Tribunal: STF
Processo: SL 1342
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-23
Data de publicação: 2020-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Cuida-se de suspensão de liminar ajuizada pelo município de São Pedro da Aldeia com o objetivo de sustar decisão que deferiu parcialmente o efeito suspensivo ativo ao Agravo de Instrumento nº 0030062-23.2020.8.19.0000/RJ, em trâmite no Tribunal de Justiça do estado do Rio de Janeiro (TJRJ).
    O município de São Pedro da Aldeia informa que o Superior Tribuna de Justiça não conheceu do pedido de contracautela formulado naquela Corte (SLS 2727), assentando a existência de matéria constitucional controvertida, o que deu ensejo à apresentação da presente suspensão de liminar no STF.
    No tocante à matéria em debate na origem, o requerente afirma que o município de São Pedro da Aldeia recebe do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) aproximadamente R$ 100.000,00 (cem mil reais) mensais; e que, “para conseguir arcar com as despesas da alimentação de 13.055 alunos, o Município de São Pedro da Aldeia teria que complementar com recursos próprios”, estimados em R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) mensais, dos quais não dispõe, tendo em vista o agravamento da crise financeira com i) a frustração de receitas devido às medidas de isolamento social e ii) a execução de gastos não programados para enfrentamento da pandemia do novo coronavírus.
    Pondera, ainda, que “[o] custo da merenda escolar propriamente dito é inferior ao do benefício pago em dinheiro, para o qual, ademais, há vedação de utilização dos repasses feitos pela União”. Ainda no tocante aos recursos recebidos do PNAE, aduz que há interesse da União, devendo a questão ser decidida pela Justiça Federal.
    Aduz que “o plano estratégico do Município de São Pedro da Aldeia voltado para a alimentação das [...] crianças está em curso, [tendo sido] distribuídos os alimentos que se encontravam em estoque”; além de estar em curso processo licitatório para compra de “kits alimentares” com recursos da Secretaria de Assistência Social, os quais serão distribuídos “aos mais vulneráveis, inclusive para os alunos da rede pública de ensino”.
    A parte autora defende que a decisão do TJRJ invade a competência do Poder Executivo municipal, com violação do postulado da separação dos Poderes, e “atinge diretamente o plano estratégico do Município de São Pedro da Aldeia para o enfrentamento da crise causada pela pandemia da COVID-19, refletindo de forma imediata em serviços públicos essenciais, em especial na área de saúde”.
    Argumenta que “a decisão judicial não pode substituir o critério em curso de conveniência e oportunidade da Administração, mormente em tempos de crise e calamidade, porque o Poder Judiciário não dispõe de elementos técnicos suficientes para a tomada de decisão equilibrada e harmônica”.
    O município de São Pedro da Aldeia alega que, ainda que fosse possível o cumprimento da ordem, o prazo fixado na decisão vergastada seria insuficiente para realizar o processo licitatório, “após aval do FNDE e do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE/RJ”. 
    Aduz, assim, que a fixação de astreintes na decisão judicial representa risco à economia do município, porquanto fixada em R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por dia de descumprimento, podendo alcançar o limite de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).
    Requer que seja deferido o pedido liminar e, ao final, que seja julgada procedente a suspensão de liminar para sustar os efeitos da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 0030062-23.2020.8.19.0000/RJ (acessório ao Processo nº 0001459-66.2020.8.19.0055).
    É o relatório. Decido.
    De início, reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para análise do presente pedido de suspensão, uma vez que a controvérsia, na origem, está fundada no direito social à alimentação (CF/88, art. 6º) e no dever do Estado com a educação, o qual será efetivado, entre outras iniciativas, mediante programas suplementares de alimentação (CF/88, art. 208, VII).
    Consigno que o instituto da suspensão não se presta à cognição exauriente da matéria controvertida na origem, admitindo-se o exame perfunctório do direito tão somente quando necessário ao juízo de comprometimento dos valores públicos tutelados em contracautela, a saber, a ordem, a saúde, a segurança e a economia (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992).
    No caso, a parte requerente defende que a decisão objurgada põe em risco as finanças do município de São Pedro da Aldeia e a ordem pública, em especial as medidas de enfrentamento da crise sanitária decorrente do novo coronavírus. 
    Sob essas considerações, reputo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente de suspensão de liminar, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente.
    A decisão ora questionada, reformando entendimento do Juízo de primeiro grau, deferiu parcialmente o efeito suspensivo ativo ao Agravo de Instrumento nº 0030062-23.2020.8.19.0000 requerido pela Defensoria Pública do estado do Rio de Janeiro, determinando ao ente público que 
    ‘[...] providencie no prazo de cinco dias úteis:
    VI) O fornecimento de alimentação aos alunos da rede pública municipal durante o período de suspensão das aulas, in natura ou através de transferência de renda, independente de as famílias serem beneficiárias de programas de transferência de renda e estarem em determinados cadastros;
    VII) A forma e a periodicidade do fornecimento da alimentação sejam definidas, considerando as peculiaridades locais, e que sejam adotadas medidas aptas a evitar aglomerações;
    VIII) Seja vedada a venda ou a destinação para finalidade diversa do consumo dos bens pelos alunos;
    IX) A ampla publicidade ao fornecimento da alimentação, de forma a garantir que aqueles que dela necessitam tenham conhecimento de tal benefício e que a distribuição dos alimentos em referência não seja utilizada para promoção pessoal de agente público, sob pena de reconhecimento de prática de ato de improbidade administrativa, tipificado no art. 11 da Lei nº 8.429/1992;
    X) A Secretaria Municipal de Educação realize o controle efetivo da alimentação devidamente entregue, do qual deverá constar o dia, local e aluno contemplado, a fim de assegurar a regularidade do fornecimento.” (eDoc. 9, pp. 36 e 37)
    No tocante à matéria em debate nos autos originários, tem-se que, tendo em vista a situação de emergência pública decorrente da infecção pelo SARS-CoV-2 e a recomendação de medidas de isolamento social com o objetivo de reduzir a disseminação da doença, o período letivo foi temporariamente suspenso pelas unidades federativas subnacionais, o que foi seguido pela edição, em 7/4/2020, da Lei federal nº 13.987, que alterou a Lei nº 11.947/2009,
    “para autorizar, em caráter excepcional, durante o período de suspensão das aulas em razão de situação de emergência ou calamidade pública, a distribuição de gêneros alimentícios adquiridos com recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) aos pais ou responsáveis dos estudantes das escolas públicas de educação básica.”
    Assiste razão à parte requerente quando afirma que o valor repassado pela União a estados e municípios no contexto do PNAE é complementado pelas respectivas unidades da federação da rede pública de ensino em que o aluno esteja matriculado, uma vez que, por exemplo, considerado o aluno da pré-escola, o valor repassado é de R$ 0,53 (cinquenta e três centavos de real) por dia letivo.
    É relevante, no ponto, i) a consideração de que os produtos usados na alimentação ofertada nas instituições de ensino no período letivo são adquiridos em larga escala, o que impacta no valor utilizado para esse fim; bem como ii) a circunstância de que o emprego de gêneros alimentícios para oferta da refeição no estabelecimento educacional demanda uma gestão diferenciada daquela necessária à oferta de kits com alimentos in natura aos alunos nesse período ou a “transferência de renda” correspondente.
    Não se ignora que a crise sanitária do novo coronavírus, ora vivenciada, atingiu o funcionamento de instituições tanto no setor privado quanto público, e, nessa medida, impôs alterações no cotidiano de todos. Também não desconsidero a relevância do direito cuja satisfação a decisão ora objurgada pretende garantir.
    Mas, exatamente em função da gravidade da situação, exige-se a tomada de medidas coordenadas acerca das políticas públicas a serem adotadas, não cabendo ao Poder Judiciário substituir os gestores responsáveis pela condução dos destinos do Estado, neste momento
    Esse entendimento, destaco, não desobriga o poder público de cumprir com as diretrizes constitucionalmente estabelecidas, tampouco imuniza os gestores de recursos repassados a título do PNAE de se responsabilizarem pela implementação da política preconizada. 
    O que se afirma é que apenas eventuais ilegalidades ou violações à ordem constitucional vigente devem merecer sanção judicial, para a necessária correção de rumos, mas jamais – repita-se – promover-se a mudança das políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e não integra o Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas. 
    No ponto, destaco que a manifestação do Ministério Público fluminense foi contrário à pretensão da Defensoria Pública do estado do Rio de Janeiro nos autos do Processo nº 0001459-66.2020.8.19.0055, verbis:
    “[O art. 212 da] Carta Magna assegura a utilização mínima de 25% das receitas de impostos nos Municípios para a ‘manutenção de desenvolvimento do ensino’, sendo fundamental que não se inclua neste cômputo eventual receita municipal empregada para fornecer alimentação aos alunos no período de suspensão das aulas, uma vez que tal verba certamente possui característica de verdadeiro benefício assistencial aos alunos e não se enquadra nas hipóteses previstas expressamente no artr. 71 da LDB.
    Da mesma forma, o salário educação, previsto no §5º do art.218 da Constituição Federal de 1988 também não pode ser utilizado para a finalidade pretendida na presente Ação Civil Pública, ou seja, garantir alimentação dos alunos da rede pública municipal durante a suspensão das aulas.
    Há, ainda, outros recursos da educação vinculados, tais como PDDE (programa dinheiro direto na escola), PTE (Programa de Transporte Escolar) e FUNDEB que, por também possuírem vinculação própria e que em nada se correlaciona com o pedido na presente demanda, por óbvio também não poderão ser utilizados para o fim ora proposto.
    A única verba vinculada à educação que foi autorizada legalmente para compra de kits de alimentação para os alunos da rede pública durante a suspensão das aulas foi a verba do PNAE que, conforme já mencionado, por ser verba federal, está sujeita a fiscalização pelo Tribunal de Contas da União, Ministério Público Federal, sendo, ainda, de competência da Justiça Federal a apreciação quanto a sua eventual utilização indevida.
    […]
    Assim, a implementação dessa política pública no Município de São Pedro da Aldeia deve ser realizada com o incremento financeiro de outras políticas assistenciais sem que sejam utilizados recursos vinculados à educação (e caso o Município opte por utilizar o recurso do PNAE, devendo observar todas as condições e restrições legais, inclusive a resolução nº 02/2020 do FNDE).
    […]
    Mas eventual política pública municipal assistencial que, em situações como a presente, são fundamentais para proporcionar à população aldeense socialmente vulnerável condições mínimas de sobrevivência, não pode ser determinada sem um mínimo de planejamento e de previsão orçamentária, sob pena de impossibilidade de seu cumprimento, da falta de controle/fiscalização dos recursos utilizados, da consequente utilização indevida de verbas públicas, da responsabilização civil e criminal do gestor público e posterior prejuízos à rede municipal de educação quando as aulas retornarem.”
    Por essas razões, em análise perfunctória, entendo que a subversão, como aqui se deu, da ordem administrativa vigente no município de São Pedro da Aldeia não pode ser feita de forma isolada, sem análise de suas consequências para o orçamento estatal, que está sendo chamado a fazer frente a despesas imprevistas e que certamente têm demandado esforço criativo, para a manutenção das despesas correntes básicas do município.
    Ante o exposto, defiro o pedido para suspender os efeitos da decisão que concedeu liminar nos autos do Agravo de Instrumento nº 0030062-23.2020.8.19.0000/RJ.
    Comunique-se com urgência.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 23 de junho de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
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