Tribunal: STF
Processo: HC 179218
Classe: HC
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-20
Data de publicação: 2020-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de habeas corpus distribuído a esta Relatoria por conexão aos autos do Inquérito nº 4.251. 
    Os fatos se referem à denominada “operação carona”, que apurou supostos ilícitos ocorridos durante os anos de 2010 e 2012 relativos a crimes licitatórios (art. 90 da Lei nº 8.666/93) e contra a administração pública (art. 1º, I, do Decreto-Lei nº 201/67).
    A investigação está relacionada à contratação de serviços de transporte escolar do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).
    Os fatos ocorreram enquanto Ricardo Teobaldo Cavalcanti era Prefeito do Município de Limoeiro/PE. 
    O Inquérito em questão foi remetido às instâncias inferiores, em virtude da aplicação do entendimento firmado na QO na AP 937, em decisão de 17.05.2018, nos seguintes termos:
    “O STF alterou entendimento anterior e passou a compreender que a prerrogativa de foro dos parlamentares federais é limitada aos “crimes cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas” (AP 937 QO, Rel. Min. Roberto Barroso, julgada em 3.5.2018). Deliberouse que “esta nova linha interpretativa deve se aplicar imediatamente aos processos em curso, com a ressalva de todos os atos praticados e decisões proferidas pelo STF e pelos demais juízos com base na jurisprudência anterior”. 
    Trata-se de inquérito instaurado para apurar eventuais crimes de crime do art. 90 da Lei 8.666/93 (frustrar o caráter competitivo de licitação) e art. 1º, I, do Decreto-Lei 201/67 (peculato), relacionados à contratação de serviços de transporte escolar, nos anos de 2010 a 2012, pela Prefeitura de Limoeiro/PE. 
    As investigações vieram a esta Corte tendo em vista a suspeita de participação do então Prefeito, hoje Deputado Federal, Ricardo Teobaldo Cavalcanti. 
    Os fatos são alheios ao mandato de parlamentar federal. Ante o exposto, declino da competência para a Subseção Judiciária Federal de Recife/PE. Dê-se baixa e remetam-se os autos para livre distribuição.” 
    O impetrante apresentou petição pugnando o arquivamento do Inquérito. Considerando que os autos já haviam sido declinados, remeti a questão à Presidência, sugerindo a reatuação como habeas corpus, o que foi acolhido (eDOC 17 e 18)
    No writ, o requerente pugna pelo arquivamento dos autos, tendo em vista a tramitação do Inquérito por prazo desarrazoado, sem a colheita de elementos mínimos de autoria e materialidade delitivas que possibilitem o prosseguimento das investigações. 
    Argumenta que passados mais de 05 (cinco) anos desde o início das investigações, que incluíram a deflagração de operação policial, quebras de sigilo bancário e fiscal, oitivas e inúmeras diligências, o MPF autorizou, em maio de 2019, nova prorrogação de prazo.
    Afirma que o excesso de prazo é anterior à decisão desta Corte de declinação de competência, proferida em maio de 2018.
    Aduz que “absolutamente nada foi feito desde que o processo retornou ao primeiro grau de jurisdição. Ora, em mais de um ano desde o declínio de competência, as únicas diligências realizadas dizem respeito a um pedido de informação às empresas de energia elétrica para saber se as empresas sob investigação eram ou não fantasmas, algo que já deveria ter sido apurado desde o primeiro momento.” (eDOC 1, p. 5)
    Registra que o prazo para a conclusão do referido Inquérito foi prorrogado por 08 (oito) vezes.
    Requer, portanto, o arquivamento do IPL n.º 554/2014. (eDOC 1)
    Em despacho de 13.12.2019, solicitei informações à autoridade coatora. (eDOC 20). O pedido foi reiterado em despacho de 19.12.2019 (eDOC 23)
    Em 18.12.2019, a Procuradoria-Geral da República informou que o Inquérito em questão está em curso na Subseção Judiciária de Recife/PE (eDOC 22).
    Já em 09.01.2020, a Procuradoria Regional da República da 5º Região informou que o Inquérito está trâmite entre a PGR e a Polícia Federal do Distrito Federal. (eDOC 28, p. 1)
    Em 23.01.2020, Procuradoria Regional da República, da 5º Região encaminhou os autos à Procuradora Regional da República Maria do Socorro Leite de Paiva (eDOC 33, p. 1), a qual informou em 09.01.2020 que “os autos investigativos em referenda estão atualmente em curso na Subseção Judiciaria de Recife/PE, sob a presidência da Polícia Federal local e o acompanhamento da PR-PE, por meio do seu 11º Ofício.” (eDOC 33, p. 8)
    Considerando a divergência de informações, oficiei ao 11º Ofício da Procuradoria da República em Recife/PE, para que prestasse os devidos esclarecimentos, no prazo improrrogável de 5 (cinco) dias. (eDOC 35). Entretanto, as informações não foram prestadas. 
    O impetrante atravessou petição aos autos reiterando pedido de trancamento do inquérito. (eDOC 38)
    É o relatório. 
    Possibilidade de arquivamento de inquérito em caso de manifesto constrangimento ilegal (art. 231, §4º, do RISTF e art. 654, §2º, CPP)
    A CF de 1988 consagrou o sistema acusatório no processo penal ao definir o Ministério Público como titular exclusivo da ação penal pública (art. 129, I, CF) e separar as funções de acusar, defender e julgar a atores distintos do sistema processual penal. A investigação preliminar é fase pré-processual, em que o Ministério Público possui função fundamental, mas não é ator exclusivo.
    É corolário do próprio Estado de Direito e do princípio da separação de poderes e funções (arts. 1º e 2º da CF/88) que haja limites institucionais ao exercício do poder, com o controle recíproco do exercício das atribuições dos órgãos públicos. 
    Neste sentido, Karl Loewenstein escreve que dividir o Leviatã é da essência do governo constitucional (LOWENSTEIN, Karl. Constituciones y derecho constitucional. p. 7), destacando, ainda, que a liberdade é o desígnio ideológico da teoria da separação dos poderes (LOWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 1979. p. 55).
    O Poder Judiciário possui atuação clara e indispensável: além de decidir sobre atos como prisões cautelares e meios de obtenção de prova, o julgador é guardião dos direitos fundamentais na investigação preliminar (LOPES JR., Aury; GLOECKNER, Ricardo J. Investigação Preliminar no Processo Penal. 5ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 259-261; CHOUKR, Fauzi H. Garantias constitucionais na investigação criminal. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 93-96).
    Nesse ponto, entendo que se deve superar a visão ultrapassada e autoritária do inquérito policial enquanto procedimento meramente inquisitivo, de titularidade exclusiva do Ministério Público, no qual o investigado é considerado como objeto da apuração, sem direito ou garantia alguma, uma vez que, a meu sentir, essa concepção viola a dignidade da pessoa humana, segundo a qual cada indivíduo constitui um fim em si mesmo, e não meio ou objeto para realização de fins diversos.
    Portanto, entender que apenas o Ministério Público possui a prerrogativa de determinar o arquivamento de uma investigação e que o investigado pode se submeter, indefinidamente, a um inquérito destituído de qualquer base empírica e legal ignora os princípios da separação de poderes e do Estado de Direito, além de menosprezar os direitos fundamentais do investigado diretamente relacionados à dignidade da pessoa humana, bem como à função de garantidor desses direitos, que deve ser exercida pelo Poder Judiciário.
    Por óbvio, o Judiciário não deve, sem justificativa legítima, arquivar investigações. Contudo, as hipóteses bem indicadas pelas alíneas do art. 231, §4º, do RISTF são exemplos de casos em que o arquivamento se impõe, ainda que sem requerimento do acusador, como a ausência de justa causa para seu prosseguimento após decurso de prazo razoável e a realização das devidas diligências. Se fosse vedado ao julgador arquivar investigações abusivas sem pedido do MP, não haveria qualquer modo de resguardar os cidadãos de investigações que poderiam ser até eternizadas por inércia da acusação.
    A tese de que se veda ao Judiciário realizar o arquivamento do inquérito em casos de manifesto constrangimento é contrária também à posição há muito consolidada de que a investigação penal contra autoridades com prerrogativa de foro somente pode ser iniciada com autorização do Tribunal competente (STF, QO no INQ 2.411, Pleno). Se este Tribunal precisa autorizar a abertura de inquérito, parece consequentemente lógico que possa controlar a legitimidade de sua continuidade, após o decurso de prazo razoável para as investigações.
    Deve-se frisar que a jurisprudência afirma o dever do juiz de determinar o trancamento de inquéritos manifestamente incabíveis. Assim, em hipóteses em que se verifica, desde logo, a extinção da punibilidade, a atipicidade do fato, a inexistência de justa causa, a retomada indevida de investigação arquivada etc, o juiz deve determinar o trancamento do inquérito, por exemplo: HC 96.055, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 6.4.2010; RE 467.923, Rel. Min. Cezar Peluso, Primeira Turma, julgado em 18.4.2006; AP-QO 913, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, julgado em 17.11.2015.
    Na forma do art. 231, § 4º, e, do Regimento Interno do STF, o relator deve determinar o arquivamento do inquérito quando verificar a ausência de indícios mínimos de autoria ou materialidade, nos casos em que forem descumpridos os prazos para a instrução do inquérito. Trata-se de dispositivo que possibilita, expressamente, tal atuação de controle pelo Poder Judiciário. Tal possibilidade não viola o sistema acusatório, tampouco a colegialidade, pois o arquivamento monocrático é passível de controle e eventual revisão em recurso cabível.
    Ademais, também se autoriza tal conduta com o cabimento de concessão de habeas corpus de ofício (art. 654, §2º, CPP). Assim se posicionou esta Segunda Turma no HC 106.124, de relatoria do Ministro Celso de Mello (j. 22.11.2011):
    “Essa prerrogativa do Parquet, contudo, não impede que o magistrado, se eventualmente vislumbrar ausente a tipicidade penal dos fatos investigados, reconheça caracterizada situação de injusto constrangimento, tornando-se consequentemente lícita a concessão ex officio de ordem de habeas corpus em favor daquele submetido a ilegal coação por parte do Estado” (CPP, art. 654, § 2º).
    Tendo isso em vista, deve-se reiterar que a Segunda Turma determinou, de ofício, o arquivamento de inquérito pendente sem que houvesse justa causa para prosseguimento das investigações Pet-AgR 7.354, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 6.3.2018. Em outro feito, o Min. Alexandre de Moraes determinou o arquivamento de inquérito, concluído havia meses com relatório policial pelo arquivamento, sem ulterior impulso pelo Ministério Público Federal Inq 4.429, decisão de 8 de junho de 2018.
    O Min. Roberto Barroso determinou providência semelhante em inquérito de sua relatoria, Inq 4.442, decisão de 6.6.2018. Daquela feita, bem observou que a prerrogativa pública de realizar apurações não significa que os agentes públicos investigados devem suportar indefinidamente o ônus de figurar como objeto de investigação, de modo que a persecução criminal deve observar prazo razoável para sua conclusão.
    Portanto, resta evidente que o Poder Judiciário tem o poder e o dever de controlar a investigação preliminar, limitando eventuais abusos na persecução penal e resguardando direitos e garantias fundamentais. Assim, o arquivamento do inquérito é legítimo nos casos previstos na forma do art. 231, § 4º, e, do Regimento Interno do STF.
    Prazo razoável na investigação criminal e constrangimento manifestamente ilegal
    A EC 45/2004 introduziu norma que assegura a razoável duração do processo judicial e administrativo (art. 5º, LXXVIII). Conforme a doutrina, esta norma deve ser projetada também para o momento da investigação (CHOUKR, Fauzi H. Garantias constitucionais na investigação criminal. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 157; também GIACOMOLLI, Nereu J. A fase preliminar do processo penal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 85; BADARÓ, Gustavo H. Processo Penal. 3ª ed. São Paulo: RT, 2015. p. 72).
    Positiva-se, assim, no direito constitucional, orientação há muito perfilhada nas convenções internacionais sobre direitos humanos e que alguns autores já consideravam implícita na ideia de proteção judicial efetiva, no postulado da dignidade da pessoa humana e na própria ideia de Estado de Direito (CARVALHO, Luis Gustavo G. C. Processo Penal e Constituição. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 251-252).
    A duração indefinida ou ilimitada do processo judicial afeta não apenas e de forma direta a ideia de proteção judicial efetiva, como compromete de modo decisivo a proteção da dignidade da pessoa humana (GIACOMOLLI, Nereu José. O devido processo penal: abordagem conforme a Constituição Federal e o Pacto de São José da Costa Rica. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2015, p. 321ss; PASTOR, Daniel R.El plazo razonable en el processo del Estado de Derecho. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2002, p. 406ss.).
    Considerando-se que o ordenamento brasileiro não define prazos específicos para a realização do processo ou da investigação criminal, afirma-se que a adoção da doutrina do não prazo pressupõe a definição judicial de critérios para aferição do excesso.
    Aponta-se que as Cortes Internacionais (CIDH e TEDH) adotam três parâmetros: a) complexidade do caso; b) a atividade processual do interessado (imputado); c) a conduta das autoridades judiciárias (BADARÓ, Gustavo Henrique; LOPES JÚNIOR, Aury. Direito ao processo penal no prazo razoável. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p. 127; FERNANDES, Antonio Scarance. Processo Penal Constitucional. 7ª ed. São Paulo: 2012. p. 127).
    Do caso concreto
    De acordo com o Ministério Público, o IPL n° 554/2014 foi instaurado para apurar fraudes em licitações e desvio ou apropriação de recursos oriundos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), de 2010 a 2012, praticadas durante a gestão do então Prefeito de Limoeiro-PE, Ricardo Teobaldo Cavalcanti, ora impetrante. 
    A investigação teve inicio a partir de Relatório de Fiscalização n°. 38034, elaborado pela Controladoria Geral da União - CGU, onde se constatou um suposto sobrepreço na contratação de empresa para prestação de serviço de transporte escolar. 
    O aludido relatório narrou que a empresa A.R Resendis - ME, (vencedora do Pregão Presencial n°. 010/2010), subcontratou integralmente a execução do objeto, em que se detectou diversas irregularidades na aplicação de recursos do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), como subcontratação integral do serviço pela empresa contratada e sobrepreço no montante de R$ 138.691,25 (cento e trinta e oito mil, seiscentos e noventa e um reais e vinte e cinco centavos). (eDOC 48, fls. 413, do Inquérito nº 4.251)
    Com razão a defesa. 
    Constato que a investigação já vigorava na Superintendência da Polícia Federal em Pernambuco, desde 2014 (eDOC 41, fl. 2, do Inquérito nº 4.251). A pedido da PGR, em razão da prerrogativa de foro, o Inquérito foi instaurado nesta Corte em 17.05.2016, ou seja, há quase 4 (quatro) anos. (eDOC 41, fl. 2, do Inquérito nº 4.251). E, conforme relatado, em razão do novo entendimento firmado na QO na AP 937, os autos retornaram ao Juízo da primeira instância em maio de 2018. 
    Ou seja, desde o início das investigações na instância de origem, já se passaram mais de 6 (seis) anos, período em qual ocorreram sucessivas prorrogações de prazo para as diligências. Ademais, a licitação em questão ocorreu há quase uma década (Pregão Presencial n°. 010/2010), o que reforça o cenário de excesso de prazo. 
    Essa circunstância já seria suficiente para a determinação de arquivamento do feito, tendo em vista a clara violação ao direito do investigado à razoável duração do processo, nos termos acima descritos.
    Com efeito, há casos em que se pode discutir a existência de justificativa razoável ou não para uma maior demora na tramitação do feito. Contudo, no caso em análise, o injustificado excesso de prazo nas investigações é flagrante, ainda mais quando se observa que não há indícios mínimos da prática de crime pelo investigado.
    Nessa perspectiva, examino que nos autos do Inquérito nº 4.251, deferi diversas diligências pleiteadas pela PGR. É o que se verifica no teor da decisão de 14.10.2016:
    “a) quebra de sigilo das operações financeiras de Ricardo Teobaldo Cavalcanti (CPF 473.299.804-63), de sua conta de campanha em 2012 (CNPJ 16.075.401/0001-40), e de A. R. Resendis Me (CNPJ 06.063.877/0001-08), no período de 1º.1.2012 a 31.12.2012; b) quebra de sigilo fiscal de Ricardo Teobaldo Cavalcanti (CPF 473.299.804-63), nos exercícios 2009 a 2013; c) expedição de ofício ao COAF, para forneça informações sobre operações atípicas de Ricardo Teobaldo Cavalcanti (CPF 473.299.804-63) e de A. R. Resendis Me (CNPJ 06.063.877/0001-08), no período de 1º.1.2012 a 31.12.2012; d) expedição de ofício ao TRE/PE, requisitando o envio da prestação de contas eleitoral, em meio digital, de Ricardo Teobaldo Cavalcanti (CPF 473.299.804-63), no ano de 2012; e) baixa dos autos à Polícia Federal, para que realize a inquirição de testemunhas.”
    As diligências foram parcialmente cumpridas, tendo o Parquet solicitado nova prorrogação do Inquérito. 
    Quando o processo já havia retornado ao Juízo de primeira instância, o Ministério Público requereu, em 04.08.2018, outras diversas apurações, quais sejam: “Juntada do relatório de análise contendo informações da empresa A.R Resendis, seus sócios e vinculados; 2) A identificação, in locu, a respeito da existência física ou se apenas de fachada das empresas que participaram do Pregão Presencial nº 010/2010; 3) Se as empresas participantes daquele certame possuíam empregados cadastrados; 4) Oficiar as concessionárias de luz e água a fim de informarem se as empresas que participaram do aludido certame possuíam, nos anos de 2010 a 2012, faturas em seus nomes; e 5) Oficiar o DETRAN/PE a fim de saber se a empresa A.R Resendis possuía, nos anos de 2010 a 2012, veículos registrados no seu nome (fls. 315-316)”. 
    Entretanto, mesmo após a produção de todas as diligências, a denúncia não foi oferecida pelo Ministério Público.
    Destaque-se que o Ministério Público Federal sequer apresentou informações nos autos sobre a tramitação do feito, apesar de ter sido oficiado, por diversas vezes.
      Essa circunstância demonstra o descaso do Parquet com o caso e o investigado, que vem enfrentando indevida ameaça de cerceamento à sua liberdade por vários anos. 
    Outro ponto que merece destaque é a informação da Polícia Federal de que todas as diligências já haviam sido realizadas em espera policial na data de 23.02.2016, ou seja, há mais de 4 (quatro) anos. Isto se verifica no seguinte trecho:
    “Desta forma, considerando não haver mais diligências a serem encetadas na esfera policial, encaminho o presente caderno investigativo a Procuradoria Regional da República da 5ª Região, destacando que os bens apreendidos estão sendo encaminhados junto com os IPL's 451/2014 e 365/2014. Registro, por oportuno, possível relação dos fatos com o então Prefeito Sr. RICARDO TEOBALDO, atualmente Deputado Federal, sugerindo-se análise da competência para processar e julgar o feito.” (eDOC 41, fl. 152, do Inquérito nº 4.251)
    Por fim, vale ressaltar que outro Inquérito relacionado ao agravante, o IPL nº 553/2014, “instaurado com base em representação formulada pelo Presidente do Diretório Municipal do Partido Comunista do Brasil em Limoeiro/PE, Jeronimo Motta Guerra, noticiando a ocorrência de possíveis irregularidades em dispensa de licitação que resultou na contratação de empresa para execução de serviços de transporte escalar. Segundo a representação, teria havido conluio entre Ricardo Teobaldo Cavalcanti e a empresa que executou os serviços de transporte, para indevida majoração da quilometragem real das rotas a serem percorridas (ils. 3/7, apenso III)...” foi arquivado pelo Ministério Público por ausência de justa causa. (fls. 328/332, do Inquérito nº 4.251)
    Em decisão 06.02.2018, nos autos do Inquérito nº 4.251, a despeito de não verificar identidade entre as investigações e de não ter, à época, arquivado a investigação, verifiquei que os fatos estavam imbricados. (fls.417, do Inquérito nº 4.251).
    Portanto, além do excesso de prazo, inexistem nos autos elementos mínimos de materialidade e autoria delitivas que possam justificar o prosseguimento das investigações.
    Dispositivo
    Ante o exposto, concedo monocraticamente a ordem, com base no art. 20, §1º, do RISTF, para determinar o arquivamento do IPL n. 554/2014.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 20 de maio de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente