Tribunal: STF
Processo: Rcl 38787
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-30
Data de publicação: 2020-03-30

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE MÁ APLICAÇÃO DO TEMA 376 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (RE 635.739/AL). INTERPOSIÇÃO DE AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO., ADMITIDO NA ORIGEM. PENDÊNCIA DE JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE EXAURIMENTO DAS VIAS RECURSAIS. UTILIZAÇÃO DE RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de reclamação ajuizada por Ricardo Rodrigues Verneque contra decisão proferida pela 2º Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, nos autos do processo nº 0702503-20.2019.8.07.0000, por suposta má aplicação da tese vinculante fixada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 635.739/AL – Tema 376 da sistemática da repercussão geral e por suposta violação ao teor da Súmula Vinculante 10. 
    Eis a ementa do acórdão reclamado (doc. 05):
    “PROCESSO CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TCDF. ATOS ADMINISTRATIVOS. CONTROLE PELO JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. CONCURSO PÚBLICO. CLÁUSULA DE BARREIRA. LEGALIDADE. PRINCÍPIO DA VINCULAÇÃO AO EDITAL. OFENSA. VEROSSIMILHANÇA. DEMONSTRADA. NOVO CURSO DE FORMAÇÃO. IRREVERSIBILIDADE. ORGANIZAÇÃO DE NOVO CERTAME PARA O MESMO CARGO. POSSIBILIDADE. SUSPENSÃO DO PRAZO DE VALIDADE. DEVIDA.
      1. Trata-se de agravo de instrumento contra a decisão que deferiu o pedido liminar para determinar a suspensão dos itens das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal que determinavam: i. a suspensão do prazo de validade do certame para o cargo de Agente da Polícia Civil do Distrito Federal; ii. a abstenção de medidas administrativas relacionadas à realização de novo concurso para o mesmo cargo; iii. o exame da possibilidade financeira e orçamentária da PCDF de convocar os candidatos remanescentes, aprovados em 1ª fase, para a realização de novo curso de formação, e iv. a convocação destes candidatos para o curso de formação, com resultado específico ao referido concurso.
    2. Compete ao Poder Judiciário, no exercício de sua função típica, o controle da legalidade dos atos normativos e administrativos, de modo que os atos emanados pelo Tribunal de Contas são passíveis de revisão jurisdicional, desde que não se adentre no mérito administrativo, sob pena de ofensa ao primado da Separação de Poderes.
    3. A Constituição Federal prevê o amplo acesso a cargos, empregos e funções públicas, desde que observados os requisitos estabelecidos em lei e a aprovação prévia em concurso público (artigo 37).
    3. O edital que rege o certame em questão contém previsão no sentido de que os candidatos não convocados para o curso de formação seriam eliminados e não obteriam qualquer classificação, estabelecendo-se, assim, uma “cláusula de barreira”, consoante denominação firmada pela jurisprudência.
    4. O Supremo Tribunal Federal, no RE n.º 635.739/AL – julgado pela sistemática da repercussão geral (Tema 376) –, entendeu pela legalidade das “cláusulas de barreira” previstas em editais de concursos públicos.
    5. A decisão do Tribunal de Contas do Distrito Federal de aproveitar os candidatos eliminados, ainda que baseada em critérios de economicidade, viola as normas do edital, que são vinculantes tanto aos candidatos quanto à Administração Pública. Tem-se presente, portanto, a verossimilhança dos argumentos do agravado no sentido da ilegalidade do ato emanado pela Corte de Contas Distrital, admitindo-se, assim, a concessão da tutela antecipada ora guerreada.
    6. In casu, encontram-se configurados os requisitos autorizadores da liminar deferida pelo Juízo de origem, notadamente quanto à vedação de realização de novo curso de formação para os candidatos considerados eliminados nos termos do edital que rege o certame e quanto à ausência de óbice à organização de novo concurso público para o cargo de Agente da Polícia Civil do Distrito Federal.
    7. Vislumbra-se o risco de irreversibilidade do vencimento do prazo do concurso público em discussão, porquanto poderia tornar inócuo eventual provimento jurisdicional em favor do Distrito Federal.
    8. Recurso conhecido e parcialmente provido”.
    Narra o reclamante tratar-se o processo de origem de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, com vistas à anulação de decisão administrativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal acerca do Edital nº 01 de 2013 do Concurso de Agentes de Polícia Civil do Distrito Federal. 
    Informa que o TJ/DF manteve sentença que anulou a decisão administrativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal, que autorizava a criação de cadastro reserva com candidatos remanescentes do concurso, sob o entendimento de que o Tema-RG 376 seria aplicável à espécie e sob o entendimento de que a decisão administrativa impugnada violaria normas do edital.
     Alega o reclamante que a decisão impugnada afrontou diversos dispositivos constitucionais e que a controvérsia tratada no RE 635.739/AL (constitucionalidade da cláusula de barreira em concursos públicos) seria diversa da questão sobre “o alcance da cláusula de barreira ante a criação superveniente de vagas em momento posterior ao da publicação do edital”.
    Sustenta ainda que a decisão reclamada teria violado o teor da Súmula Vinculante 10, ao afastar a incidência de Lei Distrital que expressamente autorizaria a medida ordenada pelo Tribunal de Contas do DF (Lei 6.166/2018). 
    Requer a cassação do acórdão reclamado, a fim de que seja afastada a aplicação do Tema-RG 376 e seja determinada a observância da regra do art. 97 da Constituição Federal. 
    Devidamente citado, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios apresentou contestação (doc. 39), sustentando o não cabimento da reclamação, ante a pendência de agravo em recurso extraordinário, e, no mérito, a inexistência de afronta à tese vinculante fixada no RE 635.736/AL e à Sumula Vinculante 10.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l , além de salvaguardar o estrito cumprimento das súmulas vinculantes, nos termos do artigo 103-A, § 3º, da Constituição da República, incluído pela Emenda Constitucional 45/2004. 
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis : 
    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: 
    I - preservar a competência do tribunal; 
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal; 
    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 
    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência. 
    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir. 
    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal. 
    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível. 
    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam. 
    § 5º É inadmissível a reclamação: 
    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 
    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. 
    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação”.
    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a sua natureza eminentemente excepcional. De fato, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja quando ele limita sua incidência às hipóteses listadas, numerus clausus, no artigo 988, seja quando condiciona seu cabimento ao prévio esgotamento das instâncias ordinárias. 
    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus ; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem. 
    Essa singularidade da reclamação, que a torna residual e restrita, apenas, à ausência de outros instrumentos jurídicos aptos a gerar o mesmo resultado almejado, decorre de pelo menos dois motivos distintos. 
    Em primeiro lugar, a reclamação é excepcional para que não venha a subverter toda a lógica do encadeamento processual. 
    Sendo o Direito um sistema, sua interpretação há que considerar a totalidade do ordenamento e não apenas normas isoladas. Como bem explicitado pelo Min. Eros Grau, não se interpreta o direito em tiras, aos pedaços. A interpretação de qualquer texto de direito impõe ao intérprete, sempre, em qualquer circunstância, o caminhar pelo percurso que se projeta a partir dele do texto até a Constituição. Um texto de direito isolado, destacado, desprendido do sistema jurídico, não expressa significado algum (GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do Direito . São Paulo: Malheiros, 2002, p. 34). 
    Sob essa ótica, a interpretação quanto ao cabimento da reclamação não pode se desvincular da leitura da integralidade do CPC e, em especial, dos artigos 966, § 5º, e 1.030 desse diploma. 
    Em razão disso, impossível interpretar-se a regra contida no artigo 988, § 5º, inciso II, como autorizativa de que o STF reexamine toda e qualquer decisão que aplique tese firmada segundo a sistemática da repercussão geral, desde que esgotadas as vias ordinárias de impugnação. Tal leitura do dispositivo não se coaduna com o iter processual consagrado pelo novo CPC, pois esvaziaria sobremodo tanto as hipóteses de cabimento de ação rescisória fundada em distinguishing contida no artigo 966, § 5º, quanto a própria utilidade do juízo de admissibilidade do recurso extraordinário realizado pelo tribunal a quo . 
    Não pode ser essa, pois, a exegese mais adequada da norma em tela, face ao sistema no qual se insere. 
    Sob este prisma, o instituto da repercussão geral, introduzido no ordenamento jurídico pela Emenda Constitucional 45/2004 (artigo 102, § 3º, da Constituição da República), resultou em cisão na competência funcional quanto ao julgamento do recurso extraordinário, nos seguintes moldes: (i) a matéria de direito constitucional dotada de repercussão geral é julgada pelo STF; (ii) o restante da matéria de fato ou de direito é apreciada pelo tribunal de origem. 
    Nesse novo sistema de repartição de competências, uma vez decidida a matéria em sede de repercussão geral, cabe, em regra, ao tribunal de origem aplicar tal entendimento ao caso concreto, a fim de evitar o desnecessário processamento do recurso extraordinário perante o Supremo Tribunal Federal. 
    Ao realizar essa atividade, o tribunal de origem deverá efetuar o cotejo entre os fatos provados nos autos e a norma jurídica haurida da decisão oriunda da Corte Suprema tese firmada sob o regime da repercussão geral, quando for cabível, ou apontar a distinção, quando não constatar essa correlação ( distinguishing ). 
    Impende consignar o dever das instâncias julgadoras superiores de prestigiarem o sistema jurisdicional estabelecido pelo Poder Constituinte, de modo que deve ser preservada a atuação dos demais órgãos do Poder Judiciário que, de igual forma, ostentam competências de envergadura constitucional, sob pena de se estimular a propositura de reclamações constitucionais manifestamente inadmissíveis. Aliás, essa competência que se estabelece entre os diversos graus de jurisdição pelos quais deve tramitar um processo é de caráter funcional, fazendo-se presente a advertência de Chiovenda de que a competência funcional é sempre absoluta e improrrogável, e isto constitui a sua característica e importância prática dessa categoria (CHIOVENDA, Giuseppe. Instituições de direito processual civil . Campinas: Bookseller, 4ª Edição, 2009, tradução de Paolo Capitano, p. 718). 
    Em segundo lugar, a exegese do artigo 988, § 5º, inciso II, tampouco pode passar ao largo de considerações de cunho consequencialista, ou seja, da avaliação dos possíveis resultados pro futuro decorrentes da interpretação maximalista do cabimento da reclamação constitucional. 
    A consideração quanto aos possíveis efeitos sistêmicos negativos da aplicação ampliativa da norma em exame, de fato, corrobora a conclusão de que não se pode alargar indevidamente o âmbito de incidência do mencionado dispositivo. 
    Além de enfraquecer a lógica processual consagrada pelo legislador no novo CPC, essa interpretação demasiadamente ampliativa conflitaria com a missão institucional do STF, ao viabilizar a propositura de um sem-número de novas ações que, potencialmente, obstaculizariam própria atuação da Corte. Ao invés de simplificar e otimizar o iter processual, o novo Código, interpretado dessa forma, acabaria por criar ainda mais percalços para as partes, em detrimento do desempenho, pelo STF, de seus misteres enquanto Corte Constitucional. 
    Por esses motivos, a norma contida no artigo 988, § 5º, inciso II, do Código de Processo Civil merece interpretação restritiva quanto ao cabimento da reclamação para hipóteses em que se discute aplicação de tese em repercussão geral reconhecida. Imperioso o balizamento claro quanto ao seu conteúdo. 
    Por conseguinte, a jurisprudência desta Corte tem se encarregado de traçar critérios para o cabimento da reclamação constitucional. São eles, em suma: (i) o prévio esgotamento dos meios recursais; e (ii) a demonstração da teratologia da decisão reclamada. 
    Em relação ao primeiro dos critérios acima delineados, o Supremo Tribunal Federal já sedimentou o entendimento segundo o qual o esgotamento das vias de impugnação a que se refere o artigo 988, § 5º, inciso II, do Código de Processo Civil deve ser lido de modo a englobar o percurso de todo o iter recursal cabível antes do acesso à Suprema Corte. Trata-se, justamente, de uma forma de prestigiar e resguardar as competências dos Tribunais de origem. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: 
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ALEGAÇÃO DE AFRONTA A TESE EM REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DE INSTÂNCIAS. RECLAMAÇÃO INVIÁVEL. 1. O Código de Processo Civil/2015 prevê como requisito para o ajuizamento de reclamação por alegação de afronta a tese firmada em repercussão geral o exaurimento das instâncias ordinárias (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015). 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015”. (Rcl 35.149 AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 03/02/2020). 
    “CONSTITUCIONAL, CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO TEMA 90 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE EXAURIMENTO DAS INSTÂNCIAS RECURSAIS ORDINÁRIAS. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não houve o pleno exaurimento das instâncias recursais na origem, o que inviabiliza o ajuizamento desta ação, uma vez que, nos termos do art. 988, § 5º, inciso II, do CPC, o esgotamento dos meios recursais a quo é pressuposto para o cabimento da Reclamação, quando tem por fundamento a exigência de respeito a precedente julgado por esta SUPREMA CORTE, em regime de Repercussão Geral. 2. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 37.350 AgR/RO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 19/12/2020). 
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. ANULAÇÃO DE QUESTÕES. PRETENSÃO DE OBSERVÂNCIA DE PRECEDENTE FIRMADO EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. RE 632.853 (TEMA 485). INADMISSIBILIDADE DA VIA ELEITA. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS VIAS ORDINÁRIAS. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO OU OUTRAS AÇÕES CABÍVEIS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 
    1. A reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, I, l, da CF além de salvaguardar o estrito cumprimento dos enunciados da Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, da Constituição, incluído pela EC n. 45/2004. Neste particular, a jurisprudência desta Suprema Corte estabeleceu diversas condicionantes para a utilização da via reclamatória, de sorte a evitar o uso promíscuo do referido instrumento processual. 
    2. A reclamação é impassível de ser manejada como sucedâneo de recurso ou ação rescisória, bem como é inadmissível a sua utilização em substituição a outras ações cabíveis. Incidência do princípio da não-reclamação contra o recorrível ou da irreclamabilidade contra a decisão de que ainda cabe recurso (PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Comentários ao Código de Processo Civil . Tomo V, Arts. 444-475. Rio de Janeiro: Forense, 2ª Edição, p. 390 e 394). 
    3. O ajuizamento de reclamação contra decisão da qual cabe recurso contraria o sistema jurídico-processual e revela-se disfuncional, caracterizando hipótese de abuso do direito de ação. Necessidade das instâncias julgadoras superiores de prestigiarem o sistema jurisdicional estabelecido pelo Poder Constituinte, de modo a preservar a atuação dos demais órgãos do Poder Judiciário que, de igual forma, ostentam competências de envergadura constitucional. 
    4. O exaurimento da jurisdição ordinária antes do manejo da reclamação constitucional de competência do Supremo Tribunal Federal deve ser observado, sob pena de se estimular a propositura per saltum da via eleita. Precedentes: Rcl 25.596-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1/8/2017; e Rcl 18.020-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 18/4/2016. 
    5. In casu, não foram esgotadas as instâncias ordinárias. A presente reclamação foi ajuizada na pendência do julgamento do agravo em recurso especial interposto pela reclamante na demanda originária, claramente suprimindo instâncias recursais estabelecidas pelo sistema normativo processual e subvertendo, dessa forma, a destinação constitucional do instituto da reclamação, que não deve, portanto, ser admitida na hipótese em tela. 
    6. O Supremo Tribunal Federal deixa claro que o prévio exaurimento das instâncias ordinárias apenas se concretiza após o julgamento do agravo interno interposto contra decisão da Corte de origem que nega seguimento a recurso extraordinário . 
    7. Agravo regimental desprovido”. (Reclamação 27.843-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 27/09/2018, grifei).
    Pois bem. No presente caso, verifica-se que não houve o prévio esgotamento das vias recursais, na medida em que sobressai da narrativa do reclamante e do acompanhamento processual da demanda de origem, que contra a decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário interposto pelo reclamante, foi por ele interposto agravo em recurso extraordinário, o qual está pendente de julgamento. Destarte, evidente a demonstração de inocorrência do devido exaurimento das vias recursais.
    Com efeito, ante a pendência de julgamento do ARE, evidente a utilização da reclamação como indevido atalho processual, uma vez que a irresignação do reclamante será apreciada por esta Suprema Corte, por ocasião do julgamento do referido agravo em recurso extraordinário.
    Nesse sentido foi a Reclamação 32.049, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, cuja ementa transcrevo a seguir, in verbis:
    “Agravo regimental em reclamação. 2. Direito Processual Civil. 3. Reclamação contra ato que aplica a sistemática da repercussão geral na origem. Ausência de exaurimento das instâncias ordinárias. Não cabimento. Artigos 988, § 5º, e 1.030, § 2º, do CPC/2015. 4. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Ausência de argumentos ou provas que possam influenciar a convicção do julgador. 6. Agravo regimental não provido ” (Rcl 32.049-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 13/02/2019).
    Saliente-se que a argumentação do reclamante será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal em sede do agravo em recurso extraordinário interposto, haja vista que o recurso em questão não teve seu seguimento negado na origem. Destarte, inviável a utilização in casu da via excepcional da reclamação constitucional. 
    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente reclamação, nos termos do inciso VIII do artigo 932 do CPC, combinado com o parágrafo único do artigo 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se. 
    Brasília, 30 de março de 2020. 
Ministro Luiz Fux
Relator 
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