Tribunal: STF
Processo: ADPF 662
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-03
Data de publicação: 2020-04-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pelo Presidente da República, contra o Projeto de Lei do Senado 55 de 1996, na parte em que altera o art. 20, §3º, da Lei 8.742, de 1993 (LOAS). 
    O requerente alega descumprimento dos seguintes preceitos fundamentais: art. 1º, caput, art. 2º, art. 5º, LIV e §2º, art. 37, art. 195, §5º, todos da Constituição Federal, e arts. 107 a 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
    Informa que o Projeto de Lei do Senado 55 de 1996 tramitou por mais de 20 anos no Congresso Nacional. Afirma que, em 15.5.2018, a matéria foi aprovada na Câmara e voltou ao Senado com proposta de substitutivo (SDC 6/2018). Em 27.11.2019, o substitutivo foi rejeitado em deliberação plenária, tendo sido aprovada a proposta de alteração do art. 20, §3º, da Lei 8.742/1993 no dia seguinte. Em 9.12.2019, o projeto foi encaminhado para sanção presidencial, tendo recebido veto total em 20.12.2019. Remetido ao Congresso Nacional, o veto foi rejeitado na sessão plenária de 11.3.2020.
    Sustenta que o processo legislativo em questão foi concluído sem a devida deliberação sobre os impactos orçamentários e financeiros, conforme constou da justificativa ao veto, elaborada pelo Ministério da Economia e pela Secretaria-Geral da Presidência:
    “A propositura legislativa, ao elevar o limite de renda familiar per capita para fins de concessão do benefício de prestação continuada -BPC, de ¼ de salário mínimo, cria despesas obrigatórias ao Poder Executivo, sem que se tenha indicado a respectiva fonte de custeio, ausentes ainda os demonstrativos dos respetivos impactos orçamentários e financeiros, violando assim as regras do art. 113 do ADCT, bem como dos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal e ainda do art. 114 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019 (Lei 13.707, de 2018)”.
    Infere que a aprovação do projeto de lei sem a previsão dos impactos financeiros e orçamentários, além de violar o princípio democrático republicano do devido processo legal e do endividamento sustentável, descumpriu a norma qualificada do artigo 195, §5º, da CF e o novo regime fiscal da União, estabelecido pela Emenda Constitucional 95/2016 (art. 113 do ADCT). Segundo aduz, a aprovação de norma que cria benefício em desacordo com o novo regime fiscal da União, sem observância do previsto no art. 195, § 5º, da CF, contraria o direito fundamental à boa governança.
    Aponta que a crescente emergência sanitária e econômica que se desenha com a expansão da contaminação pelo coronavírus representa fator a mais a determinar o cuidado na criação de novas despesas, nos seguintes termos:
    “Ademais, considerando que a boa governança da política pública relativa ao Benefício de Prestação Continuada integra o direito fundamental da sociedade brasileira – desta e das futuras gerações -, há que se reconhecer o dever fundamental dos Poderes Públicos de observar as limitações impostas pela realidade orçamentária, máxime no contexto atual, em que a expectativa de superação de um ciclo negativo da economia se depara agora com o desafio da pandemia mundial referente ao novo coronavírus (COVID-19)”.
    Aduz que o Ministro Bruno Dantas, do TCU, determinou, em 13 de março de 2020, a suspensão da ampliação do Benefício de Prestação Continuada (BPC), estabelecida pelo Congresso Nacional, mas que a medida foi suspensa pelo Tribunal de Contas no julgamento de 18 de março de 2020, quando se conferiu prazo de 10 (dez) dias para o Ministério da Economia encaminhar plano de ação para apresentar as medidas necessárias à implantação da ampliação ao acesso ao benefício de assistência social voltado para idosos, pessoas com deficiência e de baixa renda.
    Requer liminarmente a suspensão, até o final do julgamento, dos efeitos do ato do Congresso Nacional, consubstanciado na derrubada do veto presidencial ao PLS 55/1996, ou da lei objeto da conversão.
    Solicitei informações ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União. (eDOC 15)
    A Defensoria Pública da União (eDOC 16) e a Rede Sustentabilidade (eDOC 21) solicitaram ingresso, no feito, na condição de amicus curiae.
    O Congresso Nacional sustenta o não cabimento da ADPF, cujo objeto é projeto de lei e, alternativamente, a perda de seu objeto, em razão da promulgação da Lei 13.981/2020.
    No mérito, alega que “os benefícios criados diretamente pela Constituição têm aplicabilidade imediata, não estando subordinados à exigência da identificação da fonte de custeio total”, conforme decidido pelo STF ao julgar a ADI 352, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; o AI 614.268-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e o ARE 664.335, Rel. Min. Luiz Fux. 
    Entende que a norma do art. 203, V, da CF não pode ser considerada cumprida se sua aplicação prática se dirigir a número insignificante de pessoas dentre as que realmente precisam. Sustenta que a atualização do benefício promovida pela lei atacada significa “aplicação do princípio da vedação de retrocesso social em sua dimensão material”. 
    Ao contrário do Presidente da República, entende que a pandemia do Covid-19, que demanda isolamento social e, portanto, diminuição da atividade econômica, trará impacto especial à população mais pobre – justamente a parcela que mais se beneficiará com a atualização do BPC, o que foi citado pelo Ministro Bruno Dantas ao justificar a revogação da liminar anteriormente concedida em favor da União. 
    Por fim, ressalta que a intervenção do Poder Judiciário nesta matéria, via controle de constitucionalidade, importaria em violação ao princípio da separação dos poderes, uma vez que “o postulante pretende, com esta ADPF, alterar a decisão prevalecente no Congresso Nacional, transformando o Supremo Tribunal Federal em instância revisora de um processo decisório eminentemente político, ainda que também jurídico”. (eDOC 30)
    O Presidente da República, por meio da Petição 18.148, apresentou aditamento à inicial. Com a promulgação da Lei 13.981, em 24.03.2020, lei de conversão do PLS nº 55, requer o aditamento da inicial, nos seguintes termos: “diante da superveniência desse fato legislativo, pede-se o aditamento da petição inicial para fazer constar, como objeto normativo atacado, a Lei n. 13.981/2020, mediante o acolhimento do pedido alternativo de conhecimento da causa como ação direta de inconstitucionalidade”. (eDOC 32).
    O Tribunal de Contas da União, por sua vez, informa que (eDOC 40):
    “1. O TCU trata do tema objeto desta ADPF no âmbito do TC-011.564/2020-2 que consiste em representação, com pedido cautelar, formulada pelo Secretário Executivo do Ministério da Economia ‘em face das potenciais despesas decorrentes do recentemente aprovado pelo Congresso Nacional Projeto de Lei n. 55, de 1996 (PL n. 3055, de 1997 – Câmara dos Deputados), que altera a Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993 (...)’
    2. O Ministro-Relator, em decisão de 13 de março de 2020, deferiu cautelar para determinar ‘ao Ministério da Economia que somente reconheça/conceda/aprove direitos aos benefícios aprovados pelo Projeto de Lei do Senado 55, de 196 (PL 3.055, de 1997 Câmara dos Deputados) quando sobrevier a implementação de todas as condições previstas no art. 195, §5º, da Constituição Federal, art. 113 do ADCT, bem como nos arts. 114 da Lei de Diretrizes Orçamentárias, em sintonia com a resposta à Consulta veiculada pelo Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário’.
    3. Diante de alterações das circunstâncias fáticas e econômicas, os efeitos dessa decisão cautelar foram suspensos por prazo determinado, nos termos do item 9.1 do Acórdão 593/2020 – TCU – Plenário”.
    Conforme consta do acórdão juntado aos autos pelo TCU, a cautelar anteriormente deferida foi suspensa, com base no art. 157 do Regimento Interno do TCU, ficando sobrestada a análise desta representação por 15 dias, com a suspensão dos efeitos da medida cautelar adotada pelo relator. Ainda, foi determinado ao Ministério da Economia que apresente, no prazo de 10 dias, plano de ação com as medidas a serem adotadas com vistas a dar execução à Lei 8.742/1993, consideradas as alterações promovidas pelo Projeto de Lei 55/1996. O TCU informa que o processo de controle externo será regularmente instruído após remessa dos elementos que serão fornecidos pelo Ministério da Economia e novamente submetido à apreciação do Ministro Relator. (eDOC 35).
    Registre-se ainda que, em edição extraordinária, foi publicado no Diário Oficial da União de 02.04.2020 a Lei 13.982, de 2 de abril de 2020, que conferiu nova redação ao art. 20, § 3º, da Lei n 8.742/1993. Salienta-se que, na apreciação deste novo ato normativo, o Presidente da República vetou a proposta de alteração do inciso II do § 3º do art. 20 dessa lei, o qual previa que “considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita igual ou inferior a 1/2 (meio) salário-mínimo, a partir de 1º de janeiro de 2021”. 
    É o relatório.
    Decido.
    A concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade e em ação declaratória de constitucionalidade tem-se mostrado instrumento apto à proteção da ordem constitucional, como demonstra a jurisprudência da Corte. Como é cediço, a medida cautelar em ação direta depende do atendimento de dois pressupostos, que são: (1) a verossimilhança do direito e (2) o perigo da demora.
    Verifico, na hipótese, presentes os requisitos ensejadores do deferimento da medida cautelar.
    1. Da conversão da ADPF em ADI
    Inicialmente, defiro o pedido de aditamento à inicial, formulado pela Presidência da República, e recebo a presente ADPF como a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade da nova redação dada ao artigo 20, §3º, da Lei 8.742/1993, resultante da aprovação do PSL 55/1996 pelo Congresso Nacional, com base, essencialmente, em dois fundamentos: aumento de despesa sem indicação da respectiva fonte de custeio (art. 195, § 5º, CF) e omissão quanto aos respectivos impactos orçamentários e financeiros (art. 113 do ADCT). 
    Por oportuno, esclareço que, em 02.04.2020, foi publicada no DOU a Lei 13.982, de 2 de abril de 2020, que conferiu nova redação ao art. 20, § 3º, da Lei n 8.742/1993. As sucessivas alterações legislativas são ilustradas na tabela abaixo:
Tabela 1 – Sucessão de alterações legislativas da Lei 8.472, de 3 de dezembro de 1993
Fonte: elaboração própria
    Salienta-se que, ao apreciar o ato normativo publicado , o Presidente da República vetou a proposta de alteração do inciso II do § 3º do art. 20 dessa lei, o qual previa que “considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja igual ou inferior a 1/2 (meio) salário-mínimo, a partir de 1º de janeiro de 2021”. 
    Embora a edição recente da Lei 13.982, de 2 de abril de 2020, pudesse suscitar dúvidas sobre o cessamento da eficácia do art. 20, § 3º da Lei 8.742/1993, com a redação conferida pela Lei 13.981, de 23 de março de 2020, compreendo que a labiríntica cadeia normativa desenvolvida não afasta, mas reforça a relevância da análise do tema por parte deste Supremo Tribunal Federal. 
    Observa-se ainda que, diante dos vetos opostos à Lei 13.982, de 2 de abril de 2020, ainda passíveis de apreciação pelo Congresso Nacional, carecem de clareza e objetividade os parâmetros que autorizam o recebimento do benefício de prestação continuada. A relevância da questão impõe que a apreciação desta cautelar agregue segurança jurídica à matéria, inclusive em relação aos efeitos intertemporais dos atos normativos sucedidos. 
    2. Da não auto-aplicabilidade do Benefício de Prestação Continuada 
    O Benefício de Prestação Continuada – BPC, previsto no artigo 203, inciso V, da Constituição Federal, consiste no pagamento de salário mínimo mensal às pessoas portadoras de deficiência e aos idosos que não tenham condição de se sustentar ou de serem sustentados por sua família. Cuida-se de benefício de assistência social submetido, portanto, a um sistema não contributivo. Eis o teor do dispositivo constitucional:
    “Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
    I - proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
    II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
    III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
    IV – a habilitação e a reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
    V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”.
    A norma constitucional foi regulamentada pela Lei de Organização de Assistência Social (LOAS), que especifica em que condições se entende comprovada a necessidade de recebimento do benefício. O art. 20, § 3º, da Lei 8.742 define o conceito de incapacidade econômica. Em sua redação original, a lei considerava que faziam jus ao benefício aqueles cujas famílias tivessem renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo:
    “Art. 20 (…)
    § 3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo”.
    A Lei 12.470/2011 apenas alterou a redação da norma em comento para modificar a expressão “pessoa portadora de deficiência” por “pessoa com deficiência”, mantendo o requisito da renda mensal per capita inferior a ¼ do salário mínimo.
    A norma impugnada na presente ação consiste na Lei 13.981/2020, promulgada em 24 de março de 2020, que ampliou a renda mensal per capita para 1/2 (meio) salário-mínimo, de modo a ampliar o número de pessoas que passam a ter direito ao Benefício de Prestação Continuada – BPC, nos seguintes termos:
    “Art. 20 (…)
    §3º Considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a ½ (meio) salário-mínimo”.
    Dessa forma, embora não tenha alterado o valor do benefício fixado pela própria norma constitucional, a nova legislação ampliou a quantidade de beneficiários ao alterar a renda mínima familiar, na medida em que o critério satisfativo para o recebimento do benefício foi alterado de ¼ (um quarto) para ½ (meio) salário mínimo. 
    A tese de que a norma impugnada seria inconstitucional por não ter contemplado a indicação da correspondente fonte de custeio da majoração do benefício (art. 195, § 5º, da CF) foi contraditada pelo Congresso Nacional, que, em suas informações, sustentou que o benefício assistencial da LOAS seria auto-executável, dada a sua previsão constitucional no art. 203, inciso V, da CF.
    Na linha do que foi defendido pelo Congresso Nacional em suas informações, de fato, há precedentes isolados que sugerem a inaplicabilidade do art. 195, § 5º, da CF ao benefício previdenciário de pensão por morte previsto no art. 40, § 5º, da CF. Nesse sentido, cf. RE 664.335-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 12-02-2015 e AI 614.268-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe 19/12/2007. 
    Nenhum desses julgados, porém, refere-se ao Benefício de Prestação Continuada previsto no art. 203, inciso V, do texto constitucional, o qual – além de não constituir benefício previdenciário e sim benefício de assistência social – possui tratamento autônomo na jurisprudência do STF, que considera que o referido dispositivo constitucional é norma de eficácia contida, de sorte que a aquisição do direito ao BPC depende de regulamentação legal. 
    Conforme já me pronunciei no RE 401.127-ED, de minha relatoria, a jurisprudência do Tribunal assentou-se no sentido de que a norma do art. 203, V, da CF não é autoexecutável. O acórdão restou assim ementado:
    “Embargos de declaração em recurso extraordinário. 2. Decisão monocrática do relator. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 3. Previdenciário. Renda Mensal Vitalícia. Art. 203, V, da Constituição Federal. Dispositivo não auto-aplicável. 4. Eficácia após edição da Lei nº 8.742, de 07.12.93. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 401.127-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ 30.11.2004)
    Esse entendimento foi fixado pela Segunda Turma no julgamento do RE 214.427-AgR-ED-ED, de relatoria do Ministro Nelson Jobim, DJ 21.8.2001, e RE 213.736, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, DJ 28.4.2000, com respaldo no decidido pelo Plenário desta Corte no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.232, de relatoria do Ministro Ilmar Galvão. O Ministro Neslon Jobim foi o redator do acórdão, que recebeu a seguinte ementa:
    “CONSTITUCIONAL. IMPUGNA DISPOSITIVO DE LEI FEDERAL QUE ESTABELECE O CRITÉRIO PARA RECEBER O BENEFÍCIO DO INCISO V DO ART. 203, DA CF. INEXISTE A RESTRIÇÃO ALEGADA EM FACE AO PRÓPRIO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL QUE REPORTA À LEI PARA FIXAR OS CRITÉRIOS DE GARANTIA DO BENEFÍCIO DE SALÁRIO MÍNIMO À PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA FÍSICA E AO IDOSO. ESTA LEI TRAZ HIPÓTESE OBJETIVA DE PRESTAÇÃO ASSISTENCIAL DO ESTADO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE”. (ADI 1.232, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, redator para acórdão Min. NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 27.8.1998, DJ 1º.6.2001)
    A ADI 1.232 foi proposta pelo Procurador-Geral da República com o objetivo de ver declarada a inconstitucionalidade do art. 20, § 3º, da LOAS, por entender que a definição de uma renda per capita familiar máxima como condição para recebimento do BPC violaria o disposto no art. 203, V, da CF. 
    O relator original da ação, Ministro Maurício Corrêa, submeteu ao Plenário da Corte a apreciação da medida liminar requerida, que restou indeferida, à unanimidade. O acórdão deixa claro que a norma do art. 203, V, da CF depende de regulamentação legal para concretizar o direito ao BPC. Eis a ementa do acórdão:
    “MEDIDA LIMINAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONCEITO DE "FAMILIA INCAPAZ DE PROVER A MANUTENÇÃO DA PESSOA PORTADORA DE DEFICIÊNCIA OU IDOSA" DADO PELO PAR.3. DO ART. 20 DA LEI ORGÂNICA DA ASSISTENCIA SOCIAL (LEI N. 8.742, DE 07.12.93) PARA REGULAMENTAR O ART. 203, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Argüição de inconstitucionalidade do par. 3. do art. 20 da Lei n. 8.472/93, que preve o limite maximo de 1/4 do salario minimode renda mensal "per capita" da familia para que seja considerada incapaz de prover a manutenção do idoso e do deficiente físico, ao argumento de que esvazia ou inviabiliza o exercício do direito ao beneficio de um salario minimo conferido pelo inciso V do art. 203 da Constituição. 2. A concessão da liminar, suspendendo a disposição legal impugnada, faria com que a norma constitucional voltasse a ter eficacia contida, a qual, por isto, ficaria novamente dependente de regulamentação legal para ser aplicada, privando a Administração de conceder novos benefícios até o julgamento final da ação. 3. O dano decorrente da suspensão cautelar da norma legal e maior do que a sua manutenção no sistema jurídico. 4. Pedido cautelar indeferido”. (ADI 1.232 MC, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 22.3.1995)
    Ademais, a tese de que o art. 203, V, da CF exige regulamentação legal foi corroborada pelo STF no próprio julgamento de mérito da ADI 1.232 e ainda no julgamento do RE 567.985, tema 27, da sistemática da repercussão geral (relator Ministro Marco Aurélio, em que fui designado redator para o acórdão), e da Rcl 4.374, de minha relatoria. Nesses dois últimos precedentes, o Tribunal revisou a declaração de constitucionalidade do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993, que resultou da improcedência da ADI 1.232.
    Tanto no julgamento do mérito da Repercussão Geral quanto no julgamento da Reclamação, a Corte declarou a inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art. 20, §3º, da Lei 8.742/1993, por reconhecer insuficientes os critérios objetivos de aferição de miserabilidade constantes da LOAS. Entendeu-se que o critério de renda per capita previsto na LOAS, além de conter uma omissão parcial originária, já constatada no julgamento da ADI 1.232, passou por processo de inconstitucionalização desde a sua edição, o que justificaria a revisão da declaração de sua constitucionalidade pelo STF. Transcrevo o seguinte trecho de meu voto:
    “(...) Na ADI 1.232, como visto, o Tribunal decidiu que o critério definido pelo § 3º do art. 2º da LOAS não padecia, por si só, de qualquer inconstitucionalidade. Haveria omissão legislativa quanto a outros critérios, mas aquele único critério já definido pela lei não continha qualquer tipo de violação à norma constitucional do art. 203, V, da Constituição. 
    A decisão do Tribunal foi proferida no ano de 1998, poucos anos após a edição da LOAS (de 1993), num contexto econômico e social específico. Na década de 1990, a renda familiar per capita no valor de ¼ do salário mínimo foi adotada como um critério objetivo de caráter econômico-social, resultado de uma equação econômico-financeira levada a efeito pelo legislador tendo em vista o estágio de desenvolvimento econômico do país no início da década de 1990. 
    É fácil perceber que a economia brasileira mudou completamente nos últimos 20 anos. Desde a promulgação da Constituição foram realizadas significativas reformas constitucionais e administrativas, com repercussão no âmbito econômico, financeiro e administrativo. A inflação galopante foi controlada, o que tem permitido uma significativa melhoria da distribuição de renda. Os gastos públicos estão hoje disciplinados por Lei de Responsabilidade Fiscal, que prenuncia certo equilíbrio e transparência nas contas públicas federais, estaduais e municipais. Esse processo de reforma prosseguiu com a aprovação de uma reforma mais ampla do sistema de previdência social (Emenda 41, de 2003) e uma parcial reforma do sistema tributário nacional (Emenda 42, de 2003). 
    Nesse contexto de significativas mudanças econômico-sociais, as legislações em matéria de benefícios previdenciários e assistenciais trouxeram critérios econômicos mais generosos, aumentando para ½ do salário mínimo o valor padrão da renda familiar per capita. Por exemplo, citem-se os seguintes. 
    (…) O certo é que são vários os componentes socioeconômicos a serem levados em conta na complexa equação necessária para a definição de uma eficiente política de assistência social, tal como determina a Constituição de 1988. Seria o caso de se pensar, inclusive, em critérios de miserabilidade que levassem em conta as disparidades socioeconômicas nas diversas regiões do país. Isso porque, como parece sensato considerar, critérios objetivos de pobreza, válidos em âmbito nacional, terão diferentes efeitos em cada região do país, conforme as peculiaridades sociais e econômicas locais. (...)”
    Há que se destacar, no entanto, como ressaltei em meu voto no RE 567.985, que não houve a superação completa do entendimento fixado na ADI 1.232, uma vez que se mantém o entendimento de que a norma do art. 203, V, requer regulamentação legal.
     De fato, no julgamento do RE 567.985 e da Rcl 4.374, a declaração de inconstitucionalidade do art. 20, § 3º da LOAS foi realizada sem pronúncia da sua nulidade justamente porque se reputou que a validade e eficácia desse dispositivo seria essencial para garantir o cumprimento do próprio art. 203, inciso V, do texto constitucional. Nesse sentido, transcrevo o seguinte trecho:
    “(...) Não chego ao extremo de sugerir a superação da decisão proferida pelo Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1232, por crer que o parâmetro abstrato possui valia. A declaração de inconstitucionalidade do artigo 20, §3º, da Lei n. 8.742/93 teria o condão imediato de retirar o suporte de legalidade que deve nortear a atividade administrativa – artigo 37, cabeça, da Carta Federal. O Supremo vem se negando a proclamar a nulidade de lei que padece de vício de inconstitucionalidade por omissão parcial, pois significaria piorar situação que já não se adequa plenamente à Constituição. (…)
    É certo que as prestações básicas que compõem o mínimo existencial – esse conjunto sem o qual o ser humano não tem dignidade – não são as mesmas de ontem, e certamente não serão iguais às de amanhã. Assim, embora as definições legais nessa matéria sejam essencialmente contingentes, não chegam a mostrar-se desimportantes. Fixam os patamares gerias para a atuação da Administração Pública, além de permitir razoável margem de certeza quanto ao grupo geral de favorecidos pela regra, o que terá impactos na programação financeira do Estado. (...)” 
    Com esses fundamentos, a Corte declarou que a norma regulamentadora (art. 20, § 3º da LOAS) incorria em inconstitucionalidade por omissão parcial, de modo que o seu parâmetro de aferição de pobreza deveria ser revisto diante do novo contexto econômico, social e legislativo. 
    Daí porque, ante ao reconhecimento da omissão inconstitucional, do ponto de vista da técnica de decisão de jurisdição constitucional, o Tribunal conclamou aos poderes Executivo e Legislativo a adotarem as medidas institucionais necessárias para assegurar a constitucionalidade plena do art. 20, § 3º da LOAS. O apelo ao legislador consignado nesses precedentes, por si só, rejeita a tese da aplicabilidade do art. 203, inciso V, da CF. 
    Por todo o exposto, conclui-se parcialmente que o dispositivo constitucional que garante o pagamento do Benefício de Prestação Continuada é norma de eficácia contida, de modo que a sua concretização requer a atuação do legislador. 
    3. Do dever de definição da correspondente fonte de custeio total para criação, majoração e extensão de benefícios da seguridade social
    3.1. Parâmetro constitucional
    A controvérsia examinada nesta ADI consiste em saber se, ao concretizar a majoração do BPC, a norma impugnada teria violado o art. 195, § 5º, da Constituição Federal de 1988, o qual dispõe que: 
    Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:
    § 5º Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total.
    A necessidade de indicação de fonte de custeio para criação, majoração ou extensão de benefício da seguridade social foi por mim discutida no julgamento do RE 416.827, de minha relatoria, pelo Plenário, em 8.2.2007, cuja ementa transcrevo no que interessa:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSTO PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL (INSS), COM FUNDAMENTO NO ART. 102, III, "A", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, EM FACE DE ACÓRDÃO DE TURMA RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO: PENSÃO POR MORTE (LEI Nº 9.032, DE 28 DE ABRIL DE 1995). (...) 2. Concessão do referido benefício ocorrida em momento anterior à edição da Lei no 9.032/1995. No caso concreto, ao momento da concessão, incidia a Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991. (...) 10. De igual modo, ao estender a aplicação dos novos critérios de cálculo a todos os beneficiários sob o regime das leis anteriores, o acórdão recorrido negligenciou a imposição constitucional de que lei que majora benefício previdenciário deve, necessariamente e de modo expresso, indicar a fonte de custeio total (CF, art. 195, § 5o). Precedente citado: RE no 92.312/SP, 2ª Turma, unânime, Rel. Min. Moreira Alves, julgado em 11.4.1980. (...) 13. O cumprimento das políticas públicas previdenciárias, exatamente por estar calcado no princípio da solidariedade (CF, art. 3o, I), deve ter como fundamento o fato de que não é possível dissociar as bases contributivas de arrecadação da prévia indicação legislativa da dotação orçamentária exigida (CF, art. 195, § 5o). Precedente citado: julgamento conjunto das ADI´s no 3.105/DF e 3.128/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Red. p/ o acórdão, Min. Cezar Peluso, Plenário, maioria, DJ 18.2.2005. 14. Considerada a atuação da autarquia recorrente, aplica-se também o princípio da preservação do equilíbrio financeiro e atuarial (CF, art. 201, caput), o qual se demonstra em consonância com os princípios norteadores da Administração Pública (CF, art. 37). 15. Salvo disposição legislativa expressa e que atenda à prévia indicação da fonte de custeio total, o benefício previdenciário deve ser calculado na forma prevista na legislação vigente à data da sua concessão. A Lei no 9.032/1995 somente pode ser aplicada às concessões ocorridas a partir de sua entrada em vigor. 16. No caso em apreço, aplica-se o teor do art 75 da Lei 8.213/1991 em sua redação ao momento da concessão do benefício à recorrida. 17. Recurso conhecido e provido para reformar o acórdão recorrido”.
    A seguridade social, autêntica realidade institucional disciplinada constitucionalmente entre nós, obriga o legislador a promulgar um complexo normativo que assegure sua existência, funcionalidade e utilidade pública e privada.  
    A necessidade de previsão da fonte de custeio da seguridade social, prevista no art. 195, §5º, da Constituição, que serve de parâmetro à discussão de inconstitucionalidade ora em exame, por certo, não encontra no texto da Carta disciplina suficiente ou exaustiva. Ao contrário, assume feição típica das instituições. Não há, ali, um conceito estático de “benefício” ou “serviço da seguridade social”.
    Como realidade institucional, aquela fonte de custeio assume feição dinâmica, em que a definição de seu conteúdo está aberta a múltiplas concretizações.
    As disposições legais a ela relativas têm, portanto, inconfun