Tribunal: STF
Processo: ARE 1249184
Classe: ARE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo contra decisão que não admitiu o recurso extraordinário interposto em face de acórdão assim ementado:
    “AÇÃO ANULATÓRIA. TÍTULO DE PROPRIEDADE. IMÓVEL SITUADO DENTRO DOS 66KM DA FAIXA DE FRONTEIRA DO ESTADO DO PARANÁ. ILEGITIMIDADE ATIVA DO INCRA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO PARANÁ. COISA JULGADA. ALIENAÇÃO A NON DOMINO PELO ESTADO DO PARANÁ. INVALIDADE. AFASTAMENTO DO DIREITO À INDENIZAÇÃO DO SUSPOSTO PROPRIETÁRIO. 
    O INCRA (que figura na ação como assistente da parte autora) tem interesse no ajuizamento da ação porque, além da anulação do título de propriedade, discute-se o dever de devolução dos valores recebidos a título de desapropriação e que foram pagos pelo INCRA. 
    O Estado do Paraná é parte legítima para responder a presente desapropriação porque eventual anulação do título concedido a non domino pelo Estado do Paraná deve ocorrer com sua participação no processo, em observância ao contraditório e à ampla defesa. 
    Ainda que seja possível discutir a validade dos títulos de propriedade nas ações de desapropriação ajuizadas com o objetivo de regularização fundiária das terras de fronteira do Estado do Paraná, isto não obsta o direito de tê-la apreciada em ação própria anulatória. Hipótese em que não há coisa julgada. 
    A alienação efetuada pelo Estado do Paraná é inválida porque se trata de terras devolutas situadas dentro dos 66 km da faixa de fronteira, portanto de domínio da União. 
    Uma vez reconhecida a nulidade de toda a cadeia dominial e pertencendo o imóvel à União, nenhuma indenização é devida ao suposto proprietário pela 'perda' da propriedade porque bens públicos são insuscetíveis de sofrer aquisição via usucapião (Súmula 340 do Supremo Tribunal Federal) e porque o expropriado não demonstrou exercer posse sobre o imóvel e, por isso, não há como se presumir que tenha sido retitulado.” (pág. 141 do documento eletrônico 3).
    Os embargos de declaração foram parcialmente providos, para fins de prequestionamento (pág. 182 do documento eletrônico 3).
    No RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sustentou-se, em suma, violação do art. 5°, XXII e XXIV, da mesma Carta. 
    A pretensão recursal não merece acolhida.
    Colhe-se do voto condutor do acórdão recorrido, que utilizou, como razões de decidir, da fundamentação da sentença de primeiro grau, as seguintes passagens:
    “Mantenho e adoto como razão de decidir a sentença do Juiz Federal Substituto Sérgio Luis Ruivo Marques, que julgou procedente a ação, transcrevendo os seguintes trechos:
    “[...]
    Diante dessa situação de insegurança e violência generalizada, o Governo Federal, por meio do INCRA, teve que agir para que a paz e o progresso voltassem à região. Para tanto, passou a desapropriar aquelas terras, a despeito de saber que as titulações irregulares promovidas pelo Estado do Paraná eram faixa de fronteira. A desapropriação, naquele momento, foi o meio processual que melhor atenderia aos anseios dos agricultores da região, pois, uma vez imitido liminarmente na posse, poderia a autarquia fundiária logo conceder títulos de domínio válido àqueles que verdadeiramente tornavam úteis e produtivos os imóveis (quais sejam, aquelas pessoas que detinham a posse física das terras em litígio e as cultivavam).
    Em virtude destas tantas peculiaridades, este Juízo tem admitido a discussão dominial no seio das ações de desapropriação, a fim solver com efetividade o litígio. Todavia, não se trata de entendimento pacífico, tanto que muitas das desapropriações têm redundado em pagamento de indenização, tal como ocorreu, a título de exemplo, na decisão dada pelo egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região nos autos da desapropriação n. 98.101.6274-0, que tramitou neste Juízo, bem como na desapropriação referente à área objeto destes autos (ação expropriatória nº 87.10.13945-1).
    Por isso, ingressaram o INCRA e a União com a presente ação declaratória de nulidade de domínio.
    'Terras devolutas': Conceito. Faixa de fronteira: conceito, evolução e o domínio da União sobre as terras devolutas situadas nessa faixa.
    Inicialmente, todas as terras no Brasil eram públicas, ou melhor, pertenciam à Fazenda Real Portuguesa por direito de conquista, conforme esclareceu o Ministro ALIOMAR BALLEIRO, em voto proferido no Recurso Extraordinário n. 51.290, citado pelo Juiz Federal JOSÉ SABINO DA SILVEIRA na sentença prolatada nos autos da Ação Civil Pública n. 95.0000963-3, que tramitou na 9ª Vara Federal da Circunscrição Judiciária de Curitiba, Seção Judiciária do Paraná:
    ‘As terras do Brasil foram objeto de conquista e posse por Pedro Álvares Cabral para o Rei de Portugal. Elas passaram a ser da fazenda do Rei, ficando no domínio real até a Independência, quando foram transferidas para o Patrimônio Nacional, lá permanecendo durante todo o tempo do Império, até que o art. 64 da Constituição de 1891 as distribuiu aos Estados, em cujos territórios se encontravam. Então, os Estados, como sucessores da Nação Brasileira, e a Nação Brasileira, como sucessora do patrimônio pessoal do Rei de Portugal, não necessitam nenhum título. O título é a posse histórica, o fato daquela conquista da terra. A terra do Brasil, originariamente, era pública.
    Em razão da necessidade de rápido desenvolvimento e povoação do território nacional, a Coroa Portuguesa passou a conceder parcelas de terras àqueles que se interessassem em colonizá-lo, sob o regime de sesmaria. Caso o sesmeiro fosse bem sucedido na colonização das terras que lhe fossem concedidas, obteria título de domínio sobre as mesmas; em sentido contrário, estas haveriam que ser devolvidas à Coroa.
    Tem-se aí a origem o primeiro conceito do termo 'terra devoluta', quer dizer, a terra devolvida à Coroa Portuguesa pelo fato de o sesmeiro não ter cumprido com as condições impostas na carta de sesmaria.
    Entretanto, com o correr do tempo, tal conceito sofreu modificações, sendo que, hodiernamente, como ensina HELY LOPES MEIRELLES, 'Terras devolutas são todas aquelas que, pertencendo ao domínio público de qualquer das entidades estatais, não se acham utilizadas pelo Poder Público, nem destinadas a fins administrativos específicos. Tal conceito nos foi dado pela Lei Imperial n. 601, de 18-9-1850, e tem sido aceito uniformemente pelos civilistas.’
    Fixado, portanto, o que seja 'terra devoluta', passo a estudar o conceito e a evolução da faixa de fronteira', bem assim o domínio da União sobre as tais terras na referida faixa. 
    Neste particular, dada a acuidade com que tratou do tema, adoto o estudo desenvolvido pela ilustre Desembargadora Federal, Doutora MARIA DE FÁTIMA FREITAS LABARRÈRE, contido no voto proferido no julgamento da Apelação Cível n. 97.04.07470-0/PR, in verbis: 
    ‘A controvérsia dos autos versa sobre a validade da cessão de terras realizada pelo Estado do Paraná em favor da Fundação Paranaense de Colonização e Imigração, lavrada em 29 de janeiro de 1951, transcrita no registro imobiliário em 28 de janeiro de 1956. 
    A tese dos desapropriados, réus na ação civil pública que visa a anular a transferência das terras, e acatada pela sentença judicial, parte do princípio de que somente em 12 de setembro de 1955 a faixa de fronteira foi ampliada para 150 km, constituindo-se em ato jurídico perfeito o negócio jurídico realizado antes desta data, embora transcrito no registro imobiliário somente em 28 de janeiro de 1956. Referido negócio teve por fundamento um Termo de Acordo assinado entre o governo da União e o governo do Estado do Paraná que entrou em vigor após ser registrado pelo Tribunal de Contas da União, onde ficou estabelecido que o Estado do Paraná transferiria para as comunidades indígenas as terras devolutas estaduais determinadas pelo Serviço de Proteção ao Índio e as áreas excedentes (fl. 32) reverteriam ao patrimônio do Estado que as utilizaria para fins de colonização. 
    Para a conclusão sobre essa controvérsia cumpre uma análise da evolução das terras públicas no Brasil e do conceito de faixa de fronteira, o que estabelecerá quem era o titular da terra situada no município de Chopinzinho, dentro da faixa de 150 km da fronteira e a validade do contrato de cessão de terras à Fundação Paranaense de Colonização e Imigração. 
    As terras brasileiras, inicialmente, eram todas públicas e pertenciam a Portugal por direito de conquista. A primeira medida com vistas à colonização foi tomada em 1534, quando o Brasil foi dividido em 14 capitanias hereditárias, com 15 lotes, doadas a 12 donatários (Martin Afonso recebeu duas partes e Pero Lopes, três partes), que possuíam o direito de distribuir sesmarias aos particulares, sob o regime da enfiteuse. 
    Em 1822, pouco antes da independência do Brasil, foi suspensa a concessão de sesmarias, iniciando-se a fase de ocupação. Como não havia legislação disciplinando o uso das terras, as pessoas tomavam posse e começavam a cultivá-las. Nesse período, a morada habitual e o cultivo da terra passaram a ser elementos essenciais de legitimidade da posse. 
    Em 18 de setembro de 1850, a Lei Imperial n. 601 surge com o objetivo de regularizar a situação das terras públicas, evitar abusos no apossamento e legitimar as ocupações, definindo as terras devolutas e proibindo a sua aquisição por outro título que não seja o de compra, estipulando uma exceção na faixa de fronteira, onde seriam concedidas gratuitamente para uma colonização mais rápida. 
    Aparece aí, pela primeira vez, uma referência à faixa de fronteira que foi delimitada em 10 léguas (66 quilômetros), nestes termos: 
    […] 
    A doutrina e a jurisprudência entendem que, por não fixar a dimensão da faixa de fronteira, a Constituição Federal de 1891 recepcionou o disposto na Lei Imperial n. 601, ou seja, 66 quilômetros. 
    Assim permaneceu até a promulgação da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, em 16 de julho de 1934, que fixou a faixa de fronteira em 100 quilômetros, nestes termos:
    […] 
    Não pode prevalecer a tese de que o Decreto-Lei n. 7.724, de 10 de julho de 1945, teria fixado a faixa de fronteira em 66 km e seria ele o recepcionado pela Constituição Federal de 1946, em primeiro lugar porque seria inconstitucional em face da Constituição de 1937 que já o fixara em 150 quilômetros, e, em segundo lugar, porque esta lei apenas pôs fim ao regime de concessões gratuitas de terras devolutas em faixa de fronteira, substituindo-as pelo aforamento, e, em seu artigo 2o, somente confirmou o domínio da União na faixa de 66 km porque não poderia fazê-lo de outro modo. Não poderia porque o artigo 36 da Constituição Federal de 1937 havia reconhecido como bens da União apenas aqueles que já o eram quando promulgada a Constituição Federal de 1937, não cabendo ao legislador ordinário alterar essa propriedade. 
    Estabelecida a faixa de fronteira em 150 km em 1938, e passando para a União as terras devolutas necessárias para a defesa das fronteiras com a Constituição de 1946, não poderia o Estado vender terras situadas nesta faixa no ano de 1951, porque não lhe pertenciam. 
    O acordo celebrado entre a União e o Estado do Paraná não pode servir de suporte para este ato, pois não conferiu título algum ao Estado do Paraná, apenas tratou sobre terras devolutas que considerava serem do Estado do Paraná, e não pode ser contraposto ao ordenamento jurídico que estabelecia em sentido contrário. Mesmo reconhecendo-se, ad argumentandum, a propriedade do Estado do Paraná sobre a área em controvérsia, a transferência para a fundação é nula, pois não contou com a anuência do Conselho de Segurança Nacional, nos termos do artigo 180 da Constituição Federal de 1946. 
    (…) 
    É como voto’. 
    […]
    O caso concreto 
    Segundo os documentos das fls. 28/48v, a cadeia sucessória do imóvel em tela foi inaugurada com base em venda feita pelo Estado do Paraná à Meyer Annes & Cia Ltda. 
    Ora, estando o imóvel situado na 'faixa de fronteira' de 66 quilômetros, que sempre foi de domínio exclusivo da União, conforme demonstrado no tópico anterior, é lícito concluir pela nulidade do título dominial do expropriado e pela propriedade da União sobre tal imóvel, tanto é que foi desapropriado para esse fim. 
    Saliento que, uma vez reconhecida a nulidade de toda a cadeia dominial e pertencendo o domínio do imóvel à União, nenhuma indenização é devida ao suposto proprietário, ora réu, pela 'perda' da propriedade. A uma, porque bens públicos são insuscetíveis de sofrer aquisição via usucapião, consoante dispõe a Súmula 340 do Supremo Tribunal Federal. A duas, porque o expropriado não demonstrou exercer posse sobre o imóvel e, por isso, não há como se presumir que tenha sido retitulado” (págs. 130, 133, 134, 135, 137 e 138 do documento eletrônico 3).
    Verifico que o acórdão impugnado decidiu a questão posta nos autos com fundamento na interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Decretos-Lei 7.724/1945 e 7.916/1945) e no contexto fático-probatório dos autos. 
    Desse forma, apreciar o reconhecimento das terras devolutas como sendo de domínio da União com a consequente nulidade do título expedido em favor do recorrente envolve a reanálise da interpretação dada àquelas normas pelo juízo de origem, de modo que eventual ofensa à Constituição seria apenas indireta. Incabível, portanto, o recurso extraordinário. Do mesmo modo, aplica-se ao caso o óbice previsto a Súmula 279 desta Corte. Nesse sentido, destaco os seguintes julgados:
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESAPROPRIAÇÃO. DOMÍNIO. INDENIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afasta o cabimento do recurso extraordinário para o questionamento de alegadas violações à legislação infraconstitucional sem que se discuta o seu sentido à luz da Constituição. Hipótese em que, para dissentir da conclusão do acórdão recorrido acerca da existência de perda patrimonial pelo expropriado, seria necessário nova apreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 526.218-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso).
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. DOMÍNIO. NULIDADE DO TÍTULO DO EXPROPRIADO: DECRETO-LEI N. 3.365/1941. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO PARA DETERMINAR O RETORNO DOS AUTOS AO TRIBUNAL DE ORIGEM. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI 725.396-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia). 
     Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF). 
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator