Tribunal: STF
Processo: ADO 41
Classe: ADO
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido da República – PR em face de alegada inércia legislativa atribuída ao Congresso Nacional e ao Presidente da República, que, segundo sustenta a agremiação partidária autora, estariam frustrando “o direito dos cidadãos de comprar, portar e possuir armas de fogo”. 
    Sustenta-se, em síntese, que, “Passados mais de dez anos da realização do referendo previsto pelo art. 35 do Estatuto do Desarmamento, ainda não há no Brasil uma legislação regulamentando a forma de comercialização de armas e munições” (grifei).
    Presente esse contexto, cumpre reconhecer que a ação direta de inconstitucionalidade por omissão – considerada a sua específica destinação constitucional – busca neutralizar as consequências lesivas decorrentes da ausência de regulamentação normativa de preceitos inscritos na Carta Política e que dependem da intervenção concretizadora do legislador, traduzindo significativa reação jurídico-institucional do vigente ordenamento político, que a estruturou como instrumento destinado a impedir o desprestígio da própria Carta da República.
    A imposição constitucional de legislar, de um lado, e a situação de omissão abusiva no adimplemento da prestação legislativa, de outro, revelam-se condições indispensáveis ao reconhecimento do estado de mora inconstitucional do Poder Público.
    Isso significa, portanto, que a ação direta por omissão deve ser vista e qualificada como instrumento de concretização das cláusulas constitucionais frustradas, em sua eficácia, pela inaceitável omissão do Estado, impedindo-se, desse modo, que se degrade a autoridade da Constituição à inadmissível condição subalterna de um estatuto subordinado à vontade ordinária do legislador comum, consoante tem advertido o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte:
    “(...) A QUESTÃO DA OMISSÃO NORMATIVA E DA SUPERAÇÃO TEMPORAL IRRAZOÁVEL NA IMPLEMENTAÇÃO DE ORDENS CONSTITUCIONAIS DE LEGISLAR. A INSTRUMENTALIDADE DA AÇÃO DIRETA POR OMISSÃO NA COLMATAÇÃO E  CONCRETIZAÇÃO DAS CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS FRUSTRADAS, EM SUA EFICÁCIA, POR INJUSTIFICÁVEL INÉRCIA DO PODER PÚBLICO
    A omissão do Estado – que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional (como aquela que deriva do art. 5º, XLI e XLII, de nossa Lei Fundamental) – qualifica-se como comportamento revestido de intensa gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados da Lei Fundamental. Doutrina. Precedentes (ADI 1.458-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    – Nada mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar uma Constituição sem a vontade de fazê-la cumprir integralmente ou, então, do que a promulgar com o intuito de apenas executá-la com o propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos pontos que se mostrarem convenientes aos desígnios dos governantes ou de grupos majoritários, em detrimento dos interesses maiores dos cidadãos ou, muitas vezes, em frontal desrespeito aos direitos das minorias, notadamente daquelas expostas a situações de vulnerabilidade.
    – A ação direta de inconstitucionalidade por omissão, nesse contexto, tem por objetivo provocar legítima reação jurisdicional que, expressamente autorizada e atribuída ao Supremo Tribunal Federal pela própria Carta Política, destina-se a impedir o desprestígio da Lei Fundamental, a neutralizar gestos de desprezo pela Constituição, a outorgar proteção a princípios, direitos e garantias nela proclamados e a obstar, por extremamente grave, a erosão da consciência constitucional. Doutrina. Precedentes do STF.”
    (ADO 26/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – grifei)
    A ação direta por omissão, por isso mesmo, deve traduzir significativa reação jurisdicional autorizada pela Carta Política, que a forjou como instrumento destinado a impedir o desprestígio da própria Constituição, consideradas as graves consequências que decorrem do desrespeito ao texto da Lei Fundamental, seja por ação do Estado, seja, como ora sustentado, por omissão do Poder Público.
    Cabe rememorar, bem por isso, neste ponto, que o Poder Público também transgride a autoridade superior da Constituição quando deixa de fazer aquilo que ela determina.
    A omissão do Estado – quando deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional – qualifica-se  como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados da Lei Fundamental, tal como tem advertido o Supremo Tribunal Federal:
    “DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO – MODALIDADES DE COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO
    – O desrespeito à Constituição pode ocorrer tanto mediante ação estatal quanto mediante inércia governamental. A situação de inconstitucionalidade pode derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que age ou edita normas em desacordo com o que dispõe a Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os princípios que nela se acham consignados. Essa conduta estatal, que importa em um ‘facere’ (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade por ação. 
    – Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exequíveis, abstendo-se, em consequência,  de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. Desse ‘non facere’ ou ‘non praestare’ resultará a inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder Público. (…).”
    (ADI 1.458-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Vê-se, pois, que na tipologia das situações inconstitucionais inclui-se, também, aquela que deriva do descumprimento, por inércia estatal, de norma impositiva de determinado comportamento atribuído ao Poder Público pela própria Constituição.
    Assentadas tais premissas, passo a examinar se, na espécie ora em análise, registra-se, ou não, a alegada situação configuradora de inércia legiferante.
    E, ao fazê-lo, entendo revelar-se inacolhível a pretensão de inconstitucionalidade deduzida pela agremiação partidária autora, eis que inexistente no texto constitucional qualquer obrigação, compulsoriamente imposta e dirigida à União Federal, no sentido de legislar sobre “comercialização de arma de fogo e munições”, tornando-se inviável, desse modo, a verificação em torno de possível configuração de inércia do Poder Público ou de mora legiferante em relação à pretensão legislativa ora manifestada, que não resulta de expressa determinação constitucional.
    Na realidade, o autor não indicou um único dispositivo constitucional ou princípio fundamental que eventualmente pudesse veicular a previsão de um dever estatal de editar normas sobre comércio de armas de fogo e munições, limitando-se, tão somente, a apoiar sua pretensão em insurgência dirigida contra alegada transgressão à vontade popular manifestada no referendo “acerca da comercialização de arma de fogo e munição em território nacional” (Decreto Legislativo nº 780/2005) realizado em outubro de 2005.
    É certo que o Supremo Tribunal Federal não está condicionado, no desempenho de sua atividade jurisdicional, às razões de ordem jurídica invocadas como suporte causal da pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo autor da ação direta. Tal circunstância, no entanto, não exonera o autor da obrigação processual de motivar o pedido e de identificar, na Constituição, em obséquio ao princípio da especificação das normas, os dispositivos alegadamente violados pelo ato normativo que pretende impugnar. Impõe-se ao autor, no processo de controle concentrado de constitucionalidade, indicar as normas de referência – somente aquelas inerentes ao ordenamento constitucional e que se revestem, por isso mesmo, de parametricidade –, de modo a viabilizar, com fundamento nas razões jurídicas expressamente invocadas, a aferição da conformidade dos atos normativos infraconstitucionais com o texto da Carta Política.
    Quaisquer que possam ser os parâmetros de controle que se adotem – a Constituição escrita ou a ordem constitucional global (J. J. GOMES CANOTILHO, “Direito Constitucional”, p. 712, 4ª ed., 1987, Almedina, Coimbra) –, não pode o autor deixar de referir, para os efeitos indicados, quais as normas, quais os princípios e quais os valores efetiva ou potencialmente lesados por atos estatais com menor grau de positividade jurídica. Esse dever que onera o postulante assume um caráter indeclinável, pois não cabe ao Supremo Tribunal Federal, substituindo-se ao autor, suprir qualquer omissão que se verifique na petição inicial. Isso porque a natureza do processo de ação direta de inconstitucionalidade, que se revela instrumento de grave repercussão na ordem jurídica interna, impõe maior rigidez no controle dos seus pressupostos formais, consoante já proclamado, em sucessivos julgamentos, pelo Plenário desta Suprema Corte (ADI 282/MT, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 379-MC/RO, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 387- -MC/RO, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.775/RJ, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – ADI 4.040/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.):
    “– Ação direta de inconstitucionalidade.   Inépcia  da inicial. 
    – É necessário, em ação direta de inconstitucionalidade, que venham expostos os  fundamentos   jurídicos do pedido com relação às normas impugnadas, não sendo de admitir-se alegação genérica de inconstitucionalidade sem qualquer demonstração razoável, nem ataque a quase duas dezenas de medidas provisórias em sua totalidade com alegações por amostragem. 
    Ação direta de inconstitucionalidade que não se  conhece.”
    (ADI 259/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
    “(...) III – ação direta de inconstitucionalidade: ‘inépcia’ da petição inicial, dado que não imputa violação da Constituição Federal a norma questionada, limitando-se a tachá-la de ‘ilusão constitucional’, por isso, inexequível.”
    (ADI 219/PB, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
    A magnitude desse excepcional meio de ativação da jurisdição constitucional concentrada do Supremo Tribunal Federal impõe e reclama, até mesmo para que não se degrade, uma atenta fiscalização desta Corte sobre a conduta processual dos promoventes da ação direta, em ordem a impedir que o exercício de tal prerrogativa possa gerar a instauração de lides constitucionais temerárias.
    É por essa razão que se justifica a clara advertência feita por JORGE MIRANDA (“Manual de Direito Constitucional”, tomo II/369, item n. 101, 2ª ed., 1988, Coimbra Editora, Limitada) no seguinte sentido:
    “Como já dissemos, não pode imaginar-se uma infracção da Constituição de maneira genérica e indeterminada. Porque a inconstitucionalidade é uma relação entre certo comportamento e certa norma constitucional, são igualmente essenciais a norma ou o acto inconstitucional e a norma da Constituição, seja esta uma disposição ou um princípio. A parte ou o juiz - também o juiz na sentença - não pode limitar-se a dizer que se verifica uma inconstitucionalidade; tem de indicar a norma que considera inconstitucional e a norma que considera infringida.” (grifei)
    É preciso ter presente, pois, tratando-se de alegação de inconstitucionalidade por omissão estatal fundada em suposta lacuna normativa, que o direito à legislação só pode ser invocado quando também existir a previsão – simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional – do mandamento constitucional de legislar. Isso significa, portanto, que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público, consoante adverte o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte (MI 633/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    Desse modo, revela-se essencial que se estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente reconhecimento do direito público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de formular provimentos legislativos, não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado (MI 463/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 642/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 668/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    Observo, contudo, em face do contexto processual delineado nestes autos, o autor, longe de buscar a colmatação de suposta inércia estatal no adimplemento de prestação legislativa determinada pela Constituição Federal, pleiteia, na verdade, a implementação de medidas, sugeridas pela própria agremiação partidária autora, “visando a alteração do Estatuto do Desarmamento”.
    Cumpre ressaltar, neste ponto, que eventuais lacunas normativas ou imperfeições jurídicas constantes de textos legais não se revelam colmatáveis nem suscetíveis de correção pela ação direta de inconstitucionalidade por omissão, eis que – como já referido – este processo de fiscalização normativa abstrata somente tem pertinência quando destinado a suprir omissões estatais na regulamentação de cláusulas fundadas na Constituição da República.
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação direta de inconstitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cumpre enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), pois, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, e pelas razões expostas, não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade por omissão, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida cautelar.
    Arquivem-se os presentes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator