Tribunal: STF
Processo: RE 1269208
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Vol. 1).
    Cuida-se, na origem, de Representação de Inconstitucionalidade ajuizada pela Federação das Indústrias do Rio de Janeiro – FIRJAN – em face da Lei Estadual 8.039, de 29 de junho de 2018, que dispõe sobre “a responsabilização das empresas por defeitos e vícios da execução de obras e dá outras providências”. 
    Eis o teor da norma impugnada:
    “LEI Nº 8039 DE 29 DE JUNHO DE 2018. 
    DISPÕE SOBRE A RESPONSABILIZAÇÃO DAS EMPRESAS POR DEFEITOS E VÍCIOS DA EXECUÇÃO DE OBRAS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. 
    O GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
    Faço saber que a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
    Art. 1º As empresas responsáveis pela incorporação e pela construção das moradias do Programa “Minha Casa, Minha Vida”, do Programa de Arrendamento Residencial (PAR) e dos demais programas de habitação popular são obrigadas a indenizar os moradores em caso de defeitos e vícios na execução das obras, sem excluir a responsabilidade da Caixa Econômica Federal, a qual também é parte legitima para responder juntamente com as construtoras e incorporadoras.
    Parágrafo único. A indenização mencionada no caput do artigo será correspondente ao valor venal dos imóveis existentes no bairro de localização do empreendimento. 
    Art. 2º No caso de necessidade de transferência do morador para fins de reparos na moradia, as empresas serão responsáveis pelo pagamento do aluguel, que deverá ser igual ao valor praticado na região do imóvel, a ser ocupado temporariamente.
    Art. 3º O descumprimento do disposto nesta Lei acarretará para a empresa o impedimento de participação em licitações públicas, direta ou indiretamente e, em caso de comprovação de dano, a responsabilidade cível e criminal.
    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.
    O Tribunal de origem, por maioria, julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 8.039/2018, nos termos da seguinte ementa (Vol. 1):
    “Ação de Representação de Inconstitucionalidade. Dúvidas sobre a constitucionalidade da Lei nº 8.039, de 29 de junho de 2018, do Estado do Rio de Janeiro. PROCEDÊNCIA da Representação, para declarar inconstitucional a Lei nº Lei nº 8.039/2018, do Estado do Rio de Janeiro, pois a legislação “dispõe sobre a responsabilização das empresas por defeitos e vícios da execução de obras e dá outras providências”, o que invade o terreno do Código de Defesa do Consumidor, violando os artigos 24, V e VIII, da Constituição Federal, e artigos 72 e 74, V e VIII, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Parecer do Ministério Público nesse sentido. R E P R E S E N T A Ç Ã O Q U E S E J U L G A P R O C E D E N T E”.
    Os Embargos de Declaração opostos foram rejeitados (Vol. 4).
    No Recurso Extraordinário, interposto com amparo no artigo 102, III, “a”, da CF/1988, a Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro alega violação aos artigos 24, incisos V e VIII; e 125, § 2º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que:
    (a) a Lei Estadual 8.039/2018 trata de matéria consumerista, cuja competência para legislar é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal;
    (b) o Código de Defesa do Consumidor, norma geral editada pela União, não tem qualquer disposição acerca da responsabilidade das empresas incorporadoras e construtoras das moradias dos programas de habitação popular. Logo, nessa hipótese, o Estado dispõe de competência legislativa plena; e
    (c) o Tribunal de origem utilizou a Constituição Federal como parâmetro para a declaração de inconstitucionalidade da norma, quando, em verdade, apenas a Constituição Estadual pode servir de parâmetro para a representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais, nos termos do artigo 125, §2º da CF/1988.
    É o relatório. Decido. 
    Trata-se de Representação de Inconstitucionalidade em face da Lei 8.039/2018 do Estado do Rio de Janeiro, que trata da responsabilização das empresas por defeitos e vícios na execução de obras.
    Para deslinde da controvérsia, convém analisarmos se a Lei Estadual impugnada versa sobre normas gerais em matéria consumerista, usurpando, portanto, a competência da União.
    Penso que o presente recurso não comporta provimento.
    O federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas constituem um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas.
    Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87). 
    O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e de suas consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos, vem sendo realizada desde os escritos de JOHN JAY, JAMES MADISON e ALEXANDER HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para a manutenção de autonomia dos entes federativos e para o equilíbrio no exercício do poder (THOMAS McINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBISON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos: era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem, por equilibrar o exercício do poder. 
    É importante salientar, dentro dessa perspectiva da mais maravilhosa obra jamais concebida, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi dos temas mais discutidos durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, da definição e da fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, de 1891, até a Constituição Federal de 1988. 
    A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por ALEXANDER HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX), e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado. 
    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). 
    O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local. 
    O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. 
    A própria Constituição Federal, portanto, presumindo, de forma absoluta, para algumas matérias, a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 
    Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de destacada importância legislativa.
    Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais relevantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317). Isso é facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional. 
    Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar, nos poderes enumerados da União (CF, art. 22), a maioria das matérias legislativas mais relevantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, o fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e de autoadministração, para reforçar a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como enfatizado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo para a nossa Primeira Constituição Republicana, de 1891. 
    Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo, como na presente hipótese (JUAN FERRANDO BADIA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n.179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política , n.16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n.187, p. 1 e ss.; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss). 
    No caso concreto, o Tribunal de origem considerou que a norma versa sobre Direito do Consumidor e, embora seja de competência legislativa concorrente, a matéria já foi detalhada no Código de Defesa do Consumidor, de forma que não há espaço para o Estado suplementar a norma. 
    A propósito, veja-se o seguinte trecho do voto condutor do acórdão recorrido (Vol. 1, fls. 7-8):
    “Embora a preocupação em consagrar os direitos dos consumidores, é sabido que, em se tratando de matéria consumerista, a competência é da União, dos Estados e do Distrito Federal, concorrentemente, no que tange à produção e consumo e consumidor (CR, art. 24, V e VIII). Como já existe o Código de Defesa do Consumidor, Lei nº 8.078/90, que estabelece completa sistemática, com responsabilidade dos fornecedores pela reparação de danos, fatos ou vícios, em produtos e serviços, a atual legislação ficou incompatível com a legislação especial antes citada”.
    Não há reparos a fazer. 
    Conforme bem delineado no acórdão recorrido, o Código de Defesa do Consumidor já trouxe regramento próprio acerca da responsabilidade civil dos fornecedores, de forma que a Lei Estadual 8.039 /2018, ao dispor sobre normas gerais em matéria consumerista, violou frontalmente a Constituição Federal, extrapolando as limitações impostas pelo artigo 24, VIII, e § 1º, da Carta da República. 
    Nesse sentido, são os seguintes precedentes:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSUMIDOR. LEI DISTRITAL QUE IMPÕE RESTRIÇÕES AO SISTEMA DE PROTEÇÃO AO CRÉDITO. OFENSA AO ART. 24, VIII, DA CARTA MAGNA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I – É inconstitucional lei estadual, distrital ou municipal, que verse sobre normas gerais de defesa do consumidor, por ofender o art. 24, VIII e § 1°, do texto constitucional. II – A lei não pode estabelecer diferenças nos serviços de cadastro de dados de proteção ao crédito que não sejam compatíveis com o Código de Defesa do Consumidor (norma geral). III – Ação direta de inconstitucionalidade que se julga procedente”. (ADI 3623/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, DJe de 4/11/2019)
    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E CONSUMIDOR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 15.304/2014, DE PERNAMBUCO. IMPOSIÇÃO A MONTADORAS, CONCESSIONÁRIAS E IMPORTADORAS DE VEÍCULOS. FORNECIMENTO DE CARRO RESERVA EM REPAROS SUPERIORES A 15 DIAS, DURANTE GARANTIA CONTRATUAL. EXTRAPOLAÇÃO DE COMPETÊNCIA CONCORRENTE. INCONSTITUCIONALIDADE INTEGRAL DA LEI. 1. É inconstitucional, por extrapolação de competência concorrente para legislar sobre matérias de consumo, lei estadual que impõe às montadoras, concessionárias e importadoras de veículos a obrigação de fornecer veículo reserva a clientes cujo automóvel fique inabilitado por mais de 15 dias por falta de peças originais ou por impossibilidade de realização do serviço, durante o período de garantia contratual. 2. Da interpretação sistemática dos arts. 1º, IV, 5º, 24, V e VIII, 170, IV e 174, todos da Constituição Federal, extraem-se balizas impostas ao legislador estadual, quando da elaboração de normas consumeristas. São, assim, vedadas extrapolações de competência concorrente e violações aos princípios da isonomia, livre iniciativa e da livre concorrência, sobretudo no que concerne à criação de ônus estadual a fornecedores, como verificado no exemplo da Lei nº 15.304/2014 do Estado de Pernambuco. Precedentes: ADI 3.035, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADI 3.645, Rel. Min. Ellen Gracie; ADI 2.656, Rel. Min. Maurício Corrêa. 3. Na hipótese, não se verifica a inconstitucionalidade formal de lei, por alegada violação ao art. 66, § 1º, da Constituição Federal, diante de irregular promulgação antecipada pelo Poder Legislativo, antes do término do prazo constitucional para sanção ou veto do Chefe do Executivo. Em casos específicos como o dos autos, tal irregularidade não enseja inconstitucionalidade formal da lei. 4. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente, para declarar, por vício formal, a inconstitucionalidade da Lei nº 15.304, de 04.06.2014, do Estado de Pernambuco, em sua integralidade” (ADI 5158/PE, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 20/2/2019)
    Some-se, ainda, que a legislação local trouxe a seguinte disposição:
    “Art. 3º O descumprimento do disposto nesta Lei acarretará para a empresa o impedimento de participação em licitações públicas, direta ou indiretamente e, em caso de comprovação de dano, a responsabilidade cível e criminal”.
    No que se refere às licitações, o artigo 22, XXVII, da Constituição Federal, é expresso ao dispor que:
    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
    (...)
    XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III.
    A Lei 8.666/1993, por sua vez, regulamentou o artigo 22, XXVII, da CF/1988, trazendo normas gerais de licitações e contratos a serem observadas por todos os entes da federação. Eis o teor de seu artigo 1º:
    Art. 1º Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
    Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
    Assim, ao estabelecer impedimento para as empresas participarem de licitações, a Lei Estadual 8.039/2018 também invadiu a competência legislativa privativa da União para editar normas gerais sobre licitações e contratos (artigo 22, XXVII, da CF/1988). Nesse sentido:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER ESPECIFICIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 1. A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição (art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas. 2. Somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. 3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a Administração local. 4. Ao dispor nesse sentido, a Lei Estadual 3.041/05 se dissociou dos termos gerais do ordenamento nacional de licitações e contratos, e, com isso, usurpou a competência privativa da União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente”. (ADI 3735/MS, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, DJe de 1º/8/2017).
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Publique-se. 
    Brasília, 3 de agosto de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente