Tribunal: STF
Processo: MI 6459
Classe: MI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-07
Data de publicação: 2020-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ART. 40, §4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO NORMATIVO-CONSTITUCIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 103, DE 12 DE NOVEMBRO DE 2019. ART. 40, §4-B. ROL TAXATIVO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO.
    Decisão: Trata-se de mandado de injunção impetrado pelo Sindicato Nacional dos Servidores do Ministério Público da União - SINASEMPU visando à regulamentação do art. 40, § 4º, II da Constituição, que dispõe sobre a aposentadoria especial de servidores públicos exercentes de atividades de risco. 
    Alega a parte impetrante, em síntese, que seus substituídos, no exercício do cargo público que ocupam – Agente de Segurança do Ministério Público da União – vêm desempenhando atividades sob condições de risco. Requer seja concedida a ordem para: 
    “(...) reconhecer a inadimplência legislativa dos impetrados na regulamentação do direito à aposentadoria especial dos substituídos (servidores com atribuições de segurança), que estão submetidos à atividade de risco prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal de 1988, suprindo a lacuna normativa pela determinação de aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 1985, ou, SUCESSIVAMENTE, pelos requisitos e critérios que Vossa Excelência entender mais adequados, em qualquer caso para viabilizar aos substituídos o exercício do direito à aposentadoria especial prevista no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição da República, com proventos alcançados pela integralidade sem média remuneratória e com paridade plena, independente de idade mínima;” 
    Em 26/11/2014, o Congresso Nacional prestou suas informações e, no dia seguinte, a Presidente da República atuou de igual modo. 
    Em 13/02/2015, instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República ofertou parecer assim ementado: 
    “MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDORES PÚBLICOS QUE LABORAM EM ATIVIDADE DE RISCO. REGULAMENTAÇÃO DO ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. ATIVIDADE DE SEGURANÇA. SOBRESTAMENTO. 
    1 – Inexiste legislação, no Regime Geral de Previdência Social, referente à aposentadoria especial de trabalhador que exerce atividade perigosa ou de risco. 
    2 – É inviável o suprimento da mora na regulamentação do art. 40, § 4º, II, da Constituição Federal mediante determinação de aplicação do sistema instituído pelo Regime Geral de Previdência Social, previsto na Lei 8.213/1991, até que sobrevenha a regulamentação pretendida, por inadequação do caso à hipótese de incidência da Súmula Vinculante 33. 
    3 – Tampouco é possível a analogia com a Lei Complementar 51/1985, que regula a concessão de aposentadoria especial aos servidores policiais, por incidência do princípio da especialidade. 
    4 – Ao Judiciário não cabe definir os requisitos e critérios diferenciados de que trata o preceito constitucional, em respeito à separação de poderes. 
    5 – Parecer pelo sobrestamento do feito até o julgamento dos Mandados de Injunção 833 e 844 e, no mérito, caso não sobrestado, pela procedência parcial do pedido.” 
    Em 29/05/2018, proferi decisão monocrática negando seguimento ao mandamus nos seguintes termos, in verbis:
    “MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ART. 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFINIÇÃO DAS ATIVIDADES DE RISCO. SERVIDORES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO. AGENTES DE SEGURANÇA. INEXISTÊNCIA DE RISCO INERENTE À ATIVIDADE. MANDADO DE INJUNÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO”.
    Em 25/06/2018, o sindicato apresentou agravo regimental do referido decisum alegando, em síntese, que as atividades exercidas pelos substituídos da impetrante são atividades de risco, pois:
    (i) “a expressão ‘cargo de natureza policial’ está contida, como fator desencadeante do tempo especial, a atividade de risco por excelência, base para as aposentadorias de policiais, guardas municipais e servidores com atribuições de segurança institucional, expostos a riscos permanentes”; e
    (ii) “a especificidade das funções dos servidores com atribuições de segurança do Ministério Público da União e a sua conceituação como atividade de risco, pode ser demonstrada, como exemplo, no decorrer de um resumo que passa pelas Leis 11.415, de 2006, Portaria PGR/MPU nº 302, de 2013 (em anexo) e Lei 10.826, de 2003, associado à Instrução Normativa nº 023/2005-DG/DPF, de 1º de setembro de 2005 (anexa) e Lei 12.694/2012”.
    Consectariamente, segundo o sindicato agravante, haveria necessidade de que o cargo vinculado a agente de segurança do Ministério Público da União seja reconhecido como de risco, uma vez que está relacionado à segurança institucional, percebe a Gratificação de Atividade de Segurança (GAS) e, também, inclui o porte de arma de fogo.
    É o relatório. Decido.
    Ab initio, torno sem efeito a decisão anterior em virtude da superveniente promulgação da Emenda Constitucional nº 103/2019, razão pela qual este mandado de injunção se encontra absolutamente PREJUDICADO. Prejudicado, ainda, o agravo interno interposto contra a decisão anterior. 
    Com efeito, cumpre aduzir que o instrumento constitucional do mandado de injunção surge com a função precípua de viabilizar o exercício de direitos, de liberdades e de prerrogativas diretamente outorgados pelo constituinte, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre a eficácia de hipóteses tuteladas pela Lei Fundamental.
    Nos termos do artigo 5º, LXXI, da CRFB/1988 “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. 
    Vê-se, pois, que o perfil constitucional do mandado de injunção requer, para fins de seu cabimento, a alegação de omissão normativa capaz de obstaculizar o exercício de direitos e liberdades fundamentais. Consoante lição de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, o mandado de injunção
    “é o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (CF, art. 5º, LXXI). O objeto, portanto, desse mandado é a proteção de quaisquer direitos e liberdades constitucionais, individuais ou coletivos, de pessoa física ou jurídica, e de franquias relativas à nacionalidade, à soberania popular e à cidadania, que torne possível sua fruição por inação do Poder Público em expedir normas regulamentadoras pertinentes” (In Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, 35ª ed., São Paulo: Malheiros, p. 321). 
    In casu, a impetração volta-se contra suposta omissão na regulamentação do artigo 40, §4º, II, da Constituição da República, revogado pela Emenda Constitucional 103/2019, que previa o direito à aposentadoria especial dos servidores que exercem atividades de risco. 
    Nessa temática, insta ressaltar que a Emenda Constitucional 103, de 12 de novembro de 2019, alterou a regência da aposentadoria especial de servidores públicos e revogou o artigo 40, §4º, inciso II, da Constituição Federal, dispositivo que o presente mandamus originariamente buscava regulamentar. Após a alteração da normativa constitucional, a aposentadoria especial passou a ser regulada pelo artigo 40, § 4º-B, o qual ostenta o seguinte teor:
    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) 
    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)” 
    Extrai-se do dispositivo que o constituinte derivado buscou limitar as hipóteses de concessão de aposentadoria especial em razão do exercício de atividade de risco, assentando que cada ente federativo poderá prever idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de (i) agente penitenciário; (ii) agente socioeducativo ou (iii) policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do artigo 51, o inciso XIII do caput do artigo 52 e os incisos I a IV do caput do artigo 144.
    Com efeito, o artigo 40, §4º-B, promoveu profunda alteração na regência da matéria, sendo descabido afirmar a permanência, no texto constitucional, de um direito subjetivo à aposentadoria especial daqueles que, genericamente, desempenham “atividades de risco” ou ainda cargos “de natureza policial”. 
    Ao contrário, a normativa constitucional inaugurada pelo artigo 40, § 4º-B, prevê rol taxativo daqueles que podem gozar do direito à aposentadoria especial, no qual não estão incluídos os cargos de Apoio Técnico-Administrativo/Segurança Institucional do Ministério Público da União. Nesse cenário, prejudicada a apreciação do mandamus. Não há qualquer razão para o prosseguimento do feito. 
    Destaco que, de forma unânime, o Plenário desta Suprema Corte se posicionou no mesmo sentido: 
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO  MANDADO DE INJUNÇÃO.  APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO.  ATIVIDADE DE RISCO. REVOGAÇÃO DO ARTIGO 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. INCLUSÃO DO ARTIGO 40, § 4º-B NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PREVISÃO TAXATIVA DOS CARGOS QUE PODEM ENSEJAR A CONCESSÃO DE APOSENTADORIA ESPECIAL POR EXPOSIÇÃO À ATIVIDADE DE RISCO. SERVIÇO PRESTADO AO EXÉRCITO BRASILEIRO. HIPÓTESE NÃO PREVISTA NO ROL TAXATIVO DO ARTIGO 40, § 4º-B DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. A aposentadoria especial de servidor público por exposição à atividade de risco está consagrada no artigo 40, § 4º-B, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional 103/2019.
    2. O artigo 40, § 4º-B, da Carta da República, alterou a regência normativa pretérita e estabelece, taxativamente, os cargos que ensejam a concessão de aposentadoria especial em razão do risco inerente às atividades exercidas.
    3. O constituinte derivado limitou as hipóteses de concessão de aposentadoria especial em razão do exercício de atividade de risco, assentando que cada ente federativo poderá prever idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de (i) agente penitenciário; (ii) agente socioeducativo ou (iii) policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do artigo 51, o inciso XIII do caput do artigo 52 e os incisos I a IV do caput do artigo 144.
    4. In casu, a impetração pretende o reconhecimento da aposentadoria especial àqueles que prestaram serviço ao Exército do Brasil, hipótese incompatível com os cargos taxativamente previstos no artigo 40, § 4º-B, da Carta da República.
    5. A alteração da sistemática constitucional da aposentadoria especial de servidor público que exerce atividade de risco e a revogação do artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, dispositivo que o presente mandamu originariamente buscou regulamentar, implicam a perda superveniente do objeto da impetração.
    6. Ex positis, NEGO PROVIMENTO ao agravo regimental.”
    (MI 6654, Rel. Min. Luiz Fux, PLENÁRIO, j. 27/04/2020). 
    Por oportuno, ainda anoto que a jurisprudência desta Suprema Corte, mesmo antes da reforma, já havia se firmado no sentido de que o legislador entende como atividade de risco aquelas em que a periculosidade é inequivocamente inerente ao ofício, o que não é o caso dos autos. Confiram-se:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ARTIGO 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFINIÇÃO DAS ATIVIDADES DE RISCO. GUARDA MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE RISCO INERENTE À ATIVIDADE. RESPONSABILIDADES CONSTITUCIONAIS. ARTIGO 144, § 8º, DA CRFB/88. PROTEÇÃO DE BENS, SERVIÇOS E INSTALAÇÕES DOS MUNICÍPIOS. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A aposentadoria especial de servidor público por exposição à atividade de risco está consagrada como direito previsto no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição da República, a ser regulamentado por lei complementar. 2. O Supremo Tribunal Federal assentou que a expressão “atividades de risco” a que se refere o constituinte em seu artigo 40, § 4º, II, reclama interpretação no sentido de que somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja inequivocamente inerente ao ofício. Precedentes do Plenário: MI 833 e MI 844, redator p/ acórdão min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgados em 11/6/2015, DJe de 30/9/2015. 3. O pagamento de adicionais ou gratificações por periculosidade, que decorrem de relação de trabalho, bem como o porte de arma de fogo, não implicam, necessariamente, a concessão de aposentadoria especial por exercício de atividade de risco, diante da independência dos vínculos funcional e previdenciário. 4. In casu, o risco eventual da atividade exercida pelos guardas municipais não pode ser considerado inerente do mesmo modo que policiais e agentes penitenciários, mercê de sua função pública constitucional tratar, expressamente, da “proteção dos bens, serviços e instalações do respectivo município, conforme dispuser a lei” (artigo 144, § 8º, da CRFB/88). 5. A Lei 13.675/2018, lei ordinária que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), não incluiu outros órgãos no rol taxativo previsto no artigo 144, I a V, da CRFB/88, como responsáveis pela segurança pública. Na realidade, tratou de fomentar uma salutar integração entre todas as classes responsáveis pela ordem pública, sendo inviável conferir qualquer interpretação no sentido de tratar as guardas municipais como órgão de segurança pública para conceder-lhes, pela via judicial, o direito à aposentadoria especial. 6. O Poder Legislativo arroga maior capacidade epistêmica e legitimidade democrática para disciplinar a eventual concessão do direito à aposentadoria especial aos guardas municipais. Muito embora os dados empíricos demonstrem a grande violência contra a classe, a eventual exposição a situações de risco não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. Deveras, tramita, no Senado Federal, projeto de lei complementar (PLS 214/2016), que visa a garantir, pela via constitucionalmente adequada, o direito à aposentadoria especial às guardas municipais. 7. A identificação da omissão inconstitucional do Poder Legislativo e sua colmatação pela via injuncional não podem ser indiferentes à autocontenção (judicial self-restraint) e à deferência do Poder Judiciário frente à atividade legislativa democrática. A par da necessidade de se caracterizar a mora legislativa, a intervenção judicial pressupõe uma cuidadosa ponderação entre os bens jurídicos em jogo. 8. NEGO PROVIMENTO ao agravo regimental. 
    (MI 6781 AgR, de minha relatoria)”
    “Recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Guarda civil municipal. Aposentadoria especial. Risco da atividade. Impossibilidade. Ausência de legislação específica. Periculosidade não inerente à atividade. Ausência de omissão inconstitucional. Existência de repercussão geral. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema”. 
    (ARE 1215727 RG, Rel. Min. Edson Fachin)
    “Direito Previdenciário. Agravos internos em mandado de injunção. Guarda municipal. Alegada atividade de risco. Aposentadoria especial. 1. Somente se verifica omissão inconstitucional, diante da expressão ‘atividades de risco’ contida no art. 40, § 4º, II, da Constituição da República, nos casos em que a periculosidade é inequivocamente inerente ao ofício. 2. A exposição eventual a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e outras diversas categorias não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. 3. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 4. Agravo regimental da interposto pela União provido para denegação da ordem. Julgado prejudicados os agravos regimentais interpostos pelo município e pelo Instituto de Previdência local”. 
    (MI 6951 AgR, Relator(a) p/ Acórdão: Min. Edson Fachin)
    Ex positis, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno deste STF, julgo PREJUDICADO o presente mandado de injunção, diante da perda superveniente do objeto em face da promulgação da Emenda Constitucional 103/2019. Por consequência lógica, igualmente prejudicado o agravo interno interposto. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 7 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente