Tribunal: STF
Processo: ACO 3404
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-30
Data de publicação: 2020-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Estado do Rio Grande do Sul, em face da União, objetivando:
    “2. A concessão de tutela provisória de urgência, sem a oitiva da parte contrária, de acordo com o art. 300 e seguintes do NCPC e do artigo 151, V, do CTN, para determinar que a União/RFB, se abstenha de: 
    2.a. Exigir a inclusão na base de cálculo da contribuição para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) paga pelo Estado do Rio Grande do Sul dos repasses de recursos do Tesouro Estadual, destinados ao pagamento de benefícios previdenciários (cobertura de insuficiências financeiras e cota patronal das contribuições previdenciárias) pelo Regime Próprio de Previdência Social (RPPS/RS), planos Financeiro (Regime de Repartição Simples) e Fundo Previdenciário (Fundoprev/RS – Regime de Capitalização);
    2.b. Efetuar o lançamento tributário e a inscrição em dívida ativa do ente federado por conta da falta de inclusão dos referidos recursos na base de cálculo da contribuição para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) paga pelo Estado do Rio Grande do Sul; 
    2.c. Efetuar representação para fins civis, penais e de responsabilidade administrativa na forma prevista na Portaria RFB n. 1.750, de 12 de novembro de 2018 ou outra que vier a substituí-la; 
    2.d. Incluir o Estado do Rio Grande do Sul no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN) e no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC);
    2.e. Cancelar os parcelamentos em vigor, especialmente aquele firmado a que se refere a Medida Provisória MP n. 38/2002; 
    2.f. Efetuar a retenção de receitas do Fundo de Participação dos Estados (FPE) com fundamento no artigo 160, § único, I, da CF/88.
    3. Ao final, a procedência da ação, para o fim de: 
    3.a. Declarar, em definitivo a ilegalidade e inconstitucionalidade da inclusão na base de cálculo da contribuição para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) paga pelo Estado do Rio Grande do Sul dos repasses de recursos do Tesouro Estadual, destinados ao pagamento de benefícios previdenciários (cobertura de insuficiências financeiras e cota patronal das contribuições previdenciárias) pelo Regime Próprio de Previdência Social (RPPS/RS), planos Financeiro (Regime de Repartição Simples) e Fundo Previdenciário (Fundoprev/RS – Regime de Capitalização);
    3.b. Determinar o cancelamento de eventual crédito que venha a ser lançado com fundamento no entendimento da SC Cosit n. 278/17 e da SC n.º 4002/2020-SRRF04/Disit discutido na presente ação.
    4. Alternativamente, na remota hipótese de prevalecer o entendimento contido na SC Cosit n.º 278/2017 e na SC n.º 4.002/2020 – SRRF04/Disit, aplicação de seu conteúdo normativo apenas e tão somente a fatos geradores posteriores a 01 de junho de 2017, em atenção ao disposto no artigo 24 da LINDB”.
    O Estado justifica a competência desta Corte para o julgamento da presente demanda, tendo em vista que a União, por meio da Consulta SC Cosit 278/2017, exarada pela RFB, teria violado o artigo 150, incisos II a IV, da CF, na medida em que pretende tributar repasses do Tesouro Estadual ao RPPS que já seriam oferecidos à tributação do Pasep pelo Instituto de Previdência do Estado (IPE-PREV), ameaçando a autonomia política e financeira do estado-membro e o equilíbrio entre as entidades federadas, em ofensa aos arts. 1º, 18 e 60, § 4º, da CF/1988.
    Afirma que o Supremo tem sido o fórum de discussão da tributação dos entes federados pelo Pasep, a teor do artigo 239 da CF, citando, como exemplo, a controvérsia relativa à inclusão das receitas do Fundef/Fundeb transferidas aos Estados federados na base de cálculo do Pasep, na AC 1.980, bem como as controvérsias em que se busca afastar a recusa indevida da emissão de certidão negativa de débitos e os efeitos da inscrição em cadastro de inadimplentes.
    Sobre o mérito, o Estado narra que:
    “(...) é contribuinte submetido a acompanhamento econômico-tributário diferenciado e, nessa condição, recebeu convite para Reunião de Conformidade Tributária na Delegacia da RFB, em Porto Alegre, no segundo semestre de 2018. Nessa reunião e nas que se seguiram, em novembro daquele mesmo ano e em abril de 2020, o ente federado foi instado a alterar a base de cálculo da contribuição ao PASEP para adequá-la ao entendimento da União contido na SC Cosit n. 278/17.
    Mais especificamente, o Estado do Rio Grande do Sul foi demandado a retificar as Declarações de Débito e Crédito de Tributos e Contribuições Federais (DCTFs), para incluir na base de cálculo da contribuição ao PASEP, efetuando os correlatos recolhimentos complementares, os seguintes repasses de recursos realizados pelo Tesouro estadual: 
    a) transferências voluntárias recebidas de instituições privadas e pessoas físicas e jurídicas que são direcionadas, por exemplo, ao Fundo Estadual da Criança e do Adolescente, ao Fundo de Apoio à Cultura e ao Fundo Pró-Esporte na base de cálculo da contribuição ao PASEP; 
    b) cota patronal ao RPPS/RS e ao Fundoprev;
    c) cobertura das insuficiências financeiras do RPPS/RS; e
    d) integralização de capital em companhias estaduais integrantes da administração indireta.
    (...)
    O Estado Rio Grande do Sul efetuou, no prazo da autorregularização, a retificação das Declarações de Débitos e Créditos Tributários Federais (DCTFs) dos últimos 05 (cinco) anos, alterando a base de cálculo da contribuição ao PASEP e o valor das prestações relativas ao parcelamento do PASEP com base na MP n. 38/2002, para atender a solicitação da União no que diz respeito ao item “a” e “d” antes mencionados. As DCTFs retificadas incluíram as seguintes diferenças: item “a” (transferências voluntárias recebidas de instituições privadas e pessoas físicas e jurídicas que são direcionadas, por exemplo, ao Fundo Estadual da Criança e do Adolescente, ao Fundo de Apoio à Cultura e ao Fundo Pró-Esporte), período de abril de 2015 a fevereiro de 2020; item ‘d’ (integralização de capital), período de abril de 2015 a fevereiro de 2019.
    Relativamente a competência março/2020 não houve transmissão de DCTF, em razão da Portaria ME n.º 139/2020, que prorrogou o vencimento original de 24 de abril de 2020 para 25 de agosto de 2020.
    A partir da competência março/2020 a base de cálculo também está ajustada relativamente ao item ‘a’.
    A partir da competência março/2020 apenas os itens ‘b’ e ‘c’ permaneceram inalterados.
    Isso porque o ente federado entende que, em relação ao itens ‘b’ e ‘c’ (repasse da cota patronal ao RPPS/RS e repasse da cobertura de insuficiências financeiras do RPPS), o entendimento da União manifestado na SC Cosit n.º 278/2017 e SC n.º 4.002/20 – SRRF04/Disit não está adequado ao Direito”.
    Em apertada síntese, o Estado do Rio Grande do Sul contesta as conclusões exaradas na Solução de Consulta COSIT 278/2017, ato por meio do qual a Receita Federal teria recomendado a instauração de procedimento de autorregularização quanto à fixação da base de cálculo da contribuição para o PASEP devida pelo Estado. 
    Nesse sentido, afirma que as regras estabelecidas na Consulta COSIT 278/2017, acerca da impossibilidade de exclusão das transferências intraorçamentárias, relativas à cobertura de insuficiências financeiras e cota patronal, à autarquia responsável pela administração dos regimes previdenciários dos servidores do Estado do Rio Grande do Sul, da base de cálculo do Pasep, estariam em desacordo com o disposto no art. 2º, inciso II, “a”, e parágrafo único, da Lei Complementar 8/1970; art. 7º c/c o inciso III do art. 2º da Lei 9.715/1998; parágrafo único do art. 68 do Decreto 4.524/2002; e, por fim, arts. 107, 108 e 111 do CTN.
    Segundo o autor, a SC Cosit 278/2017 teria estabelecido diferenciação entre transferências intergovernamentais, intragovernamentais e intraorçamentárias, desconsiderando o conceito de receita para fins do Direito Tributário e as razões que ensejaram a criação da transferência/operação intraorçamentária como uma classificação de receita e despesa.
    Alega que a Solução de Consulta Cosit 278/2017 incidiria em equívoco ao estabelecer que as transferências intraorçamentárias não estariam abrangidas pelo conceito de transferência corrente e de capital da Lei 4.320/1964, pelo fato de se realizarem através da contraprestação em bens e serviços ou simplesmente decorrerem do pagamento de alguma obrigação da entidade.
    Salienta que a cota patronal, por ser tributo, e as operações de repasse financeiro para cobertura de déficit previdenciário, por constituírem obrigação legal em relação ao RPPS, não configurariam contraprestação por serviços prestados, sendo que a circunstância de serem efetuadas mediante empenho ou estarem registradas do ponto de vista orçamentário não alteraria sua natureza. Essas transferências constituiriam mera vinculação de recursos (pela qual a transferência é carimbada, taxada), e não uma nova arrecadação de fato.
    Assim, considera que a distinção entre transferências intergovernamentais, intragovernamentais e intraorçamentárias seria descabida para fins de definição da base de cálculo da contribuição para o PASEP, pois a Lei 9.715/1998 não faria essa distinção em seus arts. 2º, inciso III, e 7º, não sendo possível confundir a regra de interpretação literal prevista no art. 111 do CTN com interpretação restritiva. 
    Sustenta que os repasses da cota patronal e das insuficiências financeiras são destinados ao custeio do sistema de previdência dos servidores públicos estaduais, valores que não compõem as disponibilidades de caixa do ente federado, que seria mero intermediário/transferidor dessas receitas para a autarquia estadual responsável pela gestão das receitas previdenciárias e realização dos pagamentos aos respectivos beneficiários estaduais. 
    Defende que esses repasses seriam receitas da Autarquia responsável pela gestão unificada dos fundos previdenciários, estando vinculadas à prestação de benefícios previdenciários, motivo pelo qual essa seria a única entidade responsável pelo recolhimento da contribuição ao PASEP sobre essas transferências. 
    Desse modo, para o autor, o entendimento da SC Cosit 278/2017, de que a cota patronal e a cobertura das insuficiências financeiras do RPPS devem ser incluídos na base de cálculo da contribuição ao PASEP do Estado do Rio Grande do Sul, apesar de o IPE-PREV já as incluir na base de cálculo do PASEP pago pela autarquia, configura bis in idem e viola o princípio da vedação de confisco e a proibição de tratamento desigual entre contribuintes, além de contrariar o princípio da proporcionalidade.
    Aduz, ainda, que:
    “Além da ilegalidade e da inconstitucionalidade da exigência feita pela União, o Estado do Rio Grande do Sul está sendo instado a retificar suas DCTFs e efetuar recolhimentos, a título de ‘adequação’ ao entendimento contido na SC Cosit n.º 278/17 retroativamente aos últimos 05 (cinco) anos, em desacordo com os princípios da irretroatividade da lei tributária, da segurança jurídica, da proteção da confiança e da razoabilidade.
    O Estado do Rio Grande do Sul sofreu fiscalização da RFB nos exercícios de 2010, de 2013 e de 2014, oportunidade em que foram lavrados os Autos de Infração n. 11080.002372/2010-24, n. 11080.723.802/2013-98 (principal) e n. 11080.721.793/2014-81 (complementar). As auditorias da RFB realizadas, nessas três oportunidades, nada mencionaram a respeito de possível inadequação da exclusão dos recursos da cota patronal e dos repasses para a cobertura de insuficiências financeiras do RPPS da base de cálculo do PASEP. De igual sorte, até final de 2018, nenhuma contrariedade foi manifestada pela União em relação à exclusão dessas transferências com fundamento no artigo 7º da Lei n.º 9.715/98. 
    A SC Cosit n.º 278/2017 foi publicada em 01 de junho de 2017 e esse deve ser o marco temporal de qualquer exigência que venha a ser feita com fundamento no entendimento nela adotado. Ainda que tal exigência seja ilegal e inconstitucional como no caso em exame. 
    O fato de a referida consulta ter sido formulada pelo GTREL à RFB em virtude da existência de fundadas dúvidas sobre o cálculo do PIS/PASEP e, em especial, pela existência de entendimentos divergentes a respeito da matéria entre as diferentes Delegacias da RFB, afasta a possibilidade de se atribuir à SC Cosit n. 278/2017 natureza meramente interpretativa (art. 106, I, do CTN).
    (...)
    A limitação temporal de aplicação da SC Cosit n. 278/17 deriva, ademais, do disposto no artigo 24 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto n.º 4.657, de 04 de setembro de 1942, com a redação das Lei n.º 12.376/2010 e n.º 13.655/2018), o qual estabelece que: (...)”.
    Argumenta que a representação para fins penais, de responsabilidade civil e por ato de improbidade prevista no art. 18 da Portaria RFB 1750/2018 configura coação e modo indireto de cobrança de tributo, procedimento que seria há muito rechaçado pelo Poder Judiciário, por violar os princípios da proporcionalidade, do devido processo legal e do contraditório e da ampla defesa, equiparando-se às situações previstas nas Súmulas 70, 323 e 547 desta Corte.
    Por fim, sobre os requisitos necessários à concessão de medida liminar, afirma que:
    “Na hipótese de aquiescer com a exigência da União, o Estado do Rio Grande do Sul declarar-se-ia devedor de aproximadamente R$ 852.000.000,00 (oitocentos e cinquenta e dos milhões de reais), situação que agravaria sobremodo as notórias dificuldades financeiras enfrentadas nos últimos anos e que se refletem no atraso no pagamento de seus servidores e fornecedores, e na prestação de serviços públicos à sociedade gaúcha. 
    Especialmente relevante é o fato de que, por não aquiescer com as exigências da União, o Estado do Rio Grande do Sul está sujeito a ser autuado pela RFB. Nessa hipótese, sofrerá a imposição de penalidade pecuniária indevida, como ficará sujeito aos efeitos nefastos do lançamento tributário, quais sejam: a) o cancelamento dos parcelamentos em vigor, especialmente o parcelamento do PASEP regrado pela MP n. 38/2002; b) oferecimento de representação ao Ministério Público, ao Tribunal de Contas e à Polícia Federal, por improbidade administrativa e crime contra a ordem tributária; c) a inscrição do ente federado no CAUC e no CADIN; e d) a retenção de receitas do FPE”.
    Em suma, o Estado contesta a exigência, feita pela RFB, de recolhimento de contribuição ao Pasep sobre a cota patronal e a cobertura de insuficiências financeiras do RPPS transferidas ao IPE-PREV.
     Intimada, a União alega, preliminarmente, a incompetência do Supremo Tribunal Federal para julgar o feito, pois a discussão sobre o que compreenderia a base de cálculo do Pasep teria sido rejeitada por diversas vezes nesta Corte, por não implicar desestabilização do pacto federativo, tratando-se de demanda meramente patrimonial. Nesse sentido, cita as seguintes decisões monocráticas: i) ACO 2.863, Rel. Min. Edson Fachin, j. 19.5.2016; ii) ACO 655, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 9.6.2015; iii) ACO 2.875, Rel. Min. Luiz Fux, j. 31.5.2016; e iv) ACO 657, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 4.4.2018.
    Sustenta, ainda, falta de interesse de agir do Estado-autor, porque, segundo informações prestadas pela Delegacia da Receita Federal, o crédito tributário ainda não estaria constituído, estando na fase de mera autorregularização, a qual não enseja o início da cobrança, inexistindo, portanto, risco atual que possa justificar a necessidade da propositura da demanda.
    Defende que não haveria periculum in mora na situação em apreço, porquanto apenas após o procedimento de autorregularização, e caso não saneados os vícios encontrados, será efetuado o lançamento de ofício do valor apurado, com a imposição da multa punitiva.
    A ré advoga no sentido de que o deferimento da tutela provisória representa para si risco de dano grave diante de sua irreversibilidade, pois, conforme lembra a RFB “o PASEP possui natureza de receita estatal, destinando-se ao custeio do programa social de seguro desemprego, ao abono salarial ao servidor público de baixa renda e ao financiamento de programas sociais”, alertando, ainda, que a concessão da liminar poderia implicar “a caducidade das competências mais remotas”.
    Aponta ausente o fumus boni iuris, porquanto as conclusões adotadas pela Receita Federal na Solução de Consulta COSIT 278/2017 estariam em consonância com a legislação tributária e financeira em vigor.
    Sobre o ponto, explica que:
    “(...) in casu, a questão é saber se os valores transferidos pelo Tesouro do Estado do Rio Grande do Sul à autarquia previdenciária, a título de contribuição patronal e cobertura de insuficiências financeiras, constituem transferências intragovernamentais ou operações intraorçamentárias.
    De acordo com a Solução de Consulta COSIT n. 278/2017, os valores transferidos pelo Tesouro gaúcho à autarquia previdenciária – cota patronal e cobertura de déficits – configuram operações intraorçamentárias, derivando de obrigação legalmente imposta.
    Isso porque as verbas transferidas do Estado para a sua autarquia previdenciária realizam-se, nos termos da Nota Cosit/Sutri/RFB nº 207/2020, ‘através de contraprestação em bens e serviços na forma de benefícios previdenciários’, razão pela qual não podem se constituir em transferências correntes e de capital para os fins do art. 7º da Lei nº 9.715/1998. Classificam-se como receitas correntes derivadas de operações intraorçamentárias.
    Destarte, os repasses realizados pelo Tesouro à autarquia previdenciária não estão acobertados pelo artigo 7º da Lei nº 9.715/1998, compondo a base de cálculo para a incidência da contribuição para o PASEP”.
    Menciona que a Portaria Interministerial 338/2006 é expressa ao dispor que as receitas intraorçamentárias – derivadas de operações intraorçamentárias – não configuram nova categoria econômica de receita, mas especificações das categorias econômicas corrente e de capital, de modo que os repasses efetuados à autarquia previdenciária devem compor a base de cálculo para a incidência do PASEP.
    Por fim, aduz que a pretensão autoral esbarra no art. 150 da Constituição Federal, bem como nos arts. 97, inciso II, e 176 do Código Tributário Nacional.
    É o relatório. Passo a decidir.
1) Competência do STF
    De início, vislumbro a potencialidade da existência de conflito federativo, razão pela qual reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para apreciar a ação, nos termos do art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal.
    Nesse sentido já se posicionou o Plenário desta Corte nos seguintes julgados:
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)
    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. CONTRIBUIÇÃO AO PASEP. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. LEI ESTADUAL N.° 10.533, DE 30.11.1993. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. 1. O art. 239 da Constituição Federal constitucionalizou o PASEP, criado pela Lei Complementar n.° 8/70, dando-lhe caráter eminentemente nacional. 2. O Estado do Paraná, que durante a vigência da Lei Complementar n.° 8/70, se obrigara a contribuir para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público – PASEP, não podendo se eximir da contribuição mediante lei estadual (Lei n.° 10.533/93). 3. Declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei estadual n.° 10.533/93, nos autos da ACO n.° 471, rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, unânime, DJ 25.04.2003. 4. A Constituição Federal deu novo substrato ao PASEP, recepcionando a contribuição antes existente e que, agora, inegavelmente, tem natureza tributária. Precedentes. 5. Ação Improcedente”. (ACO 546, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJe 10.11.2011, grifo nosso)
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Rio Grande do Sul, ressoando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF, tal como assentado na ACO 546, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJe 10.11.2011, e na ACO 471, Rel. Min. Sydney Sanches, Pleno, DJ 25.4.2003.
2) Preliminar de ausência de interesse de agir
    A União entende ausente o interesse de agir do Estado-autor, diante do fato de que o crédito tributário ainda não estaria constituído, por estar na fase de mera autorregularização, a qual não enseja o início da cobrança, concluindo, no seu entender, ausência de risco atual que possa justificar a necessidade da propositura da demanda.
    Rejeito tal alegação, tendo em vista que, diante da Solução de Consulta Cosit 278/2017 e tendo em vista a atual fiscalização em curso pela Secretaria da Receita Federal (fase de regularização do contribuinte), há claro receio de que ocorrerá o lançamento tributário, por ser atividade plenamente vinculada (parágrafo único do art. 142 do CTN).
    Isso porque o art. 100 do Código Tributário Nacional estipula:
    “Art. 100. São normas complementares das leis, dos tratados e das convenções internacionais e dos decretos:
    I - os atos normativos expedidos pelas autoridades administrativas;
    II - as decisões dos órgãos singulares ou coletivos de jurisdição administrativa, a que a lei atribua eficácia normativa”.
    Vê-se, pois, que a solução de consulta realizada pela Cosit (Coordenação Geral de Tributação da Secretaria de Receita Federal) configura decisão administrativa a que a lei atribui eficácia normativa (art. 100, II, do CTN), eis que essa consulta e a solução de divergência, a partir da data de sua publicação, têm efeito vinculante no âmbito da Secretaria da Receita Federal (art. 9º da Instrução Normativa RFB 1.396/2013), apesar de somente valer para o consulente depois de 30 (trinta dias) de sua publicação (art. 48 do Decreto 70.235/1972 c/c art. 103, II, do CTN).
    Desse modo, a densa probabilidade de que ocorrerá o lançamento do auto de infração em desfavor do Estado do Rio Grande do Sul decorre da própria legislação que atribui efeito expansivo à solução de consulta da Cosit, envolvendo todos os contribuintes que estejam diante da mesma situação jurídico-tributária.
    Assim, o Estado-promovente tem interesse jurídico de discutir, em juízo, a ocorrência de eventual obrigação tributária, cuja fiscalização está em curso, com repercussões em seu lançamento e na constituição definitiva do crédito tributário, configurando-se ação ordinária de conteúdo preventivo (ameaça a direito). Reconheço, assim, a presença do interesse de agir.
3) Mérito
     
    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:
    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.
    É necessário, portanto, que esteja comprovada a verossimilhança das alegações, a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.
    Pois bem.
    Eis a ementa da Solução de Consulta Cosit 278/2017:
    “ENTES PÚBLICOS. BASE DE CÁLCULO. CONTRIBUINTES. OPERAÇÕES INTRAGOVERNAMENTAIS E INTERGOVERNAMENTAIS. REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. AUTARQUIAS. FUNDAÇÕES PÚBLICAS. CONSÓRCIOS PÚBLICOS.
    As transferências intergovernamentais podem se constituir em transferências constitucionais ou legais ou em transferências voluntárias:
    a) As transferências intergovernamentais constitucionais ou legais estão abrangidas pela regra do inciso III do art. 2º da Lei nº 9.715, de 1998, devendo o ente transferidor excluir os valores transferidos de sua base de cálculo da Contribuição para o PIS/Pasep incidente sobre Receitas Governamentais e o ente beneficiário dos recursos deve incluir tais montantes na base de cálculo da sua contribuição; 
    b) As transferências intergovernamentais voluntárias estão abrangidas pelo § 7º do art. 2º da Lei nº 9.715, de 1998, devendo o ente transferidor manter os valores transferidos voluntariamente na base de cálculo de sua Contribuição para o PIS/Pasep incidente sobre Receitas Governamentais e o ente beneficiário deve excluir tais montantes de sua base de cálculo. 
    A transferência ou repasse de recursos no âmbito do mesmo ente federativo pode se dar por meio de transferências intragovernamentais ou operações intraorçamentárias.
    Em relação às transferências intragovernamentais:
    c) Quando as transferências intragovernamentais ocorrerem entre órgãos ou fundos sem personalidade jurídica da mesma pessoa jurídica, os valores não terão impacto na base de cálculo da Contribuição para o PIS/Pasep incidente sobre Receitas Governamentais devida pela entidade pública que aglomera os órgãos ou fundos envolvidos;
    d) Diferentemente, quando as transferências intragovernamentais envolvem diferentes entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público, o tratamento a ser dispensado dependerá da espécie de transferência que esteja sendo efetivada, se constitucional ou legal ou se voluntária (as regras são idênticas às das transferências intergovernamentais).
    Nas operações intraorçamentárias, o ente transferidor não pode excluir de sua base de cálculo os valores transferidos, por não se sujeitarem à parte final do art. 7º da Lei nº 9.715, de 1998. O ente recebedor dos recursos também não pode excluir as Receitas Intraorçamentárias Correntes de sua base de cálculo, pois os valores recebidos não se enquadram como transferências para fins da Lei nº 4.320, de 1964, e do art. 7º retromencionado.
    Os recursos do FUNDEB e do SUS consistem em transferências intergovernamentais constitucionais ou legais operacionalizadas de modo indireto. Em casos específicos, os recursos do SUS podem ser descentralizados via transferências voluntárias.
    O § 6º do art. 2º da Lei nº 9.715, de 1998, ordena que a União retenha, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, os valores a serem transferidos a outros entes, podendo esses valores ser excluídos da contribuição devida desses últimos.
    A contribuição dos servidores e a contribuição patronal devem compor a base de cálculo da Contribuição para o PIS/Pasep incidente sobre Receitas Governamentais dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS).
    As receitas do Tesouro Nacional não devem ser incluídas na base de cálculo da Contribuição para o PIS/Pasep das autarquias (§ 3º do art. 2º da Lei nº 9.715, de 1998), devendo tais valores ser tributados no ente transferidor, no caso, na União.
    As Fundações Públicas e os Conselhos de Fiscalização de Profissões Regulamentadas devem recolher a contribuição para o PIS/Pasep com base no art. 13 da Medida Provisória nº 2.158-13, de 2001.
    Os recursos transferidos aos Consórcios Públicos de Direito Público por meio do contrato de rateio estão abrangidos pela regra inserida no § 7º do art. 2º da Lei nº 9.715, de 1998.
    Dispositivos Legais: Constituição da República Federativa do Brasil , de 5 de outubro de 1988; Lei nº 9.715, 25 de setembro de 1998, art. 2º, III, § 3º, § 6º e § 7º e art. 7 º; Decreto nº 4.524, de 17 de dezembro de 2002, art. 67, art. 68, parágrafo único e art. 69; Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, art. 11, § 1º e art. 12, § 2º e § 6º; Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, art. 41; Lei Complementar nº 08, de 3 de dezembro de 1970, art. 2º; Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007; Decreto nº 6.253, de 13 de novembro de 2007; Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990; Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990; Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, art. 25 e art. 50, IV; Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012; Medida Provisória nº 2158-35, de 24 de agosto de 2001, art. 13; Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, art. 6º, I e II, § 1º e art. 8º, § 1º”. (grifo nosso)