Tribunal: STF
Processo: MS 37177
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-22
Data de publicação: 2020-10-22

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar, impetrado por Dirce Presgrave Leite Soares, contra ato do Tribunal de Contas da União (Acórdão 4.221/2020-TCU-1ª Câmara), que considerou ilegal e, por conseguinte, negou o registro do ato por meio do qual lhe foi concedida pensão militar.
    A impetrante narra o seguinte:
    “[…] é beneficiária/pensionista do seu genitor, Sr. Raul de Moura Presgrave, óbito em 08/07/1955, por força da pela Lei n° 3.765/1960, concedida em meados do ano de 1988, após o óbito (19/04/1988) da sua genitora, Sra. Acydalia Presgrave, tendo em vista ter preenchido os requisitos de implementação.
    Da mesma fora, no final de 2006 diante do falecimento do cônjuge/instituidor, Paulo de Tarso Torres Leite Soares, fora beneficiária das pensões por morte militar e INSS decorrentes da dependência previdenciária legal.
    Em resumo, a impetrante, desde meados do ano 1988, percebe a pensão por morte do genitor. Ao passo que, a partir do ano 2006, diante do falecimento do cônjuge, percebe as pensões por morte, sendo uma do regime militar e a outra do regime geral.
    A impetrante, nascida em 02/04/1923, conta hoje com 97 (noventa e sete) anos de idade, portadora de doença degenerativa cognitiva – demência senil e dependente de terceiro em razão da incapacidade absoluta, sendo interditada no processo N° 1012835-33.2019.8.26.0100 que tramitou na 01ª Vara da Família e Sucessões do Foro Central da Comarca de São Paulo.
    O procedimento administrativo de concessão da pensão por morte do instituidor, Paulo de Tarso Torres Leite Soares, fora concluído no ano 2006, de modo que encaminhado ao TCU para fiscalização no mesmo exercício - ano de 2006.
    Ou seja, a chegada do processo administrativo de concessão das pensões, em especial a militar, fora no mesmo ano da concessão por ato do Comando da Aeronáutica.
    Sendo assim, superados, aproximadamente, 13 (treze) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e, após mais de 14 anos da concessão da pensão por morte do instituidor, Paulo de Tarso Torres Leite, o TCU resolveu instaurar o processo de anulação do ato de concessão, sem o devido contraditório e a ampla defesa.
    O Tribunal de Contas da União, mediante o órgão GRUPO I – CLASSE V – PRIMEIRA CÂMARA DO TCU, em deliberação do colegiado, iniciou procedimento de revisão da concessão dos benefícios previdenciários e, em 07/04/2020, deliberou pela ilegalidade dos atos de concessão do benefício previdenciário do Comando da Aeronáutica, apontando ilegalidade de cumulação das pensões (genitor e cônjuge), com fundamento na estrição estabelecida pelo art. 29, II da Lei 3.765/1960.
    Segue ementa do acórdão do TCU:
    ‘SUMÁRIO: PENSÃO MILITAR. ACUMULAÇÃO DE MAIS DE DOIS BENEFÍCIOS CUSTEADOS PELOS COFRES PÚBLICOS, EM DESACORDO COM A RESTRIÇÃO ESTABELECIDA PELO ART. 29, INCISO II, DA LEI 3.765/1960. LEGALIDADE DE TRÊS ATOS. ILEGALIDADE DOIS ATOS. NEGATIVA DE REGISTRO. DETERMINAÇÕES’.
    Cabe o destaque do fundamento que levou à conclusão da ilegalidade da cumulação dos benefícios:
    ‘c) A Sra. Dirce Presgrave Leite Soares, beneficiária do instituidor Paulo de Tarso Torres Leite Soares, acumula três benefícios, uma pensão oriunda do Ministério da Economia, instituída por seu pai, uma pensão militar instituída pelo cônjuge e uma pensão do INSS. Tal situação não encontra amparo no ordenamento jurídico, uma vez que o art. 29, inciso II da Lei 3.765/1960 permite apenas a acumulação de uma pensão militar com a de outro regime, devendo a pensão em tela ser julgada ilegal e negado o seu registro;’
    Ato contínuo, após a conclusão do acordão, a autoridade coatora determinou ao Comando do Exército [sic] as seguintes providências:
    ‘VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de atos de concessão de pensão militar emitidos pela Subdiretoria de Inativos e Pensionistas da Aeronáutica; ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão da 1ª Câmara, nos termos dos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992 e 260, § 1º, do RITCU e ante as razões expostas pelo Relator, em:
    [...]
    9.2. considerar ilegais e negar registro aos atos de concessão de pensão militar instituídos por Osmar José Ferreira (012.786.577-20) em favor de Eda de Souza Ferreira (068.885.057-07) e Paulo de Tarso Torres Leite Soares (023.813.468-72) em favor de Dirce Presgrave Leite Soares (951.337.558-72), tendo em vista que as respectivas beneficiárias acumulam mais de dois benefícios;
    9.2.1. dispensar a devolução dos valores indevidamente recebidos até a data da ciência pela Subdiretoria de Inativos e Pensionistas da Aeronáutica, do presente acórdão, com base no Enunciado 106 da Súmula da Jurisprudência do TCU;
    9.2.2. determinar à Subdiretoria de Inativos e Pensionistas da Aeronáutica que: 
    9.2.2.1. faça cessar os pagamentos decorrentes dos atos impugnados, comunicando ao TCU, no prazo de 15 dias, as providências adotadas, nos termos do art. 262, caput, do Regimento Interno do TCU, do art. 8º, caput, da Resolução-TCU 206/2007 e do art. 19, caput, da Instrução Normativa-TCU 78/2018;
    9.2.2.2. esclareça às beneficiárias quanto ao direito de opção pelos benefícios legalmente acumuláveis, já que, nos termos do art. 29, inciso II, da Lei 3.765/1960, só é permitida a acumulação de uma pensão militar com uma outra oriunda de outro regime;
    9.2.2.3. informe às interessadas cujos atos foram apreciados pela ilegalidade que, no caso de não provimento de recursos eventualmente interpostos, deverão ser repostos os valores recebidos após a ciência deste acórdão pela Subdiretoria de Inativos e Pensionistas da Aeronáutica;
    9.2.2.4. comunique imediatamente às interessadas o teor do presente acórdão, encaminhando ao TCU, no prazo de 30 dias, comprovante das respectivas datas de ciência, nos termos do art. 4º, § 3º, da Resolução-TCU 170/2004;’” (págs. 2-5 da inicial).
    Sustenta que o art. 29 da Lei 3.765/1960, na redação conferida pela Medida Provisória 2.215-10/2001, deve ser interpretado como proibição apenas em relação “ao segurado instituidor e não à luz da beneficiária”. Desse modo, a norma não vedaria a cumulação de pensões decorrentes de instituidores e de fontes de custeio diferentes (pág. 11 da inicial).
    Afirma, ainda, que 
    “[…] o princípio contributivo do Regime de Previdência dos segurados instituidores deve garantir o direito à beneficiária-impetrante de cumulação, considerando a legislação aplicável à época da implementação das condições de concessão das pensões, uma vez que os instituidores verteram durante anos contribuições para a seguridade social aptas a custear os respectivos beneficiários elencados pela legislação previdenciária.
    [...]” (pág. 12 da inicial)
    Além disso, a impetrante aponta a ofensa ao princípio da segurança jurídica e a decadência do prazo para a revisão do ato de concessão da pensão, tendo em vista o disposto nos arts. 2°, parágrafo único, XIII; e 54 da Lei 9.784/1999, bem como o que decidido por este Supremo Tribunal no julgamento do RE 636.553-RG/RS (Tema 445 da Repercussão Geral). 
     Para tanto, aduz que 
    “[...] o procedimento administrativo de concessão da pensão por morte fora praticado em 2006 pelo órgão previdenciário, de modo que fora encaminhado ao TCU para fiscalização no mesmo exercício, ano de 2006. Ou seja, sabe-se que trata de marco inicial de contagem de decadência a chegada do processo ao TCU.
    Sendo assim, após superados aproximadamente 13 (treze) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 14 anos da concessão da pensão por morte pelo Comando da Aeronáutica, decaiu o direito do TCU de ver instaurado o processo de revisão e anulação do ato de concessão.
    Dessa forma, conclui-se que, não tendo sido anulado ou modificado de ofício o ato que concedeu a pensão por morte à autora no prazo quinquenal fixado em lei para a invalidação dos atos administrativos, após a chegada do processo administrativo de concessão ao Tribunal de Contas da União, há que se declarar o reconhecimento da decadência administrativa, neste caso.
    [...]” (pág. 20 da inicial)
    Ressalta, também, a violação da Súmula Vinculante 3, em virtude da falta de contraditório na tramitação do processo no TCU, e cita precedentes desta Corte.
    Pleiteia a concessão de medida liminar para suspender os efeitos do acórdão do TCU, ante a possibilidade de ineficácia do julgamento do mandamus. Aponta a verossimilhança do que alegado e destaca tratar-se de discussão de verba alimentar referente ao maior benefício previdenciário recebido por idosa com mais de 97 anos e incapaz.
    Ao final, requer: 
    “I) a citação, na pessoa do Ilustre Procurador Federal, para, querendo e no prazo legal, apresentar defesa, sob pena de confesso, conforme o art. 7º, inc. II da lei 12.016/2009;
    II) requer a concessão da liminar no sentido a determinar a suspenção [sic] do ato administrativo do TCU para restabelecer a pensão por morte do segurado instituidor Paulo de Tarso Torres Leite Soares e retorno imediato do pagamento dos proventos alimentares;
    III) seja realizado o ato de notificação da autoridade coatora – GRUPO I – CLASSE V – PRIMEIRA CÂMARA DO TCU, preste as informações necessárias, conforme o art. 7º, incisos I da lei 12.016/2009;
    IV) seja a autoridade coatora compelida a juntar aos autos as cópias do procedimento administrativo de chegada dos atos de concessão da pensão pelo Comando da Aeronáutica, bem assim do processo administrativo integral do TCU que deflagrou o ato coator, como medida de exibição de documentos, conforme dispõe o art. 6º §§ 1º e 2º da Lei. 12.016/09;
    V) ao fim, seja julgada procedente a ação mandamental para que seja concedida a segurança, a fim de declarar nulo o ato administrativo e restabelecer a pensão por morte do segurado instituidor Paulo de Tarso Torres Leite e, afinal, o retorno do pagamento dos proventos alimentares;” (pág. 28 da inicial).
    Foram juntadas as informações prestadas pelo TCU (documentos eletrônicos 15-17).
    A União requereu o seu ingresso no feito (documento eletrônico 21). 
    O Ministério Público Federal opinou pela concessão da segurança e o consequente restabelecimento da pensão militar, em parecer assim ementado:
    “APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE PELO TCU. JULGAMENTO REALIZADO NO PRAZO DE CINCO ANOS DA CHEGADA DOS AUTOS À CORTE DE CONTAS. DEMORA DE QUASE 9 (NOVE) ANOS PARA A REMESSA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PELO ÓRGÃO DE ORIGEM. DECLARAÇÃO DA ILEGALIDADE DA PENSÃO APÓS TRANSCORRIDOS MAIS DE TREZE ANOS DA CONCESSÃO INICIAL DO BENEFÍCIO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA LEGÍTIMA EXPECTATIVA. NECESSIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO PARA REMESSA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PELA ORIGEM. ANALOGIA. FIXAÇÃO DO PRAZO DE 5 (CINCO) ANOS ESTABELECIDO PELA SUPREMA CORTE NO RE 636.553 PARA JULGAMENTO PELA CORTE DE CONTAS. PARECER PELA CONCESSÃO DA SEGURANÇA” (pág. 1 do documento eletrônico 24). 
    É o relatório. Decido. 
    Inicialmente, defiro o ingresso da União no feito, conforme solicitado.
    Examinados os autos, verifico que assiste, em parte, razão à impetrante.
    Como relatado, a 1ª Câmara do TCU, com base no art. 29 da Lei 3.765/1960 e em precedentes daquela Corte de Contas, consignou a impossibilidade do registro da pensão militar, nesses termos:
    “[…]
    7. No caso da beneficiaria Eda de Souza Ferreira, observo que a interessada percebe, além da pensão militar ora em análise, os seguintes benefícios previdenciários: (i) urna pensão oriunda no Ministério da Infraestrutura, (ii) uma pensão especial tendo como instituidor o pai, e (iii) uma pensão paga pelo INSS. Já a beneficiária Dirce Presgrave Leite Soares, além da pensão militar em epígrafe, acumula, ainda, os seguintes benefícios: (i) uma pensão oriunda do Ministério da Economia, instituída por seu pai, (ii) uma pensão militar instituída pelo cônjuge, e (iii) uma pensão do INSS. 
    8. Nessa situação, as referidas beneficiárias ferem a prescrição literal contida no art. 29, inciso II, da Lei 3.765/1960 (Lei de Pensões Militares), in verbis: 
    ‘Art. 29. É permitida a acumulação: 
    I - de uma pensão militar com proventos de disponibilidade, reforma, vencimentos ou aposentadoria; 
    II - de uma pensão militar com a de outro regime, observado o disposto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal’. 
    9. Observo que esta Corte de Contas tem entendimento consolidado no sentido da impossibilidade da acumulação de benefícios tal como ocorre com as beneficiárias Eda de Souza Ferreira e Dirce Presgrave Leite Soares. Nesse sentido, entre outros, os Acórdãos 1.721/2020 e 646/2020, ambos da 1ª Câmara e os Acórdãos 8.721/2017 e 10.142/2017, ambos da 2ª Câmara.
    10. Por fim, destaco que os atos eivados de irregularidade deram entrada nesta Corte de Contas, respectivamente, nas datas de 8/12/2015 e 24/9/2015, portanto, há menos de 5 (cinco) anos, situação que à luz do entendimento firmado a partir da prolação do Acórdão 587/2011-TCU-Plenário, dispensa a oitiva das beneficiárias Edna de Souza Ferreira Dirce Presgrave Leite Soares. 
    [...]” (págs. 8-9 do documento eletrônico 4 -grifei).
    Registro que a impetrante afirma ser possível o acúmulo das 3 pensões, mas não traz qualquer prova de seu alegado direito líquido e certo.
    Com efeito, esta Corte, em sucessivas decisões, a exemplo daquela proferida no RE 269.464/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, já assinalou que o direito líquido e certo, capaz de autorizar o ajuizamento do mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca.
    A pretensão da impetrante, nesse ponto, refoge aos estreitos limites do mandamus, pela ausência de demonstração de liquidez e certeza do direito pleiteado. 
    Ademais, embora a impetrante sustente que o ato de concessão da pensão militar tenha dado entrada no TCU no ano de 2006, observo constar do Acórdão 4.221/2020 e das informações prestadas que o ato somente foi recebido naquela Corte de Contas em 24/9/2015.
    Como o julgamento do ato de concessão da pensão ocorreu em 7/4/2020, é possível notar que não houve o transcurso do prazo de 5 anos desde a entrada do expediente no TCU. Dessa forma, não se mostra aplicável ao caso em exame o que decidido por esta Corte no RE 636.553-RG/RS (Tema 445 da Repercussão Geral), cuja tese ficou assim redigida:
    "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".
    Afastada, portanto, a alegação de decadência do prazo para a revisão do ato de concessão da pensão, tendo em vista o disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999.
    Além disso, também não noto a ocorrência de violação da Súmula Vinculante 3, que assim dispõe:
    “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão” (grifei). 
    Sendo a controvérsia em discussão nestes autos referente à análise da legalidade de concessão inicial de pensão militar pelo TCU, encontra-se a espécie na exceção estabelecida no aludido enunciado.
    No entanto, verifico que esta Corte tem mitigado a mencionada súmula quando há a possibilidade de o TCU negar o registro de ato concessivo de aposentadoria, reforma ou pensão ocorrido há mais de 10 anos, tendo em vista o princípio a segurança jurídica e as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Nessa linha, cito os seguintes precedentes:
    “Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. 
    I – Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). 
    II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança – face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. 
    III – Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. 
    IV – Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. 
    V – Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU” (MS 24.781, Rel. Min. Ellen Gracie, Rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno – grifei).
    “Constitucional e Administrativo. Reclamação constitucional. Ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. Controle de legalidade pelo TCU. Direito ao contraditório e à ampla defesa. Súmula Vinculante nº 3. Artigo 103-A, § 3º, da CF/88. Reclamação procedente. 
    1. Há prescindibilidade do contraditório e da ampla defesa nos processos de análise de legalidade do ato de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, ressalvados os casos em que ultrapassado o prazo de 5 (cinco) anos de ingresso do processo no TCU ou 10 (dez) anos da concessão do benefício. 
    2. Jurisprudência reiterada do STF que indica a mitigação da parte final da Súmula Vinculante nº 3 tão somente para garantir, em casos específicos, o respeito ao cânone do due process of law. 
    3. É indevida a aplicação de entendimento reiterado do STF acerca do contraditório e da ampla defesa perante o TCU para negar a imprescindibilidade do registro pela Corte de Contas para o aperfeiçoamento do ato de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão 
    4. Reclamação julgada procedente para cassar a decisão reclamada e as decisões posteriores, devendo a autoridade reclamada proceder a novo julgamento, observadas as ponderações do presente julgado” (Rcl 15.405/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma – grifei).
    No caso, a pensão militar foi concedida provisoriamente em 29/6/2006 (pág. 6 do documento eletrônico 5) e o TCU indeferiu registro do ato somente em 7/4/2020 (pág. 3 do documento eletrônico 3), ou seja, mais de 13 anos depois.
    Assim, de acordo com o entendimento desta Corte, assevero que cabia ao TCU, diante da possibilidade de negar o registro da pensão militar recebida pela impetrante, intimá-la para manifestar-se no processo administrativo, tendo em vista o transcurso de mais de 10 anos da concessão do benefício.
    Isso posto, concedo parcialmente a segurança, para anular o Acórdão 4.221/2020-TCU-1ª Câmara, na parte alusiva à impetrante Dirce Presgrave Leite Soares, e determinar ao TCU que lhe assegure o direito ao contraditório e à ampla defesa.
    Comunique-se, com urgência, ao Presidente do Tribunal de Contas da União e ao Comando da Aeronáutica.
    Publique-se.
    Brasília, 22 de outubro de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator