Tribunal: STF
Processo: RE 1221924
Classe: RE
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-01
Data de publicação: 2020-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: O presente recurso extraordinário foi interposto contra decisão que, proferida em sede de fiscalização abstrata de constitucionalidade (CF, art. 125, § 2º) pelo E. Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, acha-se consubstanciada em acórdão assim ementado:
    “Direta de inconstitucionalidade. Lei municipal que obriga a pintura de todos os obstáculos fixos ou móveis apostos nas calçadas dos logradouros públicos (jardineiras, blocos de concreto, canos retorcidos, etc.) com cores vivas e refletivas à luz dos faróis veiculares. Propalado objetivo de resguardar a incolumidade dos pedestres, máxime os de avançada idade e restrita capacidade visual. Vício de iniciativa que não se configura, ausente a criação de órgão, função, encargo ou despesa para os entes da Administração. Tampouco se trata de diploma que se imiscua na matéria de trânsito e transporte, de privativa competência legislativa da União. E nem, por fim, se cuida de violação do princípio da separação de poderes, alegação que, no caso, não passa de paráfrase da suposta inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. Reconhecimento da inconstitucionalidade material, todavia, por fundamento diverso. Natureza aberta da ‘causa petendi’ nas ações de controle abstrato de constitucionalidade. É materialmente inconstitucional a lei que, sem suficiente justificativa axiológica, exija um sacrifício desnecessário de um direito constitucionalmente assegurado para, supostamente, fazer valer outro direito de igual envergadura. Violação da proporcionalidade em sentido estrito, sub-elemento integrante do postulado da proporcionalidade. Inadequação entre os fins visados e o meio empregado pelo legislador, que termina por malferir não apenas o senso estético, mas o patrimônio paisagístico, o equilíbrio do meio-ambiente urbano (pela causação de poluição visual manifesta) e mesmo a clareza da sinalização de trânsito (em razão da proliferação de objetos reflexivos fora da pista de rolamento, em afronta ao art. 81 do CTB). Finalidade que se pode alcançar pela só observância das normas técnicas de acessibilidade em espaços públicos. Declaração de inconstitucionalidade, com eficácia ‘ex tunc’.” (grifei)
    A parte ora recorrente, ao deduzir o presente apelo extremo, sustentou que o Tribunal “a quo” teria transgredido o preceito inscrito no art. 102, I, ‘a’, da Constituição da República.
    O Ministério Público Federal, em pronunciamento da lavra do ilustre Subprocurador-Geral da República Dr. JOSÉ ELAERES MARQUES TEIXEIRA, opinou contrariamente aos pedidos deduzidos nesta sede recursal, em parecer no qual assentou a seguinte conclusão:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL 5.696/2014. DETERMINAÇÃO DE PINTURA DOS OBSTÁCULOS UTILIZADOS PARA COIBIR O ESTACIONAMENTO ILEGAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 102, I, ‘A’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
    1. Ausência de impugnação específica de todos os fundamentos utilizados na decisão recorrida. Incidência da súmula 284/STF.
    2. Alegação de extrapolação, pelo Tribunal ‘a quo’, dos limites da sua competência no exame da constitucionalidade dos artigos da Lei Municipal. Não ocorrência.
    3. No contexto das ações objetivas de controle abstrato de constitucionalidade, a causa de pedir é aberta. Precedentes.
    4. Parecer pelo não conhecimento do recurso extraordinário.
    Caso superada a preliminar, a manifestação é pelo não provimento do recurso.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo a examinar a postulação recursal em causa. E, ao fazê-lo, observo que o Plenário desta Suprema Corte, ao julgar a ADI 2.667-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO fixou entendimento que torna inacolhível a pretensão deduzida pela parte ora recorrente:
    “TODOS OS ATOS EMANADOS DO PODER PÚBLICO ESTÃO NECESSARIAMENTE SUJEITOS, PARA EFEITO DE SUA VALIDADE MATERIAL, À INDECLINÁVEL OBSERVÂNCIA DE PADRÕES MÍNIMOS DE RAZOABILIDADE.
    – As normas legais devem observar, no processo de sua formulação, critérios de razoabilidade que guardem estrita consonância com os padrões fundados no princípio da proporcionalidade, pois todos os atos emanados do Poder Público devem ajustar-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do ‘substantive due process of law’. Lei Distrital que, no caso, não observa padrões mínimos de razoabilidade.
    A EXIGÊNCIA DE RAZOABILIDADE QUALIFICA-SE COMO PARÂMETRO DE AFERIÇÃO DA CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DOS ATOS ESTATAIS.
    – A exigência de razoabilidade – que visa a inibir e a neutralizar eventuais abusos do Poder Público, notadamente no desempenho de suas funções normativas – atua, enquanto categoria fundamental de limitação dos excessos emanados do Estado, como verdadeiro parâmetro de aferição da constitucionalidade material dos atos estatais.”
    Com efeito, as normas legais devem observar, quanto ao seu conteúdo, critérios de razoabilidade, em estrita consonância com os padrões fundados no princípio da proporcionalidade, pois, como se sabe, todas as normas emanadas do Poder Público, inclusive os seus atos legislativos, devem ajustar-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do “substantive due process of law” (CF, art. 5º, LIV), eis que, no tema em questão, o postulado da proporcionalidade qualifica-se como parâmetro de aferição da própria constitucionalidade material dos atos estatais (RTJ 160/140-145 – ADI 1.063/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), consoante tem proclamado a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 176/578-580, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno).
    É por esse motivo que a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal – tendo presente a norma inscrita no art. 5º, LIV da Constituição da República – vem advertindo que a cláusula do “due process of law” também deve ser entendida em sua dimensão material, de tal modo que essa perspectiva de análise propicie ao intérprete, sempre com apoio na Carta Política, a identificação, em nosso sistema jurídico, de um decisivo fator obstativo que deslegitime, no plano de nossa Lei Fundamental, a edição de quaisquer atos legislativos revestidos de conteúdo arbitrário ou irrazoável.
    Desse modo, cabe não desconhecer que esta Suprema Corte já firmou o entendimento de que transgride o princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV), quando analisado na perspectiva de sua projeção material (“substantive due process of law”), a regra legal que veicula, em seu conteúdo, prescrição normativa qualificada pela nota da irrazoabilidade.
    Isso significa, portanto, tratando-se do tema ora em análise, que o princípio da proporcionalidade qualifica-se – enquanto coeficiente de aferição da razoabilidade dos atos estatais (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 56/57, itens ns. 18/19, 4ª ed., 1993, Malheiros; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 46, item n. 3.3, 2ª ed., 1995, Malheiros) – como postulado básico de contenção dos eventuais excessos do Poder Público. 
    Essa é a razão pela qual a doutrina, após destacar a ampla incidência desse postulado sobre os múltiplos aspectos em que se desenvolve a atuação do Estado – inclusive sobre a atividade estatal de produção normativa – adverte que o princípio da proporcionalidade, essencial à racionalidade do Estado Democrático de Direito e imprescindível à tutela mesma das liberdades fundamentais, proíbe o excesso e veda o arbítrio do Poder, extraindo a sua justificação dogmática de diversas cláusulas constitucionais, notadamente daquela que veicula, em sua dimensão substantiva ou material, a garantia do “due process of law” (RAQUEL DENIZE STUMM, “Princípio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro”, p. 159/170, 1995, Livraria do Advogado Editora; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Direitos Humanos Fundamentais”, p. 111/112, item n. 14, 1995, Saraiva; PAULO BONAVIDES, “Curso de Direito Constitucional”, p. 352/355, item n. 11, 4ª ed., 1993, Malheiros; GILMAR FERREIRA MENDES, “Controle de Constitucionalidade - Aspectos Jurídicos e Políticos”, p. 38/54, 1990, Saraiva; SUZANA DE TOLEDO BARROS, “O Princípio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais”, 2ª ed., 2000, Brasília Jurídica, v.g.).
    Como precedentemente enfatizado, o princípio da proporcionalidade visa a inibir e a neutralizar o abuso do Poder Público no exercício das funções que lhe são inerentes, notadamente no desempenho das atividades de caráter legislativo. 
    Impende advertir, desse modo, considerada a essencialidade de tal princípio, que todos os atos emanados do Poder Público, inclusive as leis por ele editadas, devem ajustar-se à cláusula que consagra, em sua dimensão material, o princípio do “substantive due process of law”. 
    A essência do “substantive due process of law” reside na necessidade de proteger os direitos, as liberdades e as prerrogativas das pessoas e instituições contra qualquer modalidade de legislação que se revele opressiva ou destituída do necessário coeficiente de razoabilidade.
    Isso significa, dentro da perspectiva da extensão da teoria do desvio de poder ao plano das atividades legislativas do Estado, que este não dispõe de competência para legislar ilimitadamente, de forma imoderada e irresponsável, gerando, com o seu comportamento institucional, situações normativas de absoluta distorção e, até mesmo, de subversão dos fins que regem o desempenho da função estatal.
    Daí a advertência de CAIO TÁCITO (RDP 100/11-12) que, ao relembrar a lição pioneira de SANTI ROMANO, destaca que a figura do desvio de poder legislativo impõe o reconhecimento de que, mesmo nas hipóteses de seu discricionário exercício, a atividade legislativa deve desenvolver-se em estrita relação de harmonia com o interesse público e com a própria Constituição.
    A jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal, bem por isso, como já referido, tem censurado a validade jurídica de atos estatais, que, desconsiderando as limitações que incidem sobre o poder normativo do Estado, veiculam prescrições que ofendem os padrões de razoabilidade e que se revelam destituídas de causa legítima, exteriorizando abusos inaceitáveis e institucionalizando agravos inúteis e nocivos aos direitos das pessoas e às prerrogativas das instituições da República (ADI 1.063/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.158/AM, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    O exame da presente causa evidencia que o acórdão impugnado em sede recursal extraordinária ajusta-se, no ponto, à diretriz que esta Suprema Corte estabeleceu na matéria em referência.
    Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, nego provimento ao recurso extraordinário, por achar-se em confronto com entendimento firmado pelo Plenário desta Suprema Corte (CPC, art. 932, IV, “b”).
    Não incide, neste caso, o que prescreve o art. 85, § 11, do CPC, ante a inadmissibilidade de condenação em verba honorária, por tratar-se, na origem, de processo de controle concentrado de constitucionalidade.
    Publique-se.
    Brasília, 1º de julho de 2020. 
Ministro CELSO DE MELLO
Relator