Tribunal: STF
Processo: ADI 6318
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-30
Data de publicação: 2020-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão Monocrática
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional de Membros do Ministério Público – MP Pró-Sociedade -, em face dos arts. 1º a 3º da Lei Federal n. 13.487, de 6 de outubro de 2017, que autoriza a criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanhas -FEFC -, e da Rubrica 71906 da Lei Federal n. 13.978, de 17 de janeiro de 2020, (Lei Orçamentária Anual de 2020), que fixou despesa de R$ 2.034.954.824,00 em favor do referido fundo para o financiamento de campanha eleitoral no ano de 2020.
    2. Preliminarmente, a autora defende a competência da jurisdição constitucional abstrata para a análise da validade de lei orçamentária, conforme precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal, a exemplo da ADI 4.048, relator Ministro Gilmar Mendes, DJ 22.8.2008.
    Sustenta sua legitimidade ativa ad causam, ao argumento da observância dos critérios exigidos pela jurisprudência para o seu enquadramento na categoria de entidade de classe de âmbito nacional. Nesse sentido, assinala ter membros associados em 15 (quinze) Estados, fato a atestar-lhe o caráter nacional, bem como estarem inseridos, entre os seus objetivos institucionais, o combate à corrupção e a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis (art. 2º do Estatuto). Destaca configurada, nessa medida, a relação de pertinência temática entre seus objetivos institucionais e o objeto dos atos normativos contestados, os quais interferem diretamente na boa aplicação dos recursos financeiros estatais, ou seja, na probidade administrativa que conforma o arcabouço constitucional e legal do orçamento público.
      3. No mérito, justifica o vício de inconstitucionalidade material dos artigos 1º a 3º da Lei Federal n. 13.487/2017, à alegação principal da sua incompatibilidade com o texto constitucional, enquanto versam sobre a “destinação indiscriminada de recursos públicos a uma entidade privada (no caso, os partidos políticos) sem que haja uma destinação pública ou social para a referida verba de natureza pública, bem como sem a necessária previsão constitucional de tal gasto”.
    Assinala inobservada a previsão constitucional para a aludida despesa autorizada na Lei Federal n. 13.487/2017, em contraposição com o que ocorre com o Fundo Partidário, cujo fundamento está no art. 17, 3º, da Constituição Federal. Conforme explicita, a ausência da previsão normativa de destinação orçamentária cria despesa pública para atender interesses privados, sem vinculação com interesse público ou social, institucionalizando, via ato legislativo, hipótese de improbidade administrativa.
    Segundo argumenta, parcela dos referidos recursos será gasta em condutas de desvios e corrupções, como atesta a prática jurisprudencial dos Tribunais Regionais Eleitorais. Ademais, a destinação desses recursos para satisfação de interesses privados de partidos políticos viola o projeto constitucional desenhado nos objetivos fundamentais do art. 3, III, CRFB.
    4. Quanto à Lei Orçamentária de 2020 (Lei 13.978/2020), articula a inconstitucionalidade formal, com fundamento na afirmação de que, durante a tramitação do projeto de lei orçamentária n. 22, de 2019, que deu origem à referida Lei Orçamentária, o deputado Federal José Wellington Roberto, em ofício destinado a Domingos Neto, deputado relator da proposta orçamentária, opôs falsamente autógrafo em nome do Senador Jorginho Mello e de José Tadeu Candelária, segundo informação levantada pelo sítio eletrônico de imprensa “O Antagonista”, e confirmado pelo próprio deputado.
    Na dimensão do vício de inconstitucionalidade material, replica a justificação voltada para a impugnação da Lei n. 13.487/2017, consistente na destinação de recursos públicos a entidades privadas sem que haja vinculação a interesses públicos e sociais.
    5. Requer seja concedida medida cautelar para suspender a aplicação do art. 16-C da Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, acrescido pela Lei Federal n.º 13.487, de 6 de outubro de 2017, e para anular a previsão orçamentária constante da Rubrica 71906 do anexo I da LOA 2020. Para tanto, justifica configurados os requisitos da probabilidade jurídica do direito afirmado, em razão das alegações expostas ao longo da inicial, e do perigo da demora, em virtude de serem de difícil repetição os valores transferidos aos partidos políticos.
    6. No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 1º a 3º da Lei Federal n. 13.487, de 6 de outubro de 2017, e da Rubrica 71906 da Lei Federal n. 13.978, de 17 de janeiro de 2020 (LOA 2020).
    7. Em petição de aditamento à inicial (doc. 14.924/2020), requer tutela antecipatória de urgência, em face da necessidade de recursos para a prevenção e a contenção da pandemia causada pela COVID-19. Nesse sentido, deduz pedido para “que os recursos orçamentários inicialmente destinados ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha Eleitoral (previsto na Rubrica 71906 da lei Orçamentária de 2020) sejam totalmente destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do coronavírus”.
    Relatados os principais elementos argumentativos do processo, forte no art. 21, §1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF, decido.
    Da Ilegitimidade Ativa da Associação Nacional de Membros do Ministério Público Pró-Sociedade
    8. A Lei n. 9.868/1999, que regula o processo e o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no seu art. 2º, IX, o teor do art. 103, IX, da Lei Maior, a assegurar legitimidade ativa especial a confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional para impugnar dispositivos de lei ou de ato normativo no exercício da jurisdição constitucional abstrata.
    9. Em contraposição à chamada legitimação universal ostentada, v.g, pelo Presidente da República e pelo Procurador-Geral da República (art. 103, I e VI, da Constituição Federal), qualifica-se a legitimação ativa especial das confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, nos limites das interpretações jurídicas definidas nos precedentes formados pelo Supremo Tribunal Federal, pela exigência de atendimento aos requisitos da pertinência temática e da representatividade adequada em âmbito nacional.
    A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade supõe, assim, no caso das entidades de classe de âmbito nacional, a adequação material em face da controvérsia constitucional, manifestada na relação de pertinência entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da entidade de classe.
    10. Nesse sentido, os precedentes judiciais abaixo relacionados: ADI 5.750, relatora Ministra Rosa Weber, decisão monocrática, DJ 29.5.2020, ADI 5.992, relator Ministro Alexandre de Moraes, DJ 23.11.2018, ADPF 254 AGR, relator Ministro Luiz Fux, DJ 30.6.2017, ADI 4.462, relatoria Ministra Cármen Lúcia, DJ 16.11.2011, ADI 3.413, relator Ministro Marco Aurélio, DJ 1.8.2011, ADI 3.943, relatora Ministra Cármen Lúcia, DJ 1.3.2010, ADI 4.426, relator Ministro Dias Toffoli, decisão monocrática, DJ 1.2.2011.
    11. No caso em análise, trazida, com a inicial, cópia do estatuto social da autora destacando a sua condição de entidade coletiva de integração, discussão, aperfeiçoamento e ação de membros do Ministério Público que atuam na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme art. 1. De acordo com o art. 4 do estatuto, o propósito da associação em termos de composição pretende:
    Art. 4. São associados do MP-Pró Sociedade quaisquer membros do Ministério Público, na ativa ou inatividade, que formalizem sua associação mediante decisão da Diretoria.
    Parágrafo único. Qualquer membro do Ministério Público pode associar-se ao MP Pró-Sociedade, mediante convite de um fundador ou apresentação de, ao menos, dois artigos ou manifestações processuais que demonstrem afinidade com as finalidades da associação, o que será avaliado pela Diretoria.
    12. Não detecto a existência, na espécie, de interesses funcional específico ou vinculado aos objetivos institucionais dos membros do Ministério Público. A tutela do regime democrático, da probidade administrativa na gestão dos recursos públicos e da ordem constitucional em sua dimensão objetiva não expressa interesse específico e próprio de determinada categoria profissional, ainda que esta seja conformada por membros do Ministério Público.
    Vale dizer, que a tutela daqueles valores expressam o interesse público geral primário, pelo que insuscetível de delinear, no caso, o necessário vínculo de afinidade temática entre o objeto da demanda e os objetivos institucionais da associação (entidade de classe) autora.
    A defesa da ordem jurídica e do regime democrático, enquanto objetivos institucionais da Associação, é a que se dá no espaço da promoção de discussão e aperfeiçoamento dos seus membros, por meio das atividades institucionais, acadêmicas e de ações pertinentes. Esses objetivos genéricos em absoluto podem ser adotados como necessários e suficientes para a caracterização da pertinência temática para fins de legitimidade ativa perante a jurisdição constitucional abstrata. Esse papel foi atribuído ao Procurador-Geral da República, autoridade responsável por representar as funções institucionais do Ministério Público em âmbito nacional, como delineado no art. 129 da Constituição Federal, no acesso ao controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, VI, CRFB).
    O liame mediato, indireto, entre o ato normativo impugnado e os objetivos institucionais da Associação não satisfaz o requisito da pertinência temática.
    13. Soma-se a esse argumento de inobservância do requisito da pertinência temática a ausência de identificação, na espécie, do critério de representatividade adequada no contexto nacional da Associação autora.
    Não obstante tenha articulado na narrativa inicial que “possui membros associados em 15 (quinze) Estados-membros da Federação, bem como no Distrito Federal”, não comprovou, em face dos documentos juntados, a representatividade adequada em âmbito nacional da categoria. Dentre esses documentos, verifica-se apenas a ata de relato oficial dos fatos ocorridos no contexto do II Congresso Nacional dos Membros da Associação MP - Pró sociedade, ocorrido de 31.10.2019 a 02.11.2019 (doc. 5993/2019), o qual é insuficiente para demonstrar o caráter nacional da Associação quanto à representação homogênea da categoria dos membros do Ministério Público (ADI 77/DF, relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 23.4.1993).
    14. Em nada beneficia a parte autora o argumento defendido na inicial de já haver atuado em processos no contexto da jurisdição constitucional de perfil abstrato perante esse Supremo Tribunal Federal, na qualidade de amicus curiae.
    A figura do amicus curiae cumpre função distinta dos legitimados ativos a inaugurar a jurisdição constitucional abstrata, tanto que os requisitos a serem observados em uma e outra hipótese, assim como os poderes processuais, são igualmente diferenciados. Interpretação em sentido contrário implica a validade da premissa de que todo amicus curiae tem legitimidade ativa, ou seja, proposição normativa que invalida o caráter taxativo do rol previsto na regra constitucional do art. 103.
    A representatividade exigida para a admissão do amicus curiae, nos moldes do art. 7, §2º, da Lei 9.868/99 e do art. 138 do CPC,volta-se para a qualificação técnica, representativa e informativa de terceiros que atuam na atividade de incremento das perspectivas argumentativas do problema constitucional posto para deliberação, de modo a propiciar a ampliação da interpretação constitucional a diversos atores sociais. Em absoluto confunde-se com a representatividade em âmbito nacional requerida para a configuração da legitimidade ativa, como desenhado no art. 103, IX, da Constituição Federal. 
    15. Nessa linha normativa, a decisão proferida na ADPF 660, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJ 31.3.2020, cujo objeto versava sobre a impugnação de dispositivos da Resolução nº 62/2020 do CNJ, que introduziu recomendações aos Tribunais e Juízes brasileiros para adotarem medidas preventivas à propagação do Coronavírus (Covid-19) no âmbito do sistema de justiça criminal e socioeducativo no país. Nessa ação constitucional ajuizada pela Associação dos Membros do Ministério Público – MP Pró-Sociedade, o relator igualmente entendeu pela ilegitimidade ativa, por ausência de representação adequada.
    16. Acresço que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, atenta ao papel cumprido pela Corte no desenvolvimento da democracia constitucional, por meio da sua jurisdição, vem modificando os precedentes referentes aos critérios da legitimidade de confederações e entidades de classe de âmbito nacional, como o da categoria profissional ou econômica e o da homogeneidade de representantes para as confederações (v.g. decisão proferida no julgamento da ADPF 262 AGR, redator para acórdão Ministro Edson Fachin, DJ 24.10.2018).
    Entretanto, das deliberações havidas no julgamento, ficou definido que, para o efetivo controle da legitimidade ativa das entidades de classe de âmbito nacional, de um lado, e a necessária abertura da jurisdição constitucional para os atores sociais, de outro, há de ser levar em conta a representação adequada daquelas.
    17. Cumpre registrar, por fim, que a questão da validade constitucional da Lei n. 13.487/2017, que instituiu o Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), já foi trazida para a arena jurisdicional dessa Suprema Corte (ADI 5.795).
    18. Ante o exposto, configurada a ilegitimidade ativa da Associação autora, forte no art. 4º, caput, da Lei 9.868/1999 e no art. 21, §1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade, restando prejudicado o exame do pedido de medida cautelar.
    A Secretaria Judiciária para as providências processuais necessárias.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de junho de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora