Tribunal: STF
Processo: ADPF 688
Classe: ADPF
Órgão julgador: MARCO AURÉLIO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-12
Data de publicação: 2020-06-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INADEQUAÇÃO – SEGUIMENTO – NEGATIVA.
    1. O assessor Hazenclever Lopes Cançado Júnior prestou as seguintes informações:
     A Associação das Empresas de Loteamento e Desenvolvimento Urbano – AELO ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de liminar, tendo por objeto o Anexo V da Lei Complementar nº 2.866 (Plano Diretor), de 3 de maio de 2018, os artigos 4º, 5º e 10 da Lei Complementar nº 2.927, de 13 de dezembro de 2018, ambas do Município de Ribeirão Preto/SP. Eis o teor dos dispositivos impugnados:
    Art. 4º Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, compreendem a identificação de áreas especiais cuja destinação deve contemplar a produção de soluções de moradia voltada à população de baixa renda, conforme definição estabelecida nesta Lei, estimulando-se mecanismos para as melhorias urbanísticas no local e entorno, as recuperações ambientais e regularização fundiária de assentamentos precários e ir regulares, a provisão e o incentivo para empreendimentos de novas habitações de interesse social e garantindo-se a dotação de equipamentos sociais, infraestrutura, áreas verdes e de comércio e serviços locais, necessários para a sustentabilidade dos moradores da área, cujas localizações estão definidas no Anexo V do Plano Diretor, Lei Complementar nº 2.866, de 2018, e assim subdivididas:
    I - ZEIS 1 - áreas internas ao Perímetro Urbano desocupadas, subutilizadas ou então glebas ainda não parceladas, cujo entorno está servido de equipamentos e infraestrutura, com grande potencial para produção de habitação de interesse social;
    II - ZEIS 2 - áreas ocupadas por comunidades em assentamentos precários e irregulares, com grande potencial de urbanização e produção de habitação de interesse social.
    § 1º As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) estão inseridas nas Macrozonas Urbanísticas ZUP, ZUC e ZUR, e obedecerão aos dispositivos pertinentes à legislação vigente quando não estabelecidos por esta lei complementar.
    § 2º Qualquer área, mesmo não demarcada como ZEIS, poderá, por proposta do seu proprietário/empreendedor, desde que o empreendimento proposto atenda as disposições estabelecidas nesta lei complementar.
    § 3º Em consonância com o previsto no § 1º do art. 56 do Plano Diretor - Lei Complementar nº 2.866, de 2018, tendo em vista o volume de áreas demarcadas para ZEIS 1 e o volume de áreas necessárias apontado no PLHIS - Plano Local de Habitação de Interesse Social, os parcelamentos do solo em áreas demarcadas como ZEIS 1 deverão destinar, no mínimo, 10% (dez por cento) da área útil do parcelamento (área de lotes) para a produção de soluções de HIS, podendo:
    I - este percentual, em valor equivalente à área considerada urbanizada, ser transferido para outro local, especialmente dentro de ZEIS 1, mediante a implantação, a critério da administração municipal, de empreendimento de interesse social prioritariamente para HIS-1;
    II - ser convertido em contrapartida financeira para ações e programas habitacionais destinados à população de baixa renda, tais como regularização fundiária, urbanização, implantação de infraestrutura e equipamentos públicos.
    § 4º Na regulamentação do disposto no parágrafo anterior, o Poder Executivo considerará o tamanho das glebas ou áreas disponíveis e a quantidade de moradias ou oferta de soluções de HIS na região, buscando evitar grandes aglomerações de HIS. 
    […]
    Art. 7º São considerados agentes promotores das modalidades referidas no artigo anterior:
    I - órgãos da Administração Pública Direta;
    II - empresas de controle acionário público;
    III - entidades representativas dos futuros moradores ou cooperativas habitacionais, conveniadas ou consorciadas com a municipalidade;
    IV - entidades ou empresas privadas que atuam no ramo da construção civil;
    V - empresas ou entidades sem fins lucrativos, conveniadas com a municipalidade, quando atuando como executoras ou organizadoras de EHIS, no âmbito de programa habitacional subvencionado pela União, Estado ou Município;
    § 1º Pessoas físicas que pretendam construir uma unidade habitacional, seja para fins residenciais próprios ou para comercialização, podem usufruir dos dispositivos desta lei complementar.
    § 2º EHMP/HIS podem ser produzidos por agentes privados, sejam entidades representativas de moradores, cooperativas habitacionais ou empresas que desenvolvam empreendimentos imobiliários.
    § 3º Os agentes promotores deverão cadastrar-se junto à municipalidade, previamente à aquisição de lotes vinculados a HIS e para a comercialização de unidades de HIS. 
    […]
    Art. 10 Quando localizados em ZEIS, os projetos de parcelamento e ou edificação deverão observar os parâmetros urbanísticos e edilícios estabelecidos por esta lei complementar, bem como os percentuais mínimos de área construída para HIS, detalhado por classe, conforme Anexo I desta lei complementar, no caso de pedido para: 
I - edificação nova;
    II - reforma com mudança da categoria de uso;
    III - reforma que envolver a demolição ou ampliação de 50% (cinquenta por cento) ou mais do total da área existente regular edificada do lote, com ou sem mudança de uso.
    § 1º A exigência estabelecida no caput deste artigo não se aplica aos imóveis:
    I - públicos, destinados a serviços da Administração Pública e serviços públicos de abastecimento, bem como a equipamentos sociais de educação, saúde, assistência social, cultura, esportes, lazer e infraestrutura urbana;
    II - integrantes de Áreas Protegidas, Áreas Verdes, tombados ou em processo de tombamento.
    § 2º No EHIS ou EHMP/HIS localizado em ZEIS, são permitidas todas as subcategorias de uso residencial e as subcategorias de uso não residencial definidas na legislação municipal para as diferentes ZEIS, observados os parâmetros de incomodidade. 
    Afirma cabível a arguição, em face de ato comissivo do Município a implicar lesão a preceito fundamental, frisando inexistir outro meio processual capaz de sanar a violação apontada, ante o princípio da subsidiariedade – artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999. Conforme assevera, alguns dos dispositivos afrontados não guardam correspondência com a Constituição do Estado de São Paulo, surgindo inviabilizado o controle jurisdicional no âmbito do ente federado. 
    Ressalta a própria legitimidade, aludindo ao artigo 103, inciso IX, da Lei Maior, tendo em vista a condição de entidade de classe de âmbito nacional. Justifica a pertinência temática no fato de os diplomas atacados conflitarem com interesses das empresas congregadas. 
    Articula com a inconstitucionalidade formal do mapa relativo ao anexo V do Plano Diretor, no que aprovadas as áreas destinadas à configuração da Zona Especial de Interesse Social 1 à revelia de deliberação da Câmara Municipal. Sublinha não versada a matéria nas emendas parlamentares apresentadas ao projeto de lei encaminhado pelo Chefe do Executivo.
    No campo material, salienta subvertida a óptica de demarcação urbana estabelecida no Plano Diretor do Município, voltada à ampliação da oferta de moradias à população de baixa renda. 
    Diz inobservados os princípios da legalidade, do devido processo legal, considerados o contraditório e a ampla defesa, da livre iniciativa e da função social da propriedade, bem assim o direito a justa e prévia indenização, em dinheiro, na desapropriação – artigos 1º, inciso IV, 5º, cabeça, incisos XXII, XXIV, LIV, LV, e 170, cabeça e inciso III, da Constituição Federal.
    Argui impossibilitado o desenvolvimento imobiliário municipal ante as restrições à propriedade privada veiculadas nos artigos 4º, § 3º, e 5º. Segundo narra, a obrigação de destinar-se parcela significativa da área útil de parcelamento ou edificação à composição de Zona Especial de Interesse Social 1, bem assim de ofertar-se contrapartida financeira a ações e programas habitacionais destinados à população de baixa renda, onera de forma desproporcional proprietários e empreendedores, resultando em desapropriação indireta.
    Assinala que, a teor dos preceitos questionados, foi determinada a demarcação de áreas sem a adoção de critérios técnicos aptos a definirem os imóveis desocupados, subutilizados, ou glebas pendentes de parcelamento, deixando-se de notificar previamente os proprietários e de observar o prazo mínimo às adequações, surgindo afrontados os artigos 5º, § 2º, do Estatuto da Cidade, 10 do Plano Diretor e os direitos, de índole constitucional, relacionados à propriedade e às garantias do devido processo legal, considerados o contraditório e a ampla defesa – artigos 5º, cabeça, incisos XXII, LIV e LV, e 182, § 4º.
    Menciona a tese fixada pelo Supremo quando do julgamento, na sistemática da repercussão geral, do recurso extraordinário nº 607.940 – Tema nº 348: 
    “Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor.” 
    Sustenta desrespeitados os critérios normativos constantes do Plano Diretor e do Plano de Habitação de Interesse Social, quanto à definição das áreas alusivas à Zona Especial de Interesse Social 1.
    Sob o ângulo do risco, afirma inviabilizado o desenvolvimento imobiliário. Destaca agravado o quadro ante a crise sanitária decorrente da pandemia de covid-19.
    Requer, no campo precário e efêmero, a suspensão da eficácia do mapa contido no Anexo V da Lei Complementar nº 2.866/2018, bem como dos artigos 4º, 5º e 10 da Lei Complementar nº 2.927/2018, ambas do Município de Ribeirão Preto/SP. Postula, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade. Sucessivamente, pretende seja conferida interpretação conforme à Constituição às normas atacadas.
    2. Tem-se ação direta de inconstitucionalidade com a nomenclatura de arguição de descumprimento de preceito fundamental. O raciocínio desenvolvido na inicial parte do conflito de preceitos, ante vícios materiais, com a Lei das leis, pleiteando-se, alfim, seja declarada a inconstitucionalidade. 
    Descabe potencializar os princípios do devido processo legal e da propriedade a ponto de haver o exame de controvérsia versando a destinação de áreas para o mapeamento de Zona Especial de Interesse Social, contornando-se, com isso, a inadequação do controle concentrado de constitucionalidade, via ação direta, no Supremo, quando em jogo diploma municipal. 
    O fato de não haver processo judicial instaurado envolvendo a matéria não direciona à conclusão pela inexistência de outro meio eficaz para sanar a lesividade – artigos 1º e 4º da Lei nº 9.882/1999 –, surgindo imprópria a arguição.
    3. Nego seguimento ao pedido.
    4. Publiquem.
Brasília, 12 de junho de 2020.
Ministro MARCO AURÉLIO
Relator