Tribunal: STF
Processo: Rcl 37048
Classe: Rcl
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-05
Data de publicação: 2020-10-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação na qual se sustenta que o ato judicial ora questionado – emanado do Juízo de Direito da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da comarca de Santa Bárbara/BA (Processo nº 8000494-37.2017.8.05.0219) e confirmado pela Primeira Câmara Cível do E. Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (AI nº 0024909-04.2017.8.05.0000) – teria desrespeitado a autoridade da Súmula Vinculante nº 13/STF, que possui o seguinte teor:
    “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta  em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.” (grifei)
    Aduz, em síntese, a parte ora reclamante, para justificar a alegada transgressão ao referido enunciado vinculante, as seguintes considerações:
    “Tem-se que o Reclamante, no regular exercício de suas funções de Prefeito municipal, por meio da Portaria nº 07/2017, nomeou sua esposa, a Sra. Rosenilda Ramos, para ser Secretária de Desenvolvimento Social do Município de Santa Bárbara/BA em razão da sua capacidade, conhecimento e experiência na área.
    Todavia, em ação proposta pelo Ministério Público do Estado da Bahia, o M.M. Juízo da Comarca local deferiu medida de urgência sem que sequer fosse ouvido este Reclamante previamente, suspendendo a eficácia da Portaria nº 07/2017, com amparo na Súmula Vinculante nº 13, pois esta teria supostamente violado os princípios da administração pública, traduzido na prática de ‘nepotismo’ ao nomear pessoa de sua família para cargo político na administração municipal.
    Em sequência, em sede de suspensão de liminar de nº 8000216-14.2017.8.05.0000 e agravo de instrumento nº 0024909-04.2017.8.05.0000, o Excelentíssimo Desembargador-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, assim como a 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, respectivamente, mantiveram a decisão do juízo ‘a quo’, sob os mesmos fundamentos.
    Os julgadores optaram por utilizar de entendimento diverso do proferido por esta Corte Suprema, quanto à aplicação do enunciado nº 13 da Súmula Vinculante, no sentido de manter o afastamento da Secretária de Desenvolvimento Social do Município de Santa Bárbara/BA.
    Em respeito ao entendimento já firmado pelo Supremo Tribunal Federal, urge-se necessidade de suspensão/anulação da decisão judicial questionada por aplicação indevida da Súmula Vinculante nº 13, de modo a restabelecer os efeitos da Portaria nº 07/2017, para recolocar no cargo de Secretária Municipal de Desenvolvimento Social a Sra. Rosenilda Ramos.” (grifei)
    O Ministério Público Federal, em manifestação da lavra do eminente Subprocurador-Geral da República Dr. WAGNER NATAL BATISTA, opinou pela improcedência da presente reclamação em parecer que restou assim ementado:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE CÔNJUGE PARA CARGO POLÍTICO. SECRETÁRIO MUNICIPAL. VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE N. 13. INOCORRÊNCIA. FALTA DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA PARA OCUPAR O CARGO. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo a apreciar a admissibilidade, no caso ora em exame, do instrumento constitucional da reclamação. E, ao fazê-lo, entendo assistir razão à douta Procuradoria-Geral da República, quando opina pela improcedência desta ação reclamatória.
    Eis, no ponto, o teor da decisão liminar que, emanada da ilustre Magistrada de primeira instância nos autos do Processo nº 8000494- -37.2017.8.05.0219, motivou o ajuizamento da presente ação reclamatória: 
    “A peça demonstra, de forma muito clara, a afronta a ditames constitucionais básicos da Administração Pública. O provimento indevido de cargos públicos causa dano ao erário municipal, além de comprometer a própria eficiência do serviço público.
    Verifica-se, portanto, numa análise perfunctória, o concurso dos requisitos legais específicos, a justificar o deferimento da medida perseguida, que poderá ser revista a qualquer momento, em razão de sua precariedade.
    São pressupostos para a concessão da tutela específica o convencimento do magistrado quanto à relevância dos fundamentos da demanda e justificado receio de ineficácia do provimento final, caso a prestação jurisdicional pretendida não venha no tempo necessário para assegurar o exercício do direito reivindicado. No caso, os documentos que instruem a inicial demonstram satisfatoriamente a presença desses pressupostos.
    Em hipóteses de nepotismo, o ato de improbidade é comissivo e é praticado contra os princípios da Administração Pública, considerando-se que a nomeação de parente de autoridade nomeante ou de outro servidor ocupante de cargo de livre nomeação contraria os princípios da moralidade, impessoalidade e eficiência, tendo em vista que a autoridade desvia-se de seu dever de atender o melhor interesse público e pratica ato de favorecimento pessoal ou de terceiro. Para repressão do nepotismo, dispensa-se que tenha havido prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito, embora tais possam figurar como consequências do ato improbo.
    Em recente julgado, o Supremo Tribunal Federal indicou que um dos critérios objetivos para se definir a incompatibilidade da nomeação, à luz da já citada Súmula, é a demonstração de ‘relação de parentesco entre a pessoa nomeada e o ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento a quem estiver subordinada’:
    ‘a vedação do nepotismo consubstanciada no enunciado vinculante indicado como paradigma de confronto nesta reclamação tem o condão de resguardar a isenção do processo de escolha para provimento de cargo ou função pública de livre nomeação e exoneração. Ao editar a Súmula Vinculante nº 13, embora não se tenha pretendido esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, foram erigidos critérios objetivos de conformação, a saber: a) ajuste mediante designações recíprocas, quando inexistente a relação de parentesco entre a autoridade nomeante e o ocupante do cargo de provimento em comissão ou função comissionada;  b) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade nomeante; c) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e o ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento a quem estiver subordinada; d) relação de parentesco entre a pessoa nomeada e a autoridade que exerce ascendência hierárquica ou funcional sobre a autoridade nomeante.’ (Rcl 19529 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 15/03/2016, DJe 18/04/2016).’
    Ante o exposto, DEFIRO A LIMINAR REQUERIDA, para determinar a suspensão da eficácia da Portaria n. 07/2017,  com o consequente imediato afastamento da ré, ROSENILDA RAMOS DE FREITAS SANTOS, do cargo de Secretária Municipal, com prejuízo de seus vencimentos.” (grifei)
    Os fundamentos que dão suporte ao ato ora impugnado, portanto, ajustam-se à diretriz jurisprudencial firmada por esta Suprema Corte, valendo transcrever, no ponto, por relevante, fragmento da decisão proferida pelo eminente Ministro JOAQUIM BARBOSA na Rcl 12.478- -MC/DF, em que se discute matéria idêntica à ora analisada nesta sede processual, na qual se ressalta que a investidura em cargos políticos, de livre nomeação, como o de Secretário municipal, também se submete à norma contida na Súmula Vinculante nº 13/STF, cuja não incidência, sempre excepcional, para legitimar-se, dependerá da análise concreta de cada situação ocorrente:
    “Esta Corte apreciou exceções à vedação ao nepotismo em pelo menos duas oportunidades.
    No RE 579.951, Pleno, DJe 24.10.2008, conforme relatado pelo min. Ricardo Lewandowski, tratava-se de recurso extraordinário de acórdão que entendera inexistir ilegalidade na nomeação de irmãos de autoridades municipais aos cargos de motorista e secretário de saúde. O acórdão recorrido fora proferido em ação voltada contra a prática de nepotismo. Os fatores determinantes para que esta Corte concluísse pela legalidade da nomeação do secretário de saúde foram, por um lado, a qualificação normalmente exigida para o cargo de secretário de saúde, especialmente em pequenas localidades do interior, e, por outro, a inexistência de indícios de troca de favores. Essas circunstâncias foram mencionadas nos votos dos mins. Cármen Lúcia, Cezar Peluso e do relator, min. Lewandowski. Importante ressaltar que, na mesma oportunidade, a Corte também assentou que aquele julgamento não deveria ser considerado um precedente específico, pois a abordagem do nepotismo deveria ser realizada caso a caso.
    Conforme registrado pela min. Ellen Gracie, relatora do agravo regimental contra decisão que deferiu a medida cautelar na Rcl 6.650, Pleno, DJe 21.11.2008, tratava-se ali de reclamação contra decisão de juiz de primeira instância, proferida em ação popular, que suspendera a nomeação do irmão de Governador de Estado ao cargo de secretário estadual de transportes em virtude de ofensa ao princípio da moralidade. Em sede de liminar, este Supremo Tribunal concluiu que a suspensão da nomeação violara a súmula vinculante 13. Mais uma vez, ficou registrado que a exceção à súmula deveria ser verificada caso a caso. Leio o voto do min. Lewandowski: 
    ‘Eu me permitiria fazer uma pequena observação. Por ocasião do julgamento do ‘leading case’ que levou à edição da Súmula 13 estabeleceu-se que o fato de a nomeação ser para um cargo político nem sempre, pelo menos a meu ver, descaracteriza o nepotismo. É preciso examinar caso a caso para verificar se houve fraude à lei ou nepotismo cruzado, que poderia ensejar a anulação do ato.’
    O min. Marco Aurélio, por sua vez, destacou a natureza proibitiva da súmula vinculante: 
    ‘Indago: o Verbete vinculante nº 13 prevê – não cabe interpretar verbete, muito menos ‘a contrario senso’ e vou esquecer aqui o precedente, a ocupação de cargo público anterior – a possibilidade de nomeação de parente consanguíneo, no segundo grau, para secretaria de Estado? A resposta é negativa. Não se tem, no teor do verbete, qualquer referência a agente político. Aliás versa proibição e não autorização.’
    Assim, em linha com o afirmado pelo reclamante, tenho que os acórdãos proferidos por este Supremo Tribunal Federal no RE 579.951 e na medida cautelar na Rcl 6.650 não podem ser considerados representativos da jurisprudência desta Corte e tampouco podem ser tomados como reconhecimento definitivo da exceção à súmula vinculante 13 pretendida pelo município reclamado.
    Bem vistas as coisas, o fato é que a redação do verbete não prevê a exceção mencionada, e esta, se vier a ser reconhecida, dependerá da avaliação colegiada da situação concreta descrita nos autos, não cabendo ao relator antecipar-se em conclusão contrária ao previsto na redação da súmula, ainda mais quando baseada em julgamento proferido em medida liminar.
    Registro, ainda, que a apreciação indiciária dos fatos relatados, própria do juízo cautelar, leva a conclusão desfavorável ao reclamado. É que não há, em passagem alguma das informações prestadas pelo município, qualquer justificativa de natureza profissional, curricular ou técnica para a nomeação do parente ao cargo de secretário municipal de educação. Tudo indica, portanto, que a nomeação impugnada não recaiu sobre reconhecido profissional da área da educação que, por acaso, era parente do prefeito, mas, pelo contrário, incidiu sobre parente do prefeito que, por essa exclusiva razão, foi escolhido para integrar o secretariado municipal.” (grifei)
    Cumpre referir, ainda, na linha desse mesmo entendimento, a existência de julgamento emanado da colenda Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, que restou consubstanciado em acórdão assim ementado:
    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ENUNCIADO DA SÚMULA VINCULANTE Nº 13. NEPOTISMO POR TROCA DE FAVORES. NECESSIDADE DE REEXAME DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA. INVIABILIDADE EM SEDE RECLAMATÓRIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 
    1. O exame casuístico da qualificação técnica dos agentes para o desempenho eficiente dos cargos para os quais foram nomeados, bem como da existência de indício de fraude à lei ou de nepotismo cruzado, circunstâncias em que a nomeação de parente até mesmo para cargo político mostra-se atentatória aos princípios que norteiam a atividade do administrador público, dentre eles os da moralidade, da impessoalidade e da eficiência, não é possível nesta via processual.
    2. ‘In casu’, o agravante alega que o suposto nepotismo ocorreria pela realização de favores por uma autoridade em troca da nomeação de parente seu por outra autoridade. Não há, contudo, indicação concreta de eventuais favores realizados, tampouco a mínima comprovação de tal prática. 
    3. Agravo interno desprovido.”
    (Rcl 23.131-AgR/SC, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    Não foi por outro motivo que a colenda Segunda Turma desta Suprema Corte, ao examinar recurso de agravo que versava matéria idêntica à debatida nesta sede processual (Rcl 27.944-AgR/GO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), negou-lhe provimento, mantendo, em consequência, decisão impregnada do mesmo conteúdo ora veiculado, por entender que o instrumento processual da reclamação não constitui a via processual adequada para o reexame do substrato probatório sobre o qual se apoiou o ato reclamado:
    “Agravo regimental na reclamação. Súmula Vinculante nº 13. Ausência de configuração objetiva de nepotismo. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
    1. A Súmula Vinculante nº 13, enquanto fundamento para a instauração da competência da Suprema Corte em sede reclamatória, deve ser interpretada restritivamente, de forma a não subverter a natureza estrita da competência originária do STF.
    2. Ao editar a Súmula Vinculante nº 13, embora não se tenha pretendido esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, foram erigidos critérios objetivos de conformação, a saber: i) nomeação de cônjuge ou companheiro da autoridade nomeante para cargo em comissão ou função comissionada; ii) relação de parentesco, até o terceiro grau, entre a pessoa nomeada para cargo em comissão ou função comissionada e a autoridade nomeante; iii) relação de parentesco, até o terceiro grau, entre a pessoa nomeada para cargo em comissão ou função comissionada e o ocupante de cargo de direção, chefia ou assessoramento a quem estiver subordinada; iv) relação de parentesco, até o terceiro grau, entre a pessoa nomeada para cargo em comissão ou função comissionada e a autoridade que exerce ascendência hierárquica ou funcional sobre a autoridade nomeante; e v) ajuste mediante designações recíprocas, quando inexistente a relação de parentesco entre a autoridade nomeante e o ocupante do cargo de provimento em comissão, função comissionada ou cargo político.
    3. A desconstituição de ato de nomeação para cargos políticos com fundamento na vedação da prática de nepotismo deve ser tomada no caso concreto, perante autoridade competente para proceder à análise das circunstâncias fáticas referentes à aptidão técnica do agente político, com a instauração do devido processo legal e a observância dos postulados da ampla defesa e do contraditório, o que é inviável na via da reclamatória, sob pena de se subverter a natureza estrita da competência originária do STF – a qual está fixada, em ‘numerus clausus’, no rol do art. 102, inciso I, da Constituição Federal (vide Pet nº 1.738/MG-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 1º/9/99), exigindo-se, para conhecimento da reclamação, a aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo do paradigma. 
    4. Agravo regimental não provido.” (grifei)
    Cumpre destacar, finalmente, um outro aspecto que, assinalado em sucessivas decisões desta Corte, afasta a possibilidade jurídico- -processual de emprego da reclamação, notadamente naqueles casos em que a parte reclamante busca a revisão de certo ato decisório, por entendê-lo incompatível com a jurisprudência do Supremo Tribunal. Refiro-me ao fato de que, considerada a ausência, no caso, dos pressupostos legitimadores do ajuizamento da reclamação, este remédio constitucional não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto desta Suprema Corte.
    A reclamação, como se sabe, reveste-se de múltiplas funções, tal como revelado por precedentes desta Corte (RTJ 134/1033, v.g.) e definido pelo novo Código de Processo Civil (art. 988), as quais, em síntese, compreendem (a) a preservação da competência global do Supremo Tribunal Federal, (b) a restauração da autoridade das decisões proferidas por esta Corte Suprema e (c) a garantia de observância da jurisprudência vinculante deste Tribunal Supremo (tanto a decorrente de enunciado sumular vinculante quanto a resultante dos julgamentos da Corte em sede de controle normativo abstrato), além de atuar como expressivo meio vocacionado a fazer prevalecer os acórdãos deste Tribunal proferidos em incidentes de assunção de competência.
    Isso significa, portanto, que a reclamação não se qualifica como sucedâneo recursal, nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, nem traduz meio de uniformização de jurisprudência, eis que tais finalidades revelam-se estranhas à destinação subjacente à instituição dessa medida processual, consoante adverte a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO: NÃO É SUCEDÂNEO DE RECURSO OU DE AÇÃO RESCISÓRIA.
    I. – A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ação rescisória.
    II. – Reclamação não conhecida.”
    (RTJ 168/718, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Pleno – grifei)
    “Não cabe reclamação destinada a invalidar decisão de outro Tribunal, que haja porventura divergido da jurisprudência do Supremo Tribunal, firmada no julgamento de causa diferente, mesmo em se tratando de controvérsias de porte constitucional.
    Também não é a reclamação instrumento idôneo de uniformização de jurisprudência, tampouco sucedâneo de recurso ou rescisória, não utilizados tempestivamente pelas partes.”
    (Rcl 724-AgR/ES, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI, Pleno – grifei) 
    “O despacho acoimado de ofender a autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal negou seguimento, por razões processuais suficientes, ao recurso ordinário interposto contra acórdão em mandado de segurança. Por esse fundamento não é cabível reclamação, eis que a decisão da Corte Maior não cuida da matéria.
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    A reclamação não pode servir de sucedâneo de recursos e ações cabíveis, como decidiu esse Plenário nas Rcl Ag.Rg. 1852, relator Maurício Corrêa, e Rcl Ag.Rg. 724, Rel. Min. Octavio Gallotti. (…).”
    (Rcl 1.591/RN, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Pleno – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. AFRONTA À DECISÃO PROFERIDA NA ADI 1662-SP. INEXISTÊNCIA. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE OU SIMILITUDE DE OBJETOS ENTRE O ATO IMPUGNADO E A EXEGESE DADA PELO TRIBUNAL.
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    A questão da responsabilidade do Estado pelas dívidas da instituição financeira estatal revela tema afeto ao processo de execução que tramita na Justiça do Trabalho, não guardando pertinência com o objeto da presente ação. A reclamação não pode servir de sucedâneo de outros recursos ou ações cabíveis.”
    (Rcl 1.852-AgR/RN, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Pleno – grifei)
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS NOVOS. RECLAMAÇÃO UTILIZADA COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INEXISTÊNCIA DE AFRONTA AO ART. 93, INC. IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
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    3. O instituto da Reclamação não se presta para substituir recurso específico que a legislação tenha posto à disposição do jurisdicionado irresignado com a decisão judicial proferida pelo juízo ‘a quo’.
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    5. Agravo regimental não provido.”
    (Rcl 5.465-ED/ES, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. A RECLAMAÇÃO NÃO É SUCEDÂNEO DE RECURSO PRÓPRIO. RECURSO IMPROVIDO.
    I – A reclamação constitucional não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso próprio para conferir eficácia à jurisdição invocada nos autos da decisão de mérito.
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    III – Reclamação improcedente.
    IV – Agravo regimental improvido.”
    (Rcl 5.684-AgR/PE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Pleno – grifei)
    “(…) – O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. (…).”
    (Rcl 6.534-AgR/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
    Em conclusão, não se acham presentes, na espécie, as situações legitimadoras da utilização do instrumento reclamatório.
    Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, julgo improcedente esta reclamação (CPC, art. 932, VIII, c/c o RISTF, art. 21, § 1º).
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 05 de outubro de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator