Tribunal: STF
Processo: SL 1405
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-09
Data de publicação: 2020-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO. REGIÃO METROPOLITANA DE GOIÁS. DECISÃO QUE DETERMINA APRESENTAÇÃO DE PLANO EMERGENCIAL PARA FUNCIONAMENTO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE. RISCO DE LESÃO À ORDEM ADMINISTRATIVA E À ECONOMIA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Goiânia em face de decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 5369833.23.2020.8.09.0000, que manteve a liminar deferida na Ação Civil Pública (ACP) n.º 5296722.47.2020.8.09.0051.
    O Município requerente relata que, na origem, a referida ACP foi ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Goiás pretendendo condenar a Companhia Metropolitana de Transporte Coletivo (CMTC), a Câmara Deliberativa de Transporte Coletivos da Região Metropolita de Goiânia (CDTC), o Município de Goiânia e outros municípios da região metropolitana, a intervir no serviço de transporte público enquanto durar a pandemia do COVID-19, consoante a parte dispositiva a seguir transcrita:
    “(i) obrigação de fazer às interventoras CDTC/CMTC para que, no prazo de 10 (dez) dias, apresentem estudo técnico com definição do aporte financeiro a ser realizado pelo Estado de Goiás e Municípios Requeridos, integrantes da RMTC, necessário para manutenção do sistema de transporte público coletivo;
    (ii) obrigação de fazer Requerida Câmara Deliberativa de Transportes Coletivos da Região Metropolitana de Goiânia (CDTC), para que, no período que durar a pandemia de Covid 19, exerça seus poderes, direitos, prerrogativas e obrigações inerentes ao serviço público de transporte coletivo, e, no prazo de 5 (cinco) dias, elabore um plano de ação para o período que durar a pandemia de Covid-19, abordando os aspectos econômicos e administrativos, apresentando a solução para as demandas do transporte público coletivo, com divulgação semanal das medidas adotadas e que apresente em juízo o respectivo relatório; 
    (iii) obrigação de não fazer às Requeridas RÁPIDO ARAGUAIA LTDA, COOPERATIVA DE TRANSPORTE DO ESTADO DE GOIÁS -COOTEGO, METROBUS TRANSPORTE COLETIVO S/A, e HP TRANSPORTES COLETIVOS LTDA, para que se abstenham de praticar paralisação total ou parcial dos serviços, sob pena de multa a ser fixada por este Juízo”
    Narra que naqueles autos, após homologação parcial do plano emergencial apresentado pelo Estado de Goiás com obrigações a serem arcadas pelo Estado e pelos Municípios da Região Metropolitana, sobreveio intimação do Município de Goiânia para que propusesse, no prazo de 30 dias, um plano de ação emergencial, visando a melhoria do transporte público, ou se manifestasse pela aderência ao plano apresentado pelo Estado. Aduz que a referida decisão gera grave risco de violação à ordem pública local, porquanto ao determinar a apresentação de estudo técnico com previsão de aporte financeiro necessário a manutenção do sistema de transporte, a decisão “compele a praticar atos administrativos em confronto com as atribuições constitucionais e legais conferidas a Administração Pública (art. 37 da CF/88), e, ao mesmo tempo, interfere nas políticas públicas que vem sendo adotadas (art. 2º da CF/88)”.
    Nesse sentido, defende haver afronta os arts. 2º, 37, 175 e 196 da Constituição, a atrair a competência desta Suprema Corte para conhecimento e julgamento do caso. Ademais, além da condenação direta do Município de Goiânia, obrigando-o a apresentar plano emergencial de melhoria do transporte coletivo, sustenta ser parte legítima para a interposição da presente medida de contracautela ante a condenação da CMTC, que é empresa pública estadual administrada majoritariamente, sob a liderança do Município de Goiânia.
    Afirma, ainda, que a elaboração de plano emergencial implicará transferência de recursos públicos para empresas privadas, impondo à Fazenda elevado dispêndio financeiro, afetando ainda a gestão, organização e custeio de políticas públicas de transporte coletivo.
    Requer a suspensão da decisão no Agravo de Instrumento nº 5369833.23.2020.8.09.0000, bem como da liminar proferida nos autos originários de nº 5296722.47.2020.8.09.0051, até o trânsito em julgado da ação principal.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Com efeito, a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Assim, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    In casu, verifico que, ao menos em um juízo perfunctório, a decisão atacada, ao determinar a apresentação de um plano emergencial e, no caso da CMTC, a apresentação de estudo técnico, não revela, de maneira translúcida, o risco iminente de grave e iminente lesão à ordem pública, administrativa, ou mesmo econômica, do município requerente. 
    A lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contra-cautela há de se qualificar como grave, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF. A concessão de medida de contracautela deve estar fundado em risco concreto, na plausibilidade do direito invocado e na urgência a concessão da medida. Nesse sentido:
    “Sendo a suspensão da liminar ou dos efeitos da sentença providência drástica e excepcional, só se justifica quando a decisão possa afetar de tal modo a ordem pública, a economia, a saúde ou qualquer outro interesse da coletividade, que aconselhe sua sustação até o julgamento final do mandado”. (MEIRELLES, Hely Lopes ; WALD, Arnold; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 38ªed. São Paulo: Malheiros, p. 116)
    A qualificação de lesão “grave” prevista na legislação de regência deve ser interpretada no sentido de tratar-se a medida suspensiva de hipótese excepcional. Por oportuno, colaciono trecho do voto do Ministro Sepúlveda Pertence:
    “(...) é medida excepcional de contracautela, destinada à salvaguarda de relevantes interesses públicos sob risco iminente, na hipótese de execução, ainda que provisória, da ordem judicial. (...) O que a singulariza é, precisamente, que esses requisitos do periculum in mora, na suspensão de segurança, são qualificados. Não é qualquer risco que a justifica, não é qualquer possibilidade, não é, nem mesmo, a probabilidade de um risco qualquer: é apenas o risco de grave dano a interesses públicos relevantíssimos”. (AgRgSS 432-DF, DJU 12.2.1993)
    Destarte, não é qualquer lesão que autoriza a suspensão de decisão judicial, mas deve haver comprovação de uma lesão qualificada, grave e urgente, capaz de ocasionar risco imediato e inaceitável aos bens jurídicos protegidos, o que não aparenta ser o caso, sobretudo em se tratando de obrigação de apresentação de um planejamento, é dizer, de um estudo acerca de determinado cenário no afã de definir objetivos a serem atingidos e delimitar meios e estratégias para o alcance desse fins.
    No caso sub examine, em que pese a argumentação do órgão público, não restou demonstrada a situação ensejadora de medida suspensiva excepcional que derivasse de eventual lesão à economia pública, alegação que deve vir acompanhada de efetiva comprovação. Portanto, inviável a concessão da suspensão pleiteada à luz das alegações formuladas pelo autor e dos elementos constantes dos autos. Deveras, dado seu caráter excepcional, em sede de apreciação da contracautela, não é suficiente a mera alegação de dano em potencial da decisão atacada, sendo imprescindível que se demonstre a efetiva lesão a que estaria submetido o interesse público.
    Por fim, a discussão acerca da necessidade de análise primária pelo poder concedente, por meio do processo administrativo nº 83777508, sobre o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de transporte público demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Entretanto, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, máxime em razão da necessidade de comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal, in verbis:
“Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
“Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 9 de dezembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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