Tribunal: STF
Processo: RE 1090875
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-16
Data de publicação: 2020-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto pela União e “recurso adesivo” interposto pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA contra acórdão assim ementado:
    “REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. FISCALIZAÇÃO DE FEIRA LIVRE PARA COMBATE AO COMÉRCIO ILEGAL DE ANIMAIS SILVESTRES. ESPÉCIES EM EXTINÇÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. MULTA DO ART. 11 DA LEI DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. 
    1. Apelações interpostas contra sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos formulados pelo Ministério Público Federal, em ação civil pública, para determinar à União e ao IBAMA a realização de, no mínimo, 2 (duas) fiscalizações mensais, em conjunto, na feira livre de Duque de Caxias, pelo período de 2 (dois) anos a contar da sentença, resguardando-se a escolha quanto à espécie de repressão a fazer (ostensiva ou desavisada), com o intuito de coibir a venda ilegal de animais silvestres e em extinção, sendo arbitrado o valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a incidir para cada hipótese de descumprimento eventualmente verificada.
    2. Legitimidade passiva da União para o feito, tendo em vista que o art. 23, VI e VII, da Constituição Federal, dispõe que a proteção do meio ambiente, bem como a preservação das florestas, da fauna e da flora, é de competência comum dos entes da federação. Além disso, através da interpretação sistemática dos arts. 7º, XX, e 8º, XVIII, da Lei Complementar nº 140/2011, que fixa normas para a cooperação entre a União, Estados e Municípios, verifica-se que não sendo os casos taxativos de competência dos Estados, cabe a atuação administrativa da União para o controle da apanha de espécies da fauna silvestre, ovos e larvas.
    3. Competência da Justiça Federal para processar e julgar a ação civil pública quando há interesse de autarquia federal, no caso o IBAMA, já que os acontecimentos descritos nos autos abrangem comércio ilegal de animais silvestres, dentre eles espécies com risco de extinção, que está associado a uma das suas atribuições específica, consoante disposto nos arts. 53 e 54 da Lei nº 9.985/2000 (Art. 53. O Ibama elaborará e divulgará periodicamente uma relação revista e atualizada das espécies da flora e da fauna ameaçadas de extinção no território brasileiro; Art. 54. O Ibama, excepcionalmente, pode permitir a captura de exemplares de espécies ameaçadas de extinção destinadas a programas de criação em cativeiro ou formação de coleções científicas, de acordo com o disposto nesta Lei e em regulamentação específica).
    4. Em ação civil pública por dano causado ao meio ambiente, ainda que exista responsabilidade solidária, o litisconsórcio não é necessário, mas sim facultativo. Precedente: STJ, 2ª Turma, REsp 1.358.112, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 28.06.2013. Nesse caso, portanto, cabe ao autor da ação a escolha de quem será demandado, podendo ser todos ou apenas um.
    5. Existindo recomendação elaborada pelo Ministério Público Federal no bojo de inquérito civil em que os demais entes federativos e órgãos públicos, quando instados, tomaram medidas a fim de cumprir o ato expedido no que tange a realização de vistoria em feira livre que foi constatada a manutenção de comércio ilegal de animais silvestres, retira o interesse em tê-los como partes na demanda.
    6. A sentença não se caracteriza extra petita, uma vez que, embora o requerimento formulado tenha sido no sentido de instalação de um posto de fiscalização permanente na feira de Duque de Caxias, pode o magistrado na ponderação dos fatos apresentados decidir por uma solução menos perdurável, que no caso em análise foi a realização de, no mínimo, 2 (duas) fiscalizações mensais na mencionada feira livre, pelo período de 2 (dois) anos.
    7. Apesar de existir alegação de atuação de forma integrada da União e do IBAMA com as demais instâncias para coibir as vendas ilegais de animais silvestres decorrentes da organização criminosa relacionada à feira livre de Duque de Caxias, com ações de inteligência, não há comprovação dessas práticas, bem como a demonstração de que tais medidas alegadas estão sendo suficientes para reprimir a atividade que se quer combater.
    8. Embora o comércio ilegal realizado na feira livre não seja a única etapa do processo de tráfico de animais silvestres, já que a cadeia engloba a captura dos animais, transporte e criadores, ela é de extrema importância, visto que sem ela, ou seja, sem a demanda, a oferta tende a diminuir e, consequentemente, acarretará a redução das demais etapas, ressaltando que tal prática ocorre na localidade de Duque de Caxias de forma habitual por muitos anos, sendo uma referência para esse tipo de atividade.
    9. Não se trata de substituição das atuações locais pela federal, já que em seu pedido o Ministério Público Federal requer a instalação de um posto permanente de fiscalização na feira livre de Duque de Caxias, que deve ser guarnecido com fiscais do IBAMA em conjunto com agentes da Polícia Federal, sem prejuízo das autoridades municipais e estaduais. Verifica-se que a decisão combatida impôs uma obrigação dentro do escopo de competência fiscalizatória do IBAMA, na forma da lei nº 7.735/89, em seu art. 2º, bem como relacionada ao âmbito das atividades da Polícia Federal no tocante à sua função de polícia judiciária da União, conforme previsão do art. 144, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, competindo a ela atuar nos crimes julgados pela Justiça Federal, incluído dentre eles aqueles praticados contra animais silvestres em extinção.
    10. O controle judicial não implicará ofensa à separação de poderes caso estejamos no plano infralegal de controle de discricionariedade administrativa e se a opção exercida pela autoridade ultrapassar os limites da lei ou ofender direitos fundamentais ou princípios fundamentais (art. 4º do Código Modelo Euro-Americano de Jurisdição Administrativa. Disponível em: ).
    11. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu que o direito à integridade ao meio ambiente, que é composto pela flora, fauna, recursos naturais e patrimônio cultural, é típico direito de terceira geração, atribuído não ao indivíduo em sua singularidade, mas a própria coletividade social, consagrando, por isso, valores fundamentais indisponíveis (STF, Plenário, MS 22.164, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ 17.11.1995). A inserção do meio ambiente como direito fundamental permite maior amplitude e efetividade na sua proteção. A sua preservação é a única forma de se garantir e conservar o potencial evolutivo da humanidade.
    12. Os direitos fundamentais sociais, entendendo-se aqui o meio ambiente como um bem difuso e integrante do patrimônio coletivo da humanidade, embora tenham um âmbito de proteção amplo, sujeitam-se às restrições proporcionais e constitucionais. Isso porque a sua efetivação se condiciona a uma atuação que pressupõe, em geral, o dispêndio de elevados recursos públicos (nem sempre existentes ou disponíveis). Entretanto, as limitações à efetivação de um direito fundamental não podem justificar a inobservância de um “mínimo existencial”, compreendido, no caso em apreço, como o dever de preservação ambiental para as gerações futuras. Em relação a esse núcleo não há como transigir. Destaca-se que somente fora do âmbito de proteção do “mínimo existencial” – “inegociável” no debate político – justifica-se constitucionalmente a imposição de limites ou restrições aos direitos fundamentais enquanto não houver políticas públicas que os compreendam.
    13. No caso vertente, restou demonstrado que o pedido formulado na demanda está compreendido dentro do núcleo mínimo já que se relaciona com o direito da coletividade de exigir do ente federativo e dos órgãos demandados uma atuação direcionada ao poder fiscalizatório, que se demonstra proporcional aos fins que se destina, ou seja, a proteção de animais silvestres, inclusive de espécies ameaçadas de extinção, que são comercializados na feira livre de Duque de Caxias.
    14. As fiscalizações na feira de Duque de Caxias, almejadas pelo Ministério Público Federal, existindo provas da prática das vendas ilegais da fauna, são idôneas como instrumento para coibir tal atividade ilícita e, consequentemente, conservar o meio ambiente, que no caso específico dos autos abrange os animais silvestres, inclusive espécies com risco de extinção. Além disso, tais fiscalizações mostram-se necessárias, pois o comércio ilegal realizado ocorre de forma habitual e perdura há anos na referida feira, sendo um acontecimento público e notório, e se não combatido de forma eficiente pode agravar a situação do meio ambiente relacionado, através da retirada cada vez maior das espécies de seu habitat natural.
    15. Inadmissível que a União, diante de uma omissão no seu dever de garantir o exercício de um direito fundamental, invoque a ausência de efetivo suficiente e desvio de recursos que teriam finalidade diversa para justificar a inobservância de seu dever de assegurar a proteção do meio ambiente, no caso a fauna, inclusive de espécies ameaçadas de extinção. Verifica-se, portanto, que o “mínimo existencial” foi ofendido, pois os apelantes, em momento algum, rechaçam a prática ilegal noticiada pelo Ministério Público Federal na petição inicial, nem comprovam medidas implementadas para eliminar, ou ao menos, reduzir a atividade combatida, limitando-se a invocar, em suas defesas, teses jurídicas.
    16. Multa do art. 11 da Lei nº 7.347/85. No contempt of court, traduzido como “desacato à corte”, cuja finalidade é dar maior efetividade às decisões judiciais, a multa pode ter natureza punitiva (contempt of court criminal), representando uma resposta ao descumprimento de um comando judicial, ou natureza coercitiva (contempt of court civil), de modo que, em ambos os casos, sendo o Estado – Jurisdição o prejudicado pela recalcitrância do devedor, é ele (o Estado) o destinatário dos valores advindos da execução da referida constrição (Contempt of Court e Fazenda Pública. Niterói: Eduff, 2015. Disponível em: <http://ssrn.com/abstract=2515372>).
    17. A imposição de multa cominatória só encontra sentido se for direcionada àquele que, verdadeiramente, detenha meios de dar efetividade ao comando judicial. Frise-se que a Fazenda Pública se sujeita ao regime de precatório, tornando-se, por isso, evidente a ineficácia da multa como procedimento de coação (TRF2, 3ª Turma. AG 0029066-38.1997.4.02.0000, Rel. Juiz Fed. Conv. RICARDO PERLINGEIRO, DJE. 21.8.2001; TRF2, 5ª Turma Especializada, AG 0002687-40.2009.4.02.0000, Rel. Juiz Fed. Conv. RICARDO PERLINGEIRO, DJE. 1.10.2012). Em última análise, tal medida constritiva serviria apenas para onerar ainda mais a sociedade, a qual arcaria com o custo de seu pagamento (TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 0000233-63.2007.4.02.5107, Rel. Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJE. 28.1.2015). Exclusão da multa cominatória aplicada à Fazenda Pública, sem prejuízo de outras medidas coercitivas e punitivas a serem adotadas contra as autoridades ou servidores identificados na fase executiva como responsáveis pelo eventual descumprimento da decisão.
    18. Remessa necessária parcialmente provida e Apelações não providas. (pág. 19 – 21 do documento eletrônico 48).
    A Procuradoria-Geral da República ofertou manifestação pelo desprovimento do recurso (documento eletrônico 60).
    Preliminarmente, não conheço do recurso adesivo interposto pelo IBAMA, pois este não está previsto na hipótese de cabimento do art. 997, § 1°, do Código de Processo Civil, tendo em vista que este tipo de recurso só e cabível caso ocorra sucumbência recíproca. 
    Com efeito, apenas os réus União e IBAMA foram sucumbentes, uma vez que o acórdão recorrido negou provimento às respectivas apelações. (pág. 18 do documento eletrônico 48).
    No RE interposto pela União, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, sustentou-se violação do art. 2°; 23, VI; e 30, I, da mesma Carta, sob o argumento de que a decisão judicial que determinou o emprego de fiscalização federal na feira livre do Município de Duque de Caxias viola o princípio da separação dos poderes. Asseverou também ainda que assuntos de interesse local, ainda que na área da preservação do meio ambiente, são de competência do Município. 
    O recurso não merece acolhida.
    O entendimento adotado no acórdão recorrido está em harmonia com o desta Corte no sentido de que o Poder Judiciário pode determinar a adoção de medidas assecuratórias dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos previstos na Constituição Federal. Nesse sentido: 
    “DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. MEIO AMBIENTE. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 
    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou ser possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes.
    2. O acórdão do Tribunal de origem está devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI 692.541-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma – grifei). 
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Danos ao meio ambiente. Determinação da cessação de despejo de efluentes sem tratamento no rio e na atmosfera da Comarca de Campo Belo/MG, sob pena de multa. 3. Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Direito Fundamental de terceira geração. Art. 225 da Constituição Federal. 4. Violação do princípio da separação de poderes. Inocorrência. Possibilidade de o Poder Judiciário determinar a adoção de medidas assecuratórias dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos previstos na Constituição Federal. 5. Efetividade do dano. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279 do STF. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 955.846-AgR/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma – grifei).
    Além disso, o Tribunal de origem, com base no conjunto fático-probatório dos autos e na interpretação das normas infraconstitucionais pertinentes, reconheceu que não há ofensa ao princípio da separação dos poderes, caso a discricionariedade adotada pelo poder público ultrapasse os limites da lei, ofenda direitos fundamentais ou princípios constitucionais 
    Assim, para divergir desse entendimento e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos – o que é vedado pela Súmula 279/STF – e a interpretação das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, sendo certo que eventual ofensa à Constituição Federal seria indireta, o que inviabiliza o recurso. Nesse sentido:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MEIO AMBIENTE. COMPETÊNCIA CONCORRENTE MUNICÍPIO E UNIÃO. PRECEDENTES. MULTA POR VAZAMENTO DE PRODUTOS TÓXICOS. NECESSIDADE DE REEXAME DO MATERIAL FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA/279. RECURSO MANIFESTAMENTE INADMISSÍVEL. 1. O acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência desta Corte quanto à competência concorrente do Município e União para defesa do meio ambiente. 2. Hipótese em que a resolução da controvérsia demandaria o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.” (grifei) (RE 628.083-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma). 
    Isso posto, não conheço do recurso adesivo interposto pelo IBAMA e nego seguimento ao recurso extraordinário interposto pela União (art. 21, § 1°, do RISTF). 
    Publique-se.
    Brasília, 16 de abril de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator