Tribunal: STF
Processo: RE 1275424
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-11
Data de publicação: 2020-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, nos autos de ação civil pública de improbidade administrativa, assim ementado (eDOC 16, p. 1):
    “PROCESSUAL CIVIL. ANTERIOR AJUIZAMENTO DE AÇÃO POPULAR. POSTERIOR AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXISTÊNCIA DE LITISPENDÊNCIA.
    I. Para se auferir a identidade subjetiva especificamente de ações transindividuais, concernente a litispendência, deve-se focar, no polo ativo da demanda, não o titular do direito processual, ou seja, o Autor, que tem atuação autônoma e exclusiva, mas sim o titular do direito material e, mais precisamente, do direito ou interesse coletivo lato sensu, ou seja, a Coletividade Lato Sensu.
    ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRETENSÕES E DIREITOS POTESTATIVOS. NÃO - OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO OU DE DECADÊNCIA.
    II. No campo da improbidade administrativa, à pretensão sancionatória e os direitos potestativos demissório e/ou exoneratório, suspensivo/político e suspensivo/individual devem ser aplicados os prazos respectivamente prescricionais e decadencial quinquenais, constantes no art. 23 da Lei n.° 8.429/1992, eventualmente c/c o art. 142, caput, I, da Lei n.° 8.112/1990 (ou artigo de análogo diploma normativo estadual; distrital ou municipal), através dos quais veio a ser integrado o art. 37, § 5.°, 1.a parte, da CRFB/1988; ao direito potestativo anulatório deve ser aplicado o prazo prescricional, ora transmutado em decadencial, quinquenal, constante em diversos diplomas normativos; e a pretensão ressarcitória é, excepcionalmente, imprescritível, conforme o art. 37, § 5º, 2ª parte, da CRFB/1988.
     III. Em adição, infere-se que o primeiro dos prazos acima analisados tem como termo inicial a data do término do exercício de mandato, cargo ou emprego público de provimento em comissão ou de função pública de confiança, conforme o art. 23, I, da Lei n.° 8.429/1992, ou, no caso do exercício de cargo ou emprego público de provimento efetivo, a data da tomada de conhecimento do ato jurídico stricto sensu apontado como conduta tipificada como infração civil de improbidade administrativa e da consequente ameaça ou violação do respectivo direito difuso, conforme o art. 23, II, daquela Lei, c/c o art. 142, § 1.°, da Lei n.° 8.112/1990. (ou artigo de análogo diploma normativo estadual, distrital ou municipal); e deve ser aplicado esses mesmos termos iniciais também para o segundo dos prazos acima observados. 
    ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ADMINISTRATIVA. REALIZAÇÃO DE ASCENSÃO (OU ACESSO) FUNCIONAL. REALIZAÇÃO DE AUMENTO ESTIPENDIAL. PARCIAL TIPICIDADE. CORRESPONDENTE REALIZAÇÃO E DOSAGEM DE CONDENAÇÃO. 
    IV. O ato administrativo através do qual foi realizada a ascensão (ou o acesso) funcional em foco, caracteriza-se, per se, não como conduta meramente irregular a ser apreciada em outra 'esfera de responsabilidade, mas sim como conduta comissiva dolosa tipificada como infração civil de improbidade administrativa atentatória aos princípios jurídicos da Administração, Pública e, mais precisamente, ao da ampla acessibilidade aos cargos e empregos públicos.
    V. Isso porque seu praticante, e seu beneficiário, realizou, e se beneficiou da realização, de ascensão (ou o acesso) funcional ilícita, o que causou, per se, desvantagem material ilícita em desfavor da entidade pública administrativa federal; e ambos, com formação superior, inclusive em Direito, e ocupantes de empregos públicos de provimento em comissão com atribuições concernentes a direção, chefia ou assessoramento, já tinham consciência da pertinente exigência constitucional, mas, a partir daí, tiveram vontade de realizar, ou de se beneficiar da realização, da ascensão (ou o acesso) funcional em foco.
    VI. Por sua vez, os atos administrativos componentes do iter através do qual foi realizado o aumento estipendial em foco não se caracterizam, per se, como condutas comissivas dolosas tipificadas como infrações civis de improbidade administrativa atentatórias aos princípios jurídicos da Administração Pública e, mais precisamente, ao da legalidade, porque seus praticantes, e seu beneficiário, realizaram, ou se beneficiou da realização, de aumento estipendiai lícito, o que não causou, per se, desvantagem material ilícita em desfavor da entidade pública administrativa federal.
    VII. Diante de tudo isso, a condenação dos Réus deve ser realizada e dosada a partir das circunstâncias constantes no aberto art. 12, § ún., da Lei n.° 8.429/1992”.
    Os embargos de declaração opostos pela parte Recorrente foram desprovidos (eDOC 16, p. 47-48). 
    No recurso extraordinário interposto, em 24.09.2009, sob a égide do Código de Processo Civil de 1973 (eDOC 16, p. 70), com base no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, caput, e 37, II e § 4º, da Constituição Federal. 
    Alega-se afronta ao princípio da isonomia, com apoio no argumento de que houve distinção de tratamento entre a Recorrente e uma outra servidora que estão em situações idênticas. 
    Sustenta-se, ainda, violação ao art. 37, II, da CF, porquanto, “à data de nomeação da Recorrente, no cargo original na Casa da Moeda do Brasil, antes do advento da Lex Mater de 1988, inexistia a exigência universal de concurso público, para empresas públicas especialmente” (eDOC 16, p. 75). 
    No que tange à prescrição, argumenta-se que esta Corte, no julgamento do RE 91.494, de relatoria do Min. Moreira Alves, “decidiu que há previsão legal expressa quanto ao prazo prescricional, seja ele na ação civil pública, ou mesmo na ação popular, ainda quando se tratar de ressarcimento ao erário público” (eDOC 16, p. 75-76).
    No tocante à multa aplicada à Recorrente, quando exercia o cargo de Diretora da Casa da Moeda do Brasil, aponta-se desrespeito ao art. 37, § 4º, da Constituição Federal. 
    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se, em suma, que (eDOC 16, p. 71):
    “1. O ponto nodal em debate nestes autos é de extrema importância para a estabilização de diversas relações jurídicas, a exemplo da aqui asseverada.
    2. Além do que, é evidente que um apelo extremo, em que se busca a restauração do primado de princípios e normas constitucionais expressos e abaixo elencados, já se forra de uma potencialidade de repercussão geral inequívoca. Só por aí, o novo requisito constitucional, aqui em tela, restaria evidenciado. 
    3. Some-se a isso que a matéria de fundo de muito supera os interesses privados nos autos em contenda, projetando amplos reflexos não só na integridade da ordem jurídica, mas também na desejada higidez das relações econômicas e sociais. Isso porque se vai ao cerne de posições da Administração Pública, no que tange à incidência do instituto da prescrição para a Administração Pública quando autora da ação em face do administrado.
    4. Daí o presente RECURSO EXTRAORDINÁRIO, que se passa, na sequência, a fundamentar. De notar que os atentados constitucionais, que a partir de agora se vai pontificar, foram, nos aludidos embargos de declaração, prequestionados, sem qualquer efeito contudo”.
    Nas contrarrazões ao apelo extremo, o Recorrido aponta deficiência na preliminar de repercussão geral, nestes termos (eDOC 16, p. 112):
    “Apesar de arguir uma suposta violação aos artigos 5º, caput, e 37, inciso II e § 4º da Constituição Federal, a parte Recorrente limitou-se a reiterar os mesmos argumentos do seu Recurso Especial (fls. 2952-2964), sem demonstrar como se materializaria a repercussão geral da matéria tratada na decisão para o ordenamento jurídico. Veja que a Recorrente apenas faz alegações genéricas quanto a uma suposta “potencialidade de repercussão geral (...)”. 
    É o relatório. Decido.
    De plano, entendo assistir razão ao Ministério Público Federal, ora Recorrido, ao apontar nas contrarrazões ao recurso extraordinário, a deficiência na fundamentação relativa à preliminar de existência de repercussão geral da matéria constitucional invocada no apelo extremo. 
    Com efeito, a competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:
    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros”.
    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que “ultrapassem os interesses subjetivos da causa”.
    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:
    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores”. (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).
    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral “espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical)” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).
    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.
    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal.
    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários.
    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover “a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).
    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos.
    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, “a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos” (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).
    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.
    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal.
    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida.
    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional.
    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.
    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. “Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.
    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.
    Por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a preliminar de repercussão geral suscitada, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário.
    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).
    Publique-se.
    Brasília, 11 de dezembro de 2020. 
Ministro Edson Fachin 
Relator
Documento assinado digitalmente