Tribunal: STF
Processo: MI 7231
Classe: MI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-05
Data de publicação: 2020-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Mandado de injunção. Aposentadoria especial de servidor público com deficiência.
1. Mandado de injunção objetivando a concessão de aposentadoria especial de servidor com deficiência, com base no art. 40, § 4º, I, da Constituição. Direito atualmente previsto no art. 40, § 4º-A, da Constituição.
2. A jurisprudência do STF afirma que a ausência de regulamentação do art. 40, § 4º, I, da Constituição (atual art. 40, § 4º-A) caracteriza hipótese de omissão inconstitucional (MI nº 4.158, Rel. Min. Luiz Fux).
3. A LC nº 142/2013, que regulamentou a aposentadoria especial de pessoas com deficiência no Regime Geral de Previdência Social, deve ser aplicada ao pedido de aposentadoria de servidores públicos com deficiência, por se tratar de diploma mais adequado para suprir a omissão na regulamentação do antigo art. 40, § 4º, I, da CF/1988 (atual art. 40, § 4º-A).
4. O art. 22, parágrafo único, da EC nº 103/2019 não altera a solução a ser dada a essa demanda. Quanto aos Estados, DF e Municípios, determinou a aplicação das normas anteriores à edição da emenda. Tais normas não existiam, remanescendo, portanto, o vazio normativo que desampara os servidores públicos com deficiência.
5. Mandado de Injunção concedido.
    1. Trata-se de mandado de injunção impetrado por Marcelo do Amaral Lopes, servidor público do Município de Diadema (SP), no qual se aponta omissão na edição da lei complementar prevista no art. 40, § 4°, I, da Constituição, para regulamentar o direito à aposentadoria especial de servidores com deficiência.
    2. O impetrante esclarece ser deficiente físico, por sequelas de poliomielite. Tal patologia resultou em encurtamento do membro inferior esquerdo e atrofia muscular, com perda de força motora. Nada obstante, seu pedido de aposentadoria especial foi indeferido por ausência de lei complementar que regulamente o dispositivo constitucional (doc. 6, fl. 17). 
    3. Determinei a notificação das autoridades impetradas para prestarem informações. O Senado Federal indicou que o STF tem jurisprudência sobre o tema, na qual se determina a aplicação da Lei nº 8.213/1991 e da Lei Complementar nº 142/2013. Noticiou a tramitação do PLP nº 454/2014 no Congresso Nacional, que “trata da concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos com deficiência” (doc. 18). A Câmara dos Deputados manifestou-se nos autos para informar, igualmente, sobre a tramitação do Projeto de Lei Complementar nº 454/2014, mencionado pelo Senado (doc. 25).
    4. A Presidência da República, por meio da Advocacia-Geral da União, informou que a EC nº 103/2019 estabeleceu regra transitória para casos como o presente, em seu art. 22. Fez referência à tramitação do PLP 454/2014, na Câmara dos Deputados, que descaracterizaria a mora legislativa. Sustentou que, caso se reconheça a omissão normativa, deve ser aplicada, por analogia, a Lei Complementar nº 142/2013. Pediu a denegação da ordem (doc. 27).
    5. A Procuradoria-Geral da República opinou pela concessão da ordem. Afastou a perda superveniente do interesse, em vista da revogação do art. 40, § 1º, I, pela EC 103/2019, pois a mora legislativa subsiste. Ponderou que, embora a competência legislativa, conforme o texto constitucional reformado, tenha passado aos respectivos entes federados, tal situação não gerou a incompetência do STF para julgar o feito, uma vez que a competência para legislar sobre a matéria é concorrente. Sustentou que a mora legislativa deve ser suprida com a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/1991 e da Lei Complementar nº 142/2013, para o período posterior à sua vigência (doc. 30).
    6. É o relatório. Decido.
    7. O mandado de injunção destina-se a assegurar o exercício de direitos que se encontrem pendentes de regulação normativa, por omissão do Poder Público no atendimento a um dever de legislar imposto pela Constituição. Pressupõe, desse modo, a existência de preceito constitucional dependente da regulamentação por norma de hierarquia inferior.
    8. De início, considero que, não obstante as mudanças realizadas pela EC nº 103/2019, esta Corte continua sendo competente para julgar este mandado de injunção. É certo que tal emenda inseriu o art. 40, § 4º-A, na Constituição, prevendo que a aposentadoria especial para servidor com deficiência deverá ser disciplinada por lei complementar do respectivo ente federado, e não mais por lei federal. Essa alteração poderia dar ensejo ao entendimento de que a competência jurisdicional, mesmo quanto aos writs já em curso, passaria a ser das instâncias inferiores. Essa conclusão derivaria da incidência do princípio do tempus regit actum, próprio à legislação processual. Entendo, porém, que, na espécie, não houve rigorosamente mudança nas regras processuais. O que se deu foi a modificação do direito material, isto é, de norma constitucional sobre competência legislativa. Essa alteração, ainda que tenha reflexos de ordem processual, não pode retroagir para prejudicar o impetrante, que elegeu o juízo correto ao propor a demanda. As regras de processo e procedimento devem servir à consecução da justiça material, que, no caso, pressupõe a apreciação célere do pleito formulado por pessoa com deficiência. Passo, então, ao julgamento da ação.
    9. A Emenda Constitucional nº 103/2019, embora tenha revogado o art. 40, § 4º, I, acrescentou ao texto constitucional o art. 40, § 4º-A, que continuou a disciplinar o direito ora postulado. Compare-se o texto revogado com o atual:
    Texto revogado:
    “§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: 
    I - portadores de deficiência;”.
    Texto vigente:
    “§ 4º É vedada a adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto nos §§ 4º-A, 4º-B, 4º-C e 5º. 
    § 4º-A. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar”.
    10. A jurisprudência do STF afirma que a ausência de regulamentação do art. 40, § 4º, I, da Constituição (atual art. 40, § 4º-A) caracteriza hipótese de omissão inconstitucional (MI nº 4.158, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 18.12.2013). Inicialmente, em razão da inexistência de norma mais próxima à realidade fática a ser regulamentada, este Tribunal determinou que a supressão da omissão deveria ser feita com a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/1991, que dispõe sobre a aposentadoria daqueles sujeitos a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física.
    11. Em 08.11.2013, no entanto, com a entrada em vigor da LC nº 142/2013, que regulamentou a aposentadoria especial de pessoas com deficiência no Regime Geral de Previdência Social, a jurisprudência do STF passou a entender que a nova lei deveria se aplicar aos servidores públicos, por se tratar de diploma mais adequado para suprir a omissão na regulamentação do art. 40, § 4º, I, da CF/1988. Tal quadro normativo não foi substancialmente alterado com a EC nº 103/2019, sendo ainda aplicável subsidiariamente a LC nº 142/2013, para suprir a lacuna decorrente da falta de regulamentação do art. 40, § 4º-A da CF/1988.
    12. A questão que se tornou controvertida dizia respeito à aplicação da LC nº 142/2013 para fins de regulamentação de tempo de serviço anterior à sua vigência. É certo que, em decisões precedentes, afirmei a impossibilidade de incidência retroativa da referida lei, uma vez que: (i) isso importaria em ofensa ao princípio da segurança jurídica; (ii) o cômputo do tempo de serviço e os seus efeitos jurídicos regem-se pela lei vigente à época da prestação; e (iii) a União não poderia se beneficiar de sua inércia, ao aplicar retroativamente os parâmetros da LC nº 142/2013, notadamente menos benéficos que os previstos na Lei nº 8.213/1991.
    13. No entanto, ainda que continue a acreditar na adequação jurídica dessa tese, entendo que essa orientação deve ser reformulada, diante da consideração de suas consequências práticas. Destacam-se, em especial: (i) a dificuldade de combinar parâmetros de duas leis para verificar o preenchimento dos requisitos para aposentadoria especial; e (ii) a complexidade de transposição dos critérios para aposentadoria por exposição a agentes nocivos à saúde aos casos de pessoas com deficiência.
    14. Os obstáculos inerentes à aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/1991 para a concessão da aposentadoria especial do servidor com deficiência, em realidade, embaraçam a efetiva supressão da omissão inconstitucional. Assim, entendo que a LC nº 142/2013 deve ser aplicada para análise dos requisitos de aposentadoria especial de servidor com deficiência, inclusive para tempo de serviço anterior à sua vigência. Nesse sentido:
    “Agravo regimental em mandado de injunção. Aposentadoria especial de servidores portadores de deficiência (CF/88, art. 40, § 4º, I). Parcial procedência para que o pedido de aposentadoria especial seja analisado pela autoridade administrativa mediante a aplicação, no que couber, da Lei Complementar nº 142/13. Agravo regimental não provido. 1. O provimento normativo-concretizador do direito de aposentação em regime especial por servidor público alcançado na via injuncional na Suprema Corte firmou-se no sentido de se viabilizar o gozo do direito em isonomia de condições com trabalhadores da iniciativa privada. (Precedente: MI nº 721/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 30/11/07). 2. Impossibilidade de o STF, em sede de mandado de injunção, substituir-se ao Parlamento na conformação dos parâmetros de aferição das condições especiais (Precedente: MI nº 844/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Rel. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 30/9/2015). 3. Ordem concedida para viabilizar ao servidor que tenha seu pedido de aposentadoria apreciado pela autoridade administrativa competente, nos termos da Lei Complementar nº 142/13. 4. Agravo regimental não provido”. (MI nº 6.475-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 17.03.2017).
    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS E AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. CONVERSÃO DE TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL EM COMUM. IMPOSSIBILIDADE. SERVIDORES COM DEFICIÊNCIA. APLICABILIDADE DA LEI 142/2013 ATÉ QUE SOBREVENHAM AS LEIS COMPLEMENTARES QUE REGULAMENTEM O ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. O Supremo firmou entendimento vedando a conversão de tempo de serviço especial em comum para fins de aposentadoria de servidor público, a teor do disposto nos §§ 4º e 10 do artigo 40 da Constituição Federal, diante da impossibilidade legal de contagem de tempo ficto. 2. A aposentadoria especial de servidor público portador de deficiência é assegurada mediante a aplicação da Lei Complementar 142/2013, até que editada a lei complementar exigida pelo art. 40, § 4º, I, da Constituição Federal. 3. Embargos de declaração da Impetrante rejeitados. 4. Agravo Regimental da União parcialmente provido.” (MI nº 1.474-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. em 18.12.2015).
    15. É certo que a jurisprudência do STF afirma que “o cômputo do tempo de serviço e os seus efeitos jurídicos regem-se pela lei vigente quando da sua prestação” (RE nº 402.576-AgR, RE nº 440.749-AgR, RE nº 463.299-AgR, RE nº 464.694-AgR e RE nº 482.187-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence). No caso da aposentadoria de servidor com deficiência, como se está diante de uma omissão legislativa, não existia lei vigente ao tempo da prestação do serviço que pudesse regê-la. Em consequência, não se pode reconhecer a incidência do art. 57 da Lei nº 8.213/1991 para o período anterior ao advento da LC nº 142/2013. Esse entendimento foi recentemente reafirmado no julgamento dos MIs nº 6.200 e 6.208, sob a relatoria do Ministro Marco Aurélio.
    16. Por fim, o art. 22, parágrafo único, da EC nº 103/2019 não altera a solução a ser dada a essa demanda. Quanto aos Estados, Distrito Federal e Municípios, o dispositivo determinou a aplicação das normas anteriormente vigentes sobre a aposentadoria especial dos servidores com deficiência. Veja-se:
    “Art. 22. Até que lei discipline o § 4º-A do art. 40 e o inciso I do § 1º do art. 201 da Constituição Federal, a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social ou do servidor público federal com deficiência vinculado a regime próprio de previdência social, desde que cumpridos, no caso do servidor, o tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público e de 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria, será concedida na forma da Lei Complementar nº 142, de 8 de maio de 2013, inclusive quanto aos critérios de cálculo dos benefícios.
    Parágrafo único. Aplicam-se às aposentadorias dos servidores com deficiência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social”. (sem grifo no original)
    17. Não havia, contudo, normas anteriores à EC nº 103/2019 regendo a matéria, o que levou a jurisprudência do STF a aplicar, por analogia, a LC nº 142/2013. Assim, remanesce o vazio normativo, que desampara os servidores públicos com deficiência. 
    18. Diante do exposto, com base no art. 8º, inciso II, da Lei nº 13.300/2016 c/c art. 205, caput, do RI/STF, concedo a ordem, para declarar a mora legislativa e determinar à autoridade administrativa competente que verifique o preenchimento dos requisitos para a concessão da aposentadoria especial de que tratava o art. 40, § 4°, I, da Constituição, atual art. 40, § 4º-A, levando-se em conta as normas da LC nº 142/2013.
    Publique-se. Intimem-se. 
    Brasília, 5 de março de 2020.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator