Tribunal: STF
Processo: SL 1327
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-11
Data de publicação: 2020-08-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
    Vistos.
    Trata-se de pedido de suspensão de liminar, ajuizado pelo município do Rio de Janeiro, em face de decisões proferidas nos autos dos Agravos de Instrumento nºs 5003706-10.2020.4.02.0000/RJ e 5003759-88.2020.4.02.0000, em trâmite na 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região e que tornaram sem efeito medidas cautelares por si obtidas, com o fito de suspender o pagamento de parcelas mensais de contratos de financiamento firmados com a Caixa Econômica Federal, bem como para não se sujeitar aos efeitos de eventual inadimplemento dessas obrigações.
    Aduziu que tais decisões são dotadas de claro potencial lesivo à saúde, à ordem e à segurança públicas, posto que, ante um quadro de escassez de recursos, podem comprometer o funcionamento de seu sistema público de saúde.
    Acrescentou que esta Suprema Corte, em hipóteses semelhantes, deferiu recentemente liminares suspendendo obrigações de pagamento das parcelas mensais relativas aos Contratos de Consolidação (e-doc nº 1, fl. 15), conforme precedentes que transcreveu.
    Dissertou, ainda, sobre o panorama atual decorrente da propagação do novo coronavírus, expondo as diversas medidas de enfrentamento da emergência de saúde pública por si adotadas até o momento.
    Destacou que o cenário existente na rede estadual de saúde do Rio de Janeiro é notoriamente crítico, encontrando-se saturado por conta da pandemia causada pelo novo coronavírus e que a situação econômica do requerente tampouco se mostra favorável e que o combate à situação crítica atualmente instaurada exige um grande e imprevisto aumento dos gastos na área de saúde pública e assistência social.
    Por meio de decisão datada de 6/5/20, deferi a pretendida suspensão, a que se seguiu a interposição de agravos regimentais, por parte da União e da Caixa Econômica Federal.
    Por fim, opinou a douta Procuradoria-Geral da República pelo indeferimento do pedido de suspensão.
    É o relatório.
    Decido:
    Reitero, desde logo, o entendimento de que esta Suprema Corte se mostra competente para a apreciação da presente pretensão, na medida em que a controvérsia instaurada na origem é dotada de inegável índole constitucional, conforme se conclui pela menção a diversas normas da Constituição Federal utilizadas na fundamentação da presente contracautela (arts. 1º, incs. III e IV e 197).
    No presente caso, pese embora as alegações apresentadas pelas agravantes, a situação narrada nos autos reveste-se de inegáveis contornos de extrema gravidade, a justificar plenamente a suspensão das decisões regionais atacadas.
    Não se pode dissociar, da análise da controvérsia aqui em disputa, a situação de calamidade pública, decorrente da pandemia do COVID-19; assim, em que pese não se discuta a legalidade das obrigações assumidas pelo requerente, o certo é que sua situação econômica atual é significativamente diversa daquela da época da celebração dos contratos que geraram tais obrigações. 
     Assim, reitero o entendimento dantes exposto nos autos, no sentido de que a imposição, ao requerente, da retomada do pagamento das vultosas quantias em disputa nos autos originais, certamente acarretará sérios riscos de grave lesão à ordem, à economia e à saúde públicas, no âmbito daquela urbe. 
    Transcreve-se, por oportuno, o seguinte trecho da decisão liminarmente aqui proferida:
    Os fatos relatados nos autos são notórios e dispensam ulteriores considerações, devendo ser apenas destacado, porque altamente relevante para a análise de um pleito como este, ora em apreciação, que os efeitos desta pandemia são ainda mais devastadores, exatamente nas áreas da saúde pública e da atividade econômica.
    Assim, ao mesmo tempo em que o requerente é chamado a fazer frente a uma série de despesas imprevistas e em volume constantemente crescente, por outro lado, com o natural declínio da atividade econômica, muitos dos tributos cujo recolhimento compõem seu orçamento, têm uma substancial queda em sua arrecadação. 
    Não se ignora que tais efeitos atingem a todos, indistintamente, mas os entes públicos que são chamados a enfrentar, desde logo, os mais graves efeitos dessa situação calamitosa que vivenciamos, devem receber de toda a sociedade civil e dos demais órgãos da administração pública, toda a espécie de auxílio possível.
    Como tenho ressaltado, sempre que chamado a intervir em processos relacionados à pandemia causada pela disseminação do coronavírus, em função da gravidade da presente situação, exige-se a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, incumbindo ao Estado coordenar, precipuamente, os esforços a serem empreendidos no combate às drásticos efeitos decorrentes dessa pandemia.
    Por tais razões e, ao contrário do que asseverado pela PGR, não se está, com esta decisão, substituindo-se aos gestores responsáveis pelas políticas públicas, tampouco prejudicando o sistema de auxílio forjado pela União a todos os entes federados.
    As verbas em discussão nestes autos eram devidas a um banco, ainda que se trate de banco público, e, assim, não se destinam precipuamente, à utilização no combate aos efeitos da pandemia.
    O fato de, eventualmente, essa suspensão temporária de pagamentos devidos a um banco público, acabar que por trazer reflexos ao caixa da União, cuida-se de circunstância, nem de longe, tem o condão de prejudicar seu sistema de auxílio aos entes federados. 
    Na condição de ente maior da Federação, é dever da União socorrer os demais entes, distribuindo-lhes, na medida do possível, os recursos necessários para fazer frente ao enorme desafio de saúde pública com que todos estão se defrontando, tampouco podendo negligenciar sua responsabilidade de coordenar todo o sistema público de saúde do país, para o devido enfrentamento dessa que é a mais dramática situação de calamidade pública jamais vivida por esta geração. 
    O requerente, segundo município mais populoso do país, certamente sofreu uma enorme sobrecarga em seus sistema público de saúde, a justificar o aporte de todos os recursos possíveis, na tentativa de minorar o sofrimento da população que tem acorrido, em grande fluxo, aos hospitais públicos.
    Uma vez mais, transcrevo, por oportuno, os seguintes excertos da decisão que concedeu a cautelar nestes autos: 
    Não é por outra razão que esta Suprema Corte, sempre que chamada a intervir em conflitos dessa espécie tem, de forma uníssona, procurado minorar as consequências econômicas dessa pandemia, em benefício daqueles que se encontram na linha de frente da tomada das medidas necessárias ao enfrentamento dos inúmeros e imprevisíveis problemas decorrentes dessa situação.
    Especificamente sobre o caso do ora requerente, pode ser citada a decisão monocrática proferida pelo eminente Ministro Luiz Fux, nos autos da Pet. nº 8.743, em que foi concedido efeito suspensivo a recurso extraordinário por ele interposto em processo em que pretendia suspender, emergencialmente, o pagamento de parcelas de empréstimo tomado junto ao BNDES.
    Transcreve-se, por oportuno, parte da fundamentação daquela decisão:
    “Os fatos elencados pelo Município do Rio de Janeiro são de conhecimento notório e revelam situação de extrema excepcionalidade, em que a escassez de recursos orçamentários desafia as ações necessárias para remediar uma pandemia de escala global. Para gestores, legisladores e julgadores, é tempo de escolhas trágicas e hard cases. Nesse contexto, a crueza da realidade dificulta os juízos de ponderação necessários para o alcance de decisões justificadas na razão pública e no bem comum. Na petição inicial, o Município do Rio de Janeiro elenca uma série de realocações orçamentárias realizadas emergencialmente para o adimplemento de despesas extraordinárias destinadas às ações de combate da pandemia da COVID-19, especialmente em benefício das populações mais vulneráveis. Exemplificadamente, cito a aquisição de 20.000 cestas básicas (R$ 2.575.000,00) e de 14.000 kits de higiene (R$ 418.320,00); a contratação de 500 vagas para atendimento na forma de albergue (R$ 10.500.000,00); a criação de sistema de unificação dos benefícios sociais (R$ 6.000.000,00); e a regularização dos repasses dos convênios de cooperação (R$ 28.640.293,00). 
    Essas despesas adicionais contrastam com a redução drástica da arrecadação fiscal, não apenas em relação aos tributos de competência própria (ISS e ITBI), como também em relação às transferências constitucionais (parcelas do ICMS, do FPM, do FUNDEB, entre outras). Deveras, a desaceleração da atividade econômica em nível nacional, ocasionada pelas necessárias medidas de supressão da pandemia, já tem impactado as referidas rubricas. Adicionalmente, as transferências relativas aos royalties de petróleo têm sofrido duplo impacto, decorrente tanto da redução do preço desse produto no mercado internacional como da desvalorização do real no cenário cambial. 
    Verifica-se, assim, agravamento abrupto e superveniente do contexto observado à época do indeferimento da tutela de urgência pretendida. In casu, a pandemia de COVID-19 foi decretada oficialmente pela Organização Mundial de Saúde (OMS) em 11.03.2020, após o julgamento do agravo de instrumento n. 5008252-45.2019.4.02.0000 pelo Tribunal de origem. Essa circunstância fática não pode ser desprezada, à luz do artigo 296, do Código de Processo Civil, que dispõe que a tutela provisória, por sua natureza, pode ser concedida, modificada ou revogada a qualquer tempo no processo, a depender da alteração do contexto verificado. 
    Convém ainda ressaltar que o agravamento da crise financeira do Município do Rio de Janeiro em decorrência da pandemia da COVID-19 em nada altera as causas de pedir próxima (elementos jurídicos) e remota (elementos fáticos) já fixadas quando da propositura da inicial. Deveras, a ação judicial em comento trata exatamente da impossibilidade financeira de o referido ente federativo arcar com contrato de financiamento firmado à luz de outras circunstâncias políticas e econômicas. A pandemia superveniente não altera esse quadro fático-jurídico, senão o reforça, de modo que não procede a afirmação das partes requeridas de que haveria inovação processual inadequada em sede recursal 
    Por outro lado, a Constituição confere ao Supremo Tribunal Federal a posição de Tribunal da Federação (Artigo 102, inciso I, alínea f), atribuindo a esta Corte o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no âmbito do Estado Federal, culminam por antagonizar as unidades que o compõem. Essa competência jurídico-institucional impõe à Suprema Corte o dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre os entes estatais brasileiros (ACO 2.661, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, julgado em 13.05.2015). Por isso mesmo, diante de conflitos tais como o presente caso, não deve o Supremo Tribunal Federal se furtar de adotar as medidas necessárias ao restabelecimento da lógica federativa preconizada pela Constituição. 
    No âmbito desse papel federativo, não se pode olvidar que a jurisdição constitucional é contextual. Cabe à Corte Constitucional ler as normas constitucionais à luz dos arranjos institucionais, sem desconsiderar os elementos políticos e econômicos adjacentes ao caso concreto, vislumbrando, ainda, os incentivos e desincentivos que cada pronunciamento judicial implica. 
    Por isso mesmo, quando a legalidade estrita esbarra na primazia da realidade, o argumento consequencialista assume relevância na jurisdição constitucional. Conforme enuncia o professor Richard Fallon, a intervenção judicial adquire legitimidade quando os benefícios (morais, econômicos, políticos, jurídicos etc) da intervenção judicial ultrapassam os custos da abstenção judicial (Richard Fallon, The Core of an Uneasy Case for Judicial Review, 121 Harvard Law Review 1693 (2008). No presente caso, indubitavelmente, a abstenção judicial ensejaria ao Município do Rio de Janeiro o agravamento de uma crise financeira sem precedentes, como também, em último grau, a perda de mais vidas humanas em decorrência da COVID-19. Essa consequência indesejada pode ser atenuada por este provimento judicial. 
    Consectariamente, sem maiores esforços argumentativos, vislumbra-se patente plausibilidade jurídica do pedido veiculado na ação em referência, na medida em que a continuidade do adimplemento das parcelas de empréstimos de financiamento contraídos com o BNDES, sob garantia da União, compromete os esforços do Município do Rio de Janeiro para combate à pandemia da COVID-19” (DJe de 7/4/20). 
    No mesmo sentido, pode-se ser citada, ainda, a decisão monocrática proferida pelo eminente Ministro Alexandre de Moraes, nos autos da ACO nº 3.363 (e, posteriormente, repetida na ACO nº 3.365), em que o estado de São Paulo postulava, em face da União, que essa fosse obstada de adotar medidas de cobrança ou constrição patrimonial, em virtude do não pagamento de parcelas decorrentes de contrato de refinanciamento de dívida, celebrado entre as partes.
    Sua Excelência, ao implementar a medida cautelar, obtemperou que 
    “A Constituição Federal, em diversos dispositivos, prevê princípios informadores e regras de competência no tocante à proteção da saúde pública, destacando, desde logo, no próprio preâmbulo a necessidade de o Estado Democrático assegurar o bem-estar da sociedade. Logicamente, dentro da ideia de bem-estar, deve ser destacada como uma das principais finalidades do Estado a efetividade de políticas públicas destinadas à saúde. 
    O direito à vida e à saúde aparecem como consequência imediata da consagração da dignidade da pessoa humana como fundamento da República Federativa do Brasil. Nesse sentido, a Constituição Federal consagrou, nos artigos 196 e 197, a saúde como direito de todos e dever do Estado, garantindo sua universalidade e igualdade no acesso às ações e serviços de saúde. 
    A gravidade da emergência causada pela pandemia do COVID-19 (Coronavírus) exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as medidas possíveis para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde. 
    O desafio que a situação atual coloca à sociedade brasileira e às autoridades públicas é da mais elevada gravidade, e não pode ser minimizado. A pandemia de COVID-19 (Coronavírus) é uma ameaça real e iminente, que irá extenuar a capacidade operacional do sistema público de saúde, com consequências desastrosas para a população, caso não sejam adotadas medidas de efeito imediato. 
    A alegação do Estado de São Paulo de que está impossibilitado de cumprir a obrigação com a União em virtude do “atual momento extraordinário e imprevisível relacionado à pandemia do COVID-19 e todas as circunstâncias nele envolvidas” é, absolutamente, plausível; estando, portanto, presente na hipótese, a necessidade de fiel observância ao princípio da razoabilidade, uma vez que, observadas as necessárias proporcionalidade, justiça e adequação da medida pleiteada e a atual situação de pandemia do COVID-19, que demonstra a imperatividade de destinação de recursos públicos para atenuar os graves riscos a saúde em geral, acarretando a necessidade de sua concessão, pois a atuação do Poder Público somente será legítima, se presentes a racionalidade, a prudência, a proporção e, principalmente, nesse momento, a real e efetiva proteção ao direito fundamental da saúde A medida pleiteada comprova ser patente a necessidade de efetividade de medidas concretas para proteção da saúde pública e da vida dos brasileiros que vivem em São Paulo, com a destinação prioritária do orçamento público” (DJe de 25/3/20). 
    Constata-se, assim, que esta Suprema Corte, em casos como o presente, tem entendido como justificável a suspensão do pagamento de parcelas devidas por entes da Federação à União, ou a outros órgãos da administração direta ou indireta, como forma de fazer frente às imprevistas e imprevisíveis despesas que esse entes têm sido chamados a enfrentar, neste difícil momento por que todos estamos passando. 
    Reafirmo, destarte, o entendimento de então, para concluir que as decisões regionais atacadas têm o inegável potencial de acarretar graves e irreversíveis danos à ordem, à economia e à saúde públicas do requerente, fato suficiente a justificar a suspensão de seus efeitos, para que sejam, por outro lado, restabelecidos os efeitos da liminar deferida pelo Juízo de origem.
    De rigor, portanto, o acolhimento do presente pedido de suspensão, tornando-se definitiva a medida cautelar deferida nos autos.
    Ante o exposto, defiro a presente contracautela, para, tornando definitiva a liminar, suspender os efeitos das decisões proferidas nos autos dos Agravos de Instrumento nºs 5003706-10.2020.4.02.0000 e 5003759-88.2020.4.02.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 2ª Região, até o trânsito em julgado da ação a que se referem, prejudicados os agravos regimentais interpostos nos autos.
    Publique-se.
    Brasília, 11 de agosto de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente