Tribunal: STF
Processo: ADI 4614
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta ajuizada pela Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo – CNC, com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional da Lei estadual nº 16.762/2010, editada pelo Estado do Paraná, que “Dispõe que as empresas de limpeza e conservação deverão pagar a seus empregados mensalmente o Salário-Mínimo Regional em vigor no Estado do Paraná, sejam eles ligados ou não a Sindicatos”.
    O diploma legislativo impugnado na presente sede de fiscalização normativa abstrata possui o seguinte conteúdo material:
    “Art. 1º As empresas de limpeza e conservação deverão pagar a seus empregados mensalmente o Salário-Mínimo Regional em vigor no Estado do Paraná, sejam eles ligados ou não a Sindicatos.
    Art. 2º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação.” (grifei)
    A entidade associativa autora da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade do diploma legislativo em questão, apoiando-se, para tanto, nas seguintes razões:
    “A Lei Estadual nº 16.762/2010 traz em seu escopo a vinculação dos salários dos trabalhadores nas empresas de limpeza e conservação ao SALÁRIO MÍNIMO REGIONAL. Ou seja, impõe um NOVO salário-mínimo a determinada categoria de empregados, sem qualquer respaldo para tanto.
    Ora, Excelências, não estamos aqui discorrendo sobre a estipulação de um piso salarial, o que, se fosse o caso, respeitaria as limitações e condições constantes da Lei Complementar editada com essa finalidade (LC 103/2000). Estamos, sim, diante de uma situação em que o Governo do Estado do Paraná pretende desvirtuar, COMPLETAMENTE, a norma constitucional e invadir a competência legislativa PRIVATIVA da UNIÃO, ao abrir a possibilidade de criação de SALÁRIO MÍNIMO REGIONAL.
    …..............................................................................................................
    O inciso IV do Art. 7º da C.F., ao tratar do salário mínimo, dispõe que o mesmo deve ser ‘nacionalmente unificado’, ou seja, em todo o território nacional só poderá haver UM ÚNICO SALÁRIO MÍNIMO, não existindo qualquer permissão constitucional para que os Estados fixem seus próprios níveis mínimos de salários.
    A Constituição Federal veda essa tentativa do Governo do Estado do Paraná em criar o seu próprio salário mínimo, como podemos extrair do inciso IV do art. 7º da Constituição Federal (…):
    …..............................................................................................................
    Ora, Excelências, a imposição indiscriminada do SALÁRIO MÍNIMO REGIONAL do Estado do Paraná, às empresas, estando seus empregados ligados ou não a sindicatos – ou seja, sem considerar a sua representação sindical e os pactos que suas entidades fizeram com as correlatas entidades patronais, afronta diretamente o Inciso XXVI do art. 7º da Constituição Federal, vez que NÃO RECONHECE as convenções e acordos coletivos de trabalho que estipulem piso salariais distintos do valor do SALÁRIO MÍNIMO REGIONAL imposto pela Lei ora atacada.” (grifei)
    A Augusta Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, ao prestar as informações que lhe foram solicitadas, suscitou questão preliminar de não conhecimento da presente ação direta, por ausência de impugnação integral de todo o complexo normativo, invocando, como suporte dessa objeção, a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
    “Imperioso notar, desde já, que o tema central disposto na Lei Estadual ora hostilizada – aplicação do Salário Mínimo Regional – já é matéria elencada em diversas outras leis paranaenses, como, por exemplo, na Lei nº 15.118/2006,  Lei nº 15.486/2007, Lei nº 15.826/2008, Lei nº 16099/2009 e Lei nº 16.470/2010, cujos diplomas legais dispõem sobre o piso salarial, para o Estado do Paraná, nos valores e condições especificados segundo a Classificação Brasileira de Ocupações.
    Por outro lado, mediante simples leitura da inicial, deve ser observado que a requerente não impugnou todo o complexo normativo que envolve o assunto, não se olvidando que o legislador paranaense, como outrora mencionado, já dispôs sobre a fixação e aplicabilidade do piso salarial dos empregados integrantes de diversas categorias profissionais (empregados domésticos, serventes, trabalhadores de serviços de conservação, manutenção, etc.).
    …...................................................................................................
    Do exposto, na esteira dos precedentes desta Suprema Corte, a presente ação sequer merece ser conhecida, devendo o feito ser extinto sem julgamento do seu mérito.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo a apreciar a questão prévia ora suscitada. E, ao fazê-lo, entendo assistir plena razão à Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, eis que, tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm entre si vínculo de dependência jurídica, caberia à autora da ação direta em causa, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade.
    Com efeito, nessa situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas.
    E a razão é uma só: em um contexto no qual se destaque um complexo normativo indecomponível, que seja somente capaz de atuar “in solidum”, vale dizer, quando presentes e eficazes todos os preceitos que nele se acham incorporados, qualificando-se, em tal situação, como uma verdadeira e incindível unidade estrutural, mostra-se inviável proceder, em sede de controle abstrato, a um questionamento seletivo de determinadas prescrições, pelo fato de estas, por integrarem a totalidade do sistema, não admitirem impugnações isoladas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas, o que culminaria, até mesmo, por viabilizar, por parte do órgão investido de jurisdição constitucional, uma inadmissível reelaboração da própria lei, o que afrontaria, gravemente, o postulado constitucional da separação de poderes.
    Esse entendimento encontra pleno suporte na jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal (ADI 2.999/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 4.265-AgR/SP, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 5.922-AgR/DF, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, v.g.):
    “1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96 são parte de um sistema que disciplina o pagamento e o recebimento de indenização por desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.
    2. O acolhimento da impugnação de algumas normas de um sistema (arts. 14 e 15), via ação direta, indissoluvelmente ligadas a outras do mesmo sistema (art. 16), não impugnadas na mesma ação, implica remanescer, no texto legal, dicção indefinida, assistemática, imponderável e inconseqüente.
    3. Impossibilidade do exercício ‘ex-officio’ da jurisdição, para incluir, no objeto da ação, outras normas indissoluvelmente ligadas às impugnadas, mas não suscitadas pelo requerente.
    4. Ação direta não conhecida, ressalvando-se a possibilidade da propositura de nova ação que impugne todo o sistema.” 
    (ADI 1.187/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei) 
    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.329, de 28.12.99, do Estado do Rio de Janeiro. Diploma legal que encerra sistema normativo. Impossibilidade de apreciação de parte de seus artigos. Ação não conhecida.
    Ante a exclusiva impugnação dos arts. (…), impossível a apreciação da ação direta, uma vez que a declaração de inconstitucionalidade, restrita a artigos que compõem sistema normativo, acarretaria a permanência, no texto legal, de dicção indefinida e assistemática. Entendimento assentado na jurisprudência do STF.
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” 
    (ADI 2.133/RJ, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei) 
    “(...) DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA.
    – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse ‘judicium’, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade.
    – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas.
    – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes.
    (ADI 2.422-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    A exigência de que, em tal específica situação, o controle concentrado de constitucionalidade seja instaurado com essa abrangência global visa, ainda, como precedentemente referido, a impedir que o Supremo Tribunal Federal – mediante declarações tópicas de inconstitucionalidade – venha a assumir um papel institucional que efetivamente não lhe pertence, qual seja o de legislador positivo, consoante esta Suprema Corte, em sucessivas decisões, tem reiteradamente advertido:
    “O STF COMO LEGISLADOR NEGATIVO: A ação direta de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o objetivo de transformar o Supremo Tribunal Federal, indevidamente, em legislador positivo, eis que o poder de inovar o sistema normativo, em caráter inaugural, constitui função típica da instituição parlamentar.”
    (ADI 1.063/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “Ao Supremo Tribunal Federal, em sede de controle normativo abstrato, somente assiste o poder de atuar como legislador negativo. Não lhe compete, em conseqüência, praticar atos que importem em inovação de caráter legislativo (...).”
    (RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cumpre acentuar, por relevante, que tanto o Senhor Advogado-Geral da União quanto o eminente Chefe do Ministério Público da União, ao manifestarem-se nos autos da ADI 4.432/DF, igualmente ajuizada pela CNC, suscitaram preliminar de não conhecimento da ação direta em questão, por ausência de impugnação integral do complexo normativo estatual referente ao piso salarial regional aplicável, no âmbito do Estado do Paraná, às diversas categorias profissionais sujeitas a tal disciplina normativa, cabendo transcrever, por sua inteira pertinência, o pronunciamento da Procuradoria-Geral da República, que está, no ponto, assim fundamentado:
    “12. A preliminar suscitada pela Advocacia-Geral da União merece ser acolhida.
    13. De fato, a requerente não impugnou todo o complexo normativo que envolve o tema, uma vez que o legislador paranaense fixou o piso salarial dos trabalhadores abrangidos pela Lei nº 16.470/2010 em diversas outras leis, a saber: Lei nº 16.099/2009;  Lei nº 15.826/2008; Lei nº 15.486/2007; e Lei nº 15.118/2006.
    14. Caso o pedido ora formulado venha a ser julgado procedente, em razão dos efeitos repristinatórios da decisão, voltaria a viger a Lei nº16.099/2009, de teor praticamente idêntico ao da lei contestada e que, por isso, possuiria os mesmos vícios materiais. O provimento judicial pleiteado pela requerente é, portanto, ineficaz.
    15. A propósito, o Supremo Tribunal Federal possui orientação firme no sentido de que não deve ser conhecida a ação direta em que não haja impugnação de todo o complexo normativo (ADI 3.148, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 28/09/2007; ADI 2.883, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJ de 9/3/2007; ADI 2.574, Rel. Ministro Carlos Velloso, DJ de 29/8/2003; e ADI 2.132, Rel. Ministro Moreira Alves, DJ de 5/4/2002).
    16. Portanto, a ação não deve ser conhecida.” (grifei)
    Em conclusão: tenho para mim que a presente ação direta de inconstitucionalidade revela-se insuscetível de conhecimento, eis que se impunha, no caso, a impugnação de todo o complexo normativo em que se insere a norma ora questionada, incabível, por isso mesmo, o questionamento meramente tópico, seletivo e fragmentário de determinadas regras legais.
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação direta de inconstitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, pois o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, em face das razões expostas, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020. 
Ministro CELSO DE MELLO
Relator