Tribunal: STF
Processo: MS 37494
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-30
Data de publicação: 2020-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado por Patrícia Motta Reigota, contra ato praticado pelo Presidente do Conselho Nacional de Justiça, indicando litisconsórcio passivo com a Conselheira Maria Tereza Uille Gomes, Relatora do PCA n. 0003624-62.2015.2.00.00002, com o Delegatário Titular do 1º Tabelionato de Notas e Protestos de Tubarão/SC, Clóvis Gonzalez Cabral, e com o Delegatário Titular do 2º Tabelionato de Notas e Protestos de Tubarão/SC, Gustavo Soares de Souza Lima.
    A impetrante apresenta a seguinte síntese fática (fls. 2/):
    1. Conforme se extrai da prova pré-constituída, a impetrante é titular concursada do Tabelionato de Protesto de Títulos da Comarca de Tubarão/SC (doc. 02, p. 38-46), exercendo regularmente o ofício desde 05.04.2010.
    2. Em abril de 2014, a Corregedoria-Geral da Justiça do Estado SC (Circular n° 47/2014 – doc. 02, p. 136-137), em cumprimento à ordem do Conselho Nacional de Justiça, determinou que os notários e registradores apresentassem os atos legislativos que criaram as serventias para eles delegadas, exatamente para que se apurasse a constitucionalidade/legalidade das criações e correspondentes delegações.
    3. Foi nesse contexto que, em meados de 2014 (doc. 02, p. 138-144), a impetrante apurou ato administrativo (proveniente do Judiciário Estadual – assinado pelo Diretor do Foro da Comarca de Tubarão/SC) que, violando o ordenamento legal e constitucional, delegou administrativamente a função de protesto de títulos cambiários exercida até então exclusivamente pelo Tabelionato de Protesto aos Tabelionatos de Notas.
    4. Resumidamente (e conforme será demonstrado ao longo do ‘writ’), o ato do Diretor do Foro de Tubarão/SC: (a) foi praticado por autoridade incompetente; (b) possui vício de forma, pois deveria ser precedido de lei; (c) possui ilegalidade no objeto, por conferir serventia sem concurso público (inconstitucional, portanto); (d) teve como motivação dispositivos que não fundamentaram adequadamente a realização do ato.
    5. Em razão da inconstitucionalidade/ilegalidade do ato, a impetrante requereu à Corregedoria do Tribunal de Justiça de SC o reconhecimento de sua nulidade (doc. 02, p. 31-37).
    6. A petição, recebida como Pedido de Providências, foi extinta sem julgamento de mérito por acórdão do TJSC (doc. 02, p. 126-131) em razão de suposta existência de coisa julgada, consistente no julgamento (pela denegação da ordem), em 05/05/1987, pelo mesmo Tribunal (3ª Câmara de Direito Civil), do Mandado de Segurança n. 1.642 (doc. 02, p. 145-155), cujo impetrante era Victor Oswaldo Konder Reis, à época titular do Ofício de Registro de Imóveis e Protestos de Títulos da Comarca de Tubarão/SC.
    7. Considerando as irregularidades do ato que se pretendia declarar nulo (impassível de convalidação), bem como a competência primária do Conselho Nacional de Justiça no sentido de afastar situações de inconstitucionalidade e ilegalidade que permeiam as delegações de serventias extrajudiciais no Brasil, principalmente após a Constituição Federal de 1988, a impetrante instaurou o PCA n. 0003624-62.2015.2.00.0000, julgado improcedente pelo órgão Plenário do  E. CNJ, em acórdão assim ementado (ato coator – doc. 02, p. 974-991):
    RECURSO EM PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. ACUMULAÇÃO DAS FUNÇÕES DE PROTESTO DE LETRAS E TABELIONATO DE NOTAS. EXCEPCIONALIDADE. DECISÃO JUDICIAL. AUTONOMIA DO TRIBUNAL PARA PROPOR ALTERAÇÃO NA ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.
    1. Excepcionadas as hipóteses estabelecidas em lei (art. 26 da Lei 8.935/94), as atribuições de notas e de protesto não são acumuláveis. Importa observar, porém, que a acumulação assinalada nos autos foi objeto de prévio questionamento na esfera judicial, o que torna descabida a intervenção administrativa deste Conselho.
    2. O art. 38 da Lei dos Cartórios confere ao juízo competente a missão zelar para que os serviços sejam prestados com rapidez, qualidade satisfatória e de modo eficiente, podendo sugerir à autoridade competente a elaboração de planos de adequada e melhor prestação desses serviços.
    3. Recai sobre o respectivo Tribunal a missão de avaliar as circunstâncias da questionada desacumulação dos serviços, prerrogativa que se insere na sua autonomia privativa.
    4. Recurso administrativo que se julga improcedente, com observações.
    8. Segundo concluiu a autoridade coatora – ignorando por completo os fundamentos de inconstitucionalidade que permeiam o ato administrativo objeto do PCA – “as questões aqui suscitadas foram examinadas pelo Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina – TJSC nos autos do Mandado de Segurança nº 1.642 (id nº 1850507). No mencionado feito judicial, o Tribunal manteve, naquele momento, a decisão administrativa que possibilitou a acumulação dos serviços de protesto pelo 2º Tabelionato de Notas de Tubarão – SC” (doc. 02, p. 978).
    9. Além disso, também considerou o voto vencedor do PCA que “apesar do Conselho Nacional de Justiça poder recomendar diligências com caráter meramente orientador (não impositivo), não está autorizado a substituir os Tribunais em suas atribuições constitucionais para estabelecer, por exemplo, regras de organização judiciária (art. 96, II, d, da Constituição Federal de 1988)” (doc. 02, p. 979).
    10. Diante do exposto, tendo em vista a competência do Egrégio Supremo Tribunal Federal para processar e julgar ações contra o Conselho Nacional de Justiça (art. 102, I, ‘r’, CF) quando manifesta a injuridicidade ou irrazoabilidade do ato impugnado (STF, MS 35.100, rel. do acórdão Min. Roberto Barroso, j. 08.05.2018), hipótese dos autos, dada a convalidação de ato administrativo absolutamente ilegal/inconstitucional, busca-se no remédio heroico o amparo a tão necessária justiça.
    Na sequência, apresenta as seguintes alegações de direito (fls. 6/):
    16. A Lei Estadual n. 1.658, de 11/10/1929 (doc. 02, p. 51-54), dividiu o único tabelionato da cidade de Tubarão/SC em: (a) Tabelionato de Notas, Escrivania do Civil, Comercial e de Inventários entre Maiores; (b) Ofício do Registro de Imóveis e dos Protestos de Títulos Cambiários, de Contas ou Obrigações Civis ou Comerciais.
    17. Portanto, na origem, a lei que dividiu o único tabelionato existente em 1929 na Comarca de Tubarão/SC: (a) criou 4 serventias (Notas, Escrivania, Registro de Imóveis e Protesto): (b) acumulou Notas com Escrivania e Registro de Imóveis com Protesto; (c) ao criar serventia específica e apartada de protesto, delegou exclusiva e privativamente à referida serventia a função de protesto de títulos.
    18. Tanto que, desde 1929 até o ato inconstitucional que será abordado a seguir (de 1987), portanto por quase 60 anos, os protestos na comarca foram realizados exclusivamente pela serventia de Protesto de Títulos (que se encontrava cumulada com o Registro de Imóveis), jamais pelo Tabelionato de Notas (serventia igualmente criada em 1929 por lei, que posteriormente passou a ser denominada 1° Tabelionato de Notas).
    19. Em 1958, pela Lei Estadual n. 1.948 (doc. 02, p. 57-61), ocorreu: (a) a desacumulação do Tabelionato de Notas em relação à Escrivania do Civil, Comercial e de Inventários entre Maiores (art. 7°, XXXII); (b) a criação do 2° Tabelionato de Notas de Tubarão/SC (art. 9°).
    20. Note-se que em nenhum momento as leis que disciplinaram a criação das serventias de Tubarão: (a) criaram novos tabelionatos de protesto (além daquele criado em 1929); (b) acumularam tabelionatos de protesto aos tabelionatos de notas da cidade; (c) atribuíram/delegaram ao 1° e 2° Tabelionatos de Notas de Tubarão/SC a atividade/função delegada de protesto.
    21. Em 2009, com o falecimento de Victor Oswaldo Konder Reis (doc. 02, p. 55), então titular do 2° Ofício do Registro de Imóveis (por opção na divisão ocorrida em 1965 – Lei 3.678) cumulado com o Tabelionato de Protesto de Títulos, foi realizada a desacumulação (doc. 02, p. 56) obrigatória (art. 49 c/c 39, I, Lei 8.935/94), apartando-se o 2° Registro de Imóveis do Tabelionato de Protesto, este último depois delegado à impetrante.
    22. Contudo, em 16/01/1987, o Diretor do Foro de Tubarão (Juiz Substituto), insolitamente, resolveu, através de ato administrativo, instalar e implantar na referida comarca “a distribuição paritária dos Protestos de Títulos Cambiários, entre os Tabelionatos Fretta, Cabral [ou seja, entre os Tabelionatos de Notas], permanecendo o 1° Ofício de Registro de Imóveis Victor Konder Reis em igual distribuição” (doc. 02, p. 47-49). A partir de então, a distribuição dos protestos passou a ser feita (irregularmente) também para os dois Tabelionatos de Notas.
    23. Sob o pretexto de instalar e implantar a distribuição paritária dos protestos de títulos cambiários entre os Tabelionatos de Notas (1° e 2°) e o Tabelionato de Protesto da Comarca de Tubarão/SC, o então Diretor do Foro acabou, por vias transversas: (a) criando, mesmo sem deter competência, duas serventias de Tabelionatos de Protesto; (b) acumulando aos Tabelionatos de Notas existentes as duas novas serventias de Tabelionatos de Protestos recém criadas; (c) delegando a função das referidas serventias (de Protesto) aos titulares dos Tabelionatos de Notas sem concurso público. Tudo, em violação direta à Constituição Federal de 1967, bem como às leis vigentes à época!
    24. Antes de se adentrar propriamente no cerne da questão (ato administrativo, convalidado pelo CNJ, que violou a Constituição Federal de 1967 e leis vigentes à época), necessário deixar claro que o serviço prestado e de competência do Tabelionato de Notas não se confunde com aquele prestado e de competência do Tabelionato de Protesto, tratando-se de serventias distintas (não há função delegada sem serventia correspondente, de modo que para realizar a atividade de protesto, obviamente há que se instalar uma serventia correspondente de protesto).
    25. Com efeito, vige no direito notarial o princípio da especialização dos serviços extrajudiciais. A Lei Federal n. 8.935/94 é taxativa ao distinguir os serviços/serventias e ao determinar como regra geral a desacumulação: (...)
    27. Feito este necessário esclarecimento, a hipótese retrata que em 1987 (data do ato administrativo irregular e inconstitucional praticado pelo Diretor do Foro, convalidado pelo ato coator) estava em vigor a Constituição Federal de 1967 (com as alterações posteriores, inclusive as promovidas pela EC 7/1977 e EC 22/1982), a qual: (a) impunha a necessidade de lei (de iniciativa do Poder Judiciário) para a criação de serventias extrajudiciais; (b) exigia a realização de concurso público para o provimento das serventias extrajudiciais, ressalvada a situação dos substitutos que preenchessem os requisitos. Isso estava expresso nos seguintes dispositivos constitucionais: (...)
    28. Quanto à necessidade de lei para a criação e acumulação de serventias, ao julgar a emblemática ADI 4140 (cujo voto, da lavra da E. Min. Ellen Gracie, foi acompanhado por todos os Ministros que compunham o Plenário), este E. STF consolidou o entendimento da Corte Suprema, que remonta a 1960 (quando vigente a Constituição Federal de 1946, com redação repetida em 1967), no sentido de que: (a) as serventias extrajudiciais não compõem os serviços auxiliares dos Tribunais; (b) a “ordenação das serventias extrajudiciais e dos serviços por elas desempenhados está inserida na organização judiciária, para a qual se exige (...) a edição de lei formal de iniciativa privativa dos Tribunais de Justiça”.
    (...)
    33. Portanto, tendo em vista que o ato administrativo do Diretor do Foro de Tubarão/SC, datado de 16/01/1987, implicou em criação e acumulação de duas serventias de Tabelionato de Protesto sem lei correspondente (afrontando, assim, a Constituição Federal de 1967 e 1988), cabia ao E. CNJ, após provocado, exercendo sua competência legal, declará-lo nulo de pleno direito, já que impassível de convalidação.
    (...)
    Requer, ao final, seja concedida a segurança, para que o ato administrativo praticado – convalidado pelo acórdão que julgou improcedente o PCA n. 0003624-62.2015.2.00.0000 – seja declarado nulo, com os efeitos de sua desconstituição, de modo a assegurar à impetrante, nos termos da fundamentação, o exercício privativo da função de protesto de títulos cambiários na Comarca de Tubarão/SC, até que lei posterior específica proceda à criação de nova serventia de protesto na comarca, cuja serventia/delegação da função deverá ser preenchida por concurso público, sob pena de violação a direito líquido e certo. (fls. 29).
    É o breve relato do necessário.
    Nos termos do art. 5º, LXIX da Constituição Federal e do art. 1º da Lei 12.016/2009, o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou por habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.
    No aspecto negativo, há de se observar que o mandado de segurança não é instrumento jurídico apto à revisão de decisão judicial transitada em julgado (art. 5º, III da Lei 12.016/2009), não se admitindo a discussão direta ou indireta de decisões judiciais submetidas à eficácia da coisa julgada por meio do mandamus. Não há, assim, um direito líquido e certo apto a permitir a rediscussão de questões submetidas previamente ao Poder Judiciário, reconhecendo-se a ausência de ilegalidade do ato administrativo que, em respeito à decisão judicial prévia sobre a questão apresentada para apreciação, afasta o pedido do interessado.
    No caso concreto, não se observa ilegalidade da decisão impugnada por meio do presente mandamus, através da qual o Conselho Nacional de Justiça reconheceu a impossibilidade de rediscussão dos argumentos apresentados pela impetrante face à decisão administrativa emitida pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina e sua Corregedoria Geral da Justiça.
    Os fundamentos de fato e de direito apresentados pela impetrante dizem respeito à ilegalidade e inconstitucionalidade do ato administrativo emanado pelo Juiz Diretor da Comarca de Tubarão que, no ano de 1987 determinou, em cumprimento à Lei de Organização Judiciária local, a necessidade de distribuição equânime dos títulos levados a protesto entre os dois tabelionatos de notas locais, além do Ofício do 2º Registro de Imóveis de Tubarão, que já exercia tal função delegada de forma anexa. Insurge-se, em continuação, à decisão havida pelo Corregedor Geral da Justiça e pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina que, em pedido de providências de natureza administrativa, reconheceu que a questão, na forma que apresentada, era objeto de decisão judicial previamente emitida nos autos do Mandado de Segurança 1.642, impetrado por Victor Osvaldo Konder Reis, então titular da delegação de Registro de Imóveis de Tubarão (MS 1.642).
    Naquele writ afirmou-se a motivação do ato questionado, qual seja, dar cumprimento aos arts. 134 e 434 do Código Judiciário do Estado de Santa Catarina, com a distribuição paritária de títulos cambiários para protesto, mantendo-se a distribuição também em favor do então impetrante, dada a nomeação datada de 10 de janeiro de 1987, em nítida busca de preservação de situações jurídicas passadas e consolidadas. O fundamento daquele mandamus era, justamente, a existência de possível ilegalidade na distribuição paritária entre notários quando, na Comarca, houvesse serviço privativo de protestos o que, na época, recairia ao Oficial do 2º Registro de Imóveis da Comarca. Assim fora ementado o Acórdão pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina:
    Mandado de segurança. Protesto de títulos cambiários na comarca de Tubarão. Distribuição que passa ser feita entre os tabeliães e o 2º Oficial do Registro de Imóveis. Solução razoável que encontrou o Diretor do Foro local para atender ao disposto no art. 80, parágrafo único e no art. 134 do Código de Divisão e Organização Judiciárias do Estado de Santa Catarina, com a nova redação que lhe deu a Lei 6.899, de 5 de dezembro de 1986, tendo em vista que, de um lado, o referido Oficial do Registro de Imóveis tinha competência para aqueles atos e, de outra parte, a lei iniludivelmente desejou extinguir a privatividade no protesto de títulos cambiários, determinado sua distribuição entre os tabelionatos. A manutenção da referida exclusividade seria contrária ao interesse público e à lei, não só considerada esta em seu texto, mas sobretudo em seu espírito. Segurança denegada.
    E, naqueles autos, reconheceu-se a inexistência de previsão legal de competência privativa para o protesto de títulos na Comarca de Tubarão em favor do impetrante, inicialmente titular do 2º Registro de Imóveis, dando-se cumprimento ao Código Judiciário, afastando-se, ainda que indiretamente, a tese de atribuição exclusiva para o protesto. 
    E, no mérito, reconheceu a inexistência de ilegalidade ou inconstitucionalidade na desanexação de serventias (Súmula 46, STF), cabendo ao Poder Judiciário local o exercício de tal competência, no âmbito da fiscalização e regulação dos serviços extrajudiciais, pois o titular de ofício de registro de imóveis ao qual se tenha atribuído no passado a competência para o protesto de títulos, não tem direito líquido e certo à manutenção de tal atribuição cumulada, mormente quando mantida tal atribuição, mas em condições de igualdade com os tabelionatos de notas da Comarca.
    Percebe-se, como bem salientado na decisão objeto do presente mandamus, emitida pelo CNJ, que os fundamentos de fato e de direito apresentados são exatamente os mesmos, não se admitindo, no âmbito administrativo atribuído ao Conselho Nacional, a rediscussão dos fundamentos adotados em decisão judicial prévia a respeito dos mesmos, no caso, da legalidade do ato administrativo do Juiz Direito da Comarca que, em 1987, determinou a modificação das regras de distribuição dos títulos a protesto.
    Não seria possível, assim, admitir-se um direito líquido e certo da impetrante à rediscussão dos mesmos fundamentos apreciados em decisão judicial anterior, pena de violação dos limites da competência administrativa do Conselho Nacional de Justiça, bem como dos exatos limites do presente mandamus. Neste sentido, reconhecendo-se os limites de atuação constitucional do Conselho Nacional de Justiça:
    Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. TITULARIDADE DE SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. ATUAÇÃO DO CNJ QUE CONFLITA COM DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. ILEGITIMIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Extrapola os limites estabelecidos no art. 103-B, § 4º, II, da Constituição Federal a atuação do CNJ que interfere em titularidade estabilizada por decisão de cunho jurisdicional.
    2. A própria Resolução 80/2009 do CNJ, no seu art. 8º, “b”, esclarece que não se sujeitam aos efeitos dessa norma os casos atingidos por decisão definitiva em sentido diverso na esfera judicial. 
    3. Agravo regimental a que se nega provimento.
    (MS 29.524-AgR – rel. Min. Teori Zavascki, j. 24.11.2015, DJe 07.12.2015)
    Inexiste, assim, direito líquido e certo à revisão da decisão do Conselho Nacional de Justiça que reconhece, em procedimento de natureza administrativa, que os fundamentos de fato e de direito apresentados pela impetrante estão sujeitos aos efeitos da coisa julgada judicial, afastando-se do controle administrativo.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO ao presente Mandado de Segurança.
    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de novembro de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente