Tribunal: STF
Processo: ADI 5497
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-06
Data de publicação: 2020-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 91/2016. DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA. DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO E DE ACESSO GRATUITO AO RÁDIO E À TELEVISÃO. NORMA TEMPORÁRIA. EFICÁCIA EXAURIDA. PRECEDENTES. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PREJUDICADA.
Relatório 
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 28.3.2016, pelo Partido Trabalhista Nacional – PTN, contra a parte final do art. 1º da Emenda Constitucional n. 91, de 18.2.2016, pela qual se “altera a Constituição Federal para estabelecer a possibilidade, excepcional e em período determinado, de desfiliação partidária, sem prejuízo do mandato”, pela alegada contrariedade ao princípio da proporcionalidade, ao parágrafo único do art. 1º, ao caput do art. 14 e ao art. 45 da Constituição da República.
    2. Tem-se na norma impugnada:
    “Art. 1º É facultado ao detentor de mandato eletivo desligar-se do partido pelo qual foi eleito nos trinta dias seguintes à promulgação desta Emenda Constitucional, sem prejuízo do mandato, não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão”.
    3. Narra a parte autora que “o Congresso Nacional promulgou, em 18.2.2016, a Emenda Constitucional nº 91, que abriu espaço de 30 (trinta) dias – denominado janela partidária – para que políticos detentores de mandatos eletivos proporcionais (deputados e vereadores) pudessem mudar de partido sem a perda do cargo, ou seja, sem punição por infidelidade partidária. Não obstante, referida emenda previu também que o resultado dessa nova conformação partidária seria desconsiderado para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão” (fl. 2, e-doc. 1).
    Alega que, “na prática, portanto, previu a emenda que não obstante a legitimidade da troca de legenda, os partidos contemplados agora com filiações de novos deputados federais não iriam se beneficiar com mais recursos nem adicional de tempo de rádio e televisão nos dois próximos pleitos – as eleições de outubro próximo (prefeitos e vereadores) e as eleições gerais de 2018 (presidente, governadores, deputados federais e estaduais). Daí, portanto, a presente ação direta, que se volta exclusivamente contra as expressões ‘não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão’, constante da parte final do art. 1º, da Emenda Constitucional nº 91, de 18.2.2016” (fl. 2, e-doc. 1).
    Assevera que pela história dos partidos políticos no Brasil e com a adoção do sistema proporcional de listas abertas, “não se pode desconsiderar o ‘peso’ dos parlamentares, eleitos nominalmente, para efeito de representatividade na troca legítima de partido” (fl. 6, e-doc. 1).
    Afirma que “a lógica da distribuição assimétrica no direito de antena e nas cotas relativas ao Fundo Partidário reside no reconhecimento de que os partidos políticos, de fato, possuem forças diferentes. Contudo, considerada a dinâmica inerente à política, assevera-se mais lógico que essa força seja medida sem anacronismos, evitando-se o uso de uma fotografia que espelha uma realidade já não existente” ((fl. 7, e-doc. 1).
    Pondera que “o que está em jogo no caso dos autos, portanto, não é mais o exercício do mandato, esse sim a ser exercido com fidelidade, excluídas as hipóteses legais de mudança partidária, mas sim o direito de fazer campanha para a eleição seguinte, e de fazer campanha com acesso ao fundo e à propaganda de forma proporcional ao real tamanho da bancada do partido” (fl. 10, e-doc. 1).
    Argumenta que “a parte final do art. 1º, da EC 91/16, é o caso típico de ilegítima tentativa de reversão legislativa da jurisprudência dessa c. Corte no sentido da preservação da representatividade do parlamentar, inclusive para efeito do cálculo do rateio do fundo partidário e do tempo de propaganda, em caso de autorizada mudança de partido” (fl. 14, e-doc. 1).
    Para demonstrar a presença dos requisitos autorizadores da medida cautelar, defende que “a fumaça do bom direito, com efeito, está devidamente comprovada em razão da demonstração de ofensa aos dispositivos constitucionais acima elencados. Ademais, o perigo da demora está no fato de que são essas normas que deverão reger as próximas eleições municipais de 2016, assim como as gerais de 2018, cujos pretensos candidatos já buscam acomodar suas forças políticas” (fl. 18, e-doc. 1).
    4. Requer, em sede cautelar, a suspensão da parte final da norma impugnada.
    5. No mérito, pede a procedência do pedido para “declara[r]-se a inconstitucionalidade material das expressões ‘não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão’, constante da parte final do art. 1º, da EC nº 91, de 18.2.2016” (fl. 18, e-doc. 1)
    6. Em 22.4.2016, o Ministro Dias Tofolli, então Relator, adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 21).
    7. Nas informações prestadas, o Presidente do Senado Federal defendeu a improcedência do pedido ao argumento de que “a EC 91 traduz absoluto respeito e densificação do princípio da soberania popular, uma vez que garante que privilegia a vontade dos eleitores, enunciada por meio da eleição, ao manter a partilha do fundo partidário e do tempo de rádio e TV conforme a votação original de cada partido. (…) O fato de o texto não estar topologicamente no corpo da Constituição não muda a natureza jurídica da norma aprovada: tem ela status de norma constitucional. A não-incorporação no texto se deu por escolha legislativa, em especial pelo motivo de se tratar de regra temporária e excepcional (…). A interpretação constitucional deve orientar-se no sentido de conservar e fortalecer a unidade e o regime político que a sociedade estabeleceu em sua lei fundamental” (e-doc. 25).
    8. O Presidente da Câmara dos Deputados afirmou que “a Emenda à Constituição n. 91/2016 foi processada nesta Casa dentro dos estritos trâmites constitucionais e regimentais inerentes à espécie, conforme se pode aferir da ficha de tramitação da Proposta de Emenda à Constituição n. 182/2007, cuja consulta pode ser realizada no Portal da Câmara dos Deputados na web” (e-doc. 30). 
    9. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela improcedência do pedido: 
    “Eleitoral. Emenda Constitucional n° 91/2016. Migração partidária sem justa causa ou perda de mandato. Impugnação à impossibilidade de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão. Previsão que fortalece os princípios da representatividade e da soberania popular. Ausência de ofensa aos princípios da proporcionalidade e da isonomia. Inexistência de reversão legislativa de jurisprudência da Corte. Tratamento isonômico para todos os casos de migração partidária. Manifestação pela improcedência do pedido” (e-doc. 31)
    10. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento e, no mérito, pela improcedência da ação: 
    “CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º, SEGUNDA PARTE, DA EC 91/2016. DESFILIAÇÃO PARTIDÁRIA SEM PERDA DE MANDATO E SEM “PORTABILIDADE” DE VOTOS PARA DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS DO FUNDO PARTIDÁRIO E DO TEMPO DE ANTENA. PRELIMINAR. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. ATUAÇÃO DO JUDICIÁRIO COMO LEGISLADOR POSITIVO. MÉRITO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SOBERANIA POPULAR, AO SISTEMA ELEITORAL PROPORCIONAL E AO DIREITO DOS PARTIDOS POLÍTICOS. ADIS 4.430/DF E 4.795/DF. DISTINÇÃO. REVERSÃO LEGISLATIVA DA JURISPRUDÊNCIA.
    1. Não se conhece ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido de declaração de inconstitucionalidade parcial resulte em norma não desejada pelo legislador. Precedente.
    2. Não autoriza “portabilidade” de votos desligamento de partido político por detentor de mandado eletivo independentemente de justa causa e sem perda de mandato.
    3. Não se aplica ao caso o entendimento consolidado no julgamento das ADIs 4.430/DF e 4.795/DF. Ali, definiu-se a possibilidade de transferência da representatividade, caso detentor de mandato eletivo se desfilie de partido político para migrar a agremiação partidária recém-criada.
    4. Análise de reversão legislativa de jurisprudência pressupõe que o ato normativo objeto de controle concentrado verse mesmo tema apreciado pelo Supremo Tribunal Federal.
    5. Parecer por não conhecimento da ação e por improcedência do pedido” (e-doc. 60).
    Foram admitidos como amici curiae Partido da República – PR, Partido Republicano Progressista – PRP, Partido Progressista – PP e Partido Humanista da Solidariedade – PHS (e-docs. 65 e 69).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    11. A presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicada.
    12. Na Emenda Constitucional n. 91/2016, norma excepcional e de eficácia temporária, estava previsto que, de 19.2.2016 a 19.3.2016, o político detentor de mandato eletivo poderia desfiliar-se do partido pelo qual tinha sido eleito sem perder o mandato por infidelidade partidária, não sendo essa desfiliação considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão.
    13. Na presente ação direta questionou-se, de forma exclusiva, a parte final da norma impugnada, pela qual se estabeleceu que a desfiliação partidária decorrente da Emenda Constitucional n. 91/2016 não seria considerada para fins de distribuição dos recursos do Fundo Partidário e de acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão.
    Tem-se que a norma em exame dispõe sobre situação excepcional e de aplicação em período determinado de tempo, consistindo em norma de eficácia temporária, exauridos seus efeitos quando da realização das eleições gerais de 2018. 
    14. Consta da petição inicial que, “na prática, portanto, previu a emenda que não obstante a legitimidade da troca de legenda, os partidos contemplados agora com filiações de novos deputados federais não iriam se beneficiar com mais recursos nem adicional de tempo de rádio e televisão nos dois próximos pleitos – as eleições de outubro próximo (prefeitos e vereadores) e as eleições gerais de 2018 (presidente, governadores, deputados federais e estaduais)” (fl. 2, e-doc. 1).
    15. Concluídas as eleições gerais de 2018, no que se refere à distribuição dos recursos do Fundo Partidário e ao acesso gratuito ao tempo de rádio e televisão, decorrente da desfiliação partidária prevista na norma, a norma impugnada teve sua eficácia exaurida, não subsistindo o objeto da presente ação. 
    16. A extinção do presente processo impõe-se com fundamento na jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal pela qual se “consider[am] prejudicadas as ações diretas atacando leis de vigência temporária que tenham perdido eficácia no curso do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade” (ADI n. 1.355/DF, Relator o Ministro Ilmar Galvão, DJ 6.3.2001).
    Prevalece na jurisprudência deste Supremo Tribunal a orientação de que “a cessação superveniente da vigência da norma estatal impugnada em sede de ação direta de inconstitucionalidade, enquanto fato jurídico que se revela apto a gerar a extinção do processo de fiscalização abstrata, tanto pode decorrer da sua revogação pura e simples como do exaurimento de sua eficácia, tal como sucede nas hipóteses de normas legais de caráter temporário” (ADI n. 612-QO/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 6.5.1994). 
    Confiram-se também, por exemplo, os seguintes precedentes: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N. 8.024/90 - BLOQUEIO DOS CRUZADOS NOVOS - DEVOLUÇÃO INTEGRAL DOS ATIVOS FINANCEIROS RETIDOS - INEXISTÊNCIA DE EFEITOS RESIDUAIS CONCRETOS - NORMAS LEGAIS DE VIGÊNCIA TEMPORÁRIA - PLENO EXAURIMENTO DO SEU CONTEUDO EFICACIAL - PREJUDICIALIDADE RECONHECIDA - QUESTÃO DE ORDEM ACOLHIDA. - A CESSAÇÃO SUPERVENIENTE DA EFICACIA DA LEI ARGUIDA DE INCONSTITUCIONALIDADE INIBE O PROSSEGUIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, DESDE QUE INEXISTAM EFEITOS RESIDUAIS CONCRETOS, DERIVADOS DA APLICAÇÃO DO ATO ESTATAL IMPUGNADO. PRECEDENTES DO STF. - A EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO, MOTIVADA PELA PERDA SUPERVENIENTE DE SEU OBJETO, TANTO PODE DECORRER DA REVOGAÇÃO PURA E SIMPLES DO ATO ESTATAL IMPUGNADO COMO DO EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA, TAL COMO SUCEDE NAS HIPÓTESES DE NORMAS LEGAIS DESTINADAS A VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. - COM A DEVOLUÇÃO INTEGRAL DOS ATIVOS FINANCEIROS RETIDOS, E A CONSEQUENTE CONVERSÃO DOS CRUZADOS NOVOS EM CRUZEIROS, EXAURIU-SE, DE MODO DEFINITIVO E IRREVERSÍVEL, O CONTEÚDO EFICACIAL DAS NORMAS IMPUGNADAS INSCRITAS NA LEI N. 8.024/90” (ADI n. 534, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 8.4.1994) . 
    “PROCESSO OBJETIVO - LEI BALIZADA NO TEMPO. A circunstância de o ato normativo abstrato autônomo atacado na ação direta de inconstitucionalidade ter vigência determinada conduz, uma vez alcançado o termo final, a concluir-se pela inviabilidade do controle concentrado de constitucionalidade” (ADI n. 1.979-MC/SC, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 29.9.2006). 
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei nº 8.652, de 29.04.93. 3. Alegação de ofensa aos arts. 3º, inciso III; 165, § 2º e 166, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal. Inobservância das disposições contidas nos arts. 16 e 38, da Lei nº 8.447, de 21.07.92, que estabeleceu diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 1993. 4. Parecer da Procuradoria-Geral da República pelo não conhecimento da ação. Verificação de mera ilegalidade. Exaurimento da eficácia jurídico-normativa da lei impugnada. 5. Incabível ação direta de inconstitucionalidade contra lei que já exauriu sua eficácia jurídico-normativa. Ação direta de inconstitucionalidade prejudicada” (ADI n. 885/DF, Relator o Ministro Néri da Silveira, Plenário, DJ 31.8.2001). 
    Assim também os seguintes precedentes: ADI n. 4.663-MC-Ref, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 16.12.2014; ADI n. 4.922, de minha relatoria, decisão monocrática, DJ 5.5.2014; ADI n. 4.593/CE, Relator o Ministro Luiz Fux, decisão monocrática, DJ 4.9.2013; ADI n. 4.502/AL, Relator o Ministro Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJ 23.11.2012; ADI n. 3.949/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 1º.6.2010; e ADI n. 2.562/AL, Relator o Ministro Dias Toffoli, decisão monocrática, DJ 12.2.2010. 
    17. Pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo revogado ou cuja eficácia tenha se exaurido, independente de terem produzido efeitos concretos residuais, sob pena de transformação da jurisdição constitucional em instrumento processual de proteção de situações jurídicas pessoais e concretas.
    18. Considerando-se que o objeto da presente ação teve eficácia exaurida pelo decurso do tempo e concluídas as eleições de 2018, revela-se inviável o exame da compatibilidade da norma com a Constituição da República em controle abstrato de constitucionalidade. 
    19. Pelo exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade pela perda superveniente do objeto (inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se. 
    Brasília, 6 de novembro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora