Tribunal: STF
Processo: ACO 3395
Classe: ACO
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NÃO PRESTAÇÃO DE GARANTIAS E SUSPENSÃO DE REPASSES FINANCEIROS VOLUNTÁRIOS PELA UNIÃO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela cautelar, proposta pelo Estado de Minas Gerais em face da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE. Requer o autor, em síntese, o deferimento do pedido de tutela provisória de urgência, para “determinar, inaudita altera pars, a imediata retirada do registro de inadimplência do Estado de Minas Gerais do referido Sistema, uma vez que estão presentes os requisitos legais para a concessão de tal medida, nos exatos termos dos artigos 294, 297 e 300, todos do CPC/2015”. 
    Narra o autor não ter conseguido transmitir os dados relativos ao ano base de 2020 para o sistema SIOPE, em virtude de “crítica impeditiva” apresentada pelo sistema receptor de dados. Segue alegando o seguinte:
    “Conforme nota técnica em anexo, no exercício 2020, o autor, por meio da Secretaria de Estado de Educação, tentou transmitir os dados relativos ao primeiro bimestre de 2020, dentro do prazo legal. Contudo, a transmissão foi inviabilizada pelo sistema, por não acatar informações sobre a execução orçamentária e financeira no Estado na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), o que gerou várias críticas.
    […]
    O fato é que o não cumprimento do prazo de transmissão do SIOPE, implica na imediata inclusão do Estado no CAUC, devendo ser bloqueados os repasses referentes a transferências voluntárias, dentre outros. Sendo assim, o Estado já se encontra impedido de receber recursos dessa natureza, bem como contratar e receber desembolsos oriundos de operações de crédito. Essa situação já implica no comprometimento da execução de diversas ações educacionais.
    Tal inclusão, data venia, apresenta-se irregular sob diversos aspectos: a) se deu sem a necessária observância do devido processo legal; b) levou em consideração informações colhidas em sistema informatizado que, de acordo com a Portaria n. 844/08, “não serão utilizadas para fins de controle”; e c) leva em consideração fatos ocorridos em gestão anterior.”
    Aduz estarem presentes, in casu, os requisitos necessários à concessão da tutela provisória. Sustenta a existência de perigo de dano em razão de, caso se proceda à inscrição, ser impossível ao Estado celebrar novos ajustes, convênios, operações de crédito ou receber transferências voluntárias da União. Quanto à probabilidade do direito, sustenta que a jurisprudência do STF tem afirmado tese favorável a suas pretensões.
    Informa, ainda, que a situação fática que enseja a propositura da presente demanda é bastante similar às que se encontram postas nas ACO’s 2.784, 2.885, 3014, 3111, 3.207 e 3.278, que tramitam também sob minha relatoria e nas quais deferidos os pedidos de tutela cautelar. Nesse sentido é que o Estado requereu a distribuição por prevenção do presente feito, em razão das mencionadas ações anteriores, no que foi atendido pela Presidência desta Corte.
    Citados, os réus apresentaram suas contestações.
    A União, alegou, preliminarmente, sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda. No mérito, sustentou, em síntese: a) a legalidade do apontamento negativo do estado autor no CAUC; b) a ausência de violação ao princípio do devido processo legal; c) a falha do estado autor na transmissão de dados exigidos; d) a inexistência do direito automático do estado ao recebimento de transferências voluntárias.
    O FNDE, por sua vez, sustentou: a) a não violação aos princípios do contraditório e ampla defesa; b) que a inclusão do estado nos cadastros de inadimplência é conduta que cinge-se de legalidade; c) que a atuação da autarquia se deu nos limites exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal; d) a inexistência dos graves danos apontados pelo autor.
    Deixei de sanear o feito, nos moldes do art. 355, do CPC, diante da desnecessidade de produção adicional de provas, já havendo documentos suficientes nos autos. 
    É o relatório. Decido.
    Ab initio, verifico a incidência, in casu, do disposto no artigo 102, I, ‘f’, da CRFB/88, que estabelece caber ao Supremo Tribunal Federal conhecer e julgar originariamente as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração direta, a ensejar a competência originária desta Corte para o feito. Isso porque, mesmo não se olvidando dos recentes julgados deste Tribunal no sentido de que o conflito sobre mero interesse patrimonial não enseja a aplicação deste dispositivo constitucional, tenho por afirmada a competência originária desta Corte, em razão de vislumbrar potencial conflito federativo na questão.
    Com efeito, em sua causa de pedir, o Estado de Minas Gerais fundamentou o seu pedido no fato de as restrições cadastrais realizadas pela União afetarem a implantação de diversas projetos e políticas públicas no âmbito do Estado, colocando em risco os interesse da coletividade daquela região. Em casos como o presente, esta Corte tem reconhecido a competência do Supremo Tribunal Federal quando se discute a imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado (inscrição em cadastros de inadimplentes) capaz de comprometer a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, cito a ACO 2.131-TA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Melo , DJe de 17/05/2013:
    “SIAFI/CAUC. RISCO DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE MATO GROSSO POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, ANTES DO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA (RE 607.420-RG/PI, REL. MIN. ROSA WEBER) EXISTÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA OCORRÊNCIA, NA ESPÉCIE, DE SITUAÇÃO CONFIGURADORA DE PERICULUM IN MORA RISCO À CONTINUIDADE DA EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE POLÍTICAS PÚBLICAS LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO TUTELA ANTECIPATÓRIA DEFERIDA DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. BLOQUEIO DE RECURSOS FEDERAIS CUJA EFETIVAÇÃO PODE COMPROMETER A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.”
    Relativamente à preliminar de ilegitimidade passiva da União, entendo que não assiste razão à ré. Não pairam dúvidas de que os Sistemas SIAFI/CAUC/CADIN são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência. Sendo assim, o eventual provimento jurisdicional deve ser cumprido pela ré, motivo pela qual rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva da União. 
     No mérito, frisa-se que por expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, da CRFB/88), não existe, a princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros de restrição, bem como na não celebração de convênios ou prestação de garantias. Entretanto, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, independentemente da sua destinação, deve ser preservado o interesse público.
    Destarte, tenho que não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e órgãos da administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão do apontado descumprimento de normas realizado em prestação de contas sem que se obedeça ao devido processo legal, em suas dimensões material e substancial. Em um estado democrático de direito, o próprio Estado tem que se sujeitar às regras e princípios do direito posto. Nesse sentido já se posicionou esta Corte na ACO 2.159-MC-REF, Primeira Turma, rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 02/06/2014:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS – INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO – AUSÊNCIA DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL – LIMINAR REFERENDADA. Viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes antes de iniciada e julgada eventual tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União.”
    Outrossim, em casos como o presente, revela-se necessária a tomada de contas especial e sua respectiva conclusão, a fim de se chegar ao reconhecimento definitivo de irregularidades e configuração objetiva do elemento possibilitador da inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Nesse sentido, veja-se o entendimento firmado pelo Plenário desta corte no julgamento da AC 2.032, rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/03/2009, verbis :
    “CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC) INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE SÃO PAULO, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIOS CELEBRADOS COM O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, POR PARTE DO PODER PÚBLICO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CAUC, DE QUALQUER PESSOA ESTATAL, BEM ASSIM DE SEUS ENTES OU ÓRGÃOS A ELA VINCULADOS LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do due process of law, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes”.
    Ex positis, julgo procedente o pedido, a fim de determinar a exclusão das inscrições do estado de Minas Gerais e da administração direta vinculada ao Poder Executivo do ente autor em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União, no que exclusivamente diga respeito, relativamente ao ano base de 2020, a supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE.
    Por fim, condeno a União aos honorários advocatícios no valor de 15% (quinze por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, do CPC/2015.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 3 de agosto de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente