Tribunal: STF
Processo: ADPF 277
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-13
Data de publicação: 2020-05-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino - CONTEE, em face o Precedente Normativo 119 do Tribunal Superior do Trabalho.
    Destaco o teor do precedente impugnado, verbis:
    Nº 119 CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS - INOBSERVÂNCIA DE PRECEITOS CONSTITUCIONAIS (mantido) - DEJT divulgado em 25.08.2014
    "A Constituição da República, em seus arts. 5º, XX e 8º, V, assegura o direito de livre associação e sindicalização. É ofensiva a essa modalidade de liberdade cláusula constante de acordo, convenção coletiva ou sentença normativa estabelecendo contribuição em favor de entidade sindical a título de taxa para custeio do sistema confederativo, assistencial, revigoramento ou fortalecimento sindical e outras da mesma espécie, obrigando trabalhadores não sindicalizados. Sendo nulas as estipulações que inobservem tal restrição, tornam-se passíveis de devolução os valores irregularmente descontados."
    A Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino - CONTEE alega que o Ministério Público tem promovido uma “verdadeira caça às entidades sindicais que ousam a fixar contribuições para a categoria e não apenas aos sindicalizados”. Sustenta que, diante desse fato, várias entidades sindicais estão com o patrimônio comprometido em razão da devolução dos valores descontados a título de contribuição dos não sindicalizados e da cobrança de multas pelo descumprimento do referido Preceito Normativo.
    Defende, em suma, que a contribuição tratada na primeira parte do inciso IV do artigo 8º Constituição Federal seja paga por toda a categoria, ou seja, tanto pelos associados quanto pelos não associados. Ademais, alega que o entendimento consolidado no PN 119, da Seção de Dissídios Coletivos do TST, além de desarrazoado está em desconformidade com Constituição Federal (7º, VI, e 8º, I, II, IV e VIII) e com Consolidação das Leis do Trabalho CLT (513, alínea e).
    A requerente, nessa perspectiva, sustenta que o precedente impugnado fere a literalidade do inciso IV do artigo 8º da Constituição Federal e afronta os incisos I e II, do mesmo dispositivo constitucional. Desse modo, além de considerá-lo uma interferência estatal na organização sindical, aduz que o precedente normativo não prestigia o princípio da isonomia, pois os benefícios conquistados pelas entidades sindicais destinam-se a toda categoria e, portanto, não seria justo que apenas os associados contribuíssem com a entidade sindical em sua manutenção.
    Dessa forma, argumenta que essa foi a vontade do legislador constituinte originário ao editar a competência da assembleia geral, qual seja, estipular contribuição sem distinções entre associados e não associados.
    Argumenta, também, que, se a assembleia geral possui legalidade e legitimidade para autorizar a celebração de acordos e convenções coletivos de trabalho, assim como autorizar a redução de salário dos integrantes da categoria, conforme o artigo 7º, VI da Constituição, também as possui para fixar contribuições a toda categoria.
    Por fim, quanto à desconformidade do PN 119 com a CLT, a requerente afirma que o artigo 513, alínea “e”, dá aos sindicatos a capacidade de impor contribuições a todos os integrantes da categoria e que esta prerrogativa independe da contribuição tratada nos artigos 578 e seguintes da CLT.
    Nos termos do § 2º do artigo 5º da Lei 9.882/99 foram solicitadas informações à autoridade responsável pelo ato questionado e aberto vista à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República.
    O Tribunal Superior do Trabalho manifestou-se, em suma, pelo não cabimento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, em razão de não ser esta a medida adequada para impugnar o precedente normativo de Tribunal Superior. Salientou, quanto ao entendimento do PN 119, que este está em harmonia com a Súmula 666 do Supremo Tribunal Federal.
    A Advocacia-Geral da União e o Ministério Público manifestaram-se pelo não conhecimento da arguição e pelo indeferimento da medida cautelar.
    É, em síntese, o relatório.
    Assento, preliminarmente, o não conhecimento da presente arguição.
    A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, nos seguintes termos da Lei n.º 9.882/99:
    Art. 1o A argüição prevista no § 1o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.
    Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:
    I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;
    Ainda, segundo o art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99, “não será admitida ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
    Com base no texto legal, é possível identificar três requisitos para a propositura da arguição: a legitimidade para agir; a controvérsia judicial ou jurídica, nos casos em que a doutrina tem denominado de “arguição incidental”; e a subsidiariedade. 
    Nos termos da legislação pertinente, a petição inicial deve, portanto, não apenas atender aos requisitos da propositura, como também deve demonstrar a utilidade da intervenção do Supremo Tribunal Federal. Noutras palavras, a petição inicial deve conter: (i) a indicação do preceito fundamental que se entende violado; (ii) a indicação do ato questionado; (iii) a prova da violação do preceito fundamental; (iv) o pedido com suas especificações; e (v) a comprovação, se for o caso, da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.
    Para além dos requisitos explícitos, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal também tem reconhecido limites implícitos à utilização da ADPF que decorrem, por sua vez, do próprio limite da atuação do Poder Judiciário. Assim, em alguns precedentes, o Tribunal assentou que não se admitiria a ação quando a declaração de inconstitucionalidade parcial implicasse inversão do sentido da lei, porquanto “não é permitido ao Poder Judiciário agir como legislador positivo” (ADI 1.949-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno, DJ 25.11.2005).
    Em relação ao ato ora impugnado, da análise da jurisprudência desta Suprema Corte, admite-se apenas a propositura em face do conjunto amplo e difuso de julgados de que advém a interpretação jurisprudencial alegadamente inconstitucional. 
    Consignou o e. Min. Luiz Fux, na ADPF 304, ser cabível a impugnação de orientação jurisprudencial apontada como contrária a normas basilares da Constituição que, proveniente de diversos julgados, resultou na edição de súmula, desde que cumprido o requisito da subsidiariedade, diante da ausência de outro meio processual a sanar a controvérsia de forma ampla, geral e imediata. Confira-se trecho do voto condutor do acórdão:
    “Afasto a preliminar de não cabimento da Arguição em razão do trânsito em julgado das decisões que deram origem à interpretação judicial impugnada. A possibilidade de ajuizamento da ADPF para combater orientação jurisprudencial contrária a preceitos fundamentais é admitida por esta Corte (…)
    Além disso, cuida-se de Arguição que atende ao requisito da subsidiariedade, mercê de não existir outro meio para sanar a controvérsia com caráter abrangente e imediato. (...)
    Pretende o Requerente evitar e reparar alegada lesão a preceitos fundamentais causada por interpretação firmada pelo Tribunal Superior do Trabalho que impõe aos estabelecimentos de ensino a obrigação de efetuar pagamento de férias coletivas e aviso prévio cumulativamente aos professores. Essa orientação, proveniente de diversos julgados da Corte obreira, resultou na edição da Súmula nº 10 daquele Tribunal (...)”
    (ADPF 304, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 20.11.2017, grifei)
    Assim, é compreendida a possibilidade do ajuizamento da ADPF em face, não da súmula decorrente da interpretação majoritária adotada, mas do próprio conjunto de decisões que formam a orientação jurisprudencial afirmada inconstitucional. 
    De igual maneira, na ADPF 144, de relatoria do Min. Celso de Mello, foi assentido o cabimento da arguição ajuizada com o objetivo de impugnar a interpretação jurisprudencial dada em diversos julgados, de que resulta a formulação de súmula. Veja-se:
    “A Associação dos Magistrados Brasileiros assim justificou o cabimento, na espécie, da presente argüição de descumprimento, ajuizada com o objetivo de impugnar tanto a interpretação que o Tribunal Superior Eleitoral deu, em diversos julgados (dos quais derivou a formulação da Súmula 13/TSE), ao § 9º do art. 14 da Constituição, na redação dada pela ECR nº 4/94 (exegese no sentido da não auto-aplicabilidade desse preceito constitucional, porque essencialmente dependente da edição de lei complementar), quanto a recepção, pela nova ordem normativa resultante da ECR nº 4/94, de determinados textos constantes da Lei de Inelegibilidade, que é a Lei Complementar nº 64/90 (fls. 04/07):
    (…) Entende a AMB que (a) a exigência do ‘trânsito em julgado’ das decisões mencionadas nas alíneas ‘d’, ‘e’ e ‘h’ do inciso I do art. 1º, (b) a ressalva quando ‘a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário’ mencionada na alínea ‘g’, do inciso I, do art. 1º, (c) bem ainda a exigência de que tenha ‘transitada em julgado’ a decisão mencionada no art. 15, todos da Lei Complementar n. 64/90, conflitam diretamente com o texto do § 9º do art. 14 da CF, com a redação dada pela ECR n. 4/94, no ponto em que estabeleceu que a Lei de Inelegibilidade teria a finalidade também ‘de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato’.
    O objeto da presente argüição de descumprimento do preceito fundamental - quanto à impugnação de lei federal antecedente à norma constitucional -, é o de declarar a invalidade das expressões destacadas anteriormente, em razão de as mesmas estarem contrariando os preceitos fundamentais contidos no § 9º do art. 14 da CF (a probidade administrativa e a moralidade para o exercício do mandato).
    Ocorre que o Tribunal Superior Eleitoral, examinando o § 9º do art. 14 da CF, já com a redação dada pela ECR n. 4/94, deu-lhe interpretação no sentido da não auto-aplicabilidade, chegando a sumular tal entendimento (súmula n. 13).
    Então, a ‘interpretação judicial’ dada pelo Tribunal Superior Eleitoral em diversos julgados, que resultou na súmula n. 13, também será impugnada pela presente argüição de descumprimento de preceito fundamental, já que se está diante de relevante controvérsia sobre o novo texto constitucional.
    Não se trata, quanto a esse ponto, de impugnar a súmula do TSE, porque nem a lei nem a jurisprudência desse eg. STF admitem procedimento com tal finalidade, pelo menos visando a impugnar súmula desse próprio STF, sob o fundamento de que ela seria apenas a expressão de entendimentos reiterados da Corte (...):
    ...................................................
    Visando a evitar o debate quanto ao conhecimento dessa parte da presente argüição de descumprimento de preceito fundamental, pede licença a AMB para deixar claro que está impugnando, no ponto, a interpretação judicial dada pelo TSE ao texto do § 9º do art. 14 da CF, com a redação dada pela ECR n. 4/94. (...). 
    Posta a questão nos termos em que deduzida pela ora argüente, também entendo, na linha de orientação jurisprudencial firmada por esta Suprema Corte (ADPF 33/PA, Rel. Min. GILMAR MENDES), que a controvérsia constitucional suscitada pela AMB mostra-se passível de veiculação em sede de argüição de descumprimento de preceito fundamental, mesmo que o litígio tenha por objeto interpretação judicial alegadamente violadora de preceitos fundamentais, como os postulados da probidade administrativa e da moralidade para o exercício do mandato, cuja suposta transgressão decorreria das decisões, precedentemente referidas, emanadas do E. Tribunal Superior Eleitoral.”
    (ADPF 144, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 26.02.2010, grifei)
    Nesse mesmo sentido, confira-se ensinamento doutrinário do e. Min. Gilmar Mendes relativo à admissibilidade do ajuizamento de ADPF a fim de afastar lesão a preceito fundamental resultante de ato judicial do Poder Público que emite interpretação direta do texto constitucional:
    “Pode ocorrer lesão a preceito fundamental fundada em simples interpretação judicial do texto constitucional. 
    Nesses casos, a controvérsia não tem por base a legitimidade ou não de uma lei ou de um ato normativo, mas se assenta simplesmente na legitimidade ou não de uma dada interpretação constitucional. No âmbito do recurso extraordinário essa situação apresenta-se como um caso de decisão judicial que contraria diretamente a Constituição (art. 102, III, ‘a’).
    Não parece haver dúvida de que, diante dos termos amplos do art. 1º da Lei n. 9.882/99, essa hipótese poderá ser objeto de argüição de descumprimento – lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público -, até porque se cuida de uma situação trivial no âmbito de controle de constitucionalidade difuso.
    Assim, o ato judicial de interpretação direta de um preceito fundamental poderá conter uma violação da norma constitucional. Nessa hipótese, caberá a propositura da argüição de descumprimento para afastar a lesão a preceito fundamental resultante desse ato judicial do Poder Público, nos termos do art. 1º da Lei n. 9.882/99.”
    (Arguição de Descumprimento Fundamental: comentários à Lei n. 9.882, de 3.12.1999, p. 72, item n. 6, 2007, Saraiva, grifei)
    Da mesma forma, na ADPF 324 (Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2018), indica o e. Min. Roberto Barroso que a parte autora não se insurge contra decisões particulares que transitaram em julgado ou contra especificamente a súmula derivada da interpretação acolhida pelo tribunal, voltando-se, na realidade, contra o amplo conjunto de julgados que a aplicam, devidamente anexados ao processo. Reconhece, dessarte, sua admissibilidade por ser “perfeitamente viável ajuizar uma ADPF contra entendimento ou interpretação jurisprudencial”, tal como já enfrentado por este Tribunal quando do julgamento da ADPF 54, de relatoria do Min. Marco Aurélio, em que contestado justamente o juízo proveniente do conjunto difuso de decisões judiciais.
    Nesse mesmo sentido, confiram-se os julgados a seguir colacionados:
    “5. Nesse sentido, as decisões judiciais se enquadram na definição de ato do poder público a que se refere o caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999, sujeitando-se ao controle de constitucionalidade por meio de ADPF, sempre que os meios ordinários não sejam capazes de solucionar a controvérsia de forma geral, imediata e eficaz. 
    6. No entanto, há duas ressalvas importantes que o STF entendeu necessárias para o ajuizamento da ADPF nessas hipóteses. A primeira é a de que seu cabimento se dá apenas em situações extraordinárias, nas quais o tempo de resposta normal nas instâncias ordinárias é capaz de acarretar grave desequilíbrio social e econômico. A segunda ressalva é a de que o conjunto de decisões judiciais não tenha transitado em julgado. Nesse sentido: ADPF 249-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. Em 13.08.2014. 
    7. No caso vertente, a arguição se volta contra inúmeros provimentos jurisdicionais proferidos no âmbito do TRT-22ª Região. Considerando-se a pulverização dos atos questionados por vários juízos e órgãos colegiados, a interposição dos recursos cabíveis em cada um desses processos não seria capaz de solucionar a controvérsia de modo imediato, definitivo e com eficácia geral e vinculante.”
    (ADPF 114, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 06.09.2019, grifei)
    “A pendência de múltiplas ações judiciais, nos diversos graus de jurisdição, inclusive neste Supremo Tribunal, nas quais se têm interpretações e decisões divergentes sobre a matéria, tem provocado exatamente aquela situação de insegurança jurídica descrita pelo digno doutrinador, o que, acrescida da ausência de outro meio hábil a solucionar a polêmica pendente, conduz à conclusão de observância do princípio da subsidiariedade e, conseguintemente, do cabimento da presente ação.” 
    (ADPF 101, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 04.06.2012, grifei) 
    Essa compreensão, então, é diversa e não altera a jurisprudência desta Suprema Corte que se firmou no sentido de que a ADPF não é via adequada para se obter interpretação, revisão ou cancelamento de súmula. 
    É apontado que o enunciado que não passa senão de mera expressão sintetizada do entendimento reiterado e consolidado dos tribunais, com o fim de conferir maior estabilidade à jurisprudência e de auxiliar trabalhos internos seus, passível, ademais, de reconsideração gradual, não constitui ato do Poder Público lesivo a preceito fundamental. 
    Confira-se precedente nesse sentido:
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENUNCIADOS DE SUMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REVISÃO. INADEQUAÇÃO DA VIA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO DA ARGUIÇÃO. 1. O enunciado da Súmula desta Corte, indicado como ato lesivo aos preceitos fundamentais, não consubstancia ato do Poder Público, porém tão somente a expressão de entendimentos reiterados seus. À argüição foi negado seguimento. 2. Os enunciados são passíveis de revisão paulatina. A argüição de descumprimento de preceito fundamental não é adequada a essa finalidade. 3. Agravo regimental não provido.” 
    (ADPF 80 AgR, Relator Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 10.08.2006, grifei)
    Nessa ADPF 80, questionava-se, aliás, o enunciado constante da Súmula 666 deste Supremo Tribunal, relativa à restrição da exigibilidade da contribuição confederativa do art. 8º da CF a filiados não sindicalizados, pretendendo a arguente, agora, a declaração de inconstitucionalidade do Preceito Normativo 119 do TST que dispõe sobre vedação análoga.
    Por conseguinte, na medida em que também o precedente normativo consiste em orientação do entendimento jurisprudencial consolidado pelo TST sobre matéria afeta aos dissídios coletivos, instituto equivalente, pois, à súmula, não é a propositura da ADPF via adequada à finalidade de declarar a sua inconstitucionalidade.
    O precedente normativo, representando orientação do entendimento jurisprudencial predominante, sem caráter cogente e desprovida de efeito vinculatório, cuja eficácia, portanto, esgota-se na orientação dos trabalhos internos do Tribunal, não traduz violação a preceito fundamental, motivo pelo qual, em consonância com a jurisprudência desta Corte, é admitida a arguição apenas contra o conjunto de decisões judiciais que, promovendo uma interpretação controversa e lesiva do texto constitucional, o formam, o que não é caso, devendo o requerente buscar os meios previsto na legislação infraconstitucional para alterá-lo.
    Isso posto, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, com prejuízo do pedido liminar, nos termos dos arts. 21, § 1º, do RISTF e 4º da Lei 9.882/1999. 
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 13 de maio de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente