Tribunal: STF
Processo: MS 36274
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-17
Data de publicação: 2020-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONDENAÇÃO DO PARECERISTA JURÍDICO AO PAGAMENTO DE MULTA DETERMINADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. CULPA DO ADVOGADO COMPROVADA NA ESPÉCIE. NEGLIGÊNCIA NA AFERIÇÃO DE ELEMENTO ESSENCIAL DA LICITAÇÃO AUSÊNCIA DA DEVIDA PUBLICIDADE. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA PARA DECISÃO EM SENTIDO CONTRÁRIO. ORDEM DENEGADA. LIMINAR CASSADA. 
Relatório
    1. Mandado de segurança impetrado por Verlano de Queiroz Medeiros, em 7.2.2019, contra ato Tribunal de Contas da União, que, no julgamento da Tomada de Contas Especial TC 029.826/2014-(Plenário), condenou o impetrante ao pagamento de multa, no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), “em decorrência da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais geridos em sua administração, recebidos por força do Convênio 844/2007 (Siafi 638396), celebrado entre a Superintendência Estadual do Rio Grande do Norte da Fundação Nacional de Saúde (Suest/RN) e o Município de Sítio Novo/RN” (fl. 4, e-doc. 1).
     
O caso
    2. O impetrante informa ter exercido o cargo de Assessor Jurídico do Município de Sítio Novo/RN. Emitiu, então, parecer opinativo (não vinculante) favorável à Tomada de Preços n. 001/2008, depois de “verificar, dentro das limitações de sua competência e na pressa exigida pela necessidade administrativa, a legalidade das previsões do edital, contrato e suas minutas, cláusula a cláusula do edital” (fl. 8, e-doc. 1).
    Salienta a observância do prazo decadencial do mandado de segurança, “tendo em vista a data da ciência do ato, através da sua publicação no Diário Oficial da União, em data de 02 de fevereiro de 2019” (fl. 3, e-doc. 1).
    Rememora os argumentos apresentados ao impetrado naquela Tomada de Contas Especial, quando ressaltou não ser de sua responsabilidade “a publicidade da licitação, a ausência de comprovantes de aquisição de edital (peça 81, p. 7)”, tampouco “função do assessor jurídico fiscalizar o mérito do ato administrativo da autoridade competente, cabendo apenas externar o seu ponto de vista sobre determinada matéria jurídica (peça 81, p. 21)”. Argumenta “que apenas praticou atos inerentes ao exercício profissional, ‘sem nenhuma circunstância que o vincule, subjetivamente, ao propósito delitivo indicado em relação aos demais denunciados’” (fl. 8, e-doc. 1). 
    Relata que, apesar das razões apresentadas, o Tribunal de Contas da União concluiu ter havido irregularidade grave por ausência de publicidade do procedimento licitatório, pelo que seria possível, na esteira de precedentes deste Supremo Tribunal, a responsabilização solidária do parecerista jurídico, “com gestores por irregularidades na aplicação dos recursos públicos”, ressaltando, ainda, que “o parecer jurídico, via de regra, acatado pelo ordenador de despesas, é peça com fundamentação jurídica que integra e motiva a decisão a ser adotada” (fl. 10, e-doc. 1).
    Embora os fatos tenham ocorrido em 2008, assevera ter sido citado pelo Tribunal de Contas da União somente em 31.5.2017, “quase 10 anos da realização da licitação e da assinatura do contrato”, pelo que deveria ser reconhecido, na forma da Lei n. 9.873/1999, “o transcurso do prazo prescricional que obsta o exercício do Poder de Polícia em processos administrativos e a anulação de atos administrativos, arquivando-se, portanto, o processo em relação [ao] Impetrante” (fl. 17, e-doc. 1).
    Ressalta que, mesmo se considerado como “marco inicial o prazo final para a prestação de contas do Convênio 844/2007 (Siafi 638396), como sendo 25 de agosto de 2011, a [prescrição] quinquenal também se opera[ria], eis que sua citação como já enfatizado se deu 31.05.2017, ou seja, mais de 06 anos após” (fl. 23, e-doc. 1). 
    Assevera não se tratar, na espécie, de ação de ressarcimento (que seria imprescritível e, consequentemente, com o ônus da prova do Poder Público), mas de Tomada de Contas Especial, prescritível, portanto, sob pena de obrigar o ex-gestor público “a provar, a qualquer tempo, mesmo que decorridas décadas, a adequada aplicação de verbas federais repassadas, independentemente da comprovação de efetivo prejuízo ao erário” (fl. 19, e-doc. 1). Aponta precedentes do Supremo Tribunal Federal. 
    Afirma o prazo prescricional de cinco anos “para as hipóteses de decadência ou prescrição nas relações com o Poder Público” (fl. 20, e-doc. 1). 
    Alega que, no “Decreto n. 20.910/1932, estabeleceu[-se], como regra geral, o prazo prescricional quinquenal, quando o sujeito passivo da relação jurídica for a Fazenda Pública (art. 1º). E, na hipótese inversa, ou seja, quando o sujeito ativo for a Administração, o ordenamento jurídico somente previu regras específicas para determinadas ações administrativas, que se assemelham ao direito não regulado em questão, como se extrai da análise dos arts. 173 e 174 do CTN, art. 142 da Lei n. 8.112/1990, art. 54 da Lei n. 9.784/1999, art. 23 da Lei n. 8.429/1992, art. 13, § 1º, da Lei n. 9.847/1999, art. 1º da Lei n. 6.838/1980, e, em especial, do art. 1º da Lei n. 9.873/1999” (fl. 20, e-doc. 1).
    Pondera que “o Tribunal de Contas da União aplicou tão somente ‘multa ao Impetrante’, não se reportando a qualquer tempo em ressarcimento ao Erário, por isso a liminar deve ser concedida, ante a sua prescrição quinquenal e a repercussão geral, pendente de julgamento por este Colendo STF” (fl. 43, e-doc. 1).
    Requer, considerado o “prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para (…) o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional”, deferimento de “liminar da segurança, inaudita altera pars, para suspender todos os efeitos da condenação imposta pelo TCU ao Impetrante, nos autos da Tomada de Contas Especial TC 029.826/2014-4 (Acórdão 2980/2018-TCU) até o julgamento de mérito” (inicial, fl. 45).
    No mérito, pede “a concessão da segurança para suspender, em definitivo, todos os efeitos da condenação imposta pelo TCU ao Impetrante nos autos da Tomada de Contas Especial TC 029.826/2014-4 (Acórdão 2980/2018-TCU), em face da incidência da prescrição” (inicial, fl. 47).
    3. O Tribunal de Contas da União prestou informações no sentido do indeferimento da liminar e denegação da ordem, em parecer cuja ementa é a seguinte:
    “EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo ex-Assessor Jurídico do Município de Sítio Novo/RN, Verlano de Queiroz Medeiros, para suspensão dos efeitos da multa que lhe foi imposta pelo Acórdão 2.980/2018-TCU-Plenário em razão da emissão de pareceres jurídicos para ‘montagem’ da Tomada de Preços 001/2008, em desacordo com o art. 3º da Lei 8.666/1993 e com o art. 10, inciso VIII, da Lei 8.429/1992.
    1. Embora os motivos que levaram à condenação do impetrante pelo TCU não se traduzam no cerne da argumentação deduzida na inicial do presente mandamus, vale lembrar que qualquer discussão acerca de matéria de fato atinente à procedência das irregularidades ou existência de nexo de causalidade entre sua atuação como parecerista jurídico e a fraude apurada na montagem do processo de licitação em comento exigiria aprofundado exame do acervo fático-probatório constante dos autos do TC-029.826/2014-4, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança. Precedentes do STF (AgR MS 25054, MS 32244, AgR MS 31648, RMS 29912, MS 25880).
    2. O processo de tomada de contas é regulamentado pela Lei 8.443/1992, sem haver que se falar em aplicação subsidiária do art. 54 da Lei 9.784/1999 com o objetivo de criar prazo de duração do processo administrativo. Ademais, as ações que visam ao ressarcimento do erário são imprescritíveis. Jurisprudência pacífica do STJ e do STF.
    3. O precedente isolado da 1ª Turma do STJ no Recurso Especial 1.480.350 coloca-se em contraposição com a atual jurisprudência do STF, que detém a palavra final na interpetração do §5º do art. 37 da CF/1988.
    4. O alcance da decisão proferida no RE 669.069 foi claramente fixado pelo Plenário do STF em sede de embargos de declaração, oportunidade em se assentou que o entendimento então firmado acerca da prescritibilidade não alcançava as infrações ao direito público, como ocorre na espécie.
    5. O Plenário do STF, no RE 852.475, que trata da prescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário decorrentes de improbidade administrativa, firmou tese de que: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”.
    6. Apesar de não ter ocorrido mudança de jurisprudência do STF sobre a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário decorrentes de decisões do TCU, eventual revisão do entendimento firmado pelo Plenário do STF no MS 26.210, leading case da matéria, e nos inúmeros precedentes exarados posteriormente por ambas as suas Turmas, deve ter efeitos prospectivos (ex nunc), resguardando-se a necessária segurança jurídica, diante da impossibilidade de aplicação retroativa de nova interpretação.
    7. No tocante à penalidade de multa, a prescrição da pretensão punitiva da Administração é regida pelo Código Civil, conforme Acórdão 1.441/2016–TCU–Plenário, exarado em sede de incidente de uniformização de jurisprudência.
    8. Praticadas as irregularidades em 26/02 e 26/05/2008, iniciou-se o transcurso do prazo de 10 anos estabelecido pelo CC de 2002. Esse prazo foi interrompido em 02/05/2017, data em que proferido o Acórdão 3.583/2017-2ª Câmara, que ordenou a audiência do responsável, e houve condenação, pelo Acórdão 2.980/2018-TCUPlenário, em 12/12/2018. Logo, em nenhum momento o prazo decenal foi extrapolado.
    9. Ainda que utilizado o prazo quinquenal para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, também este prazo reduzido não teria transcorrido antes da concretização da condenação.
    Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201, leading case sobre o tema naquela Corte.
    10. No MS 32.201, julgado pela 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal, o Relator expressamente se manifestou pela impossibilidade de limitação das causas interruptivas previstas na Lei 9.873/99, que devem incidir quantas vezes forem verificadas no caso concreto.
    11. No presente caso, entre a data dos fatos irregulares e a data da condenação do impetrante ao pagamento de multa, não decorreram mais de 5 anos, tendo em vista a ocorrência, nesse ínterim, das seguintes causas interruptivas:
    11.1. 26/09/2011 – Data de autuação, pela Superintendência da Funasa no Estado do Rio Grande do Norte (Suest/RN), do processo que determinou a nomeação de servidor para proceder à Tomada de Contas Especial para apuração e identificação dos responsáveis pelas irregularidades na execução do Convênio EP 844/2007, firmado com a Prefeitura de Sítio Novo/RN para construção de sistema de esgotamento sanitário naquela localidade (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999); 11.2. 06/11/2014 – Data da autuação da TCE no TCU (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999);
    11.3. 02/05/2017 - Data do Acórdão 3.583/2017-TCU-2ª Câmara, que ordenou a citação do impetrante para apresentar ao TCU justificativas em relação à emissão de pareceres jurídicos para ‘montagem’ da Tomada de Preços 001/2008, em desacordo com o art. 3º da Lei 8.666/1993 e o art. 10, inciso VIII, da Lei 8.429/1992. (inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999);
    11.4 – 31/05/2017 - data da efetivação da audiência, mediante entrega, no endereço do impetrante do Ofício 0388/2017- TCU/SECEX-RN, de 15/5/2017, atestada pelo respectivo Aviso de Recebimento dos Correios (inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999);
    11.5 - 12/12/2018 – Data da condenação do impetrante pelo Acórdão 2.980/2018-TCU-Plenário (inciso IIII do art. 2º da Lei 9.873/1999).
    12. Inexistência do fumus boni juris e do periculum in mora necessários à concessão da medida liminar.
    13. Parecer pelo indeferimento da medida liminar pleiteada e, no mérito, pela denegação da segurança” (fl. 1, e-doc. 87). 
    4. Em 30.9.2019 deferi a liminar para “suspender a eficácia do Acórdão n. 2980/2018-TCU, proferido na Tomada de Contas Especial TC 029.826/2014-4, apenas quanto à multa aplicada em desfavor do impetrante” (fl. 8, e-doc. 101).
    5. Passando a integrar o processo, a União interpôs, em 2.12.2019, agravo contra a decisão liminar asseverando a ausência de requisitos para a concessão da liminar.
    Ressaltou ter sido deferida a liminar apenas sob o fundamento de “pendência de exame por esse Supremo Tribunal Federal, da questão objeto deste mandado de segurança”, sendo que haveria precedentes neste Supremo Tribunal no sentido da responsabilização do parecerista jurídico quando comprovados erro grosseiro ou culpa, o que se verificaria na espécie “ante a evidências de direcionamento da licitação e fuga da modalidade devida” (fls. 4 e 5, e-doc. 105). 
    Afirma que o impetrante “limita-se a afirmar que teria ocorrido a prescrição quinquenal da aplicação da penalidade à luz do Decreto nº 2.0910/1932 e da Lei nº 9.784/99” sendo que “o caso em apreço se adéqua perfeitamente ao Tema 899, que aguarda definição da tese de mérito por essa Suprema Corte” (fl. 5, e-doc. 105). 
    Assevera inexistir risco de ineficácia do provimento final pois, “após executado, o valor pago a título de multa poderia ser regularmente devolvido à parte impetrante” (fl. 8, e-doc. 105). 
    Requer a cassação da liminar. 
    6. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU. FRAUDE EM LICITAÇÃO. EMISSÃO DE PARECER JURÍDICO. RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA. CONDENAÇÃO: MULTA. NÃO APLICAÇÃO DO TEMA 899. INEXISTÊNCIA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. EXERCÍCIO DE AÇÃO PUNITIVA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO TCU, NO CASO, É REGULADA INTEGRALMENTE PELA LEI N° 9.873/99, SEJA EM RAZÃO DA INTERPRETAÇÃO CORRETA E DA APLICAÇÃO DIRETA DESTA LEI, SEJA POR ANALOGIA. PRECEDENTES. NA HIPÓTESE, OS PARECERES DATAM DE 2008. ATÉ A PRIMEIRA CAUSA INTERRUPTIVA PREVISTA NO ARTIGO 2°, INCISO II, DA LEI N° 9.873/99, NÃO TRANSCORREU PRAZO SUPERIOR A 5 ANOS. PRESENTES QUATRO CAUSAS INTERRUPTIVAS QUE IMPEDIRAM O CURSO DO PRAZO QUINQUENAL. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM E CONSEQUENTE PREJUDICIALIDADE DO AGRAVO INTERNO INTERPOSTO PELA UNIÃO CONTRA A DECISÃO QUE DEFERIU A LIMINAR” (fl. 1, e-doc. 33).
    Examinados os elementos havidos nos autos eletrônicos, DECIDO.
Prescrição da pretensão punitiva dos órgãos administrativos de controle. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Tema 899 da repercussão geral.
    7. Na esteira de precedentes deste Supremo Tribunal, a regência da prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União decorre da interpretação sistemática dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999.
    Norma específica definidora da atuação sancionatória da Administração Pública federal, afasta-se, nestes casos, a disposição genérica da prescrição decenal prevista no Código Civil, como enfatizado pelo Ministro Roberto Barroso no Mandado de Segurança n. 32.201:
    “3. A Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do TCU), ao prever a competência do órgão de contas federal para aplicar multas pela prática de infrações submetidas à sua esfera de apuração (art. 58), deixou de estabelecer prazo para o exercício do poder punitivo.
    4. Ainda assim, é praticamente incontroverso o entendimento de que o exercício da competência sancionadora do TCU é temporalmente limitado. A prescrição é instituto diretamente ligada ao princípio geral da segurança das relações jurídicas, que tem por decorrência, salvo hipóteses excepcionais, a regra da prescritibilidade, em qualquer ramo jurídico (nesse sentido, é antiga a jurisprudência do STF, ilustrada, v. g., no MS 20069, Rel. Min. Cunha Peixoto).
    5. Essa premissa, a propósito, deriva da norma do art. 37, § 5º, da Constituição, segundo a qual cabe à lei estabelecer os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, restando ressalvadas apenas as respectivas ações de ressarcimento. (…)
    A meu ver, a prescrição da pretensão sancionatória do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999 – que regulamenta a prescrição relativa à ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta. Essa conclusão está embasada em dois fundamentos. 
    10. Primeiro fundamento: a Lei nº 9.873/1999, se corretamente interpretada, é diretamente aplicável à ação punitiva do TCU, não se fazendo necessária colmatação de suposta lacuna através de analogia.
    11. Esse fundamento decorre do caráter geral da Lei nº 9.783/1999 em matéria de direito administrativo sancionador, sendo sua disciplina aplicável a qualquer ação punitiva da Administração Pública Federal, exceto àqueles âmbitos em que existente uma regulamentação própria. Explico.
    12. É verdade que, por um lado, o art. 1º da referida lei alude à ação punitiva “no exercício do poder de polícia” e, por outro lado, a atuação do TCU examinada nestes autos não se qualifica, em sua acepção clássica, como exercício do poder de polícia – o qual se caracteriza apenas pela restrição da liberdade e da propriedade dos particulares em prol do interesse público. De fato, na atividade de controle externo, o TCU fiscaliza a própria atuação estatal em relação a gestores de recursos públicos.
    13. Não obstante, já há algum tempo a doutrina tem conferido tratamento específico ao poder sancionador das entidades públicas, diferenciando-o do poder de polícia. Distinguem-se, assim, as limitações impostas com base no poder administrativo de polícia – o qual possui caráter de proteção preventiva de interesses públicos – das punições decorrentes do exercício de um autêntico poder administrativo sancionador, este sim de caráter repressivo. É dizer que o poder de polícia, nesse sentido estrito, não inclui a aplicação de sanções, atividade submetida, consoante compreensão mais recente, ao regramento jurídico próprio e específico do chamado direito administrativo sancionador.
    14. Essa linha de pensamento se mostra apropriada na medida em que as sanções administrativas estão sujeitas, em suas linhas gerais, a um regime jurídico único, um verdadeiro estatuto constitucional do poder punitivo estatal, informado por princípios como os da legalidade (CF, art. 5º, II, e 37, caput); do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV); do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5º, LV); da segurança jurídica e da irretroatividade (CF, art. 5º, caput, XXXIX e XL); da culpabilidade e da pessoalidade da pena (CF, art. 5º, XLV); da individualização da sanção (CF, art. 5º, XLVI); da razoabilidade e da proporcionalidade (CF, arts. 1º e 5º, LIV).
    15. Portanto, é mais correto dizer, a rigor, que a Lei n. 9.783/1999 regula a ação punitiva da Administração Pública no exercício do poder administrativo sancionador – e não no exercício do poder de polícia, o qual abarca medidas preventivas de proteção de interesses públicos, mas não a aplicação de sanções. (…)
    20. A aplicação de multas pelo TCU se insere evidentemente no exercício da competência sancionadora da Administração Pública Federal – como, aliás, já expressamente afirmado pelo STF (RE 190985, Rel. Min. Néri da Silveira) –, de sorte que a prescrição da respectiva pretensão punitiva deve ser regida pela Lei nº 9.783/1999.
    21. Portanto, não há necessidade de aplicação analógica da Lei nº 9.873/1999 à ação punitiva do TCU, sendo suficiente para a resolução do caso concreto a sua simples interpretação e aplicação direta.
    22. Segundo fundamento: ainda que não fosse diretamente aplicável à ação punitiva do TCU, a Lei nº 9.873/1999 representa a regulamentação mais adequada a ser aplicada por analogia.
    23. Sobre este ponto, friso, inicialmente, que, conforme já defendi em estudo acerca do tema, o direito administrativo tem autonomia científica, razão pela qual não há nenhuma razão plausível pela qual se deva suprir a alegada omissão com recurso às normas de direito civil, e não às de direito administrativo.
    24. Assim, à falta de norma regulamentadora, o prazo prescricional referencial em matéria de direito administrativo deve ser de cinco anos, como decorrência de um amplo conjunto de normas: Decreto nº 20.910/32, art. 1º; CTN, arts. 168, 173 e 174; Lei nº 6.838/1980, art. 1º; Lei nº 8.112/1990 (“Regime jurídico dos servidores públicos civis federais”), art. 142, I; Lei nº 8.429/1992, art. 23; Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da OAB), art. 43; Lei nº 9.783/1999; Lei nº 12.529/2011 (“Lei antitruste”), art. 46; Lei nº 12.846/2013 (“Lei anticorrupção”), art. 25; entre outros”. (…)
    33. De acordo com o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, a prescrição da ação punitiva se interrompe “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”. A irregularidade atribuída ao impetrante foi apurada através de auditoria realizada pela Superintendência Regional do INCRA/MS. Tal auditoria foi determinada pelo TCU através do Acórdão nº 897/2007, prolatado na sessão de 16.05.2007. Ao determinar a realização da auditoria, o TCU indubitavelmente praticou ato inequívoco a importar a apuração do fato, interrompendo, portanto, a prescrição, antes de decorrido o prazo de 5 (cinco) anos” (MS n. 32.201, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017).
    Confiram-se, nesse mesmo sentido: MS n. 35.953-MC, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe 13.11.2018 e MS n. 36.111, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 19.5.2020.
    8. A incidência da prescrição quinquenal foi recentemente reafirmada pelo Plenário deste Supremo Tribunal, em sessão virtual finalizada em 17.4.2020, também quanto à pretensão de cobrança das multas decorrentes de decisões definitivas proferidas pelo Tribunal de Contas da União.
    Ao apreciar o Tema 899 da repercussão geral (Recurso Extraordinário n. 636.886, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020), este Supremo Tribunal assentou a tese: “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas". 
    Nos termos do acórdão publicado no Diário da Justiça eletrônico de 24.6.2020, prevaleceu o voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes, no sentido da aplicabilidade do prazo prescricional de cinco anos, previsto na Lei de Execuções Fiscais n. 6.830/1980, para a exigibilidade de título extrajudicial consubstanciado em decisões finais proferidas pelo Tribunal de Contas da União.
    Estes os principais fundamentos do voto condutor:
    “Em conclusão, nos termos das fundamentações e decisões Plenárias do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
    Entendo que, as razões que levaram a maioria da CORTE a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no tema 897, não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que, nos termos do §3º, do artigo 71 da CF, tem eficácia de título executivo; sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada nessas decisões; uma vez que, (a) a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa; (b) não há decisão judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo. (…)
    As exceções à prescritibilidade estão única e exclusivamente previstas na Constituição Federal, no campo punitivo penal, nos incisos XLII e XLIV do artigo 5º. (...)
    Não seria razoável que, considerando-se as mesmas condutas geradoras tanto de responsabilidade civil como, eventualmente, de responsabilidade penal, houvesse imprescritibilidade implícita de uma única sanção pela prática de um ilícito civil e não houvesse na esfera penal, que é de maior gravidade.
    Em face da segurança jurídica, portanto, nosso ordenamento jurídico afasta a imprescritibilidade das ações civis patrimoniais, quanto mais, na presente hipótese onde o título executivo foi formado perante a Corte de Contas, sem a realização do devido processo legal perante órgão do Poder Judiciário. (…)
    A questão principal, portanto, é o reconhecimento de que não há previsão constitucional expressa de imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. (…)
    A ressalva que permaneceu no § 5º do art. 37 da CF (ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento) , mesmo após a retirada da expressão QUE SERÃO IMPRESCRITÍVEIS, teve por finalidade evitar, principalmente, uma anomia em relação à possibilidade de ressarcimento ao erário em face de responsabilização pela prática de eventuais atos ilícitos, enquanto ainda não tipificados pela lei exigida no § 4º do art. 37 da CF como atos de improbidade administrativa.
    A ressalva prevista no § 5º do art. 37 da CF não pretendeu estabelecer uma exceção implícita de imprescritibilidade, mas obrigar constitucionalmente a recepção das normas legais definidoras dos instrumentos processuais e dos prazos prescricionais para as ações de ressarcimento do erário, inclusive referentes a condutas ímprobas, mesmo antes da tipificação legal de elementares do denominado ato de improbidade (Decreto 20.910/1932, Lei 3.164/1957, Lei 3.502/1958, Lei 4.717/1965, Lei 7.347/1985, Decreto-Lei 2.300/1986); mantendo, dessa maneira, até a edição da futura lei e para todos os atos pretéritos, a ampla possibilidade de ajuizamentos de ações de ressarcimento” (voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes no julgamento do RE n. 636.886-RG, Plenário, DJe 24.6.2020, fls. 9-20).
    O Ministro Alexandre de Moraes concluiu:
    “Desse modo, entendo que, no caso, não há que se falar em imprescritibilidade, aplicando-se, integralmente, o disposto no artigo 174 do Código Tributário Nacional c/c art. 40 da Lei 6.830/1980, que rege a Execução Fiscal e fixa em cinco anos, respectivamente, o prazo para a cobrança do crédito fiscal e para a declaração da prescrição intercorrente” (voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes no julgamento do RE n. 636.886-RG, Plenário, DJe 24.6.2020, fl. 21).
    9. Embora a apreciação do Tema 899 tenha se limitado a assentar a prescrição quinquenal, nos termos da Lei n. 6.830/1980, a partir da formação definitiva do título executivo, que é a decisão final do Tribunal de Contas, aspectos referentes à prescrição intercorrente na formação do débito também foi objeto de manifestação no voto do Ministro Gilmar Mendes, no mesmo sentido da jurisprudência prevalecente neste Supremo Tribunal.
    O Ministro Gilmar Mendes explicitou os marcos interruptivos da prescrição quinquenal, decorrentes da interpretação sistemática da legislação infraconstitucional sobre o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal (Lei n. 9.873/1999), da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443/1992), da Lei sobre Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), incluída a Lei de Execuções Fiscais (Lei n. 6.830/1980).
    Na linha da jurisprudência, concluiu pela: a) prescrição quinquenal entre a data da prestação de contas (voluntária) e o início da fase preliminar da tomada de contas, definido pela decisão pela qual se determina a citação ou a notificação do interessado ou responsável (art. 1º da Lei 9.873/1999 c/c inc. III do art. 23 da Lei n. 8.429/1992); b) interrupção da prescrição b.1) pela decisão pela qual se determina a citação ou notificação do interessado ou responsável e por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato; b.2) pela decisão condenatória recorrível e por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória na Administração Pública federal (interpretação sistemática do art. 10 da Lei n. 8.443/1992 c/c art. 2º da Lei n. 9.873/1999 segundo o voto do Ministro Gilmar Mendes no julgamento do RE n. 636.886-RG, Plenário, DJe 24.6.2020, fl. 70).
    10. Sem desconhecer aquele precedente, no qual reafirmado a incidência da prescrição quinquenal sobre multas impostas pelo Tribunal de Contas, refutando a adoção do decênio previsto no Código Civil, é de se observar que, no presente mandado de segurança, não houve constituição definitiva do título executivo. 
    Discute-se, então, a ocorrência de alegada prescrição intercorrente na constituição do débito, e não no processo executivo de cobrança, sequer iniciado. 
Ausência de prescrição na espécie.
    11. Na espécie, mesmo se adotado o prazo prescricional de cinco anos previsto no art. 1º da Lei n. 9.873/1999, o decurso desse prazo não se consumou entre os eventos processuais analisados, não se havendo cogitar de inércia dos órgãos de controle. 
    Comprovou-se no processo que os ilícitos apurados datam de 26.2.2008 e 26.5.2008, tendo o impetrante mesmo admitido como “marco inicial o prazo final para a prestação de contas do Convênio 844/2007 (Siafi 638396), como sendo 25 de agosto de 2011” (fl. 23, e-doc. 1). 
    Consideradas as causas interruptivas da prescrição previstas na Lei n. 9.873/1999, verifica-se não se ter consumado o prazo quinquenal, como evidenciado nas informações, corroboradas pelos documentos anexados: 
    “A primeira causa interruptiva consistiu no primeiro ato inequívoco da Administração dirigido à apuração dos fatos irregulares em questão (inciso II do art. 2º da Lei 9.8