Tribunal: STF
Processo: MS 36800
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-07
Data de publicação: 2020-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado contra ato praticado pelo Tribunal de Contas da União – TCU nos autos da Tomada de Contas Especial 005.487/2006-6. 
    O impetrante narra que, 
    “[p]or meio do acórdão nº 1.688/2008-TCU-Plenário, foi aplicada a pena de multa ao impetrante, com fulcro no art. 58, II, da Lei 8.443/92, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, II, alínea ‘a’ do Regimento interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional. 
    11. Ocorre que se trata de um processo que perdura por mais de uma década na Corte de Contas. 
    12. A instauração do TC nº 005.487/2006-6 foi feita no ano de 2006, quando da apuração dos fatos, tendo ocorrido o pedido de reexame em 11/09/2008. O acórdão nº 1071/2019 data de 15/05/2019. 
    13. Ademais, o julgamento dos embargos de declaração data de 26/6/2019, bem como o ofício acerca do resultado do julgamento consta de 10/07/2019. 
    14. Dado o exposto, a aplicação de tal sanção encontra-se prescrita.” (pág. 5 da inicial)
    Argumenta que, aplicando-se o entendimento firmado no MS 32.201/DF, de relatoria do Ministro Roberto Barroso,
    “[...] o prazo prescricional a ser considerado é de cinco anos. Utilizando-se os marcos previstos na linha temporal acima, em cotejo com as hipóteses de interrupção da dispostas no art. 2º da Lei 9.873/99, verifica-se que restou configurada a perda da pretensão punitiva. Veja-se o que dispõe a Lei n. 9.873/99, no particular: 
    Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: I — pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato; III - pela decisão condenatória recorrível. IV — por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. 
    30. A notificação da instauração do processo punitivo se deu em 2006, interrompendo, nos termos do inciso I do art. 2º da Lei 9.873/99, a prescrição da pretensão punitiva. Na sequência, se observou a penalidade imposta (‘decisão condenatória recorrível’) em 12/08/2008, interrompendo mais uma vez quinquênio prescritivo. 
    31. Ocorre que a decisão que julgou o pedido de reexame do Acórdão nº 1.688/2008 não poderia ter extrapolado 05 anos, sob pena de se configurar a perda da pretensão punitiva. Foi exatamente o que se operou, uma vez que o Acórdão nº /1071/2019 somente foi proferido mais de 10 anos após a decisão condenatória recorrível. 
    32. Noutro giro, sob prisma do que vem sendo o entendimento dessa Corte, exarado no incidente de uniformização de jurisprudência deliberativa no Acórdão 1441/2016-TCU-Plenário, pela aplicação da prescrição estabelecida no Código Civil, resta constatar que, uma vez mais operada a interrupção da prescrição, esta não poderá ocorrer novamente, conforme norma contida no artigo 202 do Código Civil. 
    33. Percebe-se que o ato que ordenou a notificação do embarque, interrompeu a prescrição. Assim, verifica-se que em 27/08/2008 o impetrante foi notificado na imposição da multa, fato que opera interrupção da prescrição. Na mesma linha, o Acórdão que julgou o pedido de reexame foi proferido em 15/05/2019, portanto 10 anos e 8 meses após a interrupção anteriormente operada. 
    34. Assim, desde a primeira, e única, interrupção prescricional, resta consolidada a ocorrência da prescrição.” (págs. 13-14 da inicial)
    Em 5/2/2020, indeferi a liminar requerida (documento eletrônico 26).
    Contra a referida decisão, foi interposto agravo regimental (documento eletrônico 30).
    A Procuradoria-Geral da República ofertou manifestação pela denegação da ordem, em parecer assim ementado:
    “ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. APONTADA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO TCU. DECISÃO LIMINAR. PRAZO QUINQUENAL PREVISTO NA LEI Nº 9.873/99. HIPÓTESES DE INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO PREVISTAS NA REFERIDA LEI. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO. EXAME DA MATÉRIA EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STF NO SENTIDO DE QUE O DEFERIMENTO DE LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA SOMENTE SE JUSTIFICA EM FACE DE SITUAÇÕES QUE SE AJUSTAM AOS PRESSUPOSTOS CONSTANTES DO ART. 7º, III, DA LEI Nº 12.016/2009. NÃO IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DA DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA Nº 287/STF. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. NO MÉRITO DO MANDAMUS, PELA NÃO CONCESSÃO DO WRIT.“ (pág. 1 do documento eletrônico 33). 
    É o relatório suficiente. Decido.
    Bem examinados os autos, tenho que o caso é de denegação da ordem, conforme passo a expor. 
    Da análise da inicial, observo que o impetrante insurge-se contra atos praticados pelo Tribunal de Contas da União, que culminaram na aplicação de multa individual no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais).
     Transcrevo a ementa das informações trazidas aos autos pelo TCU: 
    “Mandado de Segurança, sem a concessão da medida liminar requerida, impetrado por Antônio Augusto Muniz de Carvalho com vistas à decretação da ocorrência da prescrição quinquenal em relação à imposição da sanção de multa, consubstanciada no Acórdão condenatório 1688/2008, confirmado pelos Acórdãos 1936/2016 (Diligência do Relator); 1071/2019 (Pedido de Reexame) e 1469/2019 (Embargos de Declaração), todos prolatados pelo Plenário do Tribunal de Contas da União, no Relatório da Auditoria de Conformidade realizada na Agência Brasileira de Inteligência – Abin (TC-005.487/2006-6), autuada em consonância com o item 9.2 do Acórdão 1246/2005-TCU-Plenário, proferido no processo de Solicitação do Congresso Nacional (TC 011.825/2005-2), pelo qual o Poder Legislativo requereu à Corte de Contas que procedesse à fiscalização quanto à regularidade das despesas realizadas pela Agência Brasileira de Inteligência – Abin, por meio do cartão de pagamento do governo federal, para a aquisição de materiais e serviços enquadrados como suprimento de fundos, nos exercícios financeiros de 2002 a 2005. Nesse sentido, conforme os termos do Acórdão condenatório 1688/2008, o impetrante foi condenado ao pagamento da multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei n.º 8.443/1992, pelo valor original de R$ 10.000.00, ‘em face da adoção generalizada da modalidade saque, em desacordo com seu caráter de excepcionalidade, conforme legislação (Decreto 5.355, de 25/1/05, art. 2º, § 2º; Portaria 41, de 4/3/05, do Ministério do Planejamento, art. 4º, §2º, e Manual Siafi: Macrofunção 02.11.21, anteriormente sob o número 02.11.22, ambos itens 8.4, e Macrofunção 02.11.34, item 2.6.1), e em desrespeito à deliberação desta Corte de Contas exarada por meio do Acórdão 1.783/2004-TCU-Plenário’. (Item 9.1 do Acórdão 1688/2008). 
    1. O processo de fiscalização é regulamentado pela Lei 8.443/1992, sem haver que se falar em aplicação subsidiária do art. 54 da Lei 9.784/1999 com o objetivo de criar prazo de duração do processo administrativo. 
    2. No tocante à penalidade de multa, a prescrição da pretensão punitiva da Administração é regida pelo Código Civil, conforme Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, exarado em sede de incidente de uniformização de jurisprudência. 
    3. Embora a fiscalização empreendida por este Tribunal junto à Agência Brasileira de Inteligência – Abin tenha abrangido os exercícios financeiros de 2002 a 2005, impende observar, conforme disposto no item 9.1 do Acórdão 1688/2008, que o impetrante foi multado em razão da inobservância ao Decreto 5.355, de 25/01/2005 e à Portaria 41, de 04/03/2005, do Ministério do Planejamento, bem assim em desrespeito ao Acórdão 1.783/2004 prolatado pelo Plenário desta Corte de Contas em 09/11/2004. Portanto, considerando a época das as normas de regência inobservadas, desponta-se que as irregularidades ensejadoras da penalidade em questão são aquelas que ocorreram até o final do exercício 2005; sendo a fiscalização desenvolvida no período entre 20/03/2006 a 09/06/2006. 
    4. Assim, praticadas as irregularidades até o final do exercício de 2005, iniciou-se o transcurso do prazo de 10 anos estabelecido pelo CC de 2002. A condenação em multa sobreveio no dia 13/08/2008, com a prolação do Acórdão condenatório 1688/2008. Contudo, já em sede da instrução do Pedido de Reexame oposto pelo impetrante e recebido com efeito suspensivo em 29/10/2008 (DOC. 01, pág. 03), esse prazo foi interrompido em 19/06/2009 (DOC. 01, págs. 14; 16; 19; 21/22 e 24), data em que o Relator da matéria neste Tribunal ordenou a audiência do impetrante para contrapor o parecer do MPTCU e oferecer novas alegações de defesa, as quais foram apresentadas pelo impetrante em 11/08/2009 (DOC 01, págs. 27 a 32). O Acórdão 1071/2019, que julgou o Pedido de Reexame com efeito suspensivo oposto pelo impetrante, foi prolatado pelo Plenário deste Tribunal no dia 15/05/2019. Logo, em nenhum momento o prazo decenal foi extrapolado.
    5. Ainda que utilizado o prazo quinquenal para determinação da eventual incidência da prescrição da pretensão punitiva, por aplicação analógica da Lei 9.873/1999, também este prazo reduzido não teria transcorrido antes da concretização da condenação. Aplicação de possíveis causas interruptivas, conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201, leading case sobre o tema no STF.
    6. No MS 32.201, julgado pela 1ª Turma do Supremo Tribunal Federal, o Relator expressamente se manifestou pela impossibilidade de limitação das causas interruptivas previstas na Lei 9.873/1999, que devem incidir quantas vezes forem verificadas no caso concreto. 
    7. No presente caso, entre a data das irregularidades que efetivamente ensejaram a aplicação da multa ao impetrante até a data da prolação da última decisão proferida por este Tribunal, confirmando a condenação em relevo, não decorreram mais de 5 anos, tendo em vista a ocorrência, nesse ínterim, das seguintes causas interruptivas previstas no art. 2º da Lei 9.873/1999: 
    I) Exercício de 2005 – Ocorrência das irregularidades praticadas pelo impetrante, que ensejaram a aplicação da multa por desobediência ao Decreto 5.355/2005; à Portaria 41/2005, do Ministério do Planejamento e ao Acórdão 1.783/2004-TCU-Plenário, de 09/11/2004. (Item 9.1 do Acórdão 1688/2008). 
    II) 13/08/2008 – Data da prolação do Acórdão condenatório 1688/2008-TCU-Plenário. (Inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    III) 19/06/2009 - Data em que o Relator da matéria neste Tribunal ordenou a audiência do impetrante para contrapor o parecer do MPTCU e oferecer novas alegações de defesa (DOC. 01, págs. 14; 16; 19; 21/22 e 24). (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    IV) 07/02/2011 – Data da diligência processual ordenada pelo Relator da matéria neste Tribunal com a finalidade de atender à solicitação do impetrante de vista eletrônica dos autos e viabilizar o exercício da ampla defesa e do contraditório. (DOC. 01, págs. 39; 40 e 41). (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    V) 22/09/2015 – Data da nova instrução sobre o assunto apresentada pela Unidade Técnica deste Tribunal, conforme determinação do Relator, em 12/08/2015. (DOC. 01, págs. 46 a 57). (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    VI) 27/07/2016 - Data da prolação do Acórdão 1936/2016-TCU-Plenário, pelo qual, na forma do Voto condutor oferecido pelo Relator, restou acatada a nova instrução apresentada pela Unidade Técnica em 12/09/2015, e foram recolhidos outros elementos para a elaboração das razões de decidir emprestadas ao deslinde do Pedido de Reexame oposto pelo impetrante conforme exposto no item n.º 2 do Voto condutor do Acórdão 1936/2016-TCU-Plenário. (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    VII) 15/05/2019 – Data da prolação do Acórdão 1071/2019-TCU-Plenário, que julgou o recurso de Pedido de Reexame oposto pelo impetrante. (Inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    VIII) 26/06/2019 – Data da prolação do Acórdão 1469/2019-TCU-Plenário, que julgou os embargos de declaração opostos pelo impetrante. (Inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999).
    8. Não cabimento do pedido de liminar, ainda não deferido, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora. 
    9. Parecer pelo indeferimento da liminar e denegação da segurança pretendida” (págs. 1-3 do documento eletrônico 73).
    Pois bem. Em decisão proferida nos autos do MS 35.512/DF, entendi que é possível concluir que, excetuado o ressarcimento de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade das sanções administrativas pelo TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. Tal entendimento foi sufragado pela Segunda Turma desta Corte, como pode ser observado abaixo:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos.
    II - Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei.
    III - Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 35.512/DF, de minha relatoria) .
    Recentemente, esta Suprema Corte ao analisar o RE 636.886/AL, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes (Tema 899), no qual tratava da prescrição da pretensão executória em sede de execução fiscal, fixou a seguinte tese de julgamento: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
    Nesse sentido, ao perquirir sobre qual prazo prescricional deve ser aplicado à espécie, cumpre mencionar que a Primeira Turma desta Suprema Corte entendeu que “a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia” (MS 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso). 
    Nessa direção, transcrevo o art. 1° da Lei 9.873/1999, o qual estabelece que “prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado”. 
    Ocorre que o referido diploma legal também estabelece que interrompem a prescrição da ação punitiva a notificação ou citação do indiciado ou acusado; a prática de qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato; e a decisão condenatória recorrível.
    Assim, faz-se necessário levar em consideração que, apesar de os fatos objeto da apuração conduzida pela Corte de Contas remontarem aos anos de 2002 a 2005, o TCU deu prosseguimento à tomada de contas especial por ter constatado a ocorrência de 8 causas interruptivas da prescrição, a saber:
    “I) Exercício de 2005 – Ocorrência das irregularidades praticadas pelo impetrante, que ensejaram a aplicação da multa por desobediência ao Decreto 5.355/2005; à Portaria 41/2005, do Ministério do Planejamento e ao Acórdão 1.783/2004-TCU-Plenário, de 09/11/2004. (Item 9.1 do Acórdão 1688/2008). 
    II) 13/08/2008 – Data da prolação do Acórdão condenatório 1688/2008-TCU-Plenário. (Inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    III) 19/06/2009 - Data em que o Relator da matéria neste Tribunal ordenou a audiência do impetrante para contrapor o parecer do MPTCU e oferecer novas alegações de defesa (DOC. 01, págs. 14; 16; 19; 21/22 e 24). (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    IV) 07/02/2011 – Data da diligência processual ordenada pelo Relator da matéria neste Tribunal com a finalidade de atender à solicitação do impetrante de vista eletrônica dos autos e viabilizar o exercício da ampla defesa e do contraditório. (DOC. 01, págs. 39; 40 e 41). (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    V) 22/09/2015 – Data da nova instrução sobre o assunto apresentada pela Unidade Técnica deste Tribunal, conforme determinação do Relator, em 12/08/2015. (DOC. 01, págs. 46 a 57). (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    VI) 27/07/2016 - Data da prolação do Acórdão 1936/2016-TCU-Plenário, pelo qual, na forma do Voto condutor oferecido pelo Relator, restou acatada a nova instrução apresentada pela Unidade Técnica em 12/09/2015, e foram recolhidos outros elementos para a elaboração das razões de decidir emprestadas ao deslinde do Pedido de Reexame oposto pelo impetrante conforme exposto no item n.º 2 do Voto condutor do Acórdão 1936/2016-TCU-Plenário. (Inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    VII) 15/05/2019 – Data da prolação do Acórdão 1071/2019-TCU-Plenário, que julgou o recurso de Pedido de Reexame oposto pelo impetrante. (Inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999). 
    VIII) 26/06/2019 – Data da prolação do Acórdão 1469/2019-TCU-Plenário, que julgou os embargos de declaração opostos pelo impetrante. (Inciso I do art. 2º da Lei 9.873/1999)” (págs. 2-3 do documento eletrônico 73).
    Nesses termos, aplicando-se a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo impetrante, não teria sido fulminada pelo decurso do tempo.
    Nessa direção foi o parecer da Procuradoria-Geral da República do qual extraio o seguinte trecho :
    “[...] 
    Cumpre observar que, como bem ressaltado na decisão combatida, a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, ou seja, o prazo prescricional aplicado ao presente caso é o quinquenal e não o decenal, como apontado nas informações prestadas pelo TCU.
    Entretanto, da análise dos autos verifica-se que o prazo foi interrompido em mais de uma ocasião, uma vez que o referido diploma legal também estabelece que interrompem a prescrição da ação punitiva a notificação ou citação do indiciado ou acusado; a prática de qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato; e a decisão condenatória recorrível.
    Assim, como demonstrado nas informações prestadas pelo TCU, apesar de os fatos objeto da apuração conduzida pela Corte de Contas remontarem aos anos de 2002 a 2005, o TCU deu prosseguimento à tomada de contas especial por ter constatado a ocorrência de 8 causas interruptivas da prescrição, que foram devidamente enumeradas na decisão agravada, conforme transcrição a seguir:
    […]
    Com tais considerações, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo não provimento do agravo regimental. 
    Quanto ao mérito do mandamus, em face do exposto, manifesta-se o Ministério Público Federal pela não concessão do writ.”(págs. 9-14 do documento eletrônico 33).
    Isso posto, denego a segurança (art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Prejudicado o exame do agravo regimental.
    Publique-se.
    Brasília, 7 de maio de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator