Tribunal: STF
Processo: ADI 3301
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-12
Data de publicação: 2020-06-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO E INC. II DO ART. 41 DA LEI ORGÂNICA NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DO CONJUNTO NORMATIVO. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA.
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada em 14.9.2004, pelo Partido Social Liberal – PSL objetivando a declaração de inconstitucionalidade do parágrafo único e do inc. II do art. 41 da Lei n. 8.625/1993, pela qual instituída a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público:
    “Art. 41. Constituem prerrogativas dos membros do Ministério Público, no exercício de sua função, além de outras previstas na Lei Orgânica: [...]
    II - não ser indiciado em inquérito policial, observado o disposto no parágrafo único deste artigo; […]
    Parágrafo único. Quando no curso de investigação, houver indício da prática de infração penal por parte de membro do Ministério Público, a autoridade policial, civil ou militar remeterá, imediatamente, sob pena de responsabilidade, os respectivos autos ao Procurador-Geral de Justiça, a quem competirá dar prosseguimento à apuração”. 
    2. O autor sustenta a incompatibilidade das normas impugnadas com os incs. LIII e LIV do art. 5º, os incs. III, VI, VII e VIII do art. 129 e o § 4º do art. 144 da Constituição da República.
    Afirma que “a jurisprudência pátria aplicável à espécie vem se orientando, após a Constituição de 1988, que não cabe ao Membro do Ministério Público realizar, diretamente, investigações penais, e muito menos presidir inquéritos policiais, mas tão somente requisitá-los à autoridade policial competente”. 
    Defende que “a unilateralidade das investigações desenvolvidas, exclusivamente, pela Polícia Judiciária (federal e estaduais) na fase preliminar de persecução penal (informatio delicti) e o caráter inquisitório que assinala a atuação privativa da autoridade policial, sob pena de grave ofensa à Constituição (art. 144, § 1º, IV e § 4º), não autorizam aos ilustres membros do Ministério Público instaurar, presidir ou avocar procedimentos administrativos investigatórios penais (leia-se inquérito policial), ainda que o indiciado seja membro do próprio Ministério Público”.
    Enfatiza que “foram rejeitadas pelo Constituinte todas as propostas que pretendiam dar competência para o Ministério Público no campo da investigação penal. O mesmo ocorreu na revisão constitucional de 1993 e, registre-se, até o presente momento, em todas as demais propostas de emendas constitucionais oferecidas, anualmente, no Congresso Nacional. O monopólio para o oferecimento da denúncia, a cargo do M.P., ficou privativo, nas hipóteses de ação penal pública incondicionada”.
    Assevera que “caracteriza frontal ofensa à Constituição o ato normativo que atribua a órgão do Ministério Público as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, assim como o que permite ao procurador-geral de justiça o poder hierárquico de avocar e presidir inquérito policial em andamento, ainda que o indiciado seja membro do próprio Ministério Público (arts. 5º, incisos LIII, LIV; 129, incisos III, VI, VII e VIII e 144, § 1º, IV, §§ 4º e 6º da Constituição Federal)”. 
    3. Requer suspensão cautelar do parágrafo único e do inc. II do art. 41 da Lei n. 8.625/1993 e, no mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade das normas. 
    4. Em 22.9.2004, o então Relator, Ministro Sepúlveda Pertence, adotou o rito previsto no art. 12 da Lei n. 9.868/1999.
    Em informações de 6.10.2004, o Senado apontou que, “considerando que os membros do Ministério Público, tal como os do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, são agentes políticos e, nessa condição gozam de independência, autonomia funcional e ampla liberdade de autuação, qualquer sujeição desses representantes aos órgãos que fiscalizam afigurar-se-ia incongruente e atentatória às prerrogativas constitucionais acima mencionadas, razão pela qual não é possível outro entendimento senão o reconhecimento da mais absoluta adequação do art. 41, inciso II, parágrafo único, da Lei n. 8.625/93 aos princípios e normas constitucionais”.
    Em suas informações, a Presidência da República acentuou que “a norma impugnada, além de traduzir preceito de razoabilidade, porque seria um paradoxo submeter o controlador ao controle do controlado, encontra-se incorporada ao ordenamento jurídico nacional há muito tempo, porque prevista na antiga Lei Orgânica do Ministério Público (Lei Complementar nº 40, de 14.12.1981, art. 20, inciso e parágrafo único) e, também, na Lei Orgânica da Magistratura (Lei Complementar nº 35, de 1979)”. 
    A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência do pedido, pois “constitui o art. 41, II e parágrafo único, uma consequência lógica e necessária da prerrogativa de foro dos membros do Parquet em razão da sua função, destinada à proteção do interesse público geral” e “de nada valeria, assim, instituir-se tal garantia – exclusivamente destinada ao livre exercício das atribuições inerentes ao cargo – se os membros do Parquet estivessem submetidos à livre investigação de fatos criminais pela polícia civil, sobretudo quando a própria autoridade policial poderá vir a ser por eles fiscalizada – controle externo da atividade policial (art. 129, VII)”.
    A Procuradoria-Geral da República pronunciou-se pela improcedência da ação, remarcando que “o texto constitucional em nenhuma passagem privatizou, no serviço policial, a tarefa investigatória”. 
    5. Os autos foram redistribuídos ao Ministro Menezes Direito, que, em 26.10.2007, determinou o sobrestamento do processo até o julgamento do Habeas Corpus n. 84.548/SP, Relator o Ministro Marco Aurélio.
    6. Em 26.10.2009, os autos foram encaminhados ao Ministro Dias Toffoli na forma do art. 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Juntou-se aos autos, em 6.3.2015, a certidão de julgamento do Habeas Corpus n. 84.548/SP, no qual concedida a ordem em parte para a revogação do decreto de prisão preventiva e denegada a impetração na extensão remanescente. 
    7. Os autos vieram-me redistribuídos em 13.9.2018, nos termos do art. 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 
    8. Embora o autor tenha formulado pedido de declaração de inconstitucionalidade do inc. II do art. 41 da Lei n. 8.625/1993, no qual se assegura a membro do Ministério Público a prerrogativa de não ser indiciado em inquérito policial, não impugnou o dispositivo legal, deixando de expor na petição inicial os fundamentos jurídicos que sustentassem a inconstitucionalidade do indiciamento.
    Limitou-se o autor a argumentar quanto aos poderes investigatórios do Ministério Público.
    Este Supremo Tribunal Federal tem compreensão de que o “pedido articulado em termos meramente genéricos desatende pressuposto para desenvolvimento adequado do processo” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 282, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 28.11.2019). 
    Ademais, “a jurisprudência do STF é firme no sentido de que não se conhece de ADI em que a petição inicial seja insuficientemente fundamentada, por conta da ausência de particularização pontual da motivação a justificar a declaração da invalidade do diploma legislativo” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.144, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 31.10.2018). 
    Confira-se, ainda, por exemplo:
    “PROCESSO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. DESCABIMENTO DE ADITAMENTO. II – PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL QUE PREVÊ AFASTAMENTO DE MEMBROS DA ALTA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. I – Não conhecimento da ação quanto à pretendida declaração de inconstitucionalidade do art. 111, §§ 1º e 2º, da Carta Estadual de Roraima, por não indicação dos fundamentos jurídicos do pedido (Lei nº 9.868/1999, art. 3º, I). II – Não conhecimento do aditamento à inicial quanto à nova redação do inciso XVIII do art. 33 da Constituição Estadual, dada pela EC nº 30/2012, haja vista que o dispositivo original está em debate na ADI 2.167 e não foi impugnado na inicial. III – Procedência do pedido quanto aos incisos XXXI e XXXII do art. 33 da Constituição Estadual, por tratarem de regime jurídico de servidores públicos sem observar a iniciativa privativa do Chefe do Executivo. IV – Ação conhecida em parte, e, na parte conhecida, julgada procedente” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.284, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 15.6.2015)
    9. Quanto à norma do parágrafo único do art. 41 da Lei n. 8.625/1993, pela qual se exige o encaminhamento de autos de investigação ao Procurador-Geral de Justiça quando presentes indícios de prática de infração penal por membro do Ministério Público, constava ela da Lei Complementar n. 40/1981 (pela qual se estabeleciam normas gerais a serem adotadas na organização do Ministério Público estadual) e na Lei Complementar n. 75/1993 (que dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União):
    Lei Complementar n. 40/1981
    “Art. 20 - Além das garantias asseguradas pela Constituição, os membros do Ministério Público dos Estados gozarão das seguintes prerrogativas:
    [...]
    Parágrafo único - Quando, no curso de investigação, houver indício de prática de infração penal por parte de membro do Ministério Público, a autoridade policial estadual remeterá imediatamente os respectivos autos ao Procurador-Geral de Justiça”.
    Lei Complementar n. 75/1993
    “Art. 18. São prerrogativas dos membros do Ministério Público da União:
    [...]
    II - processuais:
    Parágrafo único. Quando, no curso de investigação, houver indício da prática de infração penal por membro do Ministério Público da União, a autoridade policial, civil ou militar, remeterá imediatamente os autos ao Procurador-Geral da República, que designará membro do Ministério Público para prosseguimento da apuração do fato”.
    Falta, nesse ponto, interesse de agir ao autor da presente ação direta de inconstitucionalidade, porque, ainda que eventualmente fosse declarada a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 41 da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, remanesceriam os preceitos normativos equivalentes nas leis de organização do Ministério Público estadual e da União, nenhum deles questionados nesta sede.
    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.187/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, este Supremo Tribunal assentou a imprescindibilidade de impugnação de todo o conjunto normativo pertinente à alegação de inconstitucionalidade formulada no processo:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDIMENTO CONTRADITÓRIO ESPECIAL, DE RITO SUMÁRIO, PARA O PROCESSO DE DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEL RURAL, POR INTERESSE SOCIAL, PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA: 1) DEPÓSITO EM DINHEIRO, PELO EXPROPRIANTE, DO VALOR DA INDENIZAÇÃO DAS BENFEITORIAS, INCLUSIVE CULTURAS E PASTAGENS ARTIFICAIS; 2) DEPÓSITO EM TÍTULOS DA DÍVIDA AGRÁRIA, PARA A TERRA NUA. ARTS. 14 E 15 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 76, DE 06.07.93. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96, são parte de um sistema que disciplina o pagamento e o recebimento de indenização por desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária. 2. O acolhimento da impugnação de algumas normas de um sistema (arts. 14 e 15), via ação direta, indissoluvelmente ligadas a outras do mesmo sistema (art. 16), não impugnadas na mesma ação, implica em remanescer no texto legal dicção indefinida, assistemática, imponderável e inconseqüente. 3. Impossibilidade do exercício ex-offício da jurisdição para incluir no objeto da ação outras normas indissoluvelmente ligadas às impugnadas, mas não suscitadas pelo requerente. 4. Ação direta não conhecida, ressalvando-se a possibilidade da propositura de nova ação que impugne todo o sistema” (Plenário, DJ 30.5.1997).
    No mesmo sentido:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO PARCIAL – AUSÊNCIA DE UTILIDADE. A impugnação parcial do bloco normativo implica a inadequação da ação direta de inconstitucionalidade” (ADI 4.227/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 31.3.2016).
    “(...) DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes” (ADI 2.422-AgR/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 30.10.2014).
    E, ainda, por exemplo, ADI 2.174/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Plenário, DJ 7.3.2003; ADI 3.148/TO, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 28.9.2007; ADI 2.133/RJ, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 4.5.2001.
    10. Pelo exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se.
    Brasília, 12 de junho de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora