Tribunal: STF
Processo: Rcl 37465
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-27
Data de publicação: 2020-03-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 760.931. REPERCUSSÃO GERAL. ART. 896-A DA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO. AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA TRABALHISTA: USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 
Relatório
    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo Maranhão, em 14.10.2019, contra a seguinte decisão proferida por Ministro do Tribunal Superior do Trabalho no Agravo de Instrumento no Recurso de Revista n. 16973-90.2016.5.16.0004, pela qual teria sido usurpada a competência deste Supremo Tribunal para apreciar controvérsia referente à contrariedade ao que decidido no Recurso Extraordinário n. 760.931-RG (Tema 246):
    “Trata-se de agravo de instrumento interposto em face da decisão do Tribunal Regional do Trabalho que denegou seguimento ao recurso de revista. 
    O recurso de revista foi interposto na vigência da Lei nº 13.467/2017, de sorte que está sujeito à demonstração de transcendência da causa, conforme previsto nos arts. 896-A da CLT e 246 e 247, do Regimento Interno desta Corte Superior. 
    A discussão travada nos autos prende-se ao tema “ABRANGÊNCIA DA RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO”. 
    Constato, de plano, a inviabilidade de conhecimento do presente apelo, ante a incidência do princípio da dialeticidade recursal. 
    Em suas razões, o agravante não enfrentou o óbice anteposto no despacho ao processamento do seu recurso de revista, no caso, o art. 896, § 1º-A, I, da CLT, investindo contra óbice diverso, concernente à interpretação sistemática do art. 71 da Lei nº 8.666/93. 
    De acordo com a Súmula 422, I, do TST, não se conhece de recurso interposto para este Tribunal se as razões do recorrente não impugnam os fundamentos da decisão recorrida, nos termos em que proferida. 
    Nesse contexto, não tendo a parte agravante se eximido do ônus que lhe competia, patente a ausência de transcendência da causa. Assim, o apelo carece de transcendência para ser analisado, uma vez que sequer possibilita o exame do mérito da controvérsia. 
    Do exposto, nos temos do artigo 896-A, § 5º, da CLT e 118, X, do Regimento Interno do Tribunal Superior do Trabalho, DENEGO SEGUIMENTO ao agravo de instrumento” (doc. 9).
    2. O reclamante alega estar o Tribunal Superior do Trabalho “a usurpar a competência constitucional de apreciar o recurso extraordinário imanente da questão constitucional, bem como, desconsiderando a competência desse STF para fixar os temas de repercussão geral, a garantia de autoridade de decisão que definiu questão jurídica com tese sumulada desrespeitada, contrariando padrão decisório vinculativo obrigatório firmada em sede de recurso extraordinário repetitivo (tema 246 – RE 760.931), com repercussão geral já definidas e dando interpretação em desconformidade com julgamento proferido em controle concentrado e difuso de constitucionalidade, e em especial, por se tratar de questão em que todos os membros da magistratura, não só do C. TST, mais de todos os operadores do direito, sejam direta ou indiretamente, ainda que potencialmente interessados” (sic, fl. 2, doc. 1).
    Sustenta que “não pode o TST, entendendo como inexistente o requisito da transcendência naquela questão, criar um óbice a competência do STF para em última instância, proferir julgamento ou revisitar a questão constitucional, portanto, o TST, ao entender como inexistente a transcendência em um caso com repercussão geral já reconhecida está usurpando a competência desse E. STF” (sic, fl. 8, doc. 1). 
    Assevera que, “por decisão monocrática inconstitucionalmente tida como irrecorrível, entendeu o relator (autoridade coatora) que uma questão não transcende o interesse meramente individual das partes (por um critério de política judiciária administrativa), está não só indo de encontro ao próprio instituto da transcendência trabalhista, porquanto, a análise do critério indicador de pré-existência político seja objetivo, não sujeito a interpretação pessoal do julgador (ainda que se depare em caso de distinção ou superação, possibilitando sua revisitação), acerca da questão versar acerca de matéria contrária ao sumulado pelo STF” (fl. 9, doc. 1).
    Pede “seja recebida a presente reclamação e determinando que a corte superior trabalhista reforme seu julgamento pela ausência de transcendência em uma questão com tema já firmado como de repercussão geral, e assim realize seu juízo de admissibilidade, abrindo assim a possibilidade da causa chegar a esse STF, preservando, assim, como seu desaguadouro último constitucional a questão constitucional da inobservância pela corte regional de uma questão de inobservância de precedente vinculativo obrigatório” (fl. 44, doc. 1).
    3. Em 11.11.2019, deferi a medida liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada, requisitei informações e determinei a citação do interessado e vista à Procuradoria-Geral da República (doc. 12).
    Em 27.11.2019, o Ministro Relator do Agravo de Instrumento no Recurso de Revista n. 16973-90.2016.5.16.0004 prestou as informações requisitadas (doc. 14).
    Citado, o interessado não apresentou contestação (doc. 18).
    Em 24.3.2020, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da reclamação e, se conhecida, pela improcedência:
    “RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA E DE VIOLAÇÃO DA AUTORIDADE DA DECISÃO DO RE 760.931/DF. RECLAMAÇÃO PARA ANÁLISE DE REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSOS DE COMPETÊNCIA DE OUTROS TRIBUNAIS. INVIABILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO OU DE OUTRAS AÇÕES CABÍVEIS. DISCREPÂNCIA ENTRE O TEMA DA DECISÃO RECLAMADA E AQUELE TRATADO NA DECISÃO PARADIGMA. RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR DÉBITO TRABALHISTA. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA EM RECLAMAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. 1. A reclamação constitucional não se presta à análise pelo STF de requisitos de admissibilidade de recursos de competência de outros tribunais. 2. O instituto da reclamação não se presta a substituir recurso específico previsto pela legislação e adequado a impugnar a decisão judicial que se pretende cassar por via oblíqua e per saltum. 3. A partir de 2.5.2017, data da publicação do acórdão do RE 760.931/DF (Rel. Min. Luiz Fux), em que se firmou tese jurídica do Tema 246 de Repercussão Geral, esta passou a substituir a eficácia vinculante do julgado da ADC 16/DF, passando a reclamação a se submeter ao requisito do esgotamento das vias ordinárias, sob pena de não conhecimento (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015). Precedentes. 4. A decisão objeto do Tema 246 de Repercussão Geral não versa sobre distribuição do ônus da prova para configuração de culpa da Administração Pública, sendo incabível, em reclamação, o revolvimento de matéria fático-probatória da demanda originária. Precedentes. 5. O reconhecimento da culpa da Administração Pública decorrente da omissão no dever de fiscalizar o cumprimento de obrigações trabalhistas por parte de empresa contratada é hábil a ensejar a responsabilização subsidiária do ente público por direitos inadimplidos, sem que isso signifique juízo de inconstitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993. Precedentes. Parecer pelo não conhecimento da reclamação e, no mérito, pela improcedência do pedido, com a cassação da liminar deferida” (doc. 16).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    4. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.
    5. Põe-se em foco na reclamação se, ao negar seguimento ao agravo de instrumento no recurso de revista por ausência de transcendência e determinar a certificação do trânsito em julgado e a baixa imediata dos autos, o relator do recurso no Tribunal trabalhista teria usurpado a competência deste Supremo Tribunal para apreciar controvérsia referente à contrariedade ao que decidido no Recurso Extraordinário n. 760.931-RG (Tema 246).
    6. A reclamação constitui instrumento constitucional processual posto no sistema como dupla garantia formal da jurisdição: primeiro, para o jurisdicionado que tenha recebido resposta a pleito formulado judicialmente e veja a decisão proferida afrontada, fragilizada e despojada de vigor e eficácia; segundo, para o Supremo Tribunal Federal (al. l do inc. I do art. 102 da Constituição da República) ou para o Superior Tribunal de Justiça (al. f do inc. I do art. 105 da Constituição), que podem ter as respectivas competências enfrentadas e menosprezadas por outros órgãos do Poder Judiciário e a autoridade das decisões proferidas mitigada diante de atos reclamados.
    Busca-se, pela reclamação, fazer com que a prestação jurisdicional mantenha-se dotada de vigor jurídico próprio ou que a competência do órgão judicial de instância superior seja resguardada.
    7. A controvérsia jurídica estabelecida na presente reclamação é decorrente da incidência de recente alteração legislativa pela qual se atribuiu ao Tribunal Superior do Trabalho competência para recusar o processamento de recurso de revista que não preencha o requisito de transcendência econômica, política, social e jurídica, na forma do art. 896-A da Consolidação das Leis do Trabalho.
    8. O exame dos autos revela que a questão de fundo tratada na origem refere-se à responsabilização subsidiária de ente da Administração Pública por débitos trabalhistas e previdenciários devidos a prestador de serviço, que teriam sido inadimplidos por empresa contratada por processo licitatório. O autor da reclamatória trabalhista pleiteou a responsabilização do Maranhão, com base na Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, ao argumento de que o contrato de gestão de serviços hospitalares celebrado entre as partes teria sido desvirtuado com a terceirização de atividade-fim, pretensão acolhida em primeiro grau de jurisdição e mantida pelo Tribunal Regional do Trabalho. Esta a ementa do julgado:
    “ENTE PÚBLICO TOMADOR DE SERVIÇOS. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALCANCE. A responsabilização subsidiária inclui o pagamento de todas as parcelas da condenação, em razão do princípio da reparação integral. Inteligência da Súmula 331, VI, do TST. Recurso ordinário do Estado conhecido e não provido” (doc. 5).
    9. Interposto recurso de revista, o Tribunal Superior do Trabalho concluiu não apresentar a matéria transcendência econômica, política, social e jurídica a justificar o exame do recurso. Ao fazê-lo, subtraiu da parte a possibilidade de impugnar a decisão monocrática no órgão colegiado daquele Tribunal e, em seguida, submeter o exame da controvérsia ao Supremo Tribunal Federal em recurso extraordinário, mesmo cuidando-se de matéria antes examinada no item referente à Constituição da República. 
    Eventual recurso extraordinário, se interposto, conduziria o Presidente daquele Tribunal a cotejar a matéria recorrida com paradigma emanado no julgamento de repercussão geral por este Supremo Tribunal. Se reconhecida a incompatibilidade e o órgão julgador do qual emanou a decisão recorrida não retratasse a decisão, o recurso extraordinário seria encaminhado a este Supremo Tribunal para julgamento. Se aquela autoridade, entretanto, assentasse a compatibilidade com a matriz jurisprudencial, a parte disporia do instrumento da reclamação para arguir a harmonia, ou não, dessa decisão com o paradigma de repercussão geral, podendo trazer a questão ao cuidado deste Supremo Tribunal em reclamação, desde que esgotada a instância ordinária. 
    Enquanto pendesse de julgamento pela instância superior, a parte poderia ainda ter impugnado a decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho por possível contrariedade a precedente jurisprudencial dotado de efeito vinculante e erga omnes ou por descumprimento de súmula vinculante.
    Ao concluir carente de transcendência a matéria veiculada no recurso, a autoridade reclamada suprimiu todos os meios de submissão da questão constitucional controvertida ao Supremo Tribunal Federal. 
    10. Análise precária dos autos resultaria no reconhecimento da inviabilidade da presente reclamação por voltar-se contra decisão transitada em julgado, a atrair a incidência da Súmula n. 734 deste Supremo Tribunal. Exame mais aprofundado, entretanto, conduz à conclusão da necessidade de prosseguimento do feito, sob pena de prevalecer interpretação de preceito legal capaz de esvaziar a competência constitucional atribuída a este Supremo Tribunal.
    No julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, em 24.11.2010, o Plenário deste Supremo Tribunal julgou procedente a ação para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993:
    “RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art. 71, § 1º, da Lei federal n. 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, § 1º, da Lei federal n. 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei n. 9.032, de 1995” (Relator o Ministro Cezar Peluso, Plenário, DJe 9.9.2011). 
    Assentou-se que a Administração Pública não poderia ser responsabilizada subsidiariamente pelo pagamento de encargos trabalhistas, salvo se comprovada conduta culposa de seus agentes. 
    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 760.931, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux (Tema 246 da repercussão geral), este Supremo Tribunal fixou a tese de que “o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/93”:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO DO TRABALHO. TERCEIRIZAÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SÚMULA 331, IV E V, DO TST. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/93. TERCEIRIZAÇÃO COMO MECANISMO ESSENCIAL PARA A PRESERVAÇÃO DE POSTOS DE TRABALHO E ATENDIMENTO DAS DEMANDAS DOS CIDADÃOS. HISTÓRICO CIENTÍFICO. LITERATURA: ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE PRECARIZAÇÃO DO TRABALHO HUMANO. RESPEITO ÀS ESCOLHAS LEGÍTIMAS DO LEGISLADOR. PRECEDENTE: ADC 16. EFEITOS VINCULANTES. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E PROVIDO. FIXAÇÃO DE TESE PARA APLICAÇÃO EM CASOS SEMELHANTES.1. A dicotomia entre “atividade-fim” e “atividade-meio” é imprecisa, artificial e ignora a dinâmica da economia moderna, caracterizada pela especialização e divisão de tarefas com vistas à maior eficiência possível, de modo que frequentemente o produto ou serviço final comercializado por uma entidade comercial é fabricado ou prestado por agente distinto, sendo também comum a mutação constante do objeto social das empresas para atender a necessidades da sociedade, como revelam as mais valiosas empresas do mundo. É que a doutrina no campo econômico é uníssona no sentido de que as “Firmas mudaram o escopo de suas atividades, tipicamente reconcentrando em seus negócios principais e terceirizando muitas das atividades que previamente consideravam como centrais” (ROBERTS, John. The Modern Firm: Organizational Design for Performance and Growth. Oxford: Oxford University Press, 2007).2. A cisão de atividades entre pessoas jurídicas distintas não revela qualquer intuito fraudulento, consubstanciando estratégia, garantida pelos artigos 1º, IV, e 170 da Constituição brasileira, de configuração das empresas, incorporada à Administração Pública por imperativo de eficiência (art. 37, caput, CRFB), para fazer frente às exigências dos consumidores e cidadãos em geral, justamente porque a perda de eficiência representa ameaça à sobrevivência da empresa e ao emprego dos trabalhadores.3. Histórico científico: Ronald H. Coase, “The Nature of The Firm”, Economica (new series), Vol. 4, Issue 16, p. 386-405, 1937. O objetivo de uma organização empresarial é o de reproduzir a distribuição de fatores sob competição atomística dentro da firma, apenas fazendo sentido a produção de um bem ou serviço internamente em sua estrutura quando os custos disso não ultrapassarem os custos de obtenção perante terceiros no mercado, estes denominados “custos de transação”, método segundo o qual firma e sociedade desfrutam de maior produção e menor desperdício.4. A Teoria da Administração qualifica a terceirização (outsourcing) como modelo organizacional de desintegração vertical, destinado ao alcance de ganhos de performance por meio da transferência para outros do fornecimento de bens e serviços anteriormente providos pela própria firma, a fim de que esta se concentre somente naquelas atividades em que pode gerar o maior valor, adotando a função de “arquiteto vertical” ou “organizador da cadeia de valor”. 5. A terceirização apresenta os seguintes benefícios: (i) aprimoramento de tarefas pelo aprendizado especializado; (ii) economias de escala e de escopo; (iii) redução da complexidade organizacional; (iv) redução de problemas de cálculo e atribuição, facilitando a provisão de incentivos mais fortes a empregados; (v) precificação mais precisa de custos e maior transparência; (vi) estímulo à competição de fornecedores externos; (vii) maior facilidade de adaptação a necessidades de modificações estruturais; (viii) eliminação de problemas de possíveis excessos de produção; (ix) maior eficiência pelo fim de subsídios cruzados entre departamentos com desempenhos diferentes; (x) redução dos custos iniciais de entrada no mercado, facilitando o surgimento de novos concorrentes; (xi) superação de eventuais limitações de acesso a tecnologias ou matérias-primas; (xii) menor alavancagem operacional, diminuindo a exposição da companhia a riscos e oscilações de balanço, pela redução de seus custos fixos; (xiii) maior flexibilidade para adaptação ao mercado; (xiii) não comprometimento de recursos que poderiam ser utilizados em setores estratégicos; (xiv) diminuição da possibilidade de falhas de um setor se comunicarem a outros; e (xv) melhor adaptação a diferentes requerimentos de administração, know-how e estrutura, para setores e atividades distintas.6. A Administração Pública, pautada pelo dever de eficiência (art. 37, caput, da Constituição), deve empregar as soluções de mercado adequadas à prestação de serviços de excelência à população com os recursos disponíveis, mormente quando demonstrado, pela teoria e pela prática internacional, que a terceirização não importa precarização às condições dos trabalhadores.7. O art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93, ao definir que a inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, representa legítima escolha do legislador, máxime porque a Lei nº 9.032/95 incluiu no dispositivo exceção à regra de não responsabilização com referência a encargos trabalhistas.8. Constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 já reconhecida por esta Corte em caráter erga omnes e vinculante: ADC 16, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2010.9. Recurso Extraordinário parcialmente conhecido e, na parte admitida, julgado procedente para fixar a seguinte tese para casos semelhantes: “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93” (RE n. 760.931, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 12.9.2017).
    Este Supremo Tribunal assentou ter repercussão geral a controvérsia sobre a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço. 
    Decidiu-se, nessa matéria, pela inadmissibilidade da transferência para a Administração Pública, por presunção de culpa, da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, fiscais e previdenciários devidos ao empregado de empresa terceirizada. 
    11. A questão jurídica tratada na ação trabalhista que ensejou o recurso de revista, tido como destituído de transcendência, coincide com aquela objeto da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e do Recurso Extraordinário n. 760.931, a impor indagação sobre como determinada matéria poderia dispor de repercussão geral sob o prisma econômico, político, social e jurídico e exigir sucessivos pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal e não ter reconhecido o atributo da transcendência quando examinada monocraticamente em jurisdição trabalhista.
    Seria compreensível assentar que matéria de natureza estritamente trabalhista não dispusesse de repercussão geral, econômica, política, social e jurídica para alcançar a jurisdição constitucional. Entretanto, surpreende a constatação de que, não bastassem os dois pronunciamentos vinculantes deste Supremo Tribunal sobre a matéria, aos quais se anexam centenas de decisões em reclamação, a mesma questão possa ser relegada pela Justiça do Trabalho por ausência de transcendência.
    Se admitida, essa conclusão comprometeria a sistemática da repercussão geral e subverteria a ordem processual e constitucional vigente, conferindo ao Tribunal Superior do Trabalho competência para proferir a última palavra em matérias constitucionais e de relevância reconhecida por este Supremo Tribunal.
    12. O exame da causa demonstra que a interpretação conferida pela autoridade reclamada ao art. 896-A da Consolidação das Leis do Trabalho não pode se opor ao que fixado por este Supremo Tribunal em precedente de repercussão geral, compreensão que deve abranger também as decisões proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade e as súmulas vinculantes. Assim, os temas sobre os quais este Supremo Tribunal tenha se pronunciado, produzindo decisões com eficácia erga omnes e/ou vinculante, dispõem de presumida relevância, não podendo, por isso mesmo, ter o exame pela via recursal obstado sob alegação de outro órgão jurisdicional de não dispor de transcendência.
    13. Na espécie em exame, ao recusar o processamento de recurso de revista sobre a matéria em foco e, com isso, impedir todos os meios de acesso à jurisdição constitucional, a autoridade reclamada usurpou a competência deste Supremo Tribunal, que assentou ter repercussão geral a controvérsia sobre “responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço” (Tema 246).
    A usurpação da competência teria o propósito de o reclamado impor a manutenção de decisão em aparente confronto com a orientação jurisprudencial vinculante emanada deste Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e ratificada no julgamento da repercussão geral no Recurso Extraordinário n. 760.931.
    14. Pelo exposto, julgo procedente a reclamação para cassar a decisão reclamada e determinar outra seja proferida, observadas as decisões do Supremo Tribunal Federal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no julgamento da repercussão geral no Recurso Extraordinário n. 760.931.
    Publique-se. 
    Brasília, 27 de março de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora