Tribunal: STF
Processo: MS 36246
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-27
Data de publicação: 2020-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Ato praticado pelo Tribunal de Contas da União. Montepio civil. Redução do valor do benefício a 60% dos proventos do instituidor. Revogação da Lei nº 6782/1980 pela Lei nº 8112/90. Incidência apenas no tocante à disciplina estatutária dos servidores, permanecendo hígida a parte relativa ao montepio civil, que com aquela não se confunde. Interpretação a ser conferida ao art. 1º, e parágrafo único, da Lei nº 6782/80. Norma apta a produzir efeitos futuros. Impossibilidade de imposição de novos critérios, não expressamente previstos em lei, como óbices à fruição de benefícios regulados por leis pretéritas. Precedente: MS nº 35889 AgR/DF, 2ª Turma, Relator Ministro Edson Fachin, DJe de 10.6.2019. Ordem concedida. 
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Ana Claudia Silveira Aranha contra ato praticado pelo Tribunal de Contas da União que, nos termos do Acórdão TCU nº 15671/2018, determinou a redução do valor pago a título de pensão vinculada ao montepio civil da União a 60% dos proventos do instituidor.
    2. O benefício foi concedido pelo TRT-2ª Região em 09.7.1996, diante do falecimento de José Aranha, pai da impetrante e ex-juiz daquela Corte. Em maio de 2002, por meio do Ato PR nº 347/02, a pensão foi integralizada em 100%, porque a causa mortis do instituidor foi enquadrada como resultado de doença profissional, havendo, à época, equiparação desta circunstância ao acidente de trabalho, razão geradora de pensão integral nos termos do art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 6782/1980. 
    Porém, em 2008, o Acórdão TCU nº 2354 e o Parecer PGFN/CJU nº 190/2006 recomendaram aos órgãos públicos que tornassem sem efeito tal complementação, o que foi determinado pelo TRT-2ª Região por meio do Ato PR nº 372, em 03.7.2008 (doc. 3, fl. 40). Interposto recurso administrativo pela impetrante perante o próprio TRT, a este foi dado provimento para restabelecer o pagamento integral, conforme Ato PR nº 634/2008 (doc. 3, fl. 41). 
    3. Em 19.5.2009, foi proferido o Acórdão TCU nº 2527/2009, que considerou legal o ato de concessão, mas reconheceu motivo superveniente para cassar o benefício da ora impetrante, porque comprovada ocorrência de união estável. Naquela oportunidade, determinou o TCU a reversão da cota da impetrante à sua irmã, assim como a restrição do benefício a 60% do valor dos proventos do instituidor. A decisão foi objeto do MS nº 28061/DF, distribuído à minha antecessora, Ministra Ellen Gracie. Ao final, a ordem foi deferida, diante de violação da ampla defesa e do contraditório, para determinar que as beneficiárias fossem ouvidas no curso do Processo TC nº 021.930/2008-6, assim como para restabelecer o valor integral da pensão até nova análise pelo TCU. O acórdão desta Suprema Corte está assim ementado (MS nº 28061 AgR/DF, Pleno, DJe de 11.4.2011): 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE PENSÃO DO MONTEPIO CIVIL DA UNIÃO. REGISTRO. LEGALIDADE DO ATO RECONHECIDA EM ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DETERMINAÇÃO DA CORTE DE CONTAS DE ALTERAÇÃO DO PAGAMENTO. DA PENSÃO POR SUPOSTA OCORRÊNCIA DE UNIÃO ESTÁVEL SUPERVENIENTE. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA. SÚMULA VINCULANTE 3. INCIDÊNCIA. SEGURANÇA CONCEDIDA. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. POSSIBILIDADE. 
    1. O Tribunal de Contas da União considerou legal o ato de concessão inicial de pensão do montepio civil da União em favor da impetrante e de sua irmã, ordenando o seu registro. 
    2. A Corte de Contas também determinou a adoção de medidas com o objetivo de efetuar a alteração dessa pensão para que a irmã da impetrante passasse a ser a única beneficiária, com fundamento em suposta ocorrência de união estável superveniente. 
    3. Necessidade de garantir-se à impetrante o exercício do contraditório e da ampla defesa quanto à suposta união estável por ela mantida. 
    4. Incidência na espécie da Súmula Vinculante 3. 
    5. Cassação do acórdão do Tribunal de Contas da União para restabelecer o pagamento integral da pensão até que seja proferida nova decisão pela Corte de Contas. 
    6. Segurança concedida. 
    7. Agravo regimental a que se nega provimento”. 
    A seguir, o TCU proferiu os Acórdãos nº 10425/2011 e nº 6290/2011, que repetiram o entendimento de mérito anterior. Porém, pedido de reexame interposto pela ora impetrante resultou no Acórdão nº 440/2017, que anulou os julgamentos anteriores, diante de nova violação do princípio da ampla defesa. 
    4. Em 04.12.2018, agora em processo que contou com efetiva participação das interessadas, o Acórdão TCU nº 15671/2018, nesta oportunidade impugnado, fixou as seguintes premissas: (i) ausência de prova inequívoca de que as beneficiárias teriam incidido em alguma das causas legais previstas para a exclusão do benefício, nisso incluída a suposta existência de união estável por parte de uma das favorecidas; (ii) inaplicabilidade do art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 6782/1980 como fundamento para concessão integral da pensão, devendo ser aplicado o art. 1º da Lei nº 4477/1946, que fixa o valor em 60% dos vencimentos do instituidor, porque “a Lei 6782/1980, por ser complementar à Lei 1711/1952, foi revogada quando da publicação da Lei 8112/90, consoante indicado em seu artigo 253” (doc. 6, fl. 5); (iii) inexistência de decadência, porque o ato é de natureza complexa, de modo que o prazo respectivo só corre a partir da decisão proferida pelo TCU; e (iv) inocorrência de violação de direito adquirido ou fere o princípio da segurança jurídica, pois precário o ato concedido pelo órgão de origem. Em conclusão, o TCU: (a) negou registro ao ato de concessão, considerando-o ilegal; (b) dispensou as beneficiárias da obrigação de ressarcimento, porque se encontravam de boa-fé; (c) determinou a suspensão dos pagamentos quanto à proporção reputada irregular (ou seja, em relação à complementação integral da pensão, determinando sua fixação em 60% dos vencimentos); e (d) determinou a emissão de novo ato de concessão, escoimado do vício. 
    5. Sustentou a inicial, em primeiro lugar, existência de liminar concedida em caso idêntico pelo saudoso Ministro Teori Zavascki (e posteriormente mantida pelo seu sucessor, Ministro Alexandre de Moraes) no MS nº 34341/DF. No mais, afirmou que, a partir da Constituição de 1988, todas as pensões seriam integrais. Reputou errôneo o fundamento central adotado pelo TCU, pois, em seu entender, “a Lei nº 6782/80 não foi revogada expressamente nem tacitamente” (inicial, fl. 4), seja porque lei geral não revoga lei especial, ou em face da “razão substancial” de que “apontada lei se refere a benefício contributivo (montepio facultativo), aquele que o magistrado pagou previamente para suprir o futuro” (inicial, fl. 4), tratando-se, portanto, de instituto vinculado a regime jurídico diverso do firmado no Estatuto dos Servidores Públicos da União. Discorreu sobre a necessidade de respeito ao princípio da segurança jurídica, considerado o longo tempo de fruição do benefício. Sustentou ocorrência de decadência à revisão do ato administrativo, diante da superação do prazo de cinco anos entre o ato inicial e sua análise pelo TCU. Questionou a possibilidade de que interpretação do TCU tenha o efeito de “retroagir” para atingir atos constituídos sob o pálio de legislações passadas, salientando, ainda, que o próprio TCU, em acórdão de 1996, considerara legítima a integralização do benefício. 
    6. Requereu concessão de liminar para “sustar a decisão prolatada pelo Tribunal de Contas da União, Acórdão nº. 15.671/2018, que determinou a redução de 100% para de 60% dos rendimentos das Impetrantes, mantendo-se esta, até julgamento final do presente writ”. No mérito, pleiteou “seja concedida a segurança para declarar sem efeito o V. Acordão que reduziu o valor do benefício de 100% para 60% das pensões” (inicial, fls. 11-2). 
    7. A irmã da impetrante, também atingida pelo ato, impetrou, na sequência, o MS nº 36320/DF, a mim igualmente distribuído. 
    8. Em decisão de 28.03.2019, deferi a liminar “para sustar a decisão prolatada pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 15.671/2018, determinando o restabelecimento dos pagamentos à razão de 100% dos proventos do instituidor, até julgamento final do presente writ ou deliberação posterior em sentido contrário” (doc. 16, fl. 11). 
    9. A União interpôs agravo (doc. 29). 
    10. O Procurador-Geral da República opinou pelo deferimento da ordem, em parecer assim ementado:
    “ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. MONTEPIO CIVIL DA UNIÃO. REVISÃO DO VALOR PAGO. REDUÇÃO DO VALOR DO BENEFÍCIO A 60% DOS PROVENTOS DO INSTITUIDOR. REVOGAÇÃO DA LEI Nº 1.711/1952 PELA LEI Nº 8.112/1990. ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 6.782/1980 QUE TRATA DE PENSÃO NÃO REGULADA PELA LEI N° 1.711/1952. INSTITUTO DISTINTO DA PENSÃO PREVISTA NO ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DA UNIÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO DEMONSTRADO. PARECER PELA CONCESSÃO DO WRIT, JULGANDO-SE PREJUDICADO O AGRAVO INTERPOSTO” (doc. 31, fl. 1). 
    É o relatório. 
    Decido.
    1. A decisão do TCU veicula dois fundamentos principais. Em primeiro lugar, diz-se que, quando ocorrida a morte do instituidor, em 1996, não mais vigia o art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 6782/1980 como fundamento para concessão integral da pensão, porque tal lei, sendo complementar à Lei nº 1711/1952 (antigo Estatuto dos Servidores), foi revogada junto com esta quando da publicação da Lei nº 8112/90. Restaria aplicável, assim, apenas o art. 1º da Lei nº 4477/1946, que fixa o valor em 60% dos vencimentos do instituidor. 
    Em segundo lugar, diz-se (agora nas informações prestadas – doc. 24, fl. 35, assim como no agravo interposto pela União – doc. 29, fl. 6) que, de qualquer sorte, o art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 6782/1980, em vista de sua peculiar estrutura redacional, estaria destinado a produzir efeitos apenas para o passado, ou seja, para pensões já concedidas em virtude de falecimentos anteriores à sua edição, não incidindo sobre novos eventos. 
    Diante desse quadro, principio a análise pelo segundo argumento, na medida em que se refere à interpretação do próprio dispositivo em que fundamentado o direito. 
    2. Dispõe o art. 1º, e seu parágrafo único, da Lei nº 6782/1980:
    “Art. 1º. A doença profissional e as especificadas em lei ficam equiparadas ao acidente em serviço para efeito da pensão de que trata o art. 242 da Lei 1.711, de 28 de outubro de 1952. 
    Parágrafo único. A equiparação de que trata este artigo estende-se às pensões, inclusive de Montepio Civil da União, concedidas aos herdeiros de funcionários já falecidos, para efeito de complementação pelo Tesouro Nacional”.
    A interpretação dada pelo Tribunal de Contas da União ao parágrafo único está assim resumida pelas informações prestadas nos autos: “embora a equiparação tenha sido estendida às pensões, inclusive do montepio civil da União, somente era aplicável aos benefícios concedidos aos herdeiros de funcionários já falecidos por ocasião do advento da própria Lei 6.782/1980 (...). Logo, não poderia alcançar o caso vertente, em que o benefício ainda não fora concedido. O texto legal foi taxativo na definição dos destinatários da norma, reduzindo, expressamente, o universo de beneficiários: “herdeiros de funcionários já falecidos que estivessem auferindo o benefício concedido. Portanto, não cabe ao intérprete ampliar o escopo da Lei 6.782/1980” (doc. 24, fl. 35. Grifos no original). 
    O TCU, em resumo, interpreta o dispositivo como se este veiculasse uma restrição: apenas beneficiários que já usufruíssem da pensão teriam o valor integralizado. A norma teria aplicação a casos predeterminados, não possuindo eficácia para regular hipóteses futuras, escopo comum dos atos normativos. Tal interpretação, contudo, só é possível a partir da dissociação entre parágrafo único e seu caput, pois a concessão do benefício da integralidade a casos futuros está claramente prevista neste. O caput do dispositivo é expresso em seu comando: “A doença profissional e as especificadas em lei ficam equiparadas ao acidente em serviço”. Ou seja, tais circunstâncias, antes, não estavam equiparadas, o que significa dizer que o direito à integralidade por motivo de doença profissional não existia. Assim, conquanto realmente confusa a redação do parágrafo único subsequente, não é possível lê-lo como se conferisse direito à integralidade apenas às pensões já instituídas, excluindo as futuras; tal direito, na verdade, veio previsto pelo caput, de modo que interpretar o dispositivo em tal alcance é forçar contradição entre suas partes, com o parágrafo único negando aquilo que o caput concede. Note-se: ao dizer “inclusive [as pensões] de Montepio Civil”, o parágrafo único atrela a sorte desse benefício ao benefício geral do Estatuto dos Servidores; portanto, o que se decide quanto a este deve ser reiterado para aquele. Se há contradição em considerar que o parágrafo único garante integralidade apenas a pensões estatutárias já existentes, enquanto os efeitos prospectivos do caput são evidentes (“ficam equiparadas”, diz o dispositivo), o mesmo deve ser entendido quanto ao montepio. 
    A interpretação dada pelo Tribunal de Contas da União, portanto, faz com que o parágrafo único anule o caput ao qual, segundo as regras de redação legislativa, aquele se vincula. Dessa forma, o parágrafo único só pode ser uma regra ampliativa do direito já concedido pelo caput – trata-se de norma que estende para situações já consolidadas benefício que, em sua ausência, incidiria apenas sobre novas hipóteses fáticas (como, aliás, normalmente acontece na ausência de extensão legislativa expressa a situações jurídicas já consolidadas). Ao utilizar a expressão “inclusive de Montepio Civil da União”, tudo o que foi concedido pelo parágrafo único e pelo caput em relação aos benefícios estatutários dos servidores (Lei nº 1711/52, art. 242) passa a ser aplicável, também, à modalidade especial de montepio civil, que com aquele regime não se confunde. 
    3. Essa diferenciação clara entre institutos (pensão estatutária prevista na Lei nº 1711/1952 e, a seguir, na Lei nº 8112/90, e montepio civil) está na base das considerações a serem traçadas a respeito do argumento primeiro, relativo à revogação da Lei nº 6782/1980. 
    De fato, o art. 253 da Lei nº 8112/90 estipulou que “Ficam revogadas a Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, e respectiva legislação complementar, bem como as demais disposições em contrário”. Igualmente, não há controvérsia a respeito do caráter complementar da Lei nº 6782/1980, em relação à Lei nº 1711/1952; como visto, o caput do art. 1º tem a função de estender o alcance de benefício nesta previsto. Porém, uma vez mais, é preciso evitar interpretações descontextualizadas. Como por mim anotado por ocasião do exame do pedido de liminar, a interpretação dada pela autoridade coatora olvida o fato de que, em sentido material (ou seja, quanto ao tema de fundo, o direito em si à integralidade), a Lei nº 8112/90, em seu art. 186, continuou prevendo, nos mesmos termos, tal benefício aos estatutários: 
    “Art. 186. O servidor será aposentado: 
    I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificada em lei, e proporcionais nos demais casos;
    (...) 
    § 1º. Consideram-se doenças graves, contagiosas ou incuráveis, a que se refere o inciso I deste artigo, tuberculose ativa, alienação mental, esclerose múltipla, neoplasia maligna, cegueira posterior ao ingresso no serviço público, hanseníase, cardiopatia grave, doença de Parkinson, paralisia irreversível e incapacitante, espondiloartrose anquilosante, nefropatia grave, estados avançados do mal de Paget (osteíte deformante), Síndrome de Imunodeficiência Adquirida - AIDS, e outras que a lei indicar, com base na medicina especializada”.
    Àquela ocasião, ainda em juízo perfunctório, anotei que “a consideração da questão da sucessão de leis no tempo apenas pelo aspecto formal leva a uma situação que, se não chega a ser paradoxal, é no mínimo instigante. O direito material estatutário dos funcionários/servidores públicos à pensão integral em caso de morte por doença profissional não sofreu solução de continuidade, muito embora inegável a ocorrência, quanto aos Estatutos aplicáveis, de sucessão de leis no tempo. Já em relação aos beneficiários do Montepio, ao contrário, teria ocorrido a perda definitiva daquela benesse, inobstante existam fundadas razões para supor ao menos duvidosos os efeitos daquele mesmo evento sucessório também sobre eles, dado que o Montepio Civil facultativo é instituto jurídico que não se confunde com o regime próprio dos servidores” (doc. 16, fl. 11). 
    Reforço que, considerada a diferenciação inegável entre os institutos, é questionável a técnica legislativa empregada na redação da Lei nº 6782/1980: dois assuntos distintos, ainda que próximos, foram tratados num mesmo contexto. A técnica legislativa empregada quanto à revogação das leis acessórias ao antigo Estatuto dos Servidores (art. 253 da Lei nº 8112/90) também não contribui para um exame isento de controvérsias. Mas, considerado o quanto exposto, e em especial as consequências a serem assumidas diante da interpretação firmada pela autoridade coatora, é de se prestigiar o entendimento segundo o qual a Lei nº 6782/1980, na verdade, tratou conjuntamente de dois temas díspares, com o que a revogação ordenada pelo art. 253 da Lei nº 8112/90 só pode incidir sobre a parte que, por similitude material, diga respeito à matéria estatutária, permanecendo hígida a metade restante. Em caso contrário, não há como contornar as dificuldades apresentadas pela constatação de que o benefício continua até hoje vigente na Lei nº 8112/90; no próprio contexto estatutário, houve apenas troca formal de leis, não extinção do benefício. Assim, apenas com muita dificuldade se pode admitir que a revogação da legislação complementar ao antigo Estatuto dos Servidores teria afetado instituto jurídico que não lhe pertence, enquanto, na parte que lhe toca, nenhuma mudança realizou em termos materiais. 
    4. Este Supremo Tribunal Federal decidiu recentemente que não cabe ao Tribunal de Contas da União restringir pensões instituídas por legislações pretéritas com base em interpretações que criam novos requisitos não expressamente previstos na lei de regência: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (MS 34.873/DF). 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS nº 35889 AgR/DF, 2ª Turma, Relator Ministro Edson Fachin, DJe de 10.6.2019). 
    No precedente, o benefício analisado era condicionado à manutenção temporal das condições que o ensejaram (naquela hipótese, à inexistência de casamento ou de posse em cargo público por parte da beneficiária da pensão). O voto do Ministro Edson Fachin, Relator, consignou que “as pensões concedidas às filhas maiores sob a égide da Lei 3.373/58 que preenchiam os requisitos pertinentes ao estado civil e à não ocupação de cargo público de caráter permanente encontram-se consolidadas e somente podem ser alteradas, é dizer, cessadas, se um dos dois requisitos for superado, ou seja, se deixarem de ser solteiras ou se passarem a ocupar cargo público permanente”. O TCU, autoridade coatora naquela ocasião, entendeu, porém, que era de se aplicar uma evolução interpretativa da matéria, de modo a se exigir, em acréscimo, prova da dependência econômica. Ao conceder a ordem, estabeleceu-se que “enquanto a titular da pensão permanece solteira e não ocupa cargo permanente, independentemente da análise da dependência econômica, porque não é condição essencial prevista em lei, tem ela incorporado ao seu patrimônio jurídico o direito à manutenção dos pagamentos da pensão concedida sob a égide de legislação então vigente, não podendo ser esse direito extirpado por legislação superveniente, que estipulou causa de extinção outrora não prevista”. 
    Concedo a ordem, portanto, com apoio no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, para determinar o restabelecimento da integralidade da pensão paga pelo montepio civil da União, prejudicado o agravo interposto contra o deferimento da liminar. 
    Comunique-se ao Tribunal de Contas da União e à Superintendência de Administração do Ministério da Fazenda no Estado de São Paulo. 
    Publique-se. 
    Brasília, 27 de outubro de 2020. 
Ministra Rosa Weber 
Relatora