Tribunal: STF
Processo: ARE 1261575
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-13
Data de publicação: 2020-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Superior Eleitoral, ementado nos seguintes termos: 
    “PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PARTIDO POLÍTICO. PSDB DIRETÓRIO NACIONAL. EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2013. IRREGULARIDADES QUE ALCANÇAM O PERCENTUAL DE 4,88%. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. 1. Não comprovação de despesas declaradas pelo partido. 1.1. Nos termos do art. 9º da Res.-TSE nº 21.841/2004 vigente à época dos fatos , a comprovação das despesas se dá por documentos fiscais ou mediante recibos caso a legislação dispense a emissão daqueles , expedidos em nome do partido político, que indiquem a natureza dos serviços prestados ou do material adquirido. 1.2. Nos termos do art. 44 da Lei nº 9.096/1995 e da pacífica jurisprudência deste Tribunal Superior, deve se exigir do prestador das contas, além da prova inequívoca da realização da despesa, a demonstração de sua vinculação com as atividades partidárias (PC nº 228-15/DF, rel. Min. Rosa Weber, julgada em 26.4.2018, DJe de 6.6.2018). 2. Pagamento de juros e multas com recursos do Fundo Partidário. O pagamento de juros e multas, devidos em decorrência do inadimplemento de obrigações, não se subsume ao comando normativo do art. 44, I, da Lei nº 9.096/1995, razão pela qual não podem ser pagos com recursos do Fundo Partidário, nos termos da jurisprudência desta Corte. Precedentes. 3. Pagamento de IPVA com recursos do Fundo Partidário. Esta Corte Superior já pacificou o entendimento de que o valor indevidamente pago a título de IPVA de veículo pertencente à agremiação deve ser devolvido ao erário, sem prejuízo da obtenção do posterior ressarcimento da importância pelo diretório nacional. 4. Repasse de recursos do Fundo Partidário a diretórios estaduais impedidos de recebê-los em virtude da desaprovação de suas contas. Na hipótese, foram transferidos indevidamente recursos do Fundo Partidário a diretórios regionais impedidos de recebe-los porque tiveram suas contas desaprovadas, o que caracteriza irregularidade, nos termos da legislação e da jurisprudência desta Corte. Precedentes. 5. Aplicação insuficiente de recursos do Fundo Partidário no programa de incentivo à participação política da mulher no exercício de 2013. 5.1. O PSDB recebeu, no exercício de 2013, R$ 39.775.601,97 do Fundo Partidário e deveria ter aplicado, no mínimo, 5% desse valor para promover a participação das mulheres na política, o que equivale a R$ 1.988.780,10. 5.2. No caso, foi comprovada a aplicação efetiva, no programa de incentivo à participação política da mulher, de R$ 995.510,66, o que corresponde ao percentual de 2,5% do total dos recursos recebidos. 6. Conclusão 6.1. A jurisprudência deste Tribunal Superior entende que a irregularidade no incentivo à participação feminina na política deve ser somada com as demais irregularidades referentes ao Fundo Partidário, de forma que se possa chegar ao percentual tido por irregular. 6.2. As irregularidades verificadas na prestação de contas alcançam 4,88% do total de recursos recebidos do Fundo Partidário. 7. Aprovação das contas com ressalvas. Ausência de falha grave. No caso, o percentual da aplicação irregular de recursos recebidos do Fundo Partidário não foi significativo, o que permite aplicar os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, na linha da orientação desta Corte. 8. Determinação 8.1. Devolução ao erário do valor de R$ 1.129.139,37, devidamente atualizado, a ser pago com recursos próprios. 8.2. Aplicação, no exercício seguinte ao trânsito em julgado desta decisão, do percentual restante de 2,5% do valor recebido do Fundo Partidário, ao qual está obrigado, referente ao exercício de 2013, devidamente atualizado, na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, salvo se em exercícios posteriores já o tiver feito, acrescidos 2,5% do valor recebido do Fundo Partidário, relativos a essa destinação no exercício de 2013, corrigidos Acordam os ministros do Tribunal Superior Eleitoral, por maioria, em aprovar com ressalvas as contas do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ? Nacional relativas ao exercício financeiro de 2013, nos termos do voto do relator”. (fl. 274)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação à jurisprudência desta Corte, ao princípio da segurança jurídica e aos arts. 5º e 17 do texto constitucional. 
    Nas razões recursais, alega-se que o arresto recorrido baseou-se em novo entendimento do Tribunal ad quo, firmado em 2019, para apreciar prestação de contas partidárias relativas ao exercício de 2013, consignando, assim, a irregularidade de pagamento de serviços advocatícios, com recursos provenientes do Fundo Partidário, para defesa judicial de filiado e de candidato em ação eleitoral. (fl. 448-452)
    Não foram apresentadas contrarrazões. (fl. 462)
    Decido. 
    O recurso merece prosperar.
    Da leitura do acórdão recorrido, percebe-se que foram aprovadas com ressalvas as contas partidárias da parte recorrente relativas ao exercício de 2013. Na ocasião, o Tribunal de origem expressamente consignou que despesas com escritório de advocacia para defesa judicial de filiado que responde pela prática de atos ilícitos não poderiam ter sido pagas com recursos do Fundo Partidário. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do voto condutor do acórdão impugnado: 
    “O órgão técnico apontou que o partido realizou pagamentos empresa Alckmin Advogados no montante de R$ 187.700,00. A fim de comprovar esse gasto, a agremiação apresentou nota fiscal (fl. 172, anexo 31), comprovante bancário de transferência (fl. 173, anexo 31) e relatório de acompanhamento processual do RO n° .9-47.2011.6.26.0000 (fis. 177-184, anexo. 31), não tendo sido apresentado o contrato de prestação de serviços advocatícios.
    Registrou também que o objeto do referido recurso ordinário é a "[...] suposta prática de captação ilegal de recursos de campanha pelos candidatos a governador e vice-governador, Geraldo José Rodrigues Alckmin Filho e Guilherme Afif Domingos, eleitos em 2010 [...]" (fl. 157), o que, no entender da unidade técnica, não teria vinculação com a atividade partidária, motivo pelo qual caracterizaria descumprimento ao art. 44, 1, da Lei n° 9.096/1995.
    O MPE se manifestou no sentido de que o pagamento de honorários advocatícios para a defesa de candidatos concernente a fatos relacionados à campanha eleitoral, como no presente caso, possui vinculação com a atividade partidária e, portanto, seria regular. Desse modo, dissentiu da irregularidade apontada pela Asepa.
    No caso, verifico que as despesas realizadas com a empresa Alckmin Advogados foram devidamente comprovadas, conforme se verifica do exame das Notas Fiscais n° 607 (fI. 172, anexo 31) e n° 631 (fI. 175, anexo 31), as quais vieram acompanhadas dos respectivos comprovantes de transferência (fis. 173 e 176, anexo 31).
    Nas duas notas fiscais acima mencionadas, consta a seguinte descrição: "Honorários advocatícios referentes ao Recurso Ordinário n° 947 junto ao Tribunal Superior Eleitoral". Além disso, o relatório de acompanhamento processual do RO n° 9-47.2011.6.26.0000 foi acostado aos autos (fis. 172-1 84, anexo 31).
    No entanto, conforme esta Corte decidiu, por unanimidade, no julgamento da PC n° 291-06/DF, em 25.4.2019, ‘o pagamento de defesa judicial de filiado que responde a demandas pela prática de atos ilícitos e incompatível com o uso de recursos do Fundo Partidário [...]’.
    Por oportuno, transcrevo excertos da supramencionada decisão em que ficou assentada a irregularidade da citada despesa: 
    ‘A defesa, em juízo, de filiados em demandas que apura a prática de atos ilícitos durante a campanha eleitoral não encontra amparo em nenhum dos incisos e parágrafos do art. 44 da Lei dos Partidos Políticos.
    [...] 
    A destinação dos recursos do Fundo Partidário é absolutamente vinculada à latitude de assuntos e temas estampada pelo legislador no art. 44 da Lei n° 9.096/95, e a hipótese analisada é estranha à previsão normativa’. 
    Desse modo, na linha da recente jurisprudência deste Tribunal, mantenho a irregularidade apontada pela Asepa no montante de R$ 187.700,00”. (fls. 293 e 294) (Grifos nossos)
    A parte recorrente restou incumbida, assim, a devolver, ao Fundo Partidário, R$ 187.700,00 (cento e oitenta e sete mil e setecentos reais) pagos à título de serviços advocatícios. 
    Verifica-se que o acórdão deixou expresso, portanto, que foi aplicado, ao caso, novo entendimento do Tribunal de origem, fixado em precedente julgado apenas em 25.4.2019, muito após o exercício de 2013, ao qual se referia a prestação de contas analisada. 
    No entanto, o referido entendimento vai contra ao que fora assentado por esta Corte, em sede de repercussão geral, no julgamento do RE 637.485/RJ, cuja ementa transcrevo a seguir:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. REELEIÇÃO. PREFEITO. INTERPRETAÇÃO DO ART. 14, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA. I. REELEIÇÃO. MUNICÍPIOS. INTERPRETAÇÃO DO ART. 14, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. PREFEITO. PROIBIÇÃO DE TERCEIRA ELEIÇÃO EM CARGO DA MESMA NATUREZA, AINDA QUE EM MUNICÍPIO DIVERSO. O instituto da reeleição tem fundamento não somente no postulado da continuidade administrativa, mas também no princípio republicano, que impede a perpetuação de uma mesma pessoa ou grupo no poder. O princípio republicano condiciona a interpretação e a aplicação do próprio comando da norma constitucional, de modo que a reeleição é permitida por apenas uma única vez. Esse princípio impede a terceira eleição não apenas no mesmo município, mas em relação a qualquer outro município da federação. Entendimento contrário tornaria possível a figura do denominado “prefeito itinerante” ou do “prefeito profissional”, o que claramente é incompatível com esse princípio, que também traduz um postulado de temporariedade/alternância do exercício do poder. Portanto, ambos os princípios – continuidade administrativa e republicanismo – condicionam a interpretação e a aplicação teleológicas do art. 14, § 5º, da Constituição. O cidadão que exerce dois mandatos consecutivos como prefeito de determinado município fica inelegível para o cargo da mesma natureza em qualquer outro município da federação. II. MUDANÇA DA JURISPRUDÊNCIA EM MATÉRIA ELEITORAL. SEGURANÇA JURÍDICA. ANTERIORIDADE ELEITORAL. NECESSIDADE DE AJUSTE DOS EFEITOS DA DECISÃO. Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE 633.703). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. III. REPERCUSSÃO GERAL. Reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais atinentes à (1) elegibilidade para o cargo de Prefeito de cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos em cargo da mesma natureza em Município diverso (interpretação do art. 14, § 5º, da Constituição) e (2) retroatividade ou aplicabilidade imediata no curso do período eleitoral da decisão do Tribunal Superior Eleitoral que implica mudança de sua jurisprudência, de modo a permitir aos Tribunais a adoção dos procedimentos relacionados ao exercício de retratação ou declaração de inadmissibilidade dos recursos repetitivos, sempre que as decisões recorridas contrariarem ou se pautarem pela orientação ora firmada. IV. EFEITOS DO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Recurso extraordinário provido para: (1) resolver o caso concreto no sentido de que a decisão do TSE no RESPE 41.980-06, apesar de ter entendido corretamente que é inelegível para o cargo de Prefeito o cidadão que exerceu por dois mandatos consecutivos cargo de mesma natureza em Município diverso, não pode incidir sobre o diploma regularmente concedido ao recorrente, vencedor das eleições de 2008 para Prefeito do Município de Valença-RJ; (2) deixar assentados, sob o regime da repercussão geral, os seguintes entendimentos: (2.1) o art. 14, § 5º, da Constituição, deve ser interpretado no sentido de que a proibição da segunda reeleição é absoluta e torna inelegível para determinado cargo de Chefe do Poder Executivo o cidadão que já exerceu dois mandatos consecutivos (reeleito uma única vez) em cargo da mesma natureza, ainda que em ente da federação diverso; (2.2) as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral ou logo após o seu encerramento, impliquem mudança de jurisprudência, não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior”. (RE 637485, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 21.5.2013)
    Naquele julgamento, esta Corte pacificou que a alteração repentina e radical de interpretação legal repercute drasticamente na segurança jurídica que deve nortear o processo eleitoral. Assim como o Supremo Tribunal Federal, também o Tribunal Superior Eleitoral, quando modifica sua jurisprudência, deve ajustar a aplicação de seu novo entendimento de acordo com as especificidades dos casos a serem julgados, preservando a segurança jurídica que deve lastrear o processo eleitoral e as prestações de contas partidárias.
    De fato, não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados pelo Tribunal Superior Eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. 
    No âmbito eleitoral, portanto, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais, concretizando-se nas garantias do devido processo legal eleitoral, da igualdade de chances e das minorias, conforme também consignado por esta Corte no julgamento do RE 633.703 (De minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 18.11.2011).
    Debruçando-se sobre o presente caso, percebe-se que o órgão de cúpula da Justiça Eleitoral firmou entendimento em 25.4.2019, segundo o qual é indevido o pagamento de defesa judicial de filiado que responde a demandas pela prática de atos ilícitos com o uso de recursos do Fundo Partidário. Já na sessão do dia 29.4.2019, ao analisar o caso ora em apreço, a Corte de origem aplicou o novo posicionamento, ainda que a contratação e a prestação de contas fossem referentes ao exercício de 2013.
    Trata-se, portanto, de verdadeira “viragem jurisprudencial” na interpretação dos preceitos legais, em que foi aplicada nova vedação na análise de fatos consumados, em clara violação ao postulado da segurança jurídica.
    É medida de rigor, portanto, reformar o acórdão recorrido de modo a afastar a necessidade de devolução, ao Fundo Partidário, de R$ 187.700,00 (cento e oitenta e sete mil e setecentos reais) pagos à título de serviços advocatícios. 
    Ressalto, por fim, que não se faz, nesta oportunidade, nenhum juízo meritório a respeito da legalidade ou da constitucionalidade da utilização das verbas do fundo para a finalidade descrita, mas tão somente reforma-se o arresto para assegurar o princípio da segurança jurídica que deve pautar a análise das prestações de contas partidárias.
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso (art. 932, VIII, do NCPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF). 
    Publique-se. 
    Brasília, 13 de março de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
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