Tribunal: STF
Processo: ADI 5983
Classe: ADI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-22
Data de publicação: 2020-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar proposta pela Sociedade Rural Brasileira em face dos arts. 1º e 3º da Lei 16.784, de 28 de junho de 2018, do Estado de São Paulo, que proíbe a caça de javali no território estadual. 
    Segundo narra a autora, a norma impugnada padeceria de inconstitucionalidade formal, por desrespeito ao art. 24, VI, §1º, da Constituição Federal - CF, que assegura a competência legislativa da União para editar normas gerais sobre caça. 
    Diz, também, que a proibição da caça e controle por particulares, no Estado de São Paulo, de javali, considerada espécie exótica e invasora, afronta o art. 225 da CF, por afastar o dever da coletividade de proteger o meio ambiente. 
    Em seguida, afirma, in verbis:
    “A caça autorizada do Javali, da forma como está regulamentada, nada tem de cruel e não configura maus tratos. As regras para a autorização necessária ao abate são rigorosas. Porém, o mais importante: Não se trata de um simples esporte ou da aceitação da violência contra animais, mas de uma ameaça que precisa ser contida com ajuda da população, pois o Poder Público não tem as ferramentas, equipamentos, pessoal e celeridade necessárias para controlar a invasão dos Javalis que podem ter até três crias por ano sendo cada uma delas de até doze leitões e que vivem entre quinze e trinta anos.” 
    Pontua que a proibição da caça e controle por particulares deste animal no Estado de São Paulo fere a Carta Magna em vários dispositivos, mas, principalmente, no que tange ao dever do Estado e das pessoas comuns de manter o equilíbrio ecológico e de proteger o meio ambiente, conforme imposto pelo art. 225 da CF. 
    Discorre sobre a indevida atividade legislativa do Estado de São Paulo, ao pretender tornar exclusivo do Poder Público um dever da coletividade, gerando como consequência uma proibição ilegal, extremamente perigosa e impossível de ser exercida com eficiência somente pelo Estado. 
    Evidencia a obediência e a proteção ao meio ambiente, argumentando que:
    “Além da legislação nacional, o Brasil é signatário da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), um tratado da Organização das Nações Unidas e um dos mais importantes instrumentos internacionais relacionados ao meio ambiente. Deriva desta adesão o estabelecimento da Política Nacional da Biodiversidade (Decreto nº 4.339, de 22 de agosto de 2002) e a criação da Comissão Nacional da Biodiversidade destinada a implementar a referida Política. Em respeito a todo este arcabouço, no que se refere à proteção do meio ambiente e da diversidade biológica, obedecendo a um sistema integrado e hierarquicamente organizado de normas que regem a matéria, foi editada a Instrução Normativa do IBAMA nº 03/2013, publicada no D.O.U. de 1 de fevereiro de 2013, seção I, pág. 88-89, que decreta a nocividade do Javali e dispõe sobre o seu manejo e controle em todo o território nacional. Desde então o sistema de controle foi aprimorado. O processo de autorização de caça do javali é bem estruturado, tem regras claras e rígidas, permitindo a caça, mas proibindo qualquer meio que provoque dor ou sofrimento desnecessários ao animal. Além disto, as pessoas autorizadas devem manter o IBAMA informado sobre a atividade por meio de envio de relatórios trimestrais”. 
    Outrossim, a autora pontua que os danos causados pelas varas de javalis, cada vez mais numerosas, são inúmeros e frequentes, pois existe um crescente número de relatos de danos ambientais graves, principalmente em nascentes, danos em lavouras e rebanhos e até ataques a pessoas, conforme demonstram imagens reproduzidas na petição inicial.
    Assim, requer a suspensão cautelar dos efeitos do art. 3º da Lei 16.784/2018, do Estado de São Paulo, até o julgamento final da presente ação e, no mérito, requer a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 1º e 3º da mesma lei.
    Adotado o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, foram solicitadas informações aos interessados, ocasião em que a Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo indicou a conexão da presente ação direta com a ADI 350/SP e suscitou preliminares de ilegitimidade ativa ad causam e de ofensa reflexa à CF. No mérito, defendeu a constitucionalidade formal e material dos dispositivos (documento eletrônico 13).
    A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e pela procedência parcial do pedido, para “(i) atribuir interpretação conforme a Constituição à expressão ‘sob qualquer pretexto’, exposto 1.º, caput, da Lei estadual n.º 16.784/2018, para estabelecer como excepcionada as hipóteses dos artigos 3.º, §2.º, e 14 da Lei federal n.º 5.197/1967; e (ii) declarar a inconstitucionalidade do artigo 3.º da Lei estadual n.º 16.784/2018, por usurpação da competência da União” (documento eletrônico 43). 
    Solicitaram ingresso como amici curiae o Clube de Tiro de Dracena, a organização não governamental Olhar Animal e a União da Agroindústria Canavieira do Estado de São Paulo - UNICA (documentos eletrônicos 23, 30 e 45, respectivamente).
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência parcial do pedido, em parecer assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEIO AMBIENTE. PROTEÇÃO DA FAUNA. LEI 16.784/2018 DO ESTADO DE SÃO PAULO. PROIBIÇÃO DA CAÇA SOB QUALQUER PRETEXTO. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO. MÉRITO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE PARA DISPOR SOBRE CAÇA (CF, ART. 24, VI). RESTRIÇÃO DA CAÇA DE CONTROLE. VEDAÇÃO DA CAÇA CIENTÍFICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO. 1. Entidades que, embora reunidas em torno de interesse comum, não representam uma categoria profissional ou econômica específica, não são consideradas entidades de classe para efeito de ativação do controle normativo abstrato de constitucionalidade. Precedentes. 2. Controvérsia constitucional sobre sistema de repartição de competência legislativa configura situação de ofensa direta à Constituição. Precedentes. 3. Padece de inconstitucionalidade formal, por usurpação da competência legislativa da União para editar normas gerais sobre caça (CF, art. 24, VI, §1.º), lei estadual que veda a caça científica e restringe a caça de controle a órgãos públicos. - Parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência parcial do pedido. “
    É o relatório necessário. Decido.
    Bem examinados os autos, verifico que a ação não merece seguimento.
    Isso porque a proponente “é associação civil que não se qualifica nem como confederação sindical nem como entidade de classe de âmbito nacional, de forma que lhe falta legitimidade para provocar o controle normativo abstrato”, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, verbis:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. ARTIGO 13, § 1º, XIII, G, ITEM 2, E H, DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 123/2006, COM AS ALTERAÇÕES DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 128/2008. REGIME ESPECIAL UNIFICADO DE ARRECADAÇÃO DE TRIBUTOS E CONTRIBUIÇÕES DEVIDOS PELAS MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE PEQUENO PORTE – SIMPLES NACIONAL. ICMS. COBRANÇA DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA NAS OPERAÇÕES INTERESTADUAIS. AQUISIÇÃO DE MERCADORIAS PARA FINS DE REVENDA. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). Por sua vez, a legitimidade de confederação sindical condiciona-se ao reconhecimento da condição de confederação e à relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e a norma específica objeto de impugnação. 2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o artigo 13 § 1º, XIII, g, item 2, e h, da Lei Complementar federal 123/2006, com as alterações da Lei Complementar federal 128/2008, que dispõem sobre a cobrança do diferencial de alíquota de ICMS das empresas optantes pelo simples nacional nas operações interestaduais de aquisição de mercadorias para fins de revenda. 3. A Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas - CNDL é associação civil que não se qualifica nem como confederação sindical nem como entidade de classe de âmbito nacional, de forma que lhe falta legitimidade para provocar o controle normativo abstrato. Precedentes: ADI 3.119-AgR-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 10/8/2016; ADI 3.119-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 22/2/2016; ADI 4.422-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 19/2/2015.4. A natureza sindical da requerente impede que se reconheça sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não admitem mescla de requisitos. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (ADI 4.384-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello; grifei).
    De saída, extraio do estatuto social da entidade requerente, acostado aos autos (documento eletrônico 6), que a Sociedade Rural Brasileira constitui-se associação destinada a fomentar a agricultura, a pecuária e as demais atividades rurais. Contudo, de acordo com o estatuto social, não se exige dos associados o desempenho de atividade específica, dispondo o seu art. 5º que poderão filiar-se as pessoas maiores de 18 anos independentemente de “classe social, nacionalidade, sexo, raça, cor ou crença religiosa para o seu ingresso”. 
    Verifico, ainda, que o art. 6º, § 2º, evidencia a existência de associados que não exerçam atividade rural, conquanto não lhes reconheça direito a voto.
    Pois bem. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que somente considera-se entidade de classe aquela que reúna membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional ou econômica, conforme se verifica nas decisões dos seguintes julgados: ADI 3.900/AM, Redator para o acórdão Min. Joaquim Barbosa, ADI 941/DF, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.804/RS, Rel. Min. Ilmar Galvão; e ADI 31/DF, Rel. Min. Nelson Jobim.
    É dizer, configurada a heterogeneidade da entidade requerente, evidencia-se sua ilegitimidade ativa para propor ações de controle abstrato de constitucionalidade.
    No caso, conforme seu estatuto, ao representar, indistintamente, associados que não exerçam atividade rural, de modo a admitir pessoas que pertencem a categorias heterogêneas - as quais certamente possuem interesses distintos e, por vezes, contraditórios -, a entidade requerente não pode ser caracterizada como representante de uma classe profissional bem definida. Nesse sentindo, cito, por oportuno, trecho da decisão proferida pelo Ministro Celso de Mello na ADI 835/DF:
    “[...]
    Cabe assinalar, ainda, para além do hibridismo dessa composição social, que os estatutos da autora admitem, como associados, pessoas físicas que sequer pertencem a uma categoria econômica específica, como &apos;os filhos, genros e noras de proprietários ...&apos; (art. 7º, § 1º), o que também se revela suficiente para deslegitimar, a UDR, ao exercício da prerrogativa de fazer instaurar o concernente processo de controle normativo abstrato, tal como bem ressaltou a douta Procuradoria-Geral da República.
    Cumpre ter presente, bem por isso, a jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal, cuja orientação - reiterada em sucessivas decisões - tem advertido falecer, a entidades que apresentem composição híbrida, a necessária qualidade para agir em sede de controle normativo abstrato, pois, sob tal circunstância, o caráter heterogêneo do quadro social desqualifica essas instituições para a pertinente instauração do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade (RTJ 152/782, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 49-DF Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 271-DF (Medida Cautelar), Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 444-DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 1.340-MG, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADI 1.387-DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.409-ES, Rel. Min. MOREIRA ALVES - ADI 1.412-DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 1.427-PE (Medida Cautelar), Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - ADI 1.471-DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - ADI 1.565-PE, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – ADI 1.532-MG, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA - ADI 2.205-SP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - ADI 2.360-MS (Medida Cautelar), Rel. Min. MOREIRA ALVES).
    [...]” (grifos no original).
    Com efeito, nos termos do entendimento firmado pelo STF, a mera declaração formal em estatuto da abrangência nacional da entidade de classe não é suficiente para a comprovação de sua legitimidade ativa. É necessário que essa circunstância seja demonstrada de forma inequívoca.
    Nessa linha, transcrevo trecho do voto proferido pelo Ministro Cezar Peluso na ADI 3.617-AgR/DF:
    “[...]
    2. No âmbito da via de controle abstrato de constitucionalidade, a legitimação ativa das entidades de classe de âmbito nacional depende, como há muito se assentou, da coexistência dos seguintes requisitos: (i) caracterização como entidade classista; (ii) pertinência temática do objeto estatutário face à norma impugnada; (iii) caráter nacional, figurado, como regra, na existência de representação em, ao menos, 9 (nove) estados da federação; (iv) representatividade de toda a classe capaz de ser atingida pela norma; e (v) homogeneidade dos representados. A deficiência de qualquer deles implica ilegitimidade ativa da entidade e consequente indeferimento da inicial.
    3. A agravante, segundo consta dos estatutos (arts. 1º e 2º), apresenta-se como entidade de classe de âmbito nacional, representativa do corpo de magistrados estaduais. Insere-se, portanto, no conceito de entidade de classe formulado pela Corte, no sentido de representar membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional.
    4. No que toca à representatividade nacional, contudo, a autora apenas afirma que é entidade criada para a defesa dos interesses dos magistrados estaduais de nosso país&apos; (fl. 92). Não vislumbro, nesse ponto, o cumprimento da exigência de representatividade em, pelo menos, 9 (nove) estados da federação como o postula a jurisprudência da Corte (ADI nº 4.009, Rel. Min. EROS GRAU, DJe 29.05.2009; ADI nº 2.903, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ 19.09.2008; ADI nº 3868, rel. Min. GILMAR MENDES, DJ 28.06.2007).
    Deveras, de acordo com os precedentes, aliás já invocados, &apos;para que a entidade de classe tenha âmbito nacional, não basta que o declare em seus estatutos. É preciso que esse âmbito se configure, de modo inequívoco&apos; (ADI nº 4.294, Rel. Min. EROS GRAU, DJe 10.09.2009; ADI nº 4.212, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe 16.04.2009; ADI nº 4.034, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe 28.03.2008).
    Efetiva representatividade nacional, concebida como expressão de substantiva abrangência de áreas territoriais do país, é ingrediente necessário da tipificação da legitimidade extraordinária da associação, enquanto coisa não provada na espécie”.
    Isso posto, em face da manifesta ilegitimidade ativa ad causam da requerente, julgo extinta esta ação declaratória de inconstitucionalidade.
    Publique-se.
    Brasília, 22 de maio de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator