Tribunal: STF
Processo: ADI 6570
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-12
Data de publicação: 2020-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
Ação direta de inconstitucionalidade. Conselho Nacional de Vistorias Veiculares. Entidade de classe. Representatividade. Abrangência nacional não demonstrada. Composição heterogênea. Ilegitimidade ativa ad causam. Art. 103, IX, da Constituição da República. Carência da ação. Precedentes. Extinção do feito sem resolução do mérito. Arts. 485, VI, do CPC, 4º, caput, da Lei 9.868/1999 e 21, § 1º, do RISTF. Negativa de seguimento.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Conselho Nacional de Vistorias Veiculares – CNVV em face da Lei nº 8.749/2020 do Estado do Rio de Janeiro, que “dispensa as concessionárias, seguradoras, financeiras e cooperativas que promovam serviços de proteção veicular de realizarem vistoria veicular nos casos de troca de propriedade especial”.
    2. A autora afirma a sua legitimidade ad causam, nos moldes do art. 103, IX, da Constituição da República, bem como atendido o requisito da pertinência temática. Sustenta afrontados, pelo diploma normativo estadual atacado, os arts. 12, 22 e 103 do Código de Trânsito Nacional ao art. 22, XI, da Constituição da República.
    A medida cautelar pleiteada, com o escopo de suspender a eficácia da lei impugnada até o julgamento final da ação, tem por fundamentos a plausibilidade jurídica da tese esposada (fumus boni juris) e a atribuição de efeitos a atos nulos enquanto mantida a sua vigência (periculum in mora).
    No mérito, requer-se a procedência da ação direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 8.749/202020 do Estado do Rio de Janeiro.
    É o breve relatório.
    Decido.
    3. A Lei nº 9.868/1999, que disciplina o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no seu art. 2º, IX, o teor do art. 103, IX, da Lei Maior, pelo qual assegurada legitimidade ativa especial às confederações sindicais e às entidades de classe de âmbito nacional para impugnar, mediante ação direta, a constitucionalidade de dispositivos de lei ou de ato normativo.
    Na expressa dicção do art. 103, IX, da Constituição da República, a legitimação ativa das entidades sindicais e de classe supõe o atendimento de requisito espacial, qual seja, a representatividade em âmbito nacional. Esse requisito, no caso dos entes sindicais, circunscreve, a priori, a legitimidade para a propositura da ação direta apenas às entidades de grau máximo do sistema sindical – as confederações –, representativas que são dos interesses de categorias profissionais ou econômicas em todo o território nacional. A seu turno, porquanto não sujeitas à rigidez hierárquica que caracteriza a estrutura sindical, as entidades de classe que não a integram devem, na esteira da jurisprudência interativa e notória desta Corte, comprovar, no momento da propositura da ação direta, o efetivo e material atendimento do requisito espacial concernente à abrangência nacional, pena de indeferimento da inicial.
    Tomando de empréstimo, por analogia, o critério do caráter nacional do art. 8º da Lei nº 9.096/1995 para o registro de partidos políticos, firmou-se a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que suficiente a prova da existência de membros ou associados em pelo menos um terço dos Estados da Federação – nove Estados – para que configurado o caráter nacional da entidade de classe a que alude o art. 103, IX, da Lei Maior.
    4. In casu, embora a autora se apresente, a teor do seu estatuto social, como entidade de classe de âmbito nacional – associação – destinada a representar os interesses das empresas de perícias, vistorias e inspeções veiculares, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade.
    Conforme documentação trazida aos autos, subscrevem a Ata de Instalação e Fundação e Assembleia Ordinária da autora, seis associações e um sindicato, de cinco estados diferentes. Além deles, a Ata de Assembleia Geral Ordinária de 16.12.2009 alude, por sua vez, à presença do representante de mais uma associada, a totalizar apenas seis Estados da Federação, caso estivesse assinada. Ressalto, ainda, que simples declaração acompanhando a petição inicial em absoluto comprova a exigência constitucional de efetiva representatividade em âmbito nacional.
    À falta de prova da sua abrangência nacional, resulta carecedora da ação, por ilegitimidade ativa ad causam.
    Nesse sentido, entre outros, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, “parte final”, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 4230-AgR/RJ, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 14.9.2011, destaquei)
    “LEGITIMIDADE PARA A CAUSA. Ativa. Ação direta de inconstitucionalidade – ADI. Ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais – ANAMAGES. Impugnação de norma concernente a toda a magistratura. Legitimação não caracterizada. Entidade classista de âmbito nacional, mas de representação parcial da categoria profissional. Não representatividade em, pelo menos, 9 (nove) estados da federação, nem de todos os membros do Poder Judiciário nacional. Inteligência do art. 103, IX, cc. art. 102, § 2º, da CF. Inicial indeferida. Agravo regimental improvido. Precedentes. Carece de legitimação para propor ação direta de inconstitucionalidade, a entidade de classe que, embora de âmbito estatutário nacional, não tenha representação em, pelo menos, nove estados da federação, nem represente toda a categorial profissional, cujos interesses pretenda tutelar.” (ADI 3617-AgR/DF, Relator Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 30.6.2011, destaquei)
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Associação. Ilegitimidade ativa. Não comprovação do efetivo caráter nacional. Precedentes. 3. A verificação dos requisitos processuais para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade não configura ingerência estatal na organização de associações civis. 4. Associação que não representa uma classe definida. Fundamento da decisão agravada não impugnado, o que implica o não provimento do agravo regimental. Precedentes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 3606-AgR/DF, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 27.10.2006, destaquei)
    “AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA. INCISO IX DO ART. 103 DA CF/88. A entidade-agravante, além de não possuir caráter nacional, também não congrega nem uma classe profissional nem uma classe econômica propriamente dita. Agravo desprovido.” (ADI 3617-AgR/DF, Relator Ministro Carlos Britto, Tribunal Pleno, DJ 25.8.2006, destaquei)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei federal nº 8.663, de 14 de junho de 1993, que revogou o Decreto-Lei nº 869, de 12.12.1969, que estabelecia a inclusão da Educação Moral e Cívica como disciplina obrigatória nas escolas do País. 3. Inexiste prova da existência e funcionamento em outros Estados da entidade requerente. Exigência de organização da entidade em, no mínimo, nove Estados da Federação, conforme jurisprudência desta Corte. ADINs nºs 386 e 79. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, por falta de legitimidade ativa da autora, prejudicado o pedido cautelar.” (ADI 912/RS, Relator Ministro Néri da Silveira, Tribunal Pleno, DJ 21.9.2001, destaquei)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO. O controle jurisdicional in abstracto da constitucionalidade das leis e atos normativos federais ou estaduais, perante o Supremo Tribunal Federal, suscita, dentre as múltiplas questões existentes, a análise do tema concernente a quem pode ativar, mediante ação direta, a jurisdição constitucional concentrada desta Corte. - Entre a legitimidade exclusiva e a legitimidade universal, optou o constituinte pela tese da legitimidade restrita e concorrente, partilhando, entre diversos órgãos, agentes ou instituições, a qualidade para agir em sede jurisdicional concentrada (v. CF/88, ART. 103). Dentre as pessoas ativamente legitimadas ad causam para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade estão as entidades de classe de âmbito nacional (CF. art. 103, IX). (...) - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Políticos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386.” (ADI 79-QO, Tribunal Pleno, Relator Ministro Celso de Mello, DJ 05.6.1992, destaquei)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL (ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). Não é entidade de classe de âmbito nacional, para os efeitos do inciso IX do art. 103 da Constituição, a que só reúne empresas sediadas no mesmo Estado, nem a que congrega outras de apenas quatro Estados da Federação Ação não conhecida, por ilegitimidade ativa ad causam.” (ADI 386/SP, Relator Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 28.6.1991, destaquei)
    Na mesma linha, ainda, as decisões monocráticas proferidas na ADPF 278/DF (Ministro Luiz Fux, DJe 09.2.2015), na ADI 5048/DF (Ministro Dias Toffoli, DJe 03.02.2015), na ADI 4892/DF (Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe 21.8.2013), na ADI 4212/DF (Ministra Ellen Gracie, DJe 15.4.2009) e na ADI 3351/DF (Ministra Ellen Gradie, DJ 02.02.2004).
    5. Sob ângulo diverso, a ilegitimidade ad causam da autora também se verifica diante da heterogeneidade da sua composição, a congregar, indistintamente, associações de natureza civil e entidade integrante – no primeiro grau – da estrutura sindical. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a legitimidade para deflagração de procedimento de fiscalização abstrata de constitucionalidade de lei ou ato normativo perante o Supremo Tribunal Federal supõe a representatividade homogênea da entidade de classe de âmbito nacional. Confira-se:
    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica. 2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU). 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADI 5071-AgR/RJ, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2018)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 116/2013 MODIFICADA PELA LEI COMPLEMENTAR 157/2016. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS). PLANOS DE SAÚDE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS (CNCOOP) E UNIMED DO BRASIL (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS MÉDICAS). CNCOOP – HETEROGENEIDADE DA COMPOSIÇÃO E FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. UNIMED - NÃO SE CARACTERIZA COMO CONFEDERAÇÃO SINDICAL NOS TERMOS DO ART. 103, IX. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A heterogeneidade da composição da CNCOOP, congregando agentes de diversos ramos, conforme disposições estatutárias, e comprovado pela autora, faz com que não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional nos termos do art. 103, IX da Constituição. Precedentes: ADI 3.900, Rel. p/ acórdão Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14/9/11; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 8/5/2017; ADI 42, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 2/4/1993. 2. Ainda que se reconhecesse à CNCOOP homogeneidade suficiente para proposição de ação direta de inconstitucionalidade, ainda se veria ausente o pressuposto da pertinência temática. Não há referibilidade direta entre o preceito estatutário da autora de “representar os interesses gerais da respectiva categoria (cooperativas) e seus filiados” e norma que alterou a sistemática de recolhimento do ISS. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. Também a UNIMED não comprovou sua legitimidade para propositura da ação, visto que, nos termos do seu estatuto, configura-se como “sociedade simples de responsabilidade limitada” representativa do “Sistema das Sociedades Cooperativas UNIMED”, incapaz de representar toda a categoria e, portanto, incapaz de cumprir os requisitos do art. 103, IX, para configurar uma confederação sindical nos termos da Constituição. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido.” (ADI 5844-AgR/DF, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 11.3.2019)
    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido.” (ADI 4660-AgR/DF, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 08.5.2017)
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei do Estado do Rio Grande do Sul 14.870/2016, que alterou a Lei Estadual 7.877/1983. Transporte e armazenamento de cargas perigosas. 3. Associação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Lubrificantes e de Modelos de Lojas de Conveniência em Postos de Combustíveis – Andicom. 4. Heterogeneidade da composição. Ilegitimidade ativa. 5. Agravo regimental conhecido e não provido.”(ADI 5878-AgR/RS, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 07.7.2020)
    6. Manifestamente carecedora, a autora, da legitimidade ad causam, impõe-se a extinção do feito, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, do CPC.
    7. Ante o exposto, forte nos arts. 485, VI, do CPC, 4º, caput, da Lei 9.868/1999 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade, restando prejudicado o exame do pedido de liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 12 de novembro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora