Tribunal: STF
Processo: Rcl 38174
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-26
Data de publicação: 2020-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. PROCESSO DE CASSAÇÃO DE PREFEITO MUNICIPAL. ALEGADO DESCUMPRIMENTO À SUMÚLA VINCULANTE 46. ARTIGO 988, INCISO III, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A RESPONSABILIZAÇÃO DE AGENTES POLÍTICOS POR CRIMES DE RESPONSABILIDADE. DECRETO-LEI 201/67. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO. DECISÃO RECLAMADA QUE SE ENCONTRA EM HARMONIA COM O ENUNCIADO SUMULAR QUE SE REPUTA VIOLADO. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de reclamação constitucional proposta por Daniel Antônio Guerra, Prefeito de Caxias do Sul/RS, contra ato da Câmara dos Vereadores daquela Municipalidade, por suposta afronta ao conteúdo da Súmula Vinculante 46.
    Narra o autor que há em curso contra si processo de cassação na Casa Legislativa. Alega que a deflagração daquele processo implicou em violação à Súmula Vinculante 46, haja vista terem havido, segundo o reclamante, “inovações procedimentais não previstas no art. 5º e incisos do Decreto-Lei 201/67”. 
    Sustenta que o Decreto-Lei 201/67 não prevê a possibilidade de adiamento da votação de admissibilidade da denúncia, à luz do conteúdo do art. 5º, II, daquele diploma, segundo o qual o Presidente da Câmara realizará a leitura da denúncia na primeira sessão. Argumenta que, ao adiar a leitura da denúncia, com fundamento em regra de seu regimento interno, a Câmara de Vereadores “observou procedimento processual diverso para o autor”.
    Aduz que as disposições do art. 5º e seguintes do Decreto-Lei 201/67 têm caráter punitivo e que o procedimento de cassação de Prefeitos e Vereadores está submetido à estrita reserva legal. Menciona que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou diversas vezes no sentido da recepção pela Ordem Constitucional vigente do Decreto-Lei 201/67.
    Alega que o adiamento da leitura da denúncia contra si apresentada teria o condão de lhe causar prejuízos, na medida em que “a suspensão cuidadosamente obtida concedeu mais tempo ao denunciante para que angariasse novas provas para robustecer novas provas para robustecer o pedido inicial”.
    Requer a concessão de liminar para a suspensão do processo de cassação e, no mérito, a anulação das decisões proferidas pela comissão processante desde o recebimento do primeiro aditamento da denúncia.
    Em 04/12/2019, indeferi a tutela provisória de urgência por não verificar preenchidos os requisitos que autorizariam sua concessão.
    A autoridade reclamada prestou informações (Doc. 29).
    Devidamente citado (Doc. 39), o beneficiário da decisão impugnada deixou de apresentar contestação.
    A Procuradoria-Geral da República ofertou parecer pelo não conhecimento ou pela improcedência da reclamação (Doc. 41). 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento. 
    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a sua natureza eminentemente excepcional. De fato, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja quando ele limita sua incidência às hipóteses listadas, numerus clausus, no artigo 988, seja quando condiciona seu cabimento por ofensa a tese fixada sob a sistemática da repercussão geral ao prévio esgotamento das instâncias ordinárias.
    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem.
    Fixadas tais premissas, verifica-se que, no caso sub examine, o reclamante sustenta que a decisão da Câmara Municipal de Caxias do Sul, ao adiar a votação de admissibilidade da denúncia apresentada contra o reclamante, teria violado a autoridade da Súmula Vinculante 46, por implicar em inovação procedimental não prevista no Decreto-Lei 201/67. 
    Com efeito, a Súmula Vinculante 46, aprovada na sessão plenária de 09/04/2015, dispõe que “A definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União”. Aludido verbete sumular, derivado da antiga Súmula 722/STF, originou-se de precedentes como a ADI 2.220, rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 7/12/2011, cujo acórdão restou assim ementado, verbis:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. ARTS. 10, § 2º, ITEM 1; 48; 49, CAPUT, §§ 1º, 2º E 3º, ITEM 2; E 50. CRIME DE RESPONSABILIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO.
    1. Pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto e de interesse de agir do Autor, quando sobrevém a revogação da norma questionada em sua constitucionalidade. Ação julgada prejudicada quanto ao art. 10, § 2º, item 1, da Constituição do Estado de São Paulo.
    2. A definição das condutas típicas configuradoras do crime de responsabilidade e o estabelecimento de regras que disciplinem o processo e julgamento das agentes políticos federais, estaduais ou municipais envolvidos são da competência legislativa privativa da União e devem ser tratados em lei nacional especial (art. 85 da Constituição da República). Precedentes. Ação julgada procedente quanto às normas do art. 48; da expressão “ou nos crimes de responsabilidade, perante Tribunal Especial” do caput do art. 49; dos §§ 1º, 2º e 3º, item 2, do art. 49 e do art. 50, todos da Constituição do Estado de São Paulo.
    3. Ação julgada parcialmente prejudicada e na parte remanescente julgada procedente.”
    A partir de tais precedentes, deu-se força vinculante ao entendimento jurisprudencial quanto à competência privativa da União para o estabelecimento tanto dos aspectos materiais quanto processuais da responsabilização dos agentes políticos por crimes de responsabilidade, assim entendidos tanto os crimes comuns praticados por Prefeitos (previstos no art. 1º do Dec.-lei 201/67 e de acordo com a nomenclatura utilizada neste dispositivo legal), quanto as infrações político-administrativas, praticadas por Prefeitos e Vereadores, sujeitas a julgamento pela Casa Legislativa e previstas nos artigos 4º e 7º do Dec.-lei 201/67. Neste sentido são os seguintes precedentes desta Corte:
    “PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CRIME DE RESPONSABILIDADE. PREFEITO MUNICIPAL. DECRETO-LEI 201/1967. NORMAS DE PROCESSO E JULGAMENTO. AFASTAMENTO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE 46. RECLAMAÇÃO PROVIDA. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Após a edição da SV 46, o posicionamento adotado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tornou-se vinculante no tocante à competência privativa da União para legislar sobre a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento; ou seja, o verbete vinculante tanto se refere às normas de direito material (definição dos crimes de responsabilidade), quanto às de direito processual (estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento). 2. Na hipótese dos autos, o juízo reclamado afastou normas de processo e julgamento previstas no DL 201/1967, norma federal aplicável ao caso, em clara ofensa ao enunciado da Súmula Vinculante 46. 3. Ratifica-se, portanto, o entendimento aplicado, de modo a manter, em todos os seus termos, a decisão recorrida. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento”. (Rcl 38.792 AgR/PA, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16/03/2020).
    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. CRIME DE RESPONSABILIDADE. ESTABELECIMENTO DAS NORMAS DE PROCESSO E JULGAMENTO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 20.8.2013. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do que assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Na esteira da Súmula 722 desta Corte: “São da competência legislativa da União a definição dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento.” As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. Agravo regimental conhecido e não provido”. (ARE 810.812 AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10/12/2014).
    In casu, a suposta violação ao paradigma vinculante em apreço decorreria do fato de que o Decreto-Lei 201/67 imporia a leitura da denúncia na primeira sessão da Câmara Municipal, o que não ocorreu no caso concreto.
    Com efeito, o artigo 5º do Decreto-lei 201/67 estabelece o rito processual aplicável pela Câmara ao julgamento das infrações político-administrativas dos Prefeitos e dos Vereadores (por força do art. 7º, §1º), estabelecendo que a leitura e consulta aos pares sobre o recebimento da denúncia se dará na primeira sessão da Casa legislativa. É a disposição do inciso II do mencionado art. 5º, in verbis:
    “Art. 5º O processo de cassação do mandato do Prefeito pela Câmara, por infrações definidas no artigo anterior, obedecerá ao seguinte rito, se outro não for estabelecido pela legislação do Estado respectivo:
    [...]
    II - De posse da denúncia, o Presidente da Câmara, na primeira sessão, determinará sua leitura e consultará a Câmara sobre o seu recebimento. Decidido o recebimento, pelo voto da maioria dos presentes, na mesma sessão será constituída a Comissão processante, com três Vereadores sorteados entre os desimpedidos, os quais elegerão, desde logo, o Presidente e o Relator.”
    No ponto, em que pese a aparente inobservância da literalidade da norma em tela, não vislumbro, na hipótese, ofensa ao teor da Súmula Vinculante 46. Isso porque a disposição do art. 5º, II, do Decreto-Lei, enquanto regra procedimental, está sujeita à disciplina geral das nulidades prevista no Código de Processo Civil. Nesta matéria, estabelece o art. 277 do CPC que, “quando a lei prescrever determinada forma, o juiz considerará válido o ato se, realizado de outro modo, lhe alcançar a finalidade”.
    Cumpre destacar, no que diz respeito à caracterização de nulidades processuais, posição firme desta Corte no sentido de que a nulidade alegada, para ser reconhecida, deve ensejar efetivo e comprovado prejuízo, o qual não pode ser presumido, a fim de se evitar um excessivo formalismo em prejuízo da adequada prestação jurisdicional. Trata-se de aplicação do princípio pas de nullité sans grief, cuja essência exige a demonstração de danos concretos à parte que suscita a nulidade, o que não se verifica in casu, uma vez que o reclamante apenas alega a nulidade do adiamento da denúncia sem, contudo, comprovar em que ponto tal fato o prejudicaria.
    À luz de tais diretrizes – que encontram paralelo nos arts. 572, II, e 563 do Código de Processo Penal -, a inobservância de regra procedimental de menor importância não deve ter como consequência a nulidade de todo o procedimento, se o ato, ainda que praticado de forma diversa, houver alcançado sua finalidade. Neste sentido, não se vislumbra a ocorrência de nulidade pelo só adiamento da prática de ato processual, na forma do regimento interno e por deliberação da Casa Legislativa. 
    De mais a mais, diante da omissão da legislação específica sobre a possibilidade ou não de adiamento da leitura, as disposições do Código de Processo Civil serão aplicadas supletiva e subsidiariamente, nos termos do que dispõe o próprio diploma, segundo o qual “na ausência de normas que regulem processos eleitorais, trabalhistas ou administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente” (art. 15, CPC).
    Diante desse cenário, tenho que o ato reclamado não desrespeitou o enunciado sumular em comento, quiçá as diretrizes traçadas no Decreto-Lei 201/67, na medida em que foram tomadas todas as providências necessárias à realização da leitura da denúncia, nos moldes formais estabelecidos pela legislação de regência, formando-se a Comissão Processante e notificando-se o Prefeito denunciado. 
    Com efeito, consta dos documentos colacionados aos autos que a denúncia foi incluída em pauta para a devida leitura na primeira sessão subsequente ao seu protocolo. Contudo, a leitura não realizou tão somente por decisão motivada do Plenário. 
     A corroborar tal afirmação, reproduzo o seguinte trecho do parecer da Procuradoria-Geral da República (Doc. 41): 
    “Extrai-se dos autos que, em 27.09. 2 019, o ex Vice-Prefeito da Cidade de Caxias do Sul/RS protocolou na Câmara Municipal denúncia com pedido de impeachment contra o então Prefeito, ora reclamante. 
    Em atenção ao disposto no artigo 5°, inciso II, do Decreto-Lei n° 201/1967, o Presidente da Câmara Municipal determinou a leitura da denúncia na 358ª Sessão da Câmara Municipal de Caxias do Sul/RS - sessão imediatamente seguinte ao protocolo (27.09.2019). No curso da sessão, ocorrida no dia 01.10.2019, foi requerido por um dos Vereadores o adiamento da leitura, face a complexidade da causa, sendo tal pedido aprovado pelo Plenário da Câmara Municipal. 
    Observa-se dos autos que, antes mesmo do adiamento determinado pelo Plenário da Câmara Municipal, em 01.10.2019, o denunciante apresentou um aditamento à denúncia, em 30.09.2019.
    O segundo aditamento à denúncia, no entanto, foi protocolado em 02.10.2019 (fls. 86/88), um dia após o adiamento determinado em votação pelo Plenário. 
    Sem qualquer impugnação administrativa por parte do ora reclamante sobre o adiamento da leitura ou, ainda, quanto aos aditamentos à denúncia, na 361ª Sessão da XVII Legislatura, ocorrida no dia 08.10.2019, a Câmara Municipal de Vereadores de Caxias do Sul procedeu à leitura e admitiu a denúncia contra o Prefeito, ora reclamante. 
    Sorteados os vereadores que comporiam a Comissão Processante e realizada e eleição de seu Presidente e Relator na mesma sessão do dia 08.10.2019, o reclamante foi notificado no dia 14.10.2019, nos termos do artigo 5°, inciso III, do Decreto-Lei n° 201/67, recebendo cópia da denúncia e demais documentos que a instruíram, bem como os documentos nela mencionados. 
    Por conta dessa notificação para apresentação de defesa prévia, emitida dia 14.10.2019, o reclamante vem impetrando diversos remédios constitucionais a fim de questionar a legalidade dos atos administrativos executados pela Câmara Municipal de Vereadores do Município de Caxias do Sul/RS. ”
    Logo, evidencia-se que a situação fática posta nos autos encontra-se em perfeita harmonia com o paradigma sumular que se alega violado, bem como com a jurisprudência desta Corte sobre o tema, não subsistindo circunstâncias de fato ou de direito que afastem o caso em apreço da Súmula Vinculante 46. Nesse sentido, o cotejo analítico entre o paradigma e caso concreto consiste em pressuposto lógico para o cabimento da via reclamatória nessas hipóteses, de sorte que a ausência de demonstração de conflito entre eles representa óbice intransponível ao seguimento da reclamação.
    Assevere-se, por fim, que eventuais nulidades decorrentes de aditamento irregular de denúncia, tal como aventado na inicial, terão de ser objeto de questionamento na sede processual adequada, não podendo ser aferidas na via estreita da reclamação constitucional – que tem como objeto exclusivo, in casu, a verificação de suposta violação à súmula vinculante 46. 
    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE a presente Reclamação, nos termos do inciso VIII do artigo 932 do Código de Processo Civil, combinado com o parágrafo único do artigo 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 26 de março de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente