Tribunal: STF
Processo: ADI 4536
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-08
Data de publicação: 2020-05-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei13.942/2009, na redação dada pela Lei 14.109/2010, que institui o Programa de Estímulo à Atividade Portuária, e dos artigos 8º e 9º da Lei 11.675/1999, que consolida e altera o Programa de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco – PRODEPE, todas do Estado de Pernambuco.
    Eis o teor das normas impugnada:
    Lei 13.942, de 4 de dezembro de 2009
    “Art. 1º Fica instituído o Programa de Estímulo à Atividade Portuária, com a finalidade de estimular a ampliação do volume das operações de importação, mediante a concessão de benefícios fiscais referentes ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviço de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS. 
    Art. 2º Os benefícios fiscais previstos no art. 1º são os seguintes: 
    I – redução de base de cálculo do ICMS incidente na importação de mercadorias, de tal forma que o montante do imposto a ser recolhido, por ocasião do respectivo desembaraço aduaneiro, corresponda ao valor resultante da aplicação dos seguintes percentuais sobre o valor da referida operação de importação: 
    a) 5% (cinco por cento), na hipótese de a alíquota aplicável à mercadoria ser igual ou inferior a 17% (dezessete por cento); 
    b) 10% (dez por cento), na hipótese de a alíquota aplicável à mercadoria ser superior a 17% (dezessete por cento); 
    II – crédito presumido em montante equivalente ao valor do ICMS relativo à operação de saída da mercadoria importada, condicionado o seu uso ao efetivo pagamento do imposto relativo à operação de importação, vedada a utilização de quaisquer outros créditos. 
    § 1º Os benefícios de que trata o caput: (REN)4 : 
    I – não alcançam o ICMS relativo à antecipação, com ou sem substituição tributária; 
    II – vedam a utilização de outro benefício ou incentivo fiscal previsto na legislação tributária, inclusive aqueles relativos ao Programa de Desenvolvimento do Estado de Pernambuco – PRODEPE, relativamente aos produtos contemplados com os mencionados benefícios. 
    § 2º A partir de 1º de julho de 2010, os percentuais indicados no inciso I do caput podem ser reduzidos em 20% (vinte por cento), desde que o desembaraço aduaneiro da mercadoria seja efetuado no Porto do Recife. (ACR)5 
    Art. 3° A partir de 01 de abril de 2010, o contribuinte beneficiário do Programa de que trata a presente Lei fica sujeito ao recolhimento de taxa em razão da fiscalização do cumprimento das condições impostas para a fruição dos benefícios por ela instituídos, observando-se que a mencionada taxa:
    I – deve corresponder ao montante resultante da aplicação do percentual de 2% (dois por cento) sobre o valor do benefício previsto no inciso no art. 2º, I, observado o disposto em decreto do Poder Executivo; 
    II – deve ser recolhida durante o respectivo período de fruição, por meio de Documento de Arrecadação Estadual - DAE específico, até o último dia útil do mês subsequente ao período fiscal da efetiva utilização dos mencionados benefícios. 
    Parágrafo único. Os recursos provenientes do recolhimento da taxa de que trata o "caput" serão destinados ao desenvolvimento das atividades portuárias e serão administrados pela Agência de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco S/A – AD/DIPER.
    Art. 4° O Poder Executivo, por meio de decreto, relativamente aos benefícios previstos nesta Lei:
    I – deve estabelecer os requisitos para a respectiva fruição, em especial quanto ao credenciamento do contribuinte; 
    II – pode promover a sua redução, suspensão ou cancelamento, não gerando, nesse caso, quaisquer direitos para os beneficiários. 
    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data da sua publicação. 
    Art. 6º Revogam-se as disposições em contrário”. 
    Lei 11.675, de 4 de outubro de 1999
    “Art. 8º As atividades portuária e aeroportuária poderão ser estimuladas mediante a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, na modalidade de implantação ou de ampliação de empreendimento, abrangendo a importação de mercadorias do exterior. (NR) (LEI 13.956/2009) 
    Art. 9º Os incentivos fiscais de que trata o art. 8º terão as seguintes características: (LEI 13.956/2009) 
    I - quando da importação da mercadoria do exterior, deferimento do ICMS, incidente sobre a operação, para a saída subseqüente promovida pelo importador; (Lei 11.937/2001). 
    II - concessão de crédito presumido, quando da saída subseqüente, limitado: (Lei 12.075/2001) a) se tratando de operações internas, aos seguintes percentuais máximos do valor da operação de importação: 3,5% (três e meio por cento), quando a carga tributária aplicável for inferior ou igual a 7% (sete por cento); 6% (seis por cento), quando a carga tributária aplicável for superior a 7% (sete por cento) e inferior ou igual a 12% (doze por cento); 8% (oito por cento), quando a carga tributária aplicável for superior a 12% (doze por cento) e inferior ou igual a 17% (dezessete por cento); 10% (dez por cento), quando a carga tributária aplicável for superior a 17% (dezessete por cento); (Lei 12.075/2001) b) em se tratando de operações interestaduais, ao valor correspondente a, no máximo, 47,5% (quarenta e sete vírgula cinco por cento) do imposto apurado; (Lei 12.075/2001) 
    III - quanto à destinação, capital de giro; (Lei 11.937/2001). 
    IV - quanto ao prazo de fruição, até 07 (sete) anos, contados a partir do mês subseqüente ao da publicação do respectivo decreto concessivo, prorrogável ou renovável, no máximo, por igual período, a critério do Poder Executivo; (NR) (LEI 13.449/2008) 
    V - quanto aos encargos administrativos, 2% (dois por cento) do valor de cada liberação; 
    VI - quanto ao abatimento, 75% (setenta e cinco por cento) do valor financiado, inclusive encargos financeiros, por ocasião do respectivo pagamento; 
    VII - quanto às garantias, a critério da entidade gestora do Fundo, observados os requisitos previstos nas normas relativas à concessão de empréstimo bancário. 
    “§ 1º Relativamente ao disposto no inciso II, do caput, o valor final da mercadoria será determinado em observância ao disposto no inciso V, do caput, do art. 6º, da Lei nº 11.408, de 20 de dezembro de 19966 , bem como nas demais disposições pertinentes”. (Lei 12.266/2002) 
    § 2º REVOGADO (LEI 13.956/2009) 
    § 3º Para fins de análise e avaliação dos projetos e conseqüente monitoramento da aplicação do incentivo durante o período de fruição, será observado o disposto nos §§ 7° e 8° do artigo 5°.(Lei 11.937/2001). 
    § 4º A receita decorrente do recebimento dos encargos administrativos previstos no inciso V do caput terá a seguinte destinação: I - 1/3 (um terço) do valor do encargo deverá ser pago em favor da entidade gestora, para aplicação na administração do Fundo-PRODEPE; II - 2/3 (dois terços) do valor do encargo deverão ser pagos em favor da Agência de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco S/A - AD/DIPER, para aplicação na promoção dos incentivos fiscais ou financeiros do Estado. 
    § 5º Respeitada a norma do art. 13, inciso II, o benefício a que se refere o caput poderá ser concedido a contribuinte localizado neste Estado, na importação de matéria-prima: (Lei 12.075/2001)
    I - a ser utilizada na fabricação de produto não incentivado pelo PRODEPE; (Lei 12.075/2001) 
    II - a ser transferida para estabelecimento, matriz ou filial, localizado em outra Unidade da Federação, para ser utilizada no respectivo processo industrial. (Lei 12.075/2001) 
    § 6º O percentual referido na alínea "b" do inciso II poderá ser majorado em até 5 (cinco) pontos percentuais, com base em proposta fundamentada do Comitê Diretor do PRODEPE. (Lei 12.075/2001) 
    § 7º Aplica-se aos empreendimentos beneficiados nos termos deste artigo, o disposto nos §§ 15, 16 e 17 do art. 5º7 . (ACR) (LEI 13.449/2008)”. 
    O requerente pretende ver declarada inconstitucional a legislação acima transcrita, por entender violados os arts. 150, § 6º; 152; 155, § 2º, VI e XII, c, g e i; e 170 da Constituição Federal.
    Sustenta que as normas impugnadas autorizam a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, sem lei específica e independente de prévia autorização dos demais estados-membros e do Distrito Federal, por meio de convênio firmado no âmbito do CONFAZ (Conselho Nacional de Política Fazendária). 
    Argumenta que citados dispositivos “criam hipótese de crédito ficto em conta gráfica, sem similar no regime de compensação do imposto fixado na Lei Complementar 87/96, de modo a produzir como efeito concreto a redução do gravame efetivo a bem menos que os 12% das operações interestaduais, concedendo, assim, benefício fiscal por decisão unilateral e não colegiada, sem observar a forma prevista na Lei Complementar 24/75. (eDOC 1, p. 21)
    Alega que tal situação favorece os competidores no mercado que estão situados no Estado de Pernambuco, prejudicando a livre concorrência, tendo em vista a vantagem tributária em razão da origem. 
    Requer a procedência da ação, para que sejam declaradas inconstitucionais a Lei 13.942/2009, inclusive as alterações promovidas pela Lei 14.109/2010, bem como a integralidade dos artigos 8º e 9º da Lei 11.675/1999, todas do Estado de Pernambuco.
    Adotei o rito do artigo 12 da Lei 9.868/1999 e determinei a requisição de informações e a remessa dos autos, sucessivamente, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República para que se manifestassem. 
    A Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco defende que a legislação impugnada se submeteu ao regular processo legislativo (eDOC 40).
    O Estado de Pernambuco sustenta a constitucionalidade da norma e, caso seja declarada sua inconstitucionalidade, requer que o efeito seja ex nunc (eDOC 42).
    A Advocacia-Geral da União opinou procedência parcial do pedido (eDOC 46).
    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela procedência parcial da ação com efeitos ex tunc (eDOC 49). 
    A requerente apresenta petição de aditamento à inicial em razão das modificações provocadas na Lei 13.94/2009 pelas Leis n. 15.675/2015 e n. 15.854/2016 (eDOC 50)
    Em 30.3.2020, proferi despacho, para intimar a autora e os interessados a informarem ao juízo sobre a aprovação do convênio previsto pela Lei Complementar 160/2017 e suas eventuais disposições a respeito do ato impugnado pela presente ação direta de inconstitucionalidade (eDOC 54). 
     A requerente não se manifestou, conforme certidão constante no eDOC 60. 
    O Estado de Pernambuco, em petição constante no eDOC 55, informa a validade das normas impugnadas, argumentando a sua convalidação e reinstituição por meio do Decreto estadual 45.801, de 27 de março de 2018 (eDOC 56).
    A Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco não se manifestou (eDOC 60).
    É o relatório.
    Decido.
    Após a propositura da presente ação, entrou em vigor a Lei Complementar 160/2017, a qual tratou das situações em que isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais de ICMS foram concedidos em desacordo com o disposto na alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal. 
    A referida legislação previu quórum mais simplificado para remissão de créditos tributários e para reinstituição de isenções, incentivos e benefícios fiscais até então concedidos sem autorização do CONFAZ.
    A Lei Complementar 160/2017 objetivou resolver o problema da guerra fiscal entre os Estados da Federação, tanto no que se refere aos inúmeros benefícios fiscais já concedidos sem autorização unânime do CONFAZ, quanto no tocante à reinstituição dos referidos benefícios de uma maneira facilitada.
    Buscou-se, assim, resolver o problema passado, em que as empresas já haviam se beneficiado do incentivo fiscal, e o futuro, de forma a conferir previsibilidade e segurança jurídica em um ambiente até então marcado por intensa guerra fiscal.
    Com efeito, a citada lei complementar autorizou a celebração de convênio entre os estados e o Distrito Federal que tenha por objeto a remissão dos créditos tributários, nos termos acima especificados, desde que a legislação estadual tenha sido publicada até a data de início de produção de seus efeitos. Nesses termos, o convênio poderá deliberar sobre a reinstituição das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais que ainda se encontrassem em vigor. 
    Nesse contexto, a autorização prevista na citada lei complementar conduziu à celebração do Convênio do Conselho Nacional de Política Fazendária 190/2017 e à prolação do Despacho SE/CONFAZ 96/2018. Este último define o formato de entrega de informações e documentação comprobatória referente à remissão de créditos tributários e sobre as correspondentes reinstituições de benefícios fiscais.
    Na hipótese, o Estado de Pernambuco informou que os benefícios fiscais, previstos nas normas impugnadas, foram reinstituídos em conformidade com a Lei Complementar 160/17 e com o Convênio ICMS 190/17 (eDOC 56).
    Nesses termos, entendo que os benefícios fiscais discutidos nestes autos passaram a contar com outro fundamento de validade, a ensejar alteração substancial do quadro normativo cuja constitucionalidade é discutida na presente ação.
    Registro que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que a revogação do ato impugnado ou a sua alteração substancial leva à prejudicialidade da ação de controle abstrato por perda superveniente de objeto. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXTRADIÇÃO. OBJETOS DE CONTROLE. REVOGAÇÃO EXPRESSA E IMPLÍCITA. PERDA DE OBJETO. 1. A alteração substancial dos atos normativos alvo de controle em sede objetiva conduz, em regra, à extinção da ação por perda de objeto. 2. Hipótese em que as normas que prescreviam a obrigatoriedade de prisão para fins de extradição, previstas no art. 84 da Lei n. 6.815/80 e no art. 208, RISTF, foram, respectivamente, expressa e implicitamente, revogadas pela Lei n. 13.445/17, que, em seu art. 86, passou a admitir, em tese, a imposição de prisão domiciliar ou concessão de liberdade, inclusive com possibilidade de adoção de medidas cautelares diversas da prisão. 3. Ação julgada prejudicada”. (ADPF 425, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 29.10.2018) 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 15, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2006, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. REVOGAÇÃO PELA RESOLUÇÃO N. 17, DE 2 DE ABRIL DE 2007, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor. Precedentes. 2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada pela perda superveniente de objeto, e cassada, em conseqüência, a liminar deferida”. (ADI 3831, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 24.8.2007) 
    Cito ainda, em caso análogo ao dos autos, as seguintes decisões monocráticas: ADI 4.932, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 25.4.2019; ADI 4.836, Rel. Min. Roberto Barros, DJe 17.10.2019; ADI 5.244, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 12.11.2019
    Assim, tendo em vista o exaurimento da eficácia das normas impugnadas, constato o prejuízo da presente ação.
    Ante o exposto, julgo prejudicada, pela perda superveniente de seu objeto, a presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 21, IX, do RISTF).
    Publique-se. 
    Brasília, 8 de maio de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente