Tribunal: STF
Processo: MS 37586
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-15
Data de publicação: 2020-12-15

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Deliberação do TCU. Solicitação de parcelamento do débito, a importar em aparente renúncia, se consumada a prescrição da pretensão de exigir contas. Elementos sugestivos da incidência de marcos interruptivos aptos a afastar a prescrição da pretensão punitiva. Liminar indeferida.
    Vistos etc.
    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra deliberação do Plenário do Tribunal de Contas da União, na tomada de contas especial TC nº 014.543/2010-9, que julgou irregulares as contas relativas ao Convênio SIAFI 424.761, celebrado entre a Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina no Trabalho (Fundacentro) e a Força Sindical, ora impetrante, aplicando multa e imputando débito à referida central sindical.
    2. No intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade impetrada, a impetrante articula, em síntese, com inobservância do cutelo prescricional, a incidir sobre as pretensões ressarcitória e sancionatória. Invoca precedentes que reputa favoráveis a sua tese. Consigna (destaques no original):
    “A fumaça do com direito, com efeito, já está devidamente demonstrada ante a constatação de que o ato impugnado, com a devida vênia, violou direito líquido e certo da Impetrante uma vez que não obstante o lapso temporal de mais de 9 (nove) anos transcorridos entre a ocorrência do fato e a primeira notificação, o c. Tribunal de Contas da União deixou de reconhecer a flagrante ocorrência de decadência e/ou prescrição da pretensão punitiva, para imposição de multa, assim como da pretensão ressarcitória, para imputação de débito.” 
    3. A par de tais considerações, endereçadas a demonstrar a plausibilidade jurídica do pedido, foram veiculados na peça de ingresso os seguintes argumentos, no intuito de demonstrar a presença de risco de dano irreparável (destaques no original):
    “(...) se não deferida a tutela de urgência, com a devida vênia, é flagrante o risco perigo na demora da prestação da tutela jurisdicional. 
    É que a Impetrante poderá responder por ações de execução fiscal decorrentes do valores a que foi condenado pelo TCU a título de restituição por danos e aplicação de multa. 
    Daí porque o pedido liminar. É que a Impetrante necessita da suspensão da condenação como meio de evitar prejuízos ainda maiores com a constrição de seus bens indevidamente.”
    4. Com amparo nesses fundamentos, a peça de ingresso veicula pedido de medida liminar, para suspender os efeitos da deliberação questionada, “assim como para determinar à autoridade impetrada que proceda à exclusão do nome da impetrante da relação de responsáveis com contas julgadas irregulares” (inicial, fl. 29).
    É o relatório.
    Aprecio o pedido de medida liminar.
    1. A segurança jurídica consubstancia garantia da mais elevada envergadura, veiculada no rol das cláusulas pétreas, cujo núcleo essencial não admite supressão, sequer por força de atuação do Poder Constituinte Derivado (art. 60, § 4º, da Magna Carta).
    2. Na sessão de 03.02.2016, ao julgamento do RE 669.069, paradigma do tema nº 666 da repercussão geral (“Imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário, ainda que o prejuízo não decorra de ato de improbidade administrativa”), o Plenário desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
    3. A adoção dessa tese foi respaldada no entendimento de que a imprescritibilidade, veiculada no art. 37, § 5º, parte final, da Constituição da República, configura medida excepcional, a merecer interpretação restritiva, sob os auspícios de rigoroso escrutínio, em cotejo com outros vetores, em especial com as garantias da segurança jurídica, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    4. Por ocasião da conclusão do julgamento do RE nº 852.475, paradigma do tema nº 897 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa”), em 08.8.2018, os contornos da cláusula da imprescritibilidade, veiculada no já mencionado art. 37, § 5º, parte final, da Magna Carta, foram definidos com maior nitidez, por meio da fixação da seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 
    5. Seguindo o itinerário cronológico das decisões desta Casa que guardam correlação com o debate travado nestes autos, observo, finalmente, que, em 20.4.2020, ao exame do RE nº 636.886, paradigma do tema nº 899 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”), foi assentada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
    6. A polêmica sobre a prescrição de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, solvida por ocasião do julgamento do tema nº 899 da repercussão geral, tangencia, mas não se identifica com a discussão jurídica objeto dos presentes autos. Na espécie, discute-se a incidência de prescrição em fase anterior à decisão do TCU que imputa débito ou multa, isto é, antes da formação do título executivo extrajudicial.
    7. No que interessa mais diretamente ao exame do presente pedido de medida liminar, colho o seguinte fragmento do voto condutor do acórdão prolatado no RE nº 636.886, da lavra do Ministro Alexandre de Moraes:
    “A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 
    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa.”
    8. Vale dizer, portanto, que a atuação do TCU em tomada de contas especial, por não constituir via própria para a apuração de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, encontra-se submetida a limite temporal.
    9. Assentada essa premissa, cabe apenas perquirir sobre a extensão do prazo a ser observado quanto à pretensão de exigir ou tomar contas e sobre eventuais causas suscetíveis de impedir a fluência ou de ensejar a suspensão ou interrupção desse prazo.
    10. Nesse contexto, afigura-se necessário fazer análise dos contornos fáticos do caso concreto, a fim de aferir a plausibilidade da tese defendida na peça de ingresso, em especial quanto à “prescrição da pretensão ressarcitória”, que, na realidade, deve ser lida, na espécie, como prescrição da pretensão de exigir ou tomar contas, uma vez que a pretensão ressarcitória, propriamente dita, só surge com eventual imputação do débito, ao final da tomada de contas especial.
    11. No voto condutor do Acórdão nº 3228/2020-TCU-Plenário, da lavra do Ministro Bruno Dantas, ficou consignado que a impetrante, após o Acórdão nº 2150/2016-TCU-Plenário, integrado, ao julgamento de embargos de declaração, pelo Acórdão nº 1131/2017-TCU-Plenário, solicitou parcelamento do débito que lhe foi imputado pela autoridade impetrada, chegando a recolher 16 (dezesseis) das 36 (trinta e seis) parcelas previstas (destaques acrescidos):
    “Por meio do Acórdão 2.150/2016-TCU-Plenário, este Tribunal rejeitou as alegações de defesa apresentadas pela Força Sindical e pela Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo, fixando novo e improrrogável prazo para que essas entidades recolhessem a quantia indicada no item 9.2 do mencionado acórdão, atualizada monetariamente, mas sem a incidência de juros, aos cofres da Fundacentro.
    Contra essa decisão foram opostos embargos de declaração, os quais foram conhecidos e acolhidos, por meio do Acórdão 1.131/2017-TCU-Plenário, que alterou o item 9.2 do Acórdão 2.150/2016-TCU-Plenário a fim de incluir uma parcela compensatória no débito apurado, correspondente aos serviços que este Tribunal reconheceu terem sido executados.
    Na sequência, a Força Sindical recolheu 16 parcelas, considerando autorização existente para o parcelamento do débito (item 9.4 do Acórdão 2.150/2016-TCU-Plenário) , até que parou de efetuar os pagamentos, alegando insuficiência de recursos.
    Em seu exame, a Secex-TCE concluiu que a falta de pagamento de qualquer parcela importará em vencimento antecipado do saldo devedor. Além disso, pugnou pelo julgamento pela irregularidade das contas com a imputação do débito, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora, além da aplicação de multa proporcional ao débito, visto que estas consequências foram informadas às entidades por meio do item 9.3 do Acórdão 2.150/2016-TCU-Plenário.
    (…)
    Quanto ao mérito, acolho as conclusões da unidade instrutora, as quais contaram com a concordância do Ministério Público de Contas, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir.
    Com efeito, as entidades foram expressamente informadas de que o recolhimento tempestivo do débito que lhes foi atribuído, atualizado monetariamente, ensejaria o julgamento de suas contas regulares com ressalvas, com a consequente quitação. Por outro lado, a inobservância da obrigação de ressarcimento ao erário na forma preconizada no acórdão acarretaria a antecipação da dívida, acrescida dos juros moratórios, bem como o julgamento pela irregularidade de suas contas e aplicação de multa.
    Inclusive, quanto ao pedido de parcelamento da dívida, esse pedido já foi autorizado por este Tribunal. No entanto, desde 31/10/2018 a entidade passou a não efetuar o recolhimento dos valores devidos.
    Desse modo, diante do recolhimento apenas parcial da dívida, não resta alternativa senão proceder com o julgamento de mérito das contas, na forma sugerida nos pareceres precedentes.”
    12. À luz desses dados, se prescrição houve, no tocante à pretensão de exigir contas, antes do Acórdão nº 2150/2016-TCU-Plenário, integrado pelo Acórdão nº 1131/2017-TCU-Plenário, aparentemente operou-se, nos termos do art. 191 do Código Civil, renúncia ao prazo prescricional, ante o comportamento adotado pela Força Sindical, de solicitar parcelamento do débito que lhe foi imputado em 36 (trinta e seis) prestações, das quais chegou a recolher 16 (dezesseis).
    13. Dentro dessa moldura, sem prejuízo de aprofundamento da questão em sede de cognição exauriente, parece-me que a renúncia ao prazo prescricional, no tocante à pretensão de prestar contas, considerado o parcelamento em que se engajou a Força Sindical, configura óbice à concessão da ordem pretendida.
    14. Sob o ângulo da alegada prescrição da pretensão punitiva, tampouco diviso a presença concomitante dos requisitos legais para o deferimento do pedido de medida liminar. Isso porque, mesmo se acolhida a proposição de que a pretensão sancionadora do TCU está regulada pela Lei nº 9.873/1999, não é possível descartar, ao menos neste primeiro exame dos documentos encartados com a peça de ingresso, a incidência de múltiplos marcos interruptivos da prescrição punitiva, ao longo das apurações realizadas nas fases interna e externa da tomada de contas especial. A propósito, o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 estatui que a interrupção da prescrição punitiva se dá “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”.
    15. Realço que a Lei nº 9.873/1999 não estabelece limite quantitativo para ocorrências interruptivas da fluência do prazo prescricional da pretensão punitiva. Vale dizer que é possível mais de uma interrupção, diversamente do que se dá no Código Civil (art. 202, caput) e no Decreto 20.910/1932 (art. 8º).
    16. Ante o exposto, indefiro o pedido de medida liminar.
    Notifique-se a autoridade impetrada, para que preste informações no prazo de dez dias (art. 7º, I, da Lei 12.016/2009).
    Cientifique-se a União, por meio de seu órgão de representação judicial, a fim de que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei 12.016/2009).
    Após, dê-se vista ao Procurador-Geral da República (art. 12, caput, da Lei 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 15 de dezembro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora