Tribunal: STF
Processo: STP 272
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-27
Data de publicação: 2020-05-27

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA. DECISÃO QUE ULTRAPASSA A NORMATIZAÇÃO DA AGÊNCIA REGULADORA DO SETOR. RISCO DE LESÃO À ORDEM ADMINISTRATIVA E À ECONOMIA PÚBLICA. PEDIDO LIMINAR DEFERIDO.
    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pela Companhia Energética do Rio Grande do Norte (Cosern) contra decisão que conferiu efeito suspensivo ativo ao Agravo de Instrumento nº 0802883-54.2020.8.20.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte (TJRN), determinando que fosse restabelecido “o fornecimento de energia elétrica aos consumidores residenciais que tiveram o serviço interrompido por inadimplência antes da vigência da resolução de nº 878/2020 da ANEEL”.
    A Cosern pondera que as políticas públicas no serviço de distribuição de energia elétrica demandam análise técnica complexa, exercida pelo Poder concedente (CF/88, art. 22, IV) com o auxílio da Agência Nacional de Energia Elétrica (Lei nº 9.427/1996), não se admitindo que o Poder Judiciário substitua esse Poder no juízo de conveniência e oportunidade na regulamentação do setor. Aduz, nesse sentido, que “a decisão monocrática que se pretende suspender exaspera os limites da norma editada tecnicamente pela ANEEL (Resolução Normativa nº 878/20), extrapolando, sem qualquer análise técnica as suas consequências (e seus impactos), sobrepondo-se aquilo que foi gestado, analisado, decidido e normatizado pelo órgão técnico competente para fazê-lo”.
    A parte requerente defende que, no caso, o Poder Judiciário exorbitou a sua função, pois “não só não observou as normas vigentes, como inovou, já que decidiu sem o suporte normativo necessário à observância da legalidade”. Argumenta que o interesse público na continuidade da empresa decorre da circunstância de a Cosern ser “a única distribuidora de energia elétrica em funcionamento no [Rio Grande do Norte]”.
    Sustenta que a decisão objurgada põe em risco a ordem pública, pois interfere no equilíbrio financeiro do contrato de concessão firmado com a União, sem o qual a continuidade da empresa fica ameaçada, além de impossibilitar a manutenção de empregos, o pagamento de tributos, o adimplemento de contratos e o fornecimento de energia elétrica de forma segura e ininterrupta para a população.
    A Cosern informa que “[a] inadimplência de faturas já vencidas relativas a meses anteriores a Abril corresponde a uma cifra de aproximadamente 235,94 Milhões de Reais”, e afirma que:
    “[n]os meses de fevereiro e março de 2020, até a data da edição do Decreto [que reconheceu o estado de calamidade pública, decorrente da pandemia do COVID-19], suspendeu o fornecimento de energia de aproximadamente 6.561 unidades consumidoras em decorrência de inadimplemento. As que se encontram com fornecimento suspenso em data anterior a janeiro de 2020 já estão em processo de encerramento da relação contratual, conforme disposição do artigo 70, § 1º, da Resolução nº 414/10 da ANEEL, de modo que não são passíveis de restabelecimento do fornecimento de energia elétrica”.
    Argumenta que:
    “se as unidades consumidoras já foram passivas de suspensão do fornecimento de energia elétrica exatamente em decorrência de débitos de período anterior à decretação do estado de calamidade pública e quando ainda não se enfrentava a atual crise econômica, por óbvio que, já instalada a mencionada crise, mais difícil ainda será o recebimento da contraprestação.
    Ademais, (…) o maior risco é que essas pessoas, de fato, não tenham interesse nas religações, haja vista já se encontrarem em novo endereço e/ou em contrato diverso (terceira pessoa), contraindo e gerando dívidas para um titular que muitas vezes não estará no imóvel, além dos custos operacionais da Cosern em efetivar cada religação dessa espalhada por todas as áreas do Estado do RN (…).
    (…)
    Importante esclarecer que a Resolução nº 414/10 da ANEEL estabelece o chamado Custo de Disponibilidade. Ele corresponde a taxa mínima de energia que é cobrada pela concessionária de energia elétrica pela disponibilidade da eletricidade à unidade consumidora. Assim, mesmo que não haja consumo, haverá cobrança do valor do custo de Disponibilidade, conforme previsão do artigo 98 da sobredita resolução normativa.”
    Sustenta a parte requerente que a Defensoria Pública estadual, nos autos da ACP nº 0811268-23.2020.8.20.5001, não demonstrou minimamente a existência de interesse dos consumidores de energia elétrica de terem a prestação do serviço restabelecida, sendo peremptória essa comprovação, uma vez que a providência acarretará custos financeiros ao contratante.
    Pondera, ainda, que o prazo de 72 (setenta e duas) horas conferido pela decisão do TJRN é insuficiente para que a Cosern providencie o restabelecimento da prestação do serviço em todas as unidades que tiveram o fornecimento de energia elétrica suspenso por inadimplência, de modo que, considerando a generalidade da decisão ora questionada – alcançando todas as unidades com fornecimento de energia elétrica suspensa passíveis de religação -, “a Cosern estará passível de uma penalidade pecuniária [fixada pela autoridade requerida] da ordem de aproximadamente R$ 7.000.000.,00 (sete milhões)”.
    Requer que seja deferido o pedido liminar e, ao final, que seja suspensão da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 0802883-54.2020.8.20.0000.
    É o relatório. Decido.
    Ab initio, reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação deste pedido de suspensão. Isso porque o litígio em questão vincula-se diretamente a matéria de natureza constitucional, atinente aos limites da interferência do Poder Judiciário no exercício da atribuição institucional da Aneel de regulação do setor de energia elétrica, à luz dos art. 2º e 22, IV, ambos da Constituição Federal de 1988, com fundamento, ainda, em alegada prevalência do direito à saúde (art. 196 da Constituição Federal).
    Ademais, o presente pedido de suspensão de liminar não objetiva a reforma ou a anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, instrumento para reapreciação judicial. O requerente pretende tão somente a suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público, comprovando, de plano, que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas.
    No que concerne à legitimidade da requerente, é firme o entendimento desta Corte no sentido de que as concessionárias de serviço público podem lançar mão do instituto das Suspensões quando atuam na estrita defesa do interesse público, como no caso em questão. Nesse sentido: STA 782-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), DJe de 17/12/2019; STA 513-AgR-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente); e STA 778-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 13/06/2019.
    Sob essas considerações, reputo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente de suspensão de liminar, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente. 
    De saída, pontuo que a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    In casu, discute-se decisão judicial que determinou o restabelecimento do fornecimento de energia elétrica a consumidores residenciais de forma indiscriminada, extrapolando a normatização de regulação da matéria. Com efeito, no exercício de sua competência privativa para legislar sobre energia (CF/88, art. 22, IV), a União editou a Lei nº 9.427/1996, mediante a qual, entre outras providências, criou entidade com competência normativa e reguladora da aludida atividade econômica - a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Nesse contexto, em atenção à presente situação de emergência de saúde e, por consequência, as medidas de restrição de circulação de pessoas no território nacional, a ANEEL editou a Resolução Normativa nº 878/2020, por meio da qual:
    “Art. 2º Fica vedada a suspensão de fornecimento por inadimplemento de unidades consumidoras:
    I - relacionadas ao fornecimento de energia aos serviços e atividades considerados essenciais, de que tratam o Decreto nº 10.282, de 2020, o Decreto nº 10.288, de 2020 e o art. 11 da Resolução Normativa nº 414, de 2010;
    II - onde existam pessoas usuárias de equipamentos de autonomia limitada, vitais à preservação da vida humana e dependentes de energia elétrica;
    III - residenciais assim qualificadas:
    a) do subgrupo B1, inclusive as subclasses residenciais baixa renda; e
    b) da subclasse residencial rural, do subgrupo B2;
    IV - das unidades consumidoras em que a distribuidora suspender o envio de fatura impressa sem a anuência do consumidor; e
    V - nos locais em que não houver postos de arrecadação em funcionamento, o que inclui instituições financeiras, lotéricas, unidades comerciais conveniadas, entre outras, ou em que for restringida a circulação das pessoas por ato do poder público competente.”
    Deveras, no atual contexto de combate à pandemia de COVID-19, sobressai com ainda mais relevância o papel institucional das instituições na gestão do interesse público, dentre as quais as agências reguladoras, criadas com o objetivo de conferir maior celeridade e especialização técnica ao Estado na regulação de atividades sociais e econômicas relevantes para a realização de direitos elencados como fundamentais (nesse sentido: ADI 4.874/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 1º/2/2019).
    Com efeito, muito embora distinta as preocupações que orientaram a decisão no Agravo de Instrumento nº 0802883-54.2020.8.20.0000, o Poder Judiciário, ao amplificar a política pública estabelecida por meio da Resolução Normativa nº 878/2020 da ANEEL, subtrai do órgão técnico-científico não apenas o juízo de discricionariedade técnica, mas também a procedimentalização que informa o exercício da prerrogativa conferida à referida agência por meio da Lei nº 9.427/1996, deixando, ademais, de considerar variáveis objetivas e subjetivas concernentes ao consumo de energia elétrica que compõem a regulamentação do setor.
    Destarte, nesse juízo de delibação, a decisão objurgada parece apresentar risco potencial de lesão à ordem administrativa e econômica pública em razão da insegurança jurídica no tratamento da relação contratual estabelecida entre agentes econômicos e consumidores, reforçada pelo risco de se multiplicarem medidas semelhantes, o que justifica a intervenção da Suprema Corte em contracautela. Nesse sentido:
    “AGRAVO INTERNO NO SEGUNDO PEDIDO DE EXTENSÃO NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DE ADICIONAL DE ICMS SOBRE COMBUSTÍVEIS. RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. EFEITO MULTIPLICADOR. MEDIDA CONCEDIDA. CONTROVÉRSIA SUBJACENTE ACERCA DO MÉRITO OBJETO DOS AUTOS ORIGINÁRIOS. INVIABILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A suspensão de segurança destina-se a tutelar a ordem, a saúde, a segurança e a economia públicas, quando sujeitas ao risco de lesão pelo ato questionado. 2. A análise do mérito do processo originário é incabível na suspensão de segurança, cuja natureza excepcional se limita à apreciação dessas causas de pedir que lhe são próprias. 3. In casu, verifica-se possível impacto substancial à ordem e economia públicas, agravado pelo risco de proliferação de demandas idênticas, pelo que se impõe a manutenção da extensão da suspensão deferida. 4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO” (SS nº 5.305/GO-Extn-segunda-AgR, rel. Min. Luiz Fux (Vice-Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 15/4/2020).
    Dessa forma, ao extrapolar liminarmente a normatização específica de órgão administrativo técnico e competente para essa finalidade, a decisão ora questionada acaba por implicar potencial abalo à ordem pública. Deveras, a indeterminação do conceito de ordem pública indica que seu conteúdo jurídico apenas pode ser definido concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram:
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    Assim, evidenciado o fumus boni iuris e o ínsito periculum in mora que a questão envolve – sobretudo pelo reduzido prazo conferido à requrente para a adoção da providência determinada na ordem impugnada, com cominação de multa no caso de descumprimento –, ratifica-se a necessidade de acolhimento do pedido cautelar, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida, até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal (art. 15 da Lei nº 12.016/2009; art. 4º da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF).
    Ex positis, defiro o pedido liminar para suspender a decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 0802883-54.2020.8.20.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte (TJRN).
    Comunique-se, com urgência.
    Após, notifique-se o interessado para manifestação.
    Na sequência, dê-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 27 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente em exercício
Documento assinado digitalmente