Tribunal: STF
Processo: MS 37507
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-03
Data de publicação: 2020-11-03

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Ausência de prova imediata e inequívoca dos pressupostos de fato embasadores da pretensão. Rito especial da ação mandamental que não se concilia com a necessidade de dilação probatória. Inicial indeferida, com base no art. 10 da Lei nº 12.016/2009. 
    Vistos etc.
    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Antônio Gomes da Silva, contra ato do relator, no Tribunal de Contas da União, do recurso de reconsideração interposto, nos autos do processo TC nº 014.009/2014.5, contra o Acórdão nº 3240/2017-TCU-2ª Câmara.
    2. O impetrante sustenta que, ao designar sessão de julgamento do mencionado recurso de reconsideração para 03.11.2020, às 15h, a autoridade impetrada inobservou a incidência do cutelo prescricional, a fulminar a pretensão sancionatória. Invoca o art. 1º da Lei nº 9.873/1999. Cita precedentes desta Suprema Corte que reputa favoráveis a sua tese. Consigna:
    “5. É inconteste e de fácil comprovação nos autos que o convênio firmado entre a Prefeitura de Mari-PB e o Ministério do Turismo para a realização da festa de João Pedro, nos dias 29 e 30 de junho de 2010, foi concretizado e o recurso empenhado no dia 29/06/2010, conforme nota de empenho abaixo:
    (…)
    6. Ocorre que só em agosto de 2016 o então Ministro Relator José Múcio proferiu despacho determinado a citação dos responsáveis pelo convênio e apenas em 11/11/2016, a comunicação foi recebida pela Sra. Rosineide Cunha da Silva, como atesta os documentos abaixo constantes nos autos:
    (…)
    7. Nesse sentido, foram transcorridos mais de 5 anos do término da execução do convênio até a intimação presumida do Sr. Antônio Gomes da Silva, bem como ultrapassados quase 7 anos até o julgamento que ocorreu na sessão do dia 11/04/2017, que por meio do ACÓRDÃO Nº 3240/2017 – TCU – 2ª Câmara julgou irregulares as contas do impetrante. Logo, segundo entendimento recente e consolidado do STF, aplica-se o prazo de 5 anos da Lei 9.873/1999, para fins de prescrição da pretensão sancionatória do TCU.
    (…)
    11. Diante disso, é latente o direito do impetrante que, conforme dito alhures, já apresentou petição junto ao TCU para o reconhecimento da prescrição, porém, até o momento não apreciou. Pelo contrário, deu seguimento ao julgamento, designando para o próximo dia 03/11/2020.”
    3. Com base nessas considerações, e sob invocação dos requisitos estabelecidos no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, o impetrante requer:
    a) Que seja DEFERIDA A LIMINAR para suspender a sessão designada para o próximo dia 03 de novembro de 2020, que se inicia a partir da 15h, até o julgamento de mérito do presente mandamus;
    b) Subsidiariamente, que sejam suspensos os efeitos do ACÓRDÃO No 3240/2017 – TCU – 2ª Câmara, até julgamento do presente Mandado de Segurança;
    (…)
    d) Que seja CONCEDIDA A SEGURANÇA para reconhecer a prescrição da pretensão sancionatória do Tribunal de Contas da União, conforme entendimento do STF e nos termos do artigo 1º da Lei nº 9.873/1999.”
    É o relatório.
    Decido. 
    1. As peças juntadas aos autos da impetração não demonstram, de modo imediato e inequívoco, como exigido em mandado de segurança, a adoção de comportamento ilegal por parte da autoridade apontada como coatora.
    2. Em primeiro lugar, o impetrante não cuidou de juntar todas as peças da tomada de contas especial TC nº 014.009/2014.5, aspecto a impedir, inclusive, que se verifique a acuidade da afirmação segundo a qual a autoridade impetrada não teria examinado petição em que arguida a prescrição da pretensão punitiva. Inviável, por outro lado, cogitar de dilação probatória, considerado o rito especial do mandado de segurança, remédio constitucional que não se coaduna com essa providência. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE CÓPIA DA DECISÃO APONTADA COMO COATORA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA.
     1. A ausência de cópia do inteiro teor da decisão apontada como coatora não pode ser suprida em momento posterior à impetração.
     2. O mandado de segurança exige a comprovação de plano do quanto alegado, mediante provas pré-constituídas. Não se admite dilação probatória incidental nessa via processual.
     3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (MS 28.785/DF-AgR, Pleno, Ministra Cármen Lúcia, DJe de 6.4.2011)
    “MANDADO DE SEGURANÇA - PETIÇÃO INICIAL DESACOMPANHADA DOS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS À COMPROVAÇÃO LIMINAR DOS FATOS ALEGADOS - INDISPENSABILIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA - CONCEITO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO - FATOS INCONTROVERSOS E INCONTESTÁVEIS - PRETENDIDA INTERVENÇÃO DE TERCEIRO, NA CONDIÇÃO DE "AMICUS CURIAE", NO PROCESSO MANDAMENTAL - INADMISSIBILIDADE - RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. - Refoge, aos estreitos limites da ação mandamental, o exame de fatos despojados da necessária liquidez, não se revelando possível a instauração, no âmbito do processo de mandado de segurança, de fase incidental de dilação probatória . Precedentes. - A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante prova literal pré-constituída. Precedentes. - Não se revela juridicamente possível a invocação da Lei nº 9.868/99 (art. 7º, § 2º) para justificar o ingresso de terceiro interessado, em mandado de segurança, na condição de amicus curiae. É que a Lei nº 9.868/99 - por referir-se a processos de índole eminentemente objetiva, como o são os processos de controle normativo abstrato (RTJ 113/22 – RTJ 131/1001 - RTJ 136/467 - RTJ 164/506-507, v.g.) - não se aplica aos processos de caráter meramente subjetivo, como o processo mandamental. - Não se revela admissível a intervenção voluntária de terceiro, "ad coadjuvandum", na condição de assistente, no processo de mandado de segurança. Doutrina. Precedentes.” (MS 26.553 AgR-AgR/DF, Pleno, Ministro Celso de Mello, DJe de 16/10/09)
    “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. EXTINÇÃO SEM ANÁLISE DE MÉRITO. CARÊNCIA SUPERVENIENTE DA AÇÃO. VISTA DE PROVA DE CONCURSO PÚBLICO. DECISÃO MONOCRÁTICA. AGRAVO REGIMENTAL. JUNTADA POSTERIOR DE DOCUMENTOS. IMPOSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INCOMPATIBILIDADE. VIA MANDAMENTAL. RECURSO DESPROVIDO. I - A via mandamental encontra-se à disposição do jurisdicionado quando haja ato evidentemente ilegal ou abuso de poder por parte de autoridade, ou quem lhe faça as vezes, que ofenda direito líquido e certo. II - Direito líquido e certo, por sua vez, é aquele que se pode aferir de plano, tão somente com os documentos que acompanham a petição inicial. III - Significa dizer que o rito procedimental especial do mandado de segurança não admite complexidade processual, dadas as suas peculiaridades. IV - A discussão sobre a ilegalidade do concurso público exige, para o seu deslinde, a produção de outras provas que não aquelas até então carreadas aos autos. V - Documentos juntados a posteriori – após a extinção do feito - não tem aptidão de alterar esta situação. VI - Agravo regimental desprovido.” (AO 1377 AgR/AM, 2ª Turma, Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 11.4.2012)
    3. Em segundo lugar, verifico que, de todo modo, não há direito líquido e certo do impetrante de obstar o exame, pela Segunda Câmara do TCU, de recurso de reconsideração interposto, na mencionada tomada de contas especial, contra o Acórdão nº 3240/2017-TCU-2ª Câmara. Exatamente por ocasião do exame desse recurso é que a autoridade impetrada, pelo órgão julgador colegiado competente, terá condições de apreciar todos os argumentos veiculados pelo ora impetrante e suscetíveis de infirmar o acórdão recorrido.
    4. Na realidade, o que se verifica, a partir do pedido final deduzido na impetração, é a pretensão de antecipar o debate a respeito da validade do Acórdão nº 3240/2017-2ª Câmara, o que é de todo inviável, nos termos do art. 5º, I, da Lei nº 12.016/2009, uma vez que contra a referida deliberação foi interposto recurso de reconsideração, dotado de efeito suspensivo, e ainda, como reconhecido pelo impetrante, pendente de julgamento.
    5. O recurso de reconsideração, cabível, sem exigência de caução, contra decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União em processo de tomada de contas especial, é dotado de efeito suspensivo, nos termos dos arts. 32, I, e 33, ambos da Lei nº 8.443/1992, preceitos adiante transcritos (destaquei):
    Art. 32. De decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas cabem recursos de:
    I - reconsideração;
    Art. 33. O recurso de reconsideração, que terá efeito suspensivo, será apreciado por quem houver proferido a decisão recorrida, na forma estabelecida no Regimento Interno, e poderá ser formulado por escrito uma só vez, pelo responsável ou interessado, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de quinze dias, contados na forma prevista no art. 30 desta Lei.
    6. Em abono da inviabilidade de impugnação, na via mandamental, considerada a falta de interesse de agir, de ato que, enquanto desafiado, sem a exigência de caução, por recurso administrativo dotado de efeito suspensivo, carece dos atributos da operatividade e da exequibilidade, reproduzo escólio doutrinário:
    “(...) somente se legitima a propositura de ação judicial, quando não haja outro meio juridicamente reconhecido para afastar a resistência ao atendimento do direito que o respectivo autor afirma ser da sua titularidade.
    Justamente por esse motivo é que, em se cuidando de ato de autoridade pública, ou de agente de pessoa jurídica de direito privado, no exercício de função delegada pelo Poder Público, em face do qual o regramento correspondente ainda permita a interposição de recurso provido de efeito suspensivo e para cujo manejo não seja necessário prestar caução, o mandado de segurança ainda não é cabível.
    (…)
    No dizer de Cassio Scarpinella Bueno, que posiciona o assunto precisamente no terreno do interesse de agir, na perspectiva da necessidade do provimento judicial, ‘desde que o impetrante possa recorrer administrativamente sem qualquer espécie de ônus ou gravame e desde que seu recurso administrativo seja processado com efeito suspensivo, a necessidade da impetração fica sistematicamente afastada, porque não existe, mercê daquele efeito recursal, qualquer eficácia no ato impugnado e, consequentemente, qualquer possibilidade de lesão ou ameaça a direito seu. Nessas condições, não há interesse jurídico na impetração.’
    (…)
    O recurso passível de interposição, para que esta previsão recursal afaste num primeiro momento efetivamente a possibilidade da impetração do mandado de segurança, precisa ser provido de efeito suspensivo. Significa isso que o regramento do recurso deve deixar patente, ao menos de forma implícita, que a respectiva interposição impedirá que do ato sejam extraídas as suas consequências próprias, ao menos enquanto não houver sido negado provimento ao recurso. Assim, se o regramento recursal deixa claro que, enquanto não encerrado o prazo para a interposição do recurso e que, interposto ele, o ato deixará de produzir efeitos enquanto a manifestação recursal penda de apreciação, estará satisfeito o primeiro requisito para que não se vislumbre ainda a necessidade da impetração do mandado de segurança, como meio para afastar lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, representada por esse ato.
    Com efeito, enquanto o recurso ainda possa ser interposto e uma vez que o seja, não haverá ainda qualquer malferimento e nem sequer ainda uma ameaça concreta ao direito líquido e certo que o recorrente afirma ter.” (DECOMAIN, Pedro Roberto. Mandado de segurança: o tradicional, o novo e o polêmico na Lei 12.016/09. São Paulo: Dialética, 2009. pp. 199-201. Sem destaque no original.)
    7. No mesmo sentido:
    “(...) enquanto o ato não estiver apto a produzir seus efeitos, não pode ser impugnado judicialmente. Até mesmo a segurança preventiva só poderá ser pedida ante um ato perfeito e exequível, mas ainda não executado. Enquanto o ato estiver em formação, ou com efeitos suspensos, ou depender de formalidades complementares para sua operatividade, não se nos antolha passível de invalidação por mandado de segurança.
    Quando a lei diz que o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á em 120 dias após a ciência do ato impugnado (art. 23 da Lei 12.016/2009), está pressupondo o ato completo, operante e exequível. Não é, pois, o conhecimento oficioso do ato que deve marcar o início do prazo para a impetração, mas, sim, o momento em que se tornou apto a produzir seus efeitos lesivos ao impetrante. Se o ato é irrecorrível ou apenas passível de recurso sem efeito suspensivo, contar-se-á o prazo da publicação ou da intimação pessoal do interessado; se admite recurso com efeito suspensivo, contar-se-á do término do prazo para o recurso (se não interposto) ou da intimação do julgamento final do recurso (se interposto regularmente).” (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36ª ed. São Paulo: Malheiros, 2014. pp. 64-5. Sem destaque no original.)
    8. A jurisprudência desta Casa segue na mesma linha, como ilustram os seguintes precedentes:
    EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TCU. INTERPOSIÇÃO, SEM A EXIGÊNCIA DE CAUÇÃO, DE PEDIDO DE REEXAME, DOTADO DE EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. ART. 5º, I, DA LEI Nº 12.016/2009. 1. Inviável a impugnação, considerada a falta de interesse de agir, de ato que, enquanto desafiado, sem a exigência de caução, por recurso administrativo – pedido de reexame - dotado de efeito suspensivo, carecia, ao tempo do ajuizamento da presente impetração, dos atributos da operatividade e da exequibilidade. 2. Acaso se entendesse possível a superação da decisão agravada, em razão da superveniência da negativa de provimento do pedido de reexame, a impetração, analisada em seu mérito, em especial sob o ângulo da sustentada afronta à garantia da coisa julgada, não renderia ensejo à concessão da segurança. 3. O provimento jurisdicional invocado pelo impetrante vedou a adequação dos quintos incorporados de função comissionada aos valores previstos, na Lei 8.168/1991, para retribuir o exercício de cargo de direção, mas não afastou a aplicação do art. 15, § 1º, da Lei 9.527/1997, fundamento da decisão da Corte de Contas da União, nem, tampouco, assegurou ao ora impetrante o direito de ter os aludidos quintos corrigidos, ad aeternum, com base nos parâmetros originalmente previstos na Portaria nº 474/1987 – MEC. 4. Balizada na compreensão de que não há direito adquirido a regime jurídico, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, reafirmada ao julgamento, sob a sistemática da repercussão geral, do RE 563.965, Rel. Min. Cármen Lúcia, reputa revestida de legitimidade constitucional a alteração na estrutura dos vencimentos de servidores públicos, desde que com eficácia ex nunc e sem redução nominal de estipêndios. 5. Agravo regimental conhecido e não provido. (MS 28654 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, julgado em 10/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-102 DIVULG 15-05-2019 PUBLIC 16-05-2019)
    E M E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO IMPETRADO, EM CARÁTER PREVENTIVO, CONTRA DELIBERAÇÃO ESTATAL (TCU) QUE SOFREU, NA INSTÂNCIA DE ORIGEM, INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO REVESTIDO DE EFEITO SUSPENSIVO, INDEPENDENTE DE CAUÇÃO – SUSPENSIVIDADE QUE SUBTRAI, AO ATO IMPUGNADO, A SUA EVENTUAL POTENCIALIDADE LESIVA – SITUAÇÃO QUE INVIABILIZA A UTILIZAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI Nº 12.016/2009, ART. 5º, I) – DOUTRINA – PRECEDENTES – MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO NÃO CONHECIDO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Não se revela admissível mandado de segurança quando impetrado contra ato ou deliberação estatal de que caiba recurso administrativo revestido de efeito suspensivo, independentemente de caução, pois, em tal hipótese, o ato impugnado não terá aptidão para produzir efeitos lesivos que afetem o direito vindicado pelo autor do “writ” constitucional, que se reputará – ante a ausência de interesse de agir – carecedor da ação de mandado de segurança. - Inviável, desse modo, a utilização simultânea, contra o mesmo ato ou deliberação estatal, de mandado de segurança e de recurso administrativo, com efeito suspensivo, cuja interposição independa da prestação de garantia, sob pena de carência do “writ” mandamental. Doutrina. Precedentes. (MS 32334 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 05/08/2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014)
    9. Ainda que, por amor ao debate, se tomasse o mandado de segurança como preventivo, não lograria êxito o impetrante. Não é diante da mera possibilidade de negativa de provimento do recurso de reconsideração que se encontraria justificada a impetração. Exige-se demonstração concreta, fundada em dados materiais, de que a conduta futura da autoridade impetrada tende a ser a que implicará lesão. O impetrante não se desincumbiu desse ônus, por meio de prova documental juntada com a peça de ingresso.
    10. O quadro atual revela simplesmente a pendência de recurso de reconsideração a ser analisado pelo TCU, com a possibilidade teórica de provimento ou de desprovimento. Dentro dessa moldura, ainda que se reputasse o mandado de segurança como a ostentar caráter “preventivo”, patente o seu descabimento ante a falta de demonstração inequívoca, por meio de prova carreada com a inicial, de elemento suscetível de antecipar, com algum grau de confiança, a negativa de provimento do recurso de reconsideração.
    11. Ante o exposto, indefiro a inicial do presente mandado de segurança (art. 10 da Lei nº 12.016/2009).
    Eventual recurso fica condicionado ao recolhimento das custas.
    Publique-se.
    Brasília, 03 de novembro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora