Tribunal: STF
Processo: ACO 3398
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-19
Data de publicação: 2020-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Ação cível originária. Requisição administrativa. Ventiladores pulmonares. Covid-19.
1. Ação cível originária por meio da qual Estado-membro pretende: (i) que a União se abstenha de se apossar de ventiladores pulmonares que teria adquirido junto a empresa privada; e (ii) que esses equipamentos lhe sejam entregues.
2. Plausibilidade jurídica da tese de que a interpretação dos atos administrativos editados pela União revela que foram excluídos da requisição inicial os ventiladores pulmonares destinados aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios. Os documentos apresentados contêm indícios consistentes da existência de negociações bilaterais entre o Estado-membro e a fornecedora dos ventiladores pulmonares após a requisição feita pela União.
3. Os entes federal, estaduais, municipais e distrital são corresponsáveis pela gestão do Sistema Único de Saúde. A tentativa de requisição unilateral de equipamentos essenciais ao enfrentamento de emergência sanitária adquiridos por Estado-membro parece revelar o uso abusivo, pela União, da função de planejar as políticas públicas de saúde em âmbito nacional. Há potencial comprometimento da autonomia dos entes subnacionais e da competência comum para a adoção de medidas protetivas da saúde da população (arts. 18 e 23, parágrafo único, da Constituição).
4. Existência de perigo na demora, já que o alto potencial de contágio do vírus causador da Covid-19 tem levado ao rápido crescimento do número de pessoas que necessitam de internação em UTI e suporte de ventilação mecânica.
5. Tutela de urgência parcialmente deferida, para suspender a eficácia do ato de requisição com relação aos bens demandados pelo Estado de Rondônia.
    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, proposta pelo Estado de Rondônia em face da União e de Magnamed Tecnologia Médica S.A. Em síntese, o autor pede: (i) que a União se abstenha de se apossar de ventiladores pulmonares que teria adquirido junto à sociedade empresária ré; e (ii) que esses equipamentos lhe sejam entregues.
    2. O Estado indica que, diante da situação de pandemia de Covid-19, doença causada pelo novo coronavírus (Sars-Cov-2), vem adotando as ações necessárias para a estruturação de seu sistema de saúde, dentre as quais a aquisição de 70 (setenta) ventiladores pulmonares, sendo 30 (trinta) com recursos próprios e 40 (quarenta) com verbas a serem recebidas em razão de acordo com o Ministério Público do Trabalho. Explica que, para adquirir esses equipamentos, iniciou processo administrativo, no âmbito do qual apurou que a sociedade empresária Magnamed Tecnologia Médica S.A. poderia entrega-los em 40 (quarenta) dias, com o custo unitário de R$ 56.000,00 (cinquenta e seis mil reais).
    3. Afirma ter sido surpreendido pela notícia de que a União, com fundamento no art. 3º, VII, da Lei nº 13.979/2020, requisitou à sociedade empresária Magnamed Tecnologia Médica S.A. todos os ventiladores pulmonares produzidos e disponíveis para pronta entrega, bem como a totalidade dos bens cuja produção se encerre nos próximos 180 dias. Expõe que, diante dessa notícia, consultou a União sobre a possibilidade de adquirir parte dos ventiladores pulmonares requisitados, mas não obteve qualquer resposta, o que levou ao ajuizamento da demanda.
    4. A ação foi inicialmente distribuída ao juízo da 2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Rondônia, que declinou de sua competência e determinou a remessa dos autos ao STF. Após a distribuição do feito à minha relatoria, o Estado afirmou que permanecia seu interesse na demanda quanto à aquisição de 30 (trinta) ventiladores pulmonares, ante a “ausência de manifestação do Ministério Público do Trabalho em completar a aquisição das 40 (quarenta) unidades restantes”.
    5. Em manifestação sobre o pedido de tutela de urgência, a União alegou que: (i) a demanda do Estado teria sido atendida na via administrativa, com a entrega de 65 (sessenta e cinco) ventiladores pulmonares; (ii) “o procedimento de aquisição pelo ente autor somente teve início após a requisição formalizada pela União”; (iii) “não bastaria a existência da mera manifestação de intenção de compra para que os objetos da empresa privada fossem considerados incorporados ao patrimônio do Estado autor”; e (iv) a requisição dos ventiladores pulmonares se inseriria em estratégia para centralizar o estoque desses equipamentos no Ministério da Saúde, para que fossem distribuídos aos demais entes públicos na medida de suas necessidades.
    6.  Por sua vez, a sociedade Magnamed Tecnologia Médica S.A. argumentou que: (i) a União teria excepcionado de anterior ofício requisitório dos ventiladores pulmonares produzidos os contratos com entes públicos; (ii) o Estado de Rondônia não adquiriu tais bens, já que não houve a celebração de contrato administrativo ou a apresentação de proposta de fornecimento válida; e (iii) a entrega dos equipamentos não seria possível no momento atual, em razão da necessidade de atender prioritariamente a demanda de contrato celebrado com a União e da escassez dos insumos necessários para produzi-los.
    7. É o relatório. Decido o pedido de tutela de urgência.
    8. De início, reconheço a competência do STF para processar e julgar originariamente a presente demanda, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que somente o conflito de caráter político-federativo com potencialidade de desestabilizar o pacto federal é objeto de sua jurisdição. No presente caso, a controvérsia instaurada transcende a esfera patrimonial dos litigantes no que diz respeito à validade de ato administrativo por meio do qual a União requisitou ventiladores pulmonares que Estado-membro pretende adquirir. O resultado da demanda terá impacto direto na execução de políticas públicas destinadas ao enfrentamento da pandemia causada pela Covid-19, produzindo reflexos na autonomia do Estado, aspecto essencial ao equilíbrio do pacto federativo. Além disso, como se verá adiante, há pelo menos dois precedentes em que o STF reconheceu sua própria competência e analisou pedido de tutela de urgência em ação cível originária relacionada ao mesmo tema.
    9. Além de preenchidos os pressupostos necessários ao conhecimento da ação, entendo que estão presentes os requisitos que autorizam o deferimento da tutela de urgência, nos termos do art. 300 do CPC/2015. Quanto à probabilidade do direito, tem relevância a circunstância de que a extensão da requisição foi reduzida. De fato, tal ato foi inicialmente materializado no Ofício nº 43/2020/CGIES/DLOG/SE/MS, de 19.03.2020 (doc. 28), por meio do qual a União requisitou da sociedade Magnamed Tecnologia Médica S.A. todos os ventiladores pulmonares produzidos e disponíveis para pronta entrega, bem como a totalidade dos bens cuja produção se encerrasse nos 180 dias subsequentes. A União reviu parcialmente esse ato por meio do Ofício nº 78/2020/DLOG/SE/MS, de 25.03.2020 (doc. 30), excluindo da requisição os equipamentos destinados a outras pessoas jurídicas de direito público. Confira-se a transcrição do trecho pertinente:
    2. Por meio do ofício anteriormente encaminhado, fora requisitado que toda a produção existente, bem como, aquela a ser produzida no período compreendido nos 180 (cento e oitenta) dias subsequentes ao recebimento do mencionado ofício fossem destinados exclusivamente ao atendimento da demanda deste Ministério da Saúde.
    3. Entretanto, naquela ocasião, não se tinha conhecimento de que parte da produção poderia estar destinada ao atendimento a outros entes federativos. Desta forma, utilizando-se do poder de autotutela, inerente à administração pública, e, primando pelo atendimento integral do direito à vida, informa-se que os bens destinados a estados e municípios deverão ser liberados para comercialização, sendo esta exclusiva àqueles e expressamente vedada a terceiros.
    4. Os demais bens já produzidos e aqueles que se encontrem em produção nos próximos 180 (cento e oitenta) dias permanecem requisitados por este Ministério, tendo a sua destinação, desde já, voltada ao atendimento exclusivo das demandas deste, não sendo possível sua comercialização a ente diverso (destaque acrescentado).
    10. Nesse cenário, para que se diga se o ato impugnado pelo Estado é válido, não é necessário saber se a requisição administrativa incidiu sobre bens públicos. A questão pode ser resolvida com a interpretação dos atos administrativos editados pela União. Isso porque, ainda que se assuma que os ventiladores pulmonares em litígio integram propriedade privada, esses bens simplesmente não estarão abrangidos pelo ato de requisição se forem destinados aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios.
    11. Penso que esse requisito se encontra preenchido. Os documentos apresentados contêm indícios consistentes da existência de negociações bilaterais entre esse ente público e a sociedade Magnamed Tecnologia Médica S.A. para a aquisição dos ventiladores pulmonares após a requisição feita pela União. A análise do processo administrativo SEI nº 0036.125310/2020-81 revela que: (i) em 19.03.2020, a fornecedora, por intermédio de sua representante comercial, apresentou proposta de preços (doc. 9, fl. 6); (ii) em 25.03.2020, os autos foram instruídos com documentação de habilitação atualizada (doc. 8, fls. 9/53, e doc. 7, fls. 1/52), inclusive declaração de exclusividade da representante comercial que apresentou a proposta (doc. 8, fl. 9); e (iii) em 30.03.2020, a fornecedora, por intermédio de sua Analista de Licitações, solicitou a emissão de nova nota de empenho, a fim de que constasse do documento o número da inscrição no CNPJ de sua filial (doc. 7, fls. 107/108). Assim, em juízo preliminar, próprio da análise de medidas de urgência, considero que a requisição administrativa feita pela União não produz efeitos com relação aos ventiladores pulmonares demandados pelo Estado.
    12. Não me convenci da tese de que os ventiladores pulmonares em litígio estariam abrangidos pela requisição porque a ressalva contida no Ofício nº 78/2020/DLOG/SE/MS contempla apenas as aquisições previamente realizadas, ou seja, aquelas cujo processo de contratação já se encontrava finalizado (Despacho CGIES/DLOG/SE/MS, de 08.04.2020, processo nº 00405.006598/2020-40, doc. 23, fls. 23/24). Esse ato, a pretexto de interpretar a ordem de requisição, parece ter ampliado indevidamente sua abrangência, com a inserção de exigência inédita: a conclusão do processo de aquisição pelo ente público. Nota-se, ainda, que o despacho invocado pela União foi subscrito pela Coordenadora-Geral de Aquisições de Insumos Estratégicos para Saúde, mas os ofícios de requisição foram assinados por seu superior hierárquico, o Diretor do Departamento de Logística.
    13. Considero, ainda, que o fato de a União já ter entregue ao Estado de Rondônia 65 (sessenta e cinco) ventiladores pulmonares, além de outros equipamentos e insumos, não retira desse ente público o interesse de agir ou a urgência na obtenção de tutela provisória. Os autos foram instruídos com estudo técnico que indica que o Estado tem a necessidade de adquirir 220 (duzentos e vinte) ventiladores pulmonares (doc. 9, fls. 39/41). Esse número não seria alcançado mesmo que somados os equipamentos fornecidos pela União aos que o Estado pretende adquirir. Além disso, em 05.06.2020, o sítio eletrônico da Secretaria de Estado de Saúde noticiou que as “redes públicas e particular de saúde alertam que Porto Velho já chegou na capacidade máxima de leitos de UTI para Covid-19” (http://www.rondonia.ro.gov.br/redes-publica-e-particular-de-saude-alertam-que-porto-velho-chegou-na-capacidade-maxima-de-leitos-de-uti-para-covid-19/ ).
    14. Soma-se a essas razões a circunstância de que, por meio da requisição de todos os ventiladores pulmonares disponíveis para pronta entrega e daqueles que puderem ser produzidos pelo fabricante nos próximos 180 dias, a União evidencia o objetivo de concentrar a disponibilidade e a distribuição desses bens em um cenário no qual são notoriamente escassos. Sem prejuízo do relevante papel desempenhado pela União no planejamento de políticas públicas em âmbito nacional, parece fora de dúvida que essa competência deve ser exercida em coordenação com os entes federativos estaduais, municipais e distrital, corresponsáveis pela gestão do sistema único de saúde. A tentativa de requisição unilateral de equipamentos essenciais ao enfrentamento de emergência sanitária adquiridos pelos Estados-membros parece revelar o uso abusivo de tal prerrogativa pela União, com potencial comprometimento da autonomia dos entes subnacionais e da competência comum para a adoção de medidas protetivas da saúde da população (arts. 18 e 23, parágrafo único, da Constituição). A importância desses valores constitucionais foi reafirmada pelo STF no contexto da pandemia de Covid-19 (ADI 6.341 MC, redator para acórdão Min. Edson Fachin, j. em 15.04.2020).
    15. Considero presente, ainda, o perigo na demora. De fato, a ausência de disponibilidade dos ventiladores pulmonares adquiridos põe em risco a efetividade das estratégias de mitigação dos efeitos da pandemia traçadas pelo Estado. De forma específica, a ampliação do número de leitos de UTI terá utilidade reduzida sem os equipamentos necessários para o tratamento da insuficiência respiratória aguda, um quadro grave que pode ser causado pela infecção pelo Covid-19. A adoção das medidas necessárias ao enfrentamento dessa emergência sanitária é urgentíssima, notadamente em razão do alto potencial de contágio do vírus causador da doença, que pode levar ao rápido crescimento do número de pessoas que necessitam de internação em UTI e suporte de ventilação mecânica. De acordo com informações extraídas do sítio eletrônico do Ministério da Saúde, o Brasil atualmente tem 978.142 casos confirmados e 47.748 óbitos. O Estado de Rondônia tem 13.804 casos confirmados e 374 óbitos, com incidência de 776,7 casos/ 100 mil habitantes, ligeiramente superior à média nacional (465,5 casos/ 100 mil habitantes).
    16. Por fim, diante da importância da atuação coerente e uniforme desta Corte, ainda mais destacada durante o período de emergência sanitária vivido no país e no mundo, ressalto que a presente decisão está alinhada a recentíssimos precedentes em que se analisou a mesma tese jurídica (ACO 3.385 TP, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 20.04.2020; ACO 3.393 MC, sob minha relatoria, j. em 01.06.2020).
    17. Por todo o exposto, defiro parcialmente a tutela de urgência requerida, a fim de suspender a eficácia da requisição administrativa feita por meio dos Ofícios nº 43/2020/CGIES/DLOG/SE/MS e nº 78/2020/DLOG/SE/MS quanto aos 30 (trinta) ventiladores pulmonares objeto da Nota de Empenho n.º 2020NE01047 (doc. 7, fl. 130), autorizando desde já que a sociedade Magnamed Tecnologia Médica S.A. forneça os equipamentos demandados pelo Estado de Rondônia caso estejam de acordo quanto às condições contratuais.
    Publique-se. Intimem-se.
Brasília, 19 de junho de 2020.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator