO DA AÇÃO DIRETA NA CONDIÇÃO DE ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. IMPOSSIBILIDADE. CONDIÇÃO JURÍDICA PRÓPRIA DAS ENTIDADES SINDICAIS QUE LHES CONFERE UMA NATUREZA DISTINTA DAS DEMAIS CATEGORIAS DE ASSOCIAÇÕES DE CLASSE. QUALIDADE JURÍDICA QUE NÃO PODE SER DESCONSIDERADA, MOMENTANEAMENTE, COM O FIM DE VIABILIZAR, POR CONVENIÊNCIA PROCESSUAL, O ACESSO AOS INSTRUMENTOS DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE QUE NÃO SE CONHECE.
– As federações e os sindicatos, mesmo aqueles de âmbito nacional, não dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes.
– No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente as confederações sindicais – que constituem entidades de grau superior – possuem qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes.
– Ao reconhecer legitimação para agir em sede de fiscalização abstrata às confederações sindicais e às entidades de classe de âmbito nacional, a Constituição da República (art. 103, IX) tratou de situações que não são intercambiáveis, não se admitindo, por isso mesmo, para efeito de ativação da jurisdição de controle “in abstracto”, que uma entidade sindical de segundo grau, demitindo-se, momentaneamente, de sua condição sindical, invoque a qualidade de entidade de classe de âmbito nacional. Precedentes.
    DECISÃO: Trata-se de ação direta, com pedido de medida cautelar, ajuizada com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional do § 5º do art. 2º da Lei Complementar estadual nº 202/2004 (incluído pela LC nº 654/2020), editada pelo Estado de Mato Grosso.
    A presente ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada pela Federação das Entidades Sindicais dos Oficiais de Justiça do Brasil (FESOJUS). Por referir-se a entidade sindical patronal de segundo grau (tal como acentuado pela própria autora no instrumento de mandato judicial produzido nestes autos), cabe analisar, preliminarmente, a legitimação ativa “ad causam” dessa autora para a instauração, perante o Supremo Tribunal Federal, do processo objetivo de fiscalização normativa abstrata.
    O exame dessa questão prévia permite concluir, desde logo, que falece a referida entidade sindical qualidade para agir em sede de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
    Como se sabe, as entidades sindicais de primeiro e de segundo graus, mesmo aquelas de âmbito nacional, como a FESOJUS, não dispõem de qualidade para agir, perante o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle normativo abstrato, falecendo-lhes, em consequência, em face da regra de legitimação estrita consubstanciada no art. 103, IX, da Constituição, a prerrogativa para ajuizar a respectiva ação direta (RTJ 129/957 – RTJ 130/516 – RTJ 134/50 – RTJ 143/27 – RTJ 143/441 – RTJ 157/885 – ADI 54/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 1.149/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, v.g.):
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. CONVÊNIOS ICMS. TRANSPORTE AÉREO CIVIL COMERCIAL. ILEGITIMIDADE ATIVA  DO SINDICATO. NÃO-CONHECIMENTO DA AÇÃO, PREJUDICADA A MEDIDA CAUTELAR.
    Ilegitimidade do sindicato proponente, que não configura uma confederação nem pode ser visto como associação,  em nível nacional, de classe organizada em certo número de unidades federadas.
    Ação não conhecida, restando prejudicada a liminar.”
    (ADI 920-MC/DF, Rel. Min. FRANCISCO REZEK – grifei)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SINDICATO NACIONAL DA INDÚSTRIA DE CIMENTO.
    Conquanto se trate de entidade sindical que, segundo seus estatutos, tem por base territorial todo o território nacional, não tem legitimidade para o ajuizamento de ações da espécie, que a Constituição Federal, no art. 103, IX, defere, no que tange a representação sindical, com exclusividade às organizações de terceiro grau (confederações).
    Entendimento assentado em inúmeros precedentes do Supremo Tribunal Federal.
    Não conhecimento da ação.”
    (ADI 1.343/AM, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Sindicato Nacional. Ilegitimidade. Questão de ordem. 
    – Esta Corte já firmou o entendimento (assim, a título exemplificativo, nas ADINs 275, 364, 831, 920, 1.149 e 1.343) de que os Sindicatos Nacionais, por não se confundirem, apesar de sua representatividade territorial, com as Confederações Sindicais a que alude o inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, não têm legitimidade para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade.
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.”
    (ADI 1.562/UF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
    “1. Os sindicatos e as federações, mercê de ostentarem abrangência nacional, não detêm legitimidade ativa ‘ad causam’ para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, na forma do artigo 103, inciso IX, da Constituição Federal. 
    2. As confederações sindicais organizadas na forma da lei ostentam legitimidade ‘ad causam’ exclusiva para provocar o controle concentrado da constitucionalidade de normas (Precedentes: ADI n. 1.343-MC, Relator o Ministro ILMAR GALVÃO, DJ de 6.10.95; ADI n. 1.562-QO, Relator o Ministro MOREIRA ALVES, DJ de 9.5.97, e ADI n. 3.762-AgR, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 24.11.06). (…).”
    (ADI 4.361-AgR/PA, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO DO TRABALHO E PREVIDENCIÁRIO. (...). AÇÃO PROPOSTA POR ENTIDADE SINDICAL DE PRIMEIRO GRAU. NA ESTRUTURA SINDICAL BRASILEIRA, SOMENTE AS CONFEDERAÇÕES SINDICAIS TÊM LEGITIMIDADE PARA A PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. (...). ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’. AÇÃO NÃO CONHECIDA.”
    (ADI 5.880/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    Na realidade, a jurisprudência desta Corte, atenta ao que dispõe o art. 103, IX, da Constituição, firmou-se no sentido de reconhecer às confederações sindicais – e a estas apenas (RTJ 195/752-754, v.g.) –, entre as entidades e organizações que compõem a estrutura sindical brasileira, o poder de ativar a jurisdição constitucional de controle “in abstracto” do Supremo Tribunal Federal (ADI 797/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 1.795/PA, Rel. Min. MOREIRA ALVES, v.g.), recusando, em consequência, igual legitimidade ativa aos sindicatos  e às federações sindicais, ainda que de âmbito nacional (RTJ 135/495 – RTJ 135/853 – RTJ 138/421 – RTJ 143/831 – RTJ 144/434 – RTJ 145/101-102 – RTJ 151/3 – RTJ 151/743 – RTJ 172/52 – RTJ 177/641 – ADI 151-QO/RS, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 299/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – ADI 398/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 1.177/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.953/ES, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 4.361-AgR/PA, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 5.056-MC/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “No campo da organização sindical, só a Confederação, não a Federação (mesmo de âmbito nacional), é parte legítima  para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade,  nos termos do art. 103, IX, da Constituição.”
    (RTJ 146/421, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – grifei)
    É importante acentuar, por relevante, que essa orientação tem sido observada, de modo invariável, nesta Suprema Corte, como registram os julgados do Tribunal:
    “Ação direta de inconstitucionalidade: ilegitimidade ativa ‘ad causam’ da Federação Nacional dos Administradores – FENAD – para questionar, na via do controle direto, a constitucionalidade da MPr 293, de 8.5.06, que ‘dispõe sobre o reconhecimento das centrais sindicais para os fins que especifica’.
    É da jurisprudência do Supremo Tribunal que, no âmbito das entidades sindicais, a questionada legitimação é privativa das confederações (v.g., ADIn 398, 01.02.91, Sanches, RTJ 135/495; ADIn 17, 11.03.91, Sanches, RTJ 135/853; ADIn 360, 21.09.90, Moreira, RTJ 144/703; ADIn 488, 26.04.91, Gallotti, RTJ 146/42; ADIn 526, 16.10.91, RTJ 145/101; ADIn 689, 29.03.92, Néri,  RTJ 143/831; ADIn 599,24.10.91, Néri, RTJ 144/434; ADIn 772, 11.09.92, Moreira, RTJ 147/79; ADIn 164, 08.09.93, Moreira,  RTJ 139/396; ADIn 935, 15.09.93, Sanches, RTJ 149/439;  ADIn 166, 05.09.96, Galvão, DJ 18.10.96; ADIn 1795, 19.03.98, Moreira, DJ 30.4.98; AgADIn 1785, 08.06.98, Jobim, 7.8.98).”
    (ADI 3.762-AgR/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. ART. 103, IX, PRIMEIRA PARTE, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’.
    1. A agravante busca demonstrar sua legitimidade ativa mesclando indevidamente duas das hipóteses de legitimação previstas no art. 103 da Constituição Federal. Porém, sua inequívoca natureza sindical a exclui, peremptoriamente, das demais categorias de associação de âmbito nacional. Precedentes: ADI 920-MC, rel. Min. Francisco Rezek, DJ 11.04.97, ADI 1.149- -AgR, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 06.10.95, ADI 275, rel. Min. Moreira Alves, DJ 22.02.91, e ADI 378, rel. Min. Sydney Sanches, DJ 19.02.93.
    2. Não se tratando de confederação sindical organizada na forma da lei, mas de entidade sindical de segundo grau (federação), mostra-se irrelevante a maior ou menor representatividade territorial no que toca ao atendimento da exigência contida na primeira parte do art. 103, IX, da Carta Magna. Precedentes: ADI 1.562-QO, rel. Min. Moreira Alves,  DJ 09.05.97, ADI 1.343-MC, rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 06.10.95, ADI 3.195, rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.05.04, ADI 2.973, rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ 24.10.03, e ADI 2.991, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14.10.03.
    3. Agravo regimental improvido.”
    (RTJ 195/924, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
    Observo, de outro lado, não assistir razão à FESOJUS, ao sustentar, não obstante o seu caráter sindical, que poderia legitimar-se ao ajuizamento da ação direta, sob a alegação de que também se qualificaria como entidade de classe de âmbito nacional.
    Cabe ter presente, neste ponto, que o inciso IX do art. 103 da Constituição prevê duas hipóteses de legitimação para agir em sede de fiscalização abstrata, referindo-se, de um lado, à “confederação sindical” e, de outro, à “entidade de classe de âmbito nacional”.
    Trata-se de situações que não são intercambiáveis, não se admitindo, por isso mesmo, para efeito de ativação da jurisdição de controle “in abstracto”, que uma entidade sindical de segundo grau, demitindo-se, momentaneamente, de sua condição sindical, invoque, por uma questão de conveniência processual, a qualidade de entidade de classe de âmbito nacional.
    E é exatamente o que ocorre no presente caso, uma vez que a FESOJUS, embora invocando a condição de entidade de classe de âmbito nacional, qualifica-se, na realidade, como órgão sindical, tal como revela o teor da certidão produzida nos autos pela própria autora, que, exarada, em 29/11/2017, pelo Senhor Secretário de Relações do Trabalho, atesta a existência de registro sindical no Cadastro Nacional das Entidades Sindicais referente à FESOJUS (Processo nº 46000.003644/2017-15), na condição de Federação, o que lhe confere o grau de entidade sindical de segundo grau.
    Daí resulta, por isso mesmo, não dispor a Federação das Entidades Sindicais dos Oficiais de Justiça do Brasil – FESOJUS, de legitimidade ativa “ad causam” para fazer instaurar este processo objetivo de controle normativo abstrato.
    O Plenário desta Corte, quando se defrontou com semelhante situação (ADI 275-MC/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – ADI 378/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 1.149-AgR/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, v.g.), afastou-a, por entender indevida a mesclagem “das hipóteses de legitimação previstas no art. 103 da Constituição Federal”, advertindo que a natureza sindical da entidade “a exclui, peremptoriamente,  das demais categorias de associação de âmbito nacional, entendimento firmado nesta Corte em homenagem ao princípio hermenêutico de que não existem palavras inúteis na Constituição” (ADI 3.506-AgR/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei).
    Esse mesmo entendimento veio a ser reafirmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em julgamento que restou consubstanciado em acórdão assim ementado:
    “AGRAVO REGIMENTAL. ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. ART. 103, IX, PRIMEIRA PARTE, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ART. 2º, I, DA LEI 9.882/99. ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’.
    1. A agravante busca demonstrar sua legitimidade ativa mesclando indevidamente duas das hipóteses de legitimação previstas no art. 103 da Constituição Federal. Porém, sua inequívoca natureza sindical a exclui, peremptoriamente,  das demais categorias de associação de âmbito nacional. Precedentes.
    2. Não se tratando de confederação sindical organizada na forma da lei, mas de entidade sindical de segundo grau (federação), mostra-se irrelevante a maior ou menor representatividade territorial no que toca ao atendimento da exigência contida na primeira parte do art. 103, IX, da Carta Magna. Precedentes.
    3. Agravo regimental improvido.”
    (ADPF 96-AgR/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação direta de inconstitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174- -175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO-RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal.  Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática  deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade, pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cumpre enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, e pelas razões expostas (ausência de legitimidade ativa “ad causam” da entidade sindical autora), não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade, restando prejudicada, em consequência, a apreciação do pedido de medida cautelar.
    Arquivem-se os presentes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 06 de agosto de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator