Tribunal: STF
Processo: RE 1235702
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-09
Data de publicação: 2020-09-09

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL DECORRENTE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IRREGULARIDADES NA GESTÃO DE EX-PREFEITO. DESVIO DE RECURSOS DESTINADOS À SAÚDE PARA OUTROS PROGRAMAS DE GOVERNO. CONCLUSÃO DO TRIBUNAL A QUO DE QUE NÃO SERIA DEVIDO O RESSARCIMENTO AO ERÁRIO, EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE APROPRIAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PELO PARTICULAR. EXAME JUDICIAL DA LEGALIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS PELAS CORTES DE CONTAS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:
    “ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU QUE CONDENOU EX-GESTOR A RESSARCIR AO ERÁRIO. RESSARCIMENTO INDEVIDO. LEGALIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE TOMADA DE CONTAS. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. APELAÇÃO PROVIDA.
    1. A União tem legitimidade para promover a execução dos créditos decorrentes de condenação exarada em acórdão do Tribunal de Contas da União, consoante o disposto no artigo 28, inciso II c/c o artigo 81, inciso III, da Lei nº 8.443/1992. Preliminar de ilegitimidade ativa da União rejeitada.
    2. O juiz, como destinatário dos elementos probatórios, pode rejeitar a produção de novas provas, quando observar que as constantes nos autos são suficientes para formar o seu convencimento e dirimir a causa, sem que se cogite de cerceamento de defesa. Preliminar de nulidade de sentença por cerceamento de defesa rejeitada.
    3. No presente caso, a insurgência do apelante diz respeito ao reconhecimento pelo TCU da sua responsabilidade pelo ressarcimento dos recursos na ordem de R$ 340.159,55 (trezentos e quarenta mil, cento e cinquenta e nove reais e cinquenta e cinco centavos), na condição de Prefeito do Município de Puxinanã/PB, em razão de irregularidades na gestão de recursos do SUS, verificadas pela Controladoria-Geral da União no Estado da Paraíba.
    4. Com base nas informações constantes no Relatório do Acórdão 029.436/2011-7, aprovado pela Primeira Câmara do TCU (id. 4058201.1967512), observa-se que, o embargante, apontado como responsável, foi notificado da instauração da Tomada de Contas Especial, sem apresentar qualquer manifestação.
    5. Igualmente se constata que, a despeito de haver sido expedido ofício para que fosse apresentada defesa ou recolhesse o débito que lhe fora imputado, sendo, inclusive, regularmente citado via AR, o executado/embargante permaneceu inerte, tornando-se revel.
    6. In casu, ao contrário do alegado, foi dado ao embargante a oportunidade de se defender, de modo que não há que se falar em ofensa ao princípio do contraditório e da ampla defesa, não tendo sido demonstrada qualquer ilegalidade no procedimento adotado pelo Tribunal de Contas da União.
    7. Hipótese em que os recursos federais foram desviados da conta específica para finalidade estranha ao programa de saúde, portanto, houve dano ao erário federal, ainda que tenham sido destinados a outros gastos no âmbito da municipalidade. 
    8. Contudo, igualmente restou consignado que os recursos municipais irregularmente aplicados não saíram da esfera jurídica do ente municipal. Noutros termos, os recursos originariamente destinados à saúde foram indevidamente realocados para outros programas de governo, mas sem qualquer indício de desvio para uso próprio, não havendo nada a justificar o ressarcimento ao Erário, neste particular. É de se ver que a condenação do ex-prefeito na devolução de valores na hipótese em que não restou comprovada qualquer conduta que tenha ensejado locupletamento de verba pública em proveito próprio, materializa, por assim dizer, um indevido enriquecimento ilícito em favor do Estado.
    9. Apelação provida para afastar a condenação imposta ao ex-prefeito, no que diz respeito ao ressarcimento dos valores indevidamente empregados em proveito do ente municipal em questão. Inversão da sucumbência.” (Doc. 6, p. 103-104)
    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 6, p. 147-151).
    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, XXXV e LV; 70, caput e parágrafo único; 71, caput, II, VI e VIII; e 93, IX, da Constituição Federal. Em sede preliminar, alega negativa de prestação jurisdicional. No mérito, aduz que as deliberações dos Tribunais de Contas a respeito de matéria de sua competência são insuscetíveis de revisão pelo Poder Judiciário, salvo quanto à verificação do cumprimento das formalidades legais exigidas para cada situação. Argumenta, ademais, que a natureza da decisão do Poder Judiciário nesses casos só poderá ser rescindente, não substitutiva, sob pena de afronta à competência exclusiva das Cortes de Contas (Doc. 6, p. 177-186).
    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 6, p. 212-233).
    O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 6, p. 235).
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou no sentido do desprovimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:
    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO DE EX-GESTOR A RESSARCIR AO ERÁRIO VALORES POR DESVIO DE FINALIDADE DE RECURSOS DESTINADOS AO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. ANULAÇÃO DA CONDENAÇÃO PELO TRF 5ª. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, XXXV, E 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NÃO DEMONSTRADA. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. NÃO INFIRMADOS TODOS OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO ATACADO. SÚMULA 283/STF. CONTROLE JURISDICIONAL DE DECISÕES PROFERIDAS PELO TCU. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (Doc. 9)
    É o relatório. DECIDO.
    O recurso não merece prosperar.
    Ab initio, relativamente à alegada violação ao artigo 93, inciso IX, da Constituição da República, o Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que a decisão judicial tem que ser fundamentada, ainda que sucintamente, sendo prescindível que o decisum se funde na tese suscitada pela parte. Nesse sentido: AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 13/8/2010.
    Quanto à alegação de ofensa ao artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, melhor sorte não assiste à parte recorrente, tendo em vista que da análise dos autos é possível observar que a parte se valeu dos meios recursais cabíveis e teve a jurisdição devidamente prestada por decisões fundamentadas, embora contrárias aos seus interesses. Assim, não resta caracterizada a negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido, ARE 740.877-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 4/6/2013, o qual possui a seguinte ementa:
    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Administrativo. 3. Alegação de ausência de prestação jurisdicional. Decisão fundamentada, embora contrária aos interesses da parte, não configura negativa de prestação jurisdicional. Precedente: AI-QO-RG 791.292 de minha relatoria, DJe 13.8.2010. 4. Afronta aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, se dependente do reexame prévio de normas infraconstitucionais, configura ofensa reflexa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. 5. Alegação de ofensa ao princípio da legalidade. Enunciado 636 da Súmula desta Corte. 6. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.”
    Outrossim, saliente-se que os princípios da ampla defesa, do contraditório (artigo 5º, LV) e do devido processo legal (artigo 5º, LIV), quando debatidos sob a ótica infraconstitucional, não revelam repercussão geral apta a tornar o apelo extremo admissível, consoante decidido pelo Plenário Virtual do STF na análise do ARE 748.371, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660:
    “Ante o exposto, manifesto-me pela rejeição da repercussão geral do tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais.”
    Quanto à matéria de fundo, pontue-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é assente no sentido da possibilidade do exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, inclusive aqueles advindos dos Tribunais de Contas, porquanto não se trata, nessas hipóteses, de análise das circunstâncias que se circunscrevem ao mérito administrativo. Nesse sentido:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas municipal. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Precedentes. Recurso extraordinário. Deficiência na fundamentação. Incidência da Súmula nº 284/STF. Precedentes.
    1. O julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes.
    2. Deve o recorrente impugnar, na petição do recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão recorrida. Incidência das Súmulas nº 284/STF.
    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 734.521-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 20/10/2015, grifei)
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. CONTROLE DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 08.4.2010.
    A suposta ofensa aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário.
    O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não ofende o princípio da separação dos Poderes. Precedentes.
    Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (ARE 723.019-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 26/3/2015, grifei)
    In casu, o Tribunal a quo entendeu que careceria de fundamento legal a decisão do Tribunal de Contas da União que condenou a parte ora recorrida, ex-prefeito do Município de Puxinanã – PB, a ressarcir ao Erário valores destinados à saúde que foram desviados para outros programas de governo, porquanto não comprovada a apropriação de recursos públicos pelo particular. A propósito, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:
    “Dentro deste contexto, verifica-se das conclusões emanadas do magistrado sentenciante, bem como do acórdão do TCU acima destacado, ser fato inconteste que houve indevido remanejamento das verbas alocadas em conta específica para finalidade estranha ao programa de saúde, daí sendo indiscutível a conduta irregular praticada pelo ex-prefeito do município de Puxinanã/PB.
    Contudo, igualmente restou consignado que os recursos municipais irregularmente aplicados não saíram da esfera jurídica do ente municipal. Noutros termos, os recursos originariamente destinados à saúde foram indevidamente realocados para outros programas de governo, mas sem qualquer indício de desvio para uso próprio, não havendo nada a justificar o ressarcimento ao Erário, neste particular. É de se ver que a condenação do ex-prefeito na devolução de valores na hipótese em que não restou comprovada qualquer conduta que tenha ensejado locupletamento de verba pública em proveito próprio, materializa, por assim dizer, um indevido enriquecimento ilícito em favor do Estado.” (Doc. 6, p. 113, grifei)
    Assim, acolher a pretensão da parte recorrente e divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, no presente caso, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.
    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo o incursionamento no contexto fático-probatório engendrado nos autos, porquanto referida pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe à discussão eminentemente de direito, face ao óbice erigido pela Súmula 279 do STF.
    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática. No mesmo sentido, versando casos análogos, confiram-se os seguintes julgados:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Tribunal de Contas. Redução de multa decorrente de processo de tomada de contas especial. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Controle da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Precedentes.
    1. O tribunal a quo, com fundamento na legislação infraconstitucional e no conjunto-fático probatório da causa, determinou a redução da multa imposta ao ora agravado como penalidade decorrente de processo de tomada de contas especial, por considerá-la exorbitante. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF.
    2. A jurisprudência da Corte é no sentido da possibilidade de controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, podendo ele atuar, inclusive, em questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade do ato.
    3. Agravo regimental não provido.
    4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois o agravado não apresentou contrarrazões.” (ARE 947.843-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 4/8/2016, grifei)
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Condenação pelo Tribunal de Contas da União. Decisão dissociada das provas dos autos. Revisão pelo Poder Judiciário. 3. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 929.159-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 2/6/2016)
    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Tribunal de Contas da União. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.
    1. O controle, pelo Poder Judiciário, de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade não viola o princípio da separação dos poderes.
    2. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame de provas ou documentos constantes dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF.
    3. Agravo regimental não provido.” (RE 721.980-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 29/4/2016, grifei)
    Por oportuno, vale destacar preciosa lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:
    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos. 
    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175). 
    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).
    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.“ (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)
    Por fim, observo que o recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.
    Ex positis, DESPROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, e CONDENO a parte sucumbente nesta instância recursal ao pagamento de honorários advocatícios majorados ao máximo legal (artigo 85, § 11, do CPC/2015).
    Publique-se.
    Brasília, 9 de setembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente