Tribunal: STF
Processo: ADI 4828
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-26
Data de publicação: 2020-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO N. 7.777/2012. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA AUTORA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDA.
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – Febrafite contra o Decreto n. 7.777/2012, com o seguinte teor:
    “Art. 1º Compete aos Ministros de Estado supervisores dos órgãos ou entidades em que ocorrer greve, paralisação ou retardamento de atividades e serviços públicos:
    I - promover, mediante convênio, o compartilhamento da execução da atividade ou serviço com Estados, Distrito Federal ou Municípios; e
    II - adotar, mediante ato próprio, procedimentos simplificados necessários à manutenção ou realização da atividade ou serviço.
    § 1º As atividades de liberação de veículos e cargas no comércio exterior serão executadas em prazo máximo a ser definido pelo respectivo Ministro de Estado supervisor dos órgãos ou entidades intervenientes.
    § 2º Compete à chefia de cada unidade a observância do prazo máximo estabelecido no § 1º .
    § 3º A responsabilidade funcional pelo descumprimento do disposto nos §§ 1º e 2º será apurada em procedimento disciplinar específico.
    Art. 2º O Ministro de Estado competente aprovará o convênio e determinará os procedimentos necessários que garantam o funcionamento regular das atividades ou serviços públicos durante a greve, paralisação ou operação de retardamento.
    Art. 3º As medidas adotadas nos termos deste Decreto serão encerradas com o término da greve, paralisação ou operação de retardamento e a regularização das atividades ou serviços públicos.
    Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação”.
    2. A autora alega-se legitimada para ajuizar a presente ação e explica ser sociedade civil, sem fins econômicos e “congrega Associações de Fiscais de Tributos Estaduais de todo território nacional e tem entre seus objetivos a defesa dos direitos e interesses de suas filiadas e categoria do Fisco Estadual/Distrital que representa em âmbito nacional, em qualquer esfera administrativa ou instância jurídica” (fl. 2, e-doc. 1).
    Informa ter associados em vinte e seis Estados da Federação conforme se demonstraria no e-doc. 5, anexo (fl. 4, e-doc. 1).
    Argumenta que o Decreto n. 7.777/2012 seria autônomo “não apresentando lei específica reguladora, sendo dotado de força normativa, por sua natureza e pelas ofensas diretas ao Texto Constitucional legitima[ria] o cabimento da presente ação direta de inconstitucionalidade” (fl. 6, e-doc. 1).
    O interesse de agir “repousa[ria] no fato de o Decreto em tela, em seus dispositivos, agredir os interesses dos Auditores Tributários dos Estados e do Distrito Federal, por exemplo, com a transferência indevida e arbitrária de atribuições do Fisco Federal ao Fisco Estadual/Distrital” (fl. 7, e-doc. 1).
    O Decreto n. 7.777/2012 objeto da presente ação “em seus arts. 1º, I, II, III, §§ 1º a 3º, art. 2º e art. 3º ofende[ria] o princípio democrático, quer seja por desrespeitar os arts. 1º e 3º da Constituição Federal, quer seja por se despir da eticidade tão almejada e buscada pelo neoconstitucionalismo” (fl. 11, e-doc. 1).
    Haveria desrespeito à al. a do inc. VI do art. 84 da Constituição da República, pois “implica[ria] aumento de despesas pelo fato de o servidor estadual/distrital laborar em favor da União devendo, por conseguinte, receber contrapartida remuneratória” (fl. 12, e-doc. 1).
    Sustenta estar configurada a ofensa ao princípio do concurso público inscrito no inc. II do art. 37 da Constituição da República “uma vez que a norma insculpida no Decreto permit[iria] que pessoas estranhas à Administração Federal (no caso, os Auditores Tributários dos Estados e do Distrito Federal) exerçam funções típicas dos cargos e englobadas nas atribuições-finalísticas dos órgãos cujos servidores estejam em greve ou paralisação” (fl. 13, e-doc. 1).
    Observa que no inc. IX do art. 37 da Constituição da República se prevê a possibilidade de contratação temporária no serviço público e argumenta que no § 1º do inc. I do art. 1º do Decreto n. 7.777/2012 se ofenderia esse dispositivo pois “o regramento constitucional dos servidores transitórios da Administração Pública Federal deve se dar por meio de lei em sentido formal” (fl. 15, e-doc. 1).
    Aponta que “o art. 199 do Código Tributário Nacional estabelece que a Fazenda Pública da União e as dos Estados, Distrito Federal e Municípios devem prestar mutuamente assistência para a fiscalização dos tributos” e alerta que referido decreto “vai além da previsão legal do citado art. 199 e permite o compartilhamento da execução da atividade” (fl. 16, e-doc. 1).
    Ressalta que “o Decreto est[aria] autorizando (art. 1º,I) que a União celebre convênio com Estados, Distrito Federal e Municípios para em situações de greve, paralisação ou retardamento de atividades e serviços públicos por convênio seja delegada, entre outras atribuições, aos Estados e Distrito Federal a função de lançar tributos federais, atividade para a qual não tem legitimidade para fazê-lo” (fl. 16, e-doc. 1).
    Conforme a autora, os incs. I e II do art. 1º do Decreto n. 7.777/2012 ofenderiam, ainda, o § 4º do art. 18 e art. 60 da Constituição da República, vez que “atribui aos Auditores Tributários dos Estados e do Distrito Federal competências que não lhes foram outorgadas pela lei” (...) e “outorgar por meio de Decreto as atribuições privativas dos Auditores do Fisco Federal aos Auditores do Fisco Estadual/Distrital implica[ria] numa série de violações ao Texto Constitucional” (fl. 18, e-doc. 1).
    Esses dispositivos interfeririam, “diretamente, na autonomia dos Estados/Distrito Federal e Municípios” pelo que haveria “flagrante interferência no equilíbrio federativo” (fl. 18, e-doc. 1).
    Argumenta que “o Decreto em tela, em seus arts. 1º a 3º cria[ria] condições para o exercício do direito de greve dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (e que repercutirá diretamente sobre os Auditores Tributários dos Estados e Distrito Federal) que não estão previstas na Lei Geral de Greve — que conforme jurisprudência dessa Excelsa Corte possui aplicação supletiva aos servidores públicos até a edição de lei específica — desrespeitando dessa forma a jurisprudência dessa Excelsa Corte, usurpando a competência do Congresso Nacional e, por conseguinte, ofendendo os arts. 37, VII, 48, X, e 59, todos da Constituição da República” (fl. 20, e-doc. 1).
    Alega haver ofensa, igualmente, ao art. 241 da Constituição da República “uma vez que os convênios e consórcios públicos, em regime de cooperação entre os entes federados devem ser disciplinados por meio de lei que não contempla as hipóteses trazidas pelo Decreto” (fl. 22, e-doc. 1).
    Na Constituição da República no inc. V do art. 167 se “estabelece[ria ser] necessária a autorização legislativa para a abertura de créditos adicionais”, pelo que a autora pondera que, “uma vez que não houve prévia autorização legislativa, o Decreto também viola este dispositivo constitucional” (fl. 23, e-doc. 1).
    Argumenta que “o ato normativo ora impugnado também fer[iria] o princípio da segurança jurídica que possui conexão direta com os direitos fundamentais, sendo corolário do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI, CF)”  (fls. 23-24, e-doc. 1).
    Requer “o deferimento da medida cautelar inaudita altera parte, para, até o julgamento do mérito da presente ação, em vista da excepcional urgência e risco de dano à segurança jurídica, nos termos do art. 10 §3º da Lei nº 9.868/99, suspender a eficácia do ato normativo impugnado, demonstrados o periculum in mora e o fumus boni juris” (fl. 26, e-doc. 1).
    Pede “a total procedência da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarando-se a inconstitucionalidade, in totum, do Decreto nº 7.777/2012, sendo, portanto, declarado nulo de pleno direito, produzindo efeitos ex tunc e erga omnes” (fl. 27, e-doc. 1).
    3. Em 10.8.2012, o Ministro Dias Toffoli adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 6).
    4. A Presidência da República prestou informações e salientou que pela norma impugnada se objetivaria garantir a continuidade dos serviços públicos essenciais.
    5. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela ilegitimidade da Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – Febrafite pois, “conquanto sustente ser entidade de classe de âmbito nacional (...), a requerente possui[ria], na verdade, natureza de entidade sindical, conforme se depreende de seu registro no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas do Ministério da Fazenda (documento anexo à presente manifestação)” (fl. 7, e-doc. 17).
    Ressaltou que “a legitimidade das entidades sindicais para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade (…) restring[iria]-se às confederações sindicais que se constituam de um mínimo de três federações, nos termos da legislação ordinária” (fl. 7, e-doc. 17).
    Acrescentou que, ainda que se entendesse configurada a natureza de entidade de classe da autora, ela não teria legitimidade para a presente ação, pois “representa apenas uma fração da categoria funcional composta pelos fiscais de tributos, qual seja, a correspondente aos fiscais dos Estados-membros e do Distrito Federal, que não engloba os servidores vinculados à União e aos Municípios” (fl. 9, e-doc. 17). 
    6. A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência parcial da ação (e-doc. 21).
    7. Em 1º.2.2018, o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – Sindifisco Nacional foi admitido como amicus curiae (e-doc. 22).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    8. A análise do que posto na presente ação direta conduz a seu não conhecimento pela ausência de legitimidade ativa ad causam da autora.
    Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.
    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade:
    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:
    I - o Presidente da República;
    II - a Mesa do Senado Federal;
    III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
    V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
    VI - o Procurador-Geral da República;
    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.
    Quanto às entidades de classe de alcance nacional, na jurisprudência deste Supremo Tribunal se assentou que, para o reconhecimento de sua legitimidade ativa ad causam, pressupõe-se o preenchimento dos seguintes requisitos: “(i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP” (ADI n. 4.294 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016).
    Trata-se de legitimidade ativa especial. Apenas quando demonstrada, cumulativamente, a presença de todos os requisitos tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para a propositura de ações de controle de constitucionalidade abstrato e concentrado.
    9. Pelos documentos anexados aos autos tem-se que a Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – Febrafite é associação sem fins econômicos, que tem o “objetivo de congregar Associações de Fiscais de Tributos Estaduais” (e-doc 3), com vinte e sete entidades estaduais (e-doc 5).
    Entretanto, a autora não congrega os auditores fiscais federais e municipais, não representando, assim, a totalidade da categoria dos auditores fiscais a autorizar o ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, conforme assentada jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal: 
    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO . - Não se qualifica como entidade de classe, para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX), a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes” (ADI n. 4.358/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 8.9.2014) . 
    “EMENTA:INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº 32, DE 09.12.97, DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, QUE REGULAMENTA O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO (ARTS. 2º, 22, I, 24, XI, E 129, III, VI E VII), AO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL (ARTS. 10, §§ 1º E 3º, 16 E 18) E À LEI COMPLEMENTAR Nº 75/93 (ARTS. 9º, I A IV, 38, IV, 57, I, A E E). PRELIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA AUTORA, POR NÃO REPRESENTAR UMA CLASSE, MAS UMA SUBCLASSE OU FRAÇÃO DE UMA CLASSE, PARA OS FINS DO ART. 103, IX, 2ª PARTE, DA CONSTITUIÇÃO. 1. Preliminar. A autora não representa uma entidade de classe, mas uma subclasse ou fração de uma classe, porque a associação não alberga uma categoria profissional no seu todo, quer considerada como a dos funcionários da Polícia Federal, quer considerada como a dos Delegados de Polícia, ainda que se lhe reconheça o âmbito nacional. Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida por ilegitimidade ativa ad causam CF, art. 103, IX, segunda parte)” (ADI n. 1.806-QO/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Plenário, DJe 23.10.1998). 
    Ainda nesse sentido: (ADI n. 5.061-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 7.8.2018; ADI n. 5.589-ED/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 24.4.2018, e ADI n. 5.320-AgR/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 7.12.2015).
    10. Ainda que se pudesse superar aquele óbice – o que não se dá – é de se anotar que a Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – Febrafite não estaria legitimada a ajuizar a presente ação direta de inconstitucionalidade, pois as normas impugnadas do Decreto n. 7.777/2012, apesar de atingirem os servidores públicos estaduais ou municipais, que poderão executar, por convênio, atividades de servidores públicos federais, os desempenhos respeitam também esses servidores federais.
    As normas impugnadas na presente ação direta repercutem, portanto, na esfera jurídica de todos os servidores públicos.
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme no sentido de que detêm legitimidade para o ajuizamento de ações de controle concentrado apenas entidades de classe que representem a totalidade da categoria sob a qual repercute a norma impugnada:
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 18, INC. I, AL. A, DA LEI COMPLEMENTAR N. 75/1993 E ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 7/2005, DO CONSELHO SUPERIOR DA JUSTIÇA DO TRABALHO. PRERROGATIVA DE MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO SE SENTAR À DIREITA DO JUIZ. ILEGITIMIDADE ATIVA. DISPOSITIVOS IMPUGNADOS REPERCUTEM NA ESFERA JURÍDICA DE TODOS OS MAGISTRADOS NACIONAIS, NÃO APENAS DOS SUBSTITUÍDOS PELA ASSOCIAÇÃO AUTORA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE CONTRARIEDADE DAS NORMAS IMPUGNADAS À NORMA CONSTITUCIONAL. AÇÃO NÃO CONHECIDA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ADI n. 3.962-AgR/DF, de minha relatoria, Plenário, DJe 11.12.2014). 
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Resolução nº 213/2015 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que dispõe sobre a apresentação de toda pessoa presa à autoridade judicial no prazo de 24 horas. Norma que repercute sobre toda a magistratura nacional. Associação Nacional de Magistrados Estaduais (ANAMAGES). Entidade representativa dos interesses dos magistrados que integram a Justiça dos estados da Federação e do Distrito Federal e Territórios. Parcela da categoria profissional. Ilegitimidade ativa. Agravo a que se nega provimento. 
    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orientou-se no sentido de que não detém legitimidade ativa ad causam para o controle concentrado de constitucionalidade a associação que represente apenas parcela da categoria profissional sobre a qual repercute o ato normativo impugnado. Precedentes.
    2. A Associação Nacional de Magistrados Estaduais (ANAMAGES), entidade representativa dos interesses dos magistrados que integram a Justiça dos Estados da Federação e do Distrito Federal e Territórios (art. 2º, a, do Estatuto), não tem legitimidade para impugnar a Resolução nº 213/2015 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que dispõe sobre a apresentação de toda pessoa presa à autoridade judicial no prazo de 24 horas, a qual contém dispositivos que repercutem sobre toda a magistratura nacional.
    3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 5.448-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 1º.3.2017).
    “EMENTA : AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DE LEI DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE CRIOU A CORREGEDORIA-GERAL UNIFICADA. FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS (FENEME). ENTIDADE QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA CARREIRA DOS MILITARES, CONSTITUÍDA NÃO SÓ PELOS OFICIAIS, MAS TAMBÉM PELOS PRAÇAS MILITARES. AÇÃO PROPOSTA POR FEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA PROVOCAR A FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 103, IX, CRFB. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As associações que congregam mera fração ou parcela de categoria profissional em cujo interesse vêm a juízo não possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luiz Fux, Pleno, DJe de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.617-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. 2. Ademais, a jurisprudência desta Corte, em interpretação ao disposto no art. 103, IX, da CRFB/88, tem restringido a legitimidade ativa para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade às confederações sindicais, entidades constituídas por, no mínimo, três federações sindicais, nos termos da legislação regente da matéria. 3. In casu, a ação foi proposta por entidade que, além de ser Federação, não representa a totalidade dos membros da categoria profissional dos militares estaduais. 4. A Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais - FENEME não ostenta legitimidade ativa para a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade ou qualquer outra ação do controle concentrado de constitucionalidade. Precedente: ADI 4.733, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 31/07/2012. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.750-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 15.6.2015).
    Nesse mesmo sentido, por exemplo, (ADI n. 4.443-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 10.12.2014; ADI n. 4.600-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 26.3.2015).
    11. Em 8.6.2020, em situação análoga à presente, este Supremo Tribunal, na Sessão Virtual de 29.5.2020 a 5.6.2020, negou provimento ao agravo regimental interposto pela Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – Febrafite e manteve decisão monocrática do Ministro Luiz Fux, que negou legitimidade ativa àquela federação para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade contra lei complementar cearense que atingia direitos de todos os servidores públicos do Ceará (acórdão pendente de publicação).
    12. Pelo exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    13. À Secretaria Judiciária para proceder ao desapensamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.830/DF e 4.838/DF 4.857/DF e alterar a autuação da presente ação para fazer constar apenas como autora Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – Febrafite.
    Publique-se.
    Brasília, 26 de junho de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora