Tribunal: STF
Processo: ADPF 476
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-02-19
Data de publicação: 2020-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    O Senhor Ministro Alexandre de Moraes (Relator): Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Procurador-Geral da República contra dispositivos da Lei Federal 9.506/1997, que institui e disciplina o Plano de Seguridade Social dos Congressistas, PSSC. Eis o teor das normas impugnadas:
    Art. 1º Fica extinto o Instituto de Previdência dos Congressistas - IPC, criado pela Lei nº 4.284, de 20 de novembro de 1963, e regido pela Lei nº 7.087, de 29 de dezembro de 1982, sendo sucedido, em todos os direitos e obrigações, pela União, por intermédio da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, os quais assumirão, mediante recursos orçamentários próprios, a concessão e manutenção dos benefícios, na forma estabelecida nesta Lei, preservados os direitos adquiridos em relação às pensões concedidas, atualizadas com base na legislação vigente à data da publicação desta Lei, bem como às pensões a conceder, no regime das Leis nº 4.284, de 20 de novembro de 1963, nº 4.937, de 18 de março de 1966, e nº 7.087, de 29 de dezembro de 1982.
    (…)
    § 3º Os atuais segurados obrigatórios do IPC, ao término do exercício do presente mandato, poderão se inscrever como segurados do Plano de Seguridade Social dos Congressistas, independentemente de idade e de exame de saúde.
    § 4º Os benefícios referidos no caput serão pagos pela última Casa Legislativa ou órgão a que se vinculou o segurado.
    (...)
    § 6º Ao atual segurado obrigatório do IPC que renunciar à devolução prevista no parágrafo anterior aplicar-se-á o seguinte:
    I - àquele que, ao término do exercício do atual mandato, preencher os requisitos previstos na legislação vigente à data de publicação desta Lei, fica assegurado o direito à aposentadoria;
    II - àquele que, ao término do exercício do atual mandato, houver cumprido o período de carência correspondente a oito anos de contribuição, fica garantido o direito a percepção da aposentadoria proporcional, após cumprir os demais requisitos previstos na legislação vigente à data de publicação desta Lei;
    III - aquele que, ao término do exercício do atual mandato, não tiver cumprido o período de carência correspondente a oito anos de contribuição, e, naquela data, tornar-se segurado do Plano instituído por esta Lei, poderá averbar seu tempo de contribuição à razão de um trinta avos do valor da aposentadoria integral por ano de contribuição;
    IV - aquele que teve garantido o direito a pensão, na forma da legislação vigente à data de publicação desta Lei, e se inscrever no Plano de Seguridade Social dos Congressistas, incorporará aos seus proventos, a cada ano de exercício de mandato, o valor correspondente a um trinta e cinco avos da remuneração fixada na forma do § 1º do art. 2º.
    (…)
    Art. 2º O Senador, Deputado Federal ou suplente que assim o requerer, no prazo de trinta dias do início do exercício do mandato, participará do Plano de Seguridade Social dos Congressistas, fazendo jus à aposentadoria:
    I - com proventos correspondentes à totalidade do valor obtido na forma do § 1º:
    a) por invalidez permanente, quando esta ocorrer durante o exercício do mandato e decorrer de acidente, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei;
    b) aos trinta e cinco anos de exercício de mandato e sessenta anos de idade;
    II - com proventos proporcionais, observado o disposto no § 2º, ao valor obtido na forma do § 1º:
    a) por invalidez permanente, nos casos não previstos na alínea a do inciso anterior, não podendo os proventos ser inferiores a vinte e seis por cento da remuneração fixada para os membros do Congresso Nacional;
    b) aos trinta e cinco anos de contribuição e sessenta anos de idade.
    § 1º O valor dos proventos das aposentadorias previstas nos incisos I e II do caput será calculado tomando por base percentual da remuneração fixada para os membros do Congresso Nacional, idêntico ao adotado para cálculo dos benefícios dos servidores públicos civis federais de mesma remuneração.
    § 2º O valor da aposentadoria prevista no inciso II do caput corresponderá a um trinta e cinco avos, por ano de exercício de mandato, do valor obtido na forma do § 1º.
    Art. 3º Em caso de morte do segurado, seus dependentes perceberão pensão correspondente ao valor dos proventos de aposentadoria que o segurado recebia ou a que teria direito.
    § 1º O valor mínimo da pensão corresponderá a treze por cento da remuneração fixada para os membros do Congresso Nacional.
    § 2º Não é devida pensão ao dependente do segurado que tiver falecido posteriormente ao cancelamento de sua inscrição.
    Art. 4º Para os fins do disposto nesta Lei considerar-se-á:
    I - tempo de contribuição, aquele reconhecido pelos sistemas de previdência social do serviço público, civil ou militar, e da atividade privada, rural e urbana;
    II - tempo de exercício de mandato, o tempo de contribuição ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas ou ao Instituto de Previdência dos Congressistas.
    § 1º A apuração do tempo de exercício de mandato e do tempo de serviço será feita em dias, que serão convertidos em anos, considerado o ano como de trezentos e sessenta e cinco dias.
    § 2º Para a concessão dos benefícios do Plano de Seguridade Social dos Congressistas, serão desconsiderados os períodos de tempo excedentes a trinta e cinco anos, bem como os concomitantes ou já considerados para a concessão de outro benefício, em qualquer regime de previdência social.
    Art. 5º Para fins de contagem de tempo de exercício de mandato é facultada ao segurado a averbação do tempo correspondente aos mandatos eletivos municipais, estaduais ou federais.
    § 1º A averbação somente produzirá efeitos após o recolhimento das contribuições ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas, diretamente pelo interessado ou mediante repasse dos recursos correspondentes por entidade conveniada na forma do art. 6º.
    § 2º O valor do recolhimento a que se refere o parágrafo anterior corresponderá à soma das contribuições prevista nos incisos I e II do art. 12 e tomará por base a remuneração dos membros do Congresso Nacional vigente à época do recolhimento.
    Art. 6º A Câmara dos Deputados e o Senado Federal poderão celebrar convênios com entidades estaduais e municipais de seguridade parlamentar para a implantação de sistema de compensação financeira das contribuições do segurado por tempo de exercício de mandato, tanto àquelas entidades quanto ao Plano instituído por esta Lei, mediante repasse, para habilitação à aposentadoria, dos recursos correspondentes.
    Art. 7º O ex-segurado poderá reinscrever-se, quando titular de novo mandato, bem como, ao completar os requisitos exigidos para aposentadoria, optar entre o plano instituído por esta Lei e o regime de previdência social a que estiver vinculado.
    Parágrafo único. O segurado aposentado na forma desta Lei terá revisto o valor da aposentadoria ao término do exercício de novo mandato, observado o disposto no § 2º do art. 4º.
    Art. 8º Em nenhuma hipótese o valor mensal dos benefícios a que se refere esta Lei poderá exceder ao da remuneração dos membros do Congresso Nacional.
    Art. 9º Os benefícios previstos nesta Lei serão atualizados no índice e na data do reajuste da remuneração mensal dos membros do Congresso Nacional.
    Art. 10. Não é devido o pagamento dos proventos da aposentadoria a que se refere esta Lei enquanto o beneficiário estiver investido em mandato eletivo federal, estadual, distrital ou municipal, salvo quando optar por este benefício, renunciando à remuneração do cargo.
    Art. 11. Fica vedada, a partir da liquidação do IPC, a acumulação da aposentadoria pelo Plano previsto nesta Lei com a do regime de previdência social do servidor público, civil ou militar.
    Art. 12. O Plano de Seguridade Social dos Congressistas será custeado com o produto de contribuições mensais:
    I - dos segurados, incidentes sobre a remuneração mensal fixada para os membros do Congresso Nacional e calculadas mediante aplicação de alíquota igual à exigida dos servidores públicos civis federais para o custeio de suas aposentadorias e pensões;
    II - da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, de valor idêntico à contribuição de cada segurado, fixada no inciso anterior;
    III - dos beneficiários das aposentadorias e pensões incidentes sobre o valor das mesmas que exceda o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e calculadas mediante a aplicação da mesma alíquota a que se refere o inciso I.
    O Procurador-Geral sustenta ser inconstitucional o estabelecimento de regime próprio de Previdência Social para titulares de mandato eletivo, com critérios de filiação e concessão de benefícios diversos do Regime Geral de Previdência Social, RGPS. Aponta violação ao art. 1º (princípio republicano), ao art. 5º, caput (princípio da igualdade), ao art. 37, caput (princípios da moralidade e impessoalidade), ao art. 40, § 13 (vinculação obrigatória ao RGPS de servidores temporários) e ao art. 201, caput e § 7º, I e II (obrigatoriedade de filiação ao RGPS), todos da Constituição Federal.
    Por despacho de 1º/9/2017 determinei o processamento da arguição na forma do art. 5º, § 2º, da Lei 9.882/1999, para solicitar informações das autoridades responsáveis pela edição do ato impugnado, e envio dos autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República.
    O Presidente da República (peça 13) defende a legitimidade constitucional das normas questionadas, as quais, segundo explica, não proíbem a criação de regime previdenciário distinto com o objetivo de atender às peculiaridades dos agentes políticos detentores de mandato parlamentar. Arremata que o PSSC se insere nas prerrogativas do Poder Legislativo.
    O Presidente da Câmara dos Deputados (peça 16) suscita inépcia da petição inicial por apresentar pedido incerto, não delimitar suficientemente o objeto e ainda veicular ofensa a direito adquirido. Aduz a compatibilidade das normas impugnadas com o artigo 201, caput, § 1º e § 7º, da Constituição Federal, e com a Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998. Reforça a inaplicabilidade desta última aos agentes políticos detentores de cargo eletivo parlamentar. Tece considerações relacionadas ao trâmite do Projeto que deu origem à mencionada Emenda, destacando a rejeição, por ocasião da votação em primeiro turno na Casa Iniciadora, de texto encaminhado pelo Poder Executivo vedando instituição ou a manutenção do regime previdenciário dos congressistas. Menciona a existência de vantagens financeiras para União na manutenção do PSSC, quando comparado com o Regime Geral de Previdência Social – RGPS e os demais Regimes próprios de Previdência Social – RPPS. Rechaça a ocorrência de violação aos princípios republicano, da isonomia e da moralidade. Coteja o caso em apreço com os precedentes invocados na peça inaugural, buscando demonstrar a ocorrência de distinguishing.
    O Presidente do Senado Federal (peça 17) indica a ocorrência de overruling, com relação a precedente citado na petição na inicial, reafirmando, quanto ao mais, a argumentação exteriorizada pela Câmara dos Deputados.
    O Advogado-Geral da União (peça 19) conclui que a norma impugnada está de acordo com os preceitos fundamentais da Carta política. Subsidiariamente, caso o Supremo decida de forma contrária, entende que devem ser ressalvados os direitos dos parlamentares que atualmente estiverem em gozo de benefícios custeados pelo PSSC.
    A Procurador-Geral da República reiterou o pedido inicial, defendendo a incompatibilidade da norma questionada com a Constituição Federal de 1988.
    É o relatório.
    A Constituição Federal, em sua redação original, ao prever a edição de lei ordinária para disciplinar a aposentadoria em cargos temporários (art. 40, § 2º), serviu como fundamento para a criação de regimes previdenciários próprios para parlamentares, como foi o caso do Instituto de Previdência dos Congressistas (IPC), que era regido pelas Leis 4.284/1963 e 7.087/1982.
    A norma impugnada (Lei 9.506/1997), editada há mais de 22 anos, extinguiu o mencionado IPC e instituiu o Plano de Seguridade Social dos Congressistas (PSSC). O IPC possuía personalidade jurídica própria e beneficiava membros do Poder Legislativo Federal com a concessão de benefícios previdenciários. Com a sua extinção, a União, por intermédio da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, assumiu todos os direitos e obrigações do Instituto, obrigando-se, a partir de então, pela concessão e manutenção de todos os benefícios, preservados os direitos adquiridos em relação às pensões concedidas, atualizadas com base na legislação vigente à data da publicação desta Lei, bem como às pensões a conceder, no regime das Leis nº 4.284, de 20 de novembro de 1963, nº 4.937, de 18 de março de 1966, e nº 7.087, de 29 de dezembro de 1982. Possibilitou-se a migração dos antigos segurados do IPC para o PSSC.
    Na presente ação, sustenta-se a incompatibilidade do PSSC em face da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998.
    Ocorre que, recentemente, foi editada Emenda Constitucional 103, de 12 de novembro de 2019, compreendendo profundas mudanças relacionadas a todo o regime de previdência social. 
    Naquilo que aqui interessa, observo que a EC 103/2019 criou um regramento de transição próprio aplicável aos congressistas que atualmente integram o PSSC, nos seguintes moldes:
    Art. 14. Vedadas a adesão de novos segurados e a instituição de novos regimes dessa natureza, os atuais segurados de regime de previdência aplicável a titulares de mandato eletivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderão, por meio de opção expressa formalizada no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contado da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, retirar-se dos regimes previdenciários aos quais se encontrem vinculados.
    § 1º Os segurados, atuais e anteriores, do regime de previdência de que trata a Lei nº 9.506, de 30 de outubro de 1997, que fizerem a opção de permanecer nesse regime previdenciário deverão cumprir período adicional correspondente a 30% (trinta por cento) do tempo de contribuição que faltaria para aquisição do direito à aposentadoria na data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional e somente poderão aposentar-se a partir dos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem.
    § 2º Se for exercida a opção prevista no caput, será assegurada a contagem do tempo de contribuição vertido para o regime de previdência ao qual o segurado se encontrava vinculado, nos termos do disposto no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.
    § 3º A concessão de aposentadoria aos titulares de mandato eletivo e de pensão por morte aos dependentes de titular de mandato eletivo falecido será assegurada, a qualquer tempo, desde que cumpridos os requisitos para obtenção desses benefícios até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, observados os critérios da legislação vigente na data em que foram atendidos os requisitos para a concessão da aposentadoria ou da pensão por morte.
    § 4º Observado o disposto nos §§ 9º e 9º-A do art. 201 da Constituição Federal, o tempo de contribuição a regime próprio de previdência social e ao Regime Geral de Previdência Social, assim como o tempo de contribuição decorrente das atividades militares de que tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal, que tenha sido considerado para a concessão de benefício pelos regimes a que se refere o caput não poderá ser utilizado para obtenção de benefício naqueles regimes.
    § 5º Lei específica do Estado, do Distrito Federal ou do Município deverá disciplinar a regra de transição a ser aplicada aos segurados que, na forma do caput, fizerem a opção de permanecer no regime previdenciário de que trata este artigo.
    Por sua vez, o § 22 do art. 40 da CF, também decorrente da EC 103/2019, veio a estabelecer diretrizes relacionadas com a vedação da instituição de novos regimes próprios de previdência, a extinção dos que já existem e a migração para o RGPS, nos seguintes termos:
    Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas,observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.
    (…)
    § 22. Vedada a instituição de novos regimes próprios de previdência social, lei complementar federal estabelecerá, para os que já existam, normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade em sua gestão, dispondo,entre outros aspectos, sobre:
    I - requisitos para sua extinção e consequente migração para o Regime Geral de Previdência Social;
    II - modelo de arrecadação, de aplicação e de utilização dos recursos;
    III – fiscalização pela União e controle externo e social; 
    IV - definição de equilíbrio financeiro e atuarial;
    V - condições para instituição do fundo com finalidade previdenciária de que trata o art. 249 e para vinculação a ele dos recursos provenientes de contribuições e dos bens,direitos e ativos de qualquer natureza;
    VI - mecanismos de equacionamento do deficit atuarial; 
    VII – estruturação do órgão ou entidade gestora do regime, observados os princípios relacionados com governança, controle interno e transparência;
    VIII - condições e hipóteses para responsabilização daqueles que desempenhem atribuições relacionadas, direta ou indiretamente, com a gestão do regime;
    IX - condições para adesão a consórcio público;
    X - parâmetros para apuração da base de cálculo e definição de alíquota de contribuições ordinárias e extraordinárias. 
    Como se vê, a questão constitucional assumiu um figurino normativo profundamente distinto do que existia na data do ajuizamento. O regime previdenciário dos Parlamentares Federais, agora, conta com menção expressa no próprio texto da Constituição Federal.
    Este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL já reconheceu que a alteração substancial havida em dispositivos constitucionais invocados como parâmetro de constitucionalidade em controle abstrato tem o condão de induzir à prejudicialidade das demandas, total ou parcialmente, conforme o caso. Nesse sentido: ADI 2.531 AgR (Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ de 12/9/2003) e ADI 2.971 AgR (Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 13/2/2015).
    Logo, está prejudicada a análise da constitucionalidade da Lei Federal 9.506/1997.
    Diante do exposto, JULGO PREJUDICADA a presente arguição. Determino a extinção do processo, sem resolução do mérito, conforme o art. 485, VI, do Código de Processo Civil de 2015, e o art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 19 de fevereiro de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator