Tribunal: STF
Processo: ACO 3120
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-28
Data de publicação: 2020-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito Constitucional e Financeiro. Ação cível originária. Limites setoriais de despesa com pessoal.
1. Ação cível originária ajuizada por Estado-membro com o objetivo de afastar impedimento para que o Poder Executivo contrate operações de crédito.
2. O Poder Executivo não pode ser impedido de contratar operações de crédito em razão do descumprimento dos limites setoriais de despesa com pessoal por outros poderes e órgãos autônomos (arts. 20, II, e 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). Precedentes.
3. Pedido que se julga procedente.
    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, proposta pelo Estado de Rondônia em face da União. O autor afirma que celebrou com a União o sexto termo aditivo de rerratificação ao contrato de confissão, assunção, consolidação e refinanciamento de dívidas, no valor de R$ 2.106.684.884,48 (dois bilhões, cento e seis milhões, seiscentos e oitenta e quatro mil, oitocentos e oitenta e quatro reais e quarenta e oito centavos). Informa que, no entanto, a União resiste a conceder-lhe o benefício da redução extraordinária do valor da parcela, previsto no art. 3º da Lei Complementar nº 156/2016, sob a alegação de que o Estado está impedido de contratar operações de crédito em razão do descumprimento, pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público do Estado de Rondônia, dos limites setoriais de despesa com pessoal (arts. 20, II, e 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal).
    2. O Estado argumenta que sua pretensão não se amolda ao conceito de operação de crédito, já que, nos termos do art. 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal, esse termo não englobaria a mera concessão de descontos pelo ente credor. Afirma que, pelo princípio da intranscendência das obrigações e sanções, sequer se poderia exigir do Poder Executivo o cumprimento de obrigações atribuídas a outros poderes e órgãos dotados de autonomia administrativa e financeira. Pondera, ainda, que cumpre o limite global com despesas com pessoal. Pede que a União se abstenha de exigir o cumprimento dos limites setoriais de despesas com pessoal em relação aos demais poderes e órgãos autônomos, de modo a viabilizar o refinanciamento de sua dívida com a concessão do benefício da redução extraordinária do valor da parcela (art. 3º da Lei Complementar nº 156/2016).
    3. Após a manifestação da União (doc. 10), deferi a tutela de urgência, determinando que a União continuasse a análise do termo aditivo de rerratificação ao contrato de confissão, assunção, consolidação e refinanciamento de dívidas, com a concessão do benefício previsto no art. 3º da Lei Complementar nº 156/2016, afastando a incidência do art. 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal em razão do descumprimento dos limites setoriais de despesa com pessoal pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público do Estado de Rondônia (doc. 17).
    4. A União apresentou contestação (doc. 27) e interpôs agravo interno (doc. 25). Argumenta que: (i) a teoria da intranscendência subjetiva das sanções não é aplicável à hipótese, já que os poderes e órgãos autônomos que descumpriram os limites setoriais de gastos com pessoal integram a mesma pessoa jurídica que pretende celebrar o ajuste; (ii) o orçamento fiscal dos entes federados é único, abrangendo todos os órgãos da administração direta; e (iii) a renegociação prevista no art. 3º da Lei Complementar nº 156/2016 tem natureza de operação de crédito, não constituindo mero desconto em financiamento já concedido. Pede a improcedência do pedido e, subsidiariamente, o sobrestamento do feito para que aguarde o julgamento do RE 770.149, sob a relatoria do Min. Marco Aurélio, paradigma do tema nº 743 da repercussão geral.
    5. Em réplica (doc. 33), o Estado refutou o pedido de sobrestamento do feito, defendendo que não houve ordem de suspensão de processos no paradigma e apontando a ausência de similitude entre as questões debatidas. O Estado e a União não requereram a produção de outras provas (docs. 33 e 36). Saneado o feito (doc. 39), as partes apresentaram razões finais, em que reiteraram os argumentos já deduzidos nos autos (docs. 41 e 44).
    6. A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência do pedido (doc. 45), em parecer que recebeu a seguinte ementa:
    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO EM CADASTROS DE INADIMPLENTES. IRREGULARIDADES POR PARTE DOS PODERES JUDICIÁRIO E LEGISLATIVO ESTADUAIS, DO TRIBUNAL DE CONTAS E DO MINISTÉRIO PÚBLICO LOCAIS. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA CONDICIONADA. IMPROCEDÊNCIA.
    1. Ação cível originária, proposta com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição Federal, com o objetivo de afastar óbices à contratação de operações de crédito e transferência de recursos federais.
    2. Necessidade de a Suprema Corte estabelecer os parâmetros de aplicação do princípio da intranscendência – matéria pendente de julgamento definitivo, sob a sistemática da repercussão geral (RE 770.149).
    3. A imposição de sanções ao Executivo estadual em razão de pendências do Poder Legislativo não constitui afronta aos princípios da intranscendência e da separação de poderes, salvo nas hipóteses em que o atual gestor público tenha adotado as providências necessárias para a responsabilização dos agentes públicos antecessores que cometeram as irregularidades constatadas.
    4. No contexto do federalismo, sendo o órgão inadimplente integrante da administração direta estadual, é o Estado-membro quem responde na relação com o ente federal, ainda que o interesse defendido atenda, particularmente, aos anseios de órgãos de outros Poderes que não o Executivo.
    - Parecer pelo provimento do agravo da União e pela improcedência do pedido do autor.
    7. É o relatório. Decido.
    8. De início, reconheço a competência do STF para processar e julgar originariamente a presente demanda, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que somente o conflito de caráter político-federativo com potencialidade de desestabilizar o pacto federativo é objeto de sua jurisdição. No presente caso, a controvérsia instaurada transcende a esfera patrimonial dos litigantes, já que o conflito relativo à existência de obstáculo ao refinanciamento da dívida pública do Estado produz reflexos diretos na capacidade de executar políticas públicas desse ente federativo. Além disso, como se verá adiante, há precedentes em que o STF reconheceu sua própria competência e analisou o mérito de ações cíveis originárias relacionadas a esse mesmo tema.
    9. Passando a analisar o mérito, acolho a ponderação feita pela União, no sentido de que a redução extraordinária na prestação mensal da dívida pública dos Estados, nos termos em que prevista no art. 3º da Lei Complementar nº 156/2016, se amolda ao conceito de operação de crédito. Isso porque, nos termos do § 8º desse mesmo dispositivo, “os valores não pagos correspondentes à redução extraordinária serão apartados e posteriormente incorporados ao saldo devedor em julho de 2018, devidamente atualizados pelos encargos financeiros contratuais de adimplência”. Considero correta, portanto, a conclusão exposta no Parecer PGFN/CAF nº 967/017, no sentido de que a pretensão do Estado consiste em “refinanciar parte do valor vencido de parcelas da dívida do ente para com a União, incorporando os valores descontados ao saldo devedor”.
    10. No entanto, verifico que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se orienta no sentido de que, por aplicação do princípio da intranscendência das obrigações e sanções, o Poder Executivo não pode ser penalizado pelo descumprimento dos limites setoriais de gasto com pessoal previsto no art. 20, II, da Lei de Responsabilidade Fiscal pelos Poderes Legislativo e Judiciário, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público.
    11. As decisões desta Corte que afastam a aplicação das consequências jurídicas previstas no art. 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal se baseiam na circunstância de que o Poder Executivo não dispõe de meios para controlar o cumprimento desses limites pelos demais poderes e órgãos dotados de autonomia administrativa e financeira. Isso ocorre notadamente em razão da suspensão da eficácia do art. 9º, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que, em hipóteses excepcionais, autoriza o Poder Executivo a limitar empenhos e movimentações financeiras dos outros poderes e órgãos autônomos (ADI 2.238 MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 09.08.2007). Confiram-se, nesse sentido, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO FINANCEIRO. SANÇÕES FINANCEIRAS. INTRANSCENDÊNCIA. IRREGULARIDADES PRATICADAS POR ÓRGÃOS E PODERES AUTÔNOMOS. SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIAS E DE GARANTIA A OPERAÇÕES DE CRÉDITO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. (...) 2. É aplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras em matéria de limites setoriais de gastos com pessoal aos poderes com autonomia financeira, a despeito da personalidade jurídica una do ente federativo, pois o Poder Executivo não dispõe de meios para ingerir na execução orçamentária dos demais órgãos autônomos. Precedentes. (...)” (ACO 3047 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 31.08.2018).
    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Julgamento por decisão monocrática. Artigo 21, § 1º, RISTF. Sistemática da repercussão geral. Inexistência de óbice à apreciação do mérito de ação cível de competência originária do Supremo Tribunal. (...) 3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (...)” (ACO 2648 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 17.03.2016).
    “EMENTA: AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (...) – IMPEDIMENTO À REALIZAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO DESTINADAS AO PROGRAMA EMERGENCIAL DE FINANCIAMENTO AOS ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL - PEF, AO PROJETO DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DAS RECEITAS E DA GESTÃO FISCAL, FINANCEIRA E PATRIMONIAL DAS ADMINISTRAÇÕES ESTADUAIS - PMAE E AO PROJETO DE FORTALECIMENTO DA GESTÃO FISCAL - PROFIS – RESTRIÇÕES QUE, EMANADAS DA UNIÃO, INCIDEM SOBRE O ESTADO DO MARANHÃO POR ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR PARTE DE SEU PODER LEGISLATIVO E DE SEU MINISTÉRIO PÚBLICO, DOS LIMITES SETORIAIS QUE A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL IMPÕE A TAIS ÓRGÃOS PÚBLICOS (LC Nº 101/2000, ART. 20, II, “A”) – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (ACO 1431 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 17.06.2015).
    12. A pendência de decisão de mérito no RE 770.149, Rel. Min. Marco Aurélio, paradigma do tema nº 743 da repercussão geral, não impede o julgamento do presente feito. Isso porque a disciplina do art. 1.035, § 5º, do CPC/2015 não se aplica às ações de competência originária do Supremo Tribunal Federal. Afinal, os efeitos vinculantes de decisões da corte constitucional não alcançam o próprio tribunal. Ainda que assim não fosse, naquele feito se discute o “direito do Município, como entidade da Federação, à Certidão Positiva de Débito com Efeito de Negativa – CPDEN, apesar da inadimplência do Poder Legislativo local quanto ao cumprimento de obrigações tributárias acessórias”. O assunto é, portanto, distinto do que se cuida na presente ação cível originária. Assim, indefiro o pedido de sobrestamento formulado pela União.
    13. Por todo o exposto, julgo procedente o pedido, a fim de que, para fins de celebração de termo aditivo de rerratificação ao contrato de confissão, assunção, consolidação e refinanciamento de dívidas, com a concessão do benefício previsto no art. 3º da Lei Complementar nº 156/2016, a União afaste as consequências previstas no art. 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal em relação ao Poder Judiciário e ao Ministério Público de Rondônia. Julgo prejudicado o agravo interno.
    14. Sem custas (art. 4º, I, da Lei nº 9.289/1996). Fixo os honorários advocatícios em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, § 8º, do CPC/2015.
    Publique-se. Intimem-se.
Brasília, 28 de abril de 2020.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator