Tribunal: STF
Processo: MS 36565
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-14
Data de publicação: 2020-05-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DECRETO PRESIDENCIAL E EDITAL DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. ALTERAÇÕES NORMATIVAS E SORTEIO DA NOVA COMPOSIÇÃO DO CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. ATOS DE EFEITOS CONCRETOS DE COMPETÊNCIA DO MINISTRO DO MEIO AMBIENTE. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. NÃO CABIMENTO DA IMPETRAÇÃO CONTRA DECRETO PRESIDENCIAL. NORMAS DE CARÁTER GENÉRICO E ABSTRATO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.
Relatório
    1. Mandado de Segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado por Rede Nacional de Combate ao Tráfico de Animais Silvestres – RENCTAS “contra os atos do Exmo. Senhor Presidente da República, JAIR MESSIAS BOLSONARO, de convocação dos Representantes dos Estados, do Distrito Federal, das Capitais e dos Estados e das Entidades Ambientalistas e Empresariais para comparecer 60ª REUNIÃO EXTRAORDINÁRIA DO CONAMA, na qual serão realizados os sorteios, no dia 17/07/2019, que tratam o §8º e §10º do artigo 5º do Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990 e artigo 2º do Decreto nº 9.806, de 28 de maio de 2019, para composição do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama” (fl. 1, e-doc. 1).
O caso
    2. A impetrante afirma que o Decreto presidencial n. 9.806, de 28.5.2019, teria alterado de forma ilegal e abusiva a composição do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama, reduzindo a participação da sociedade civil, “de vinte um para quatro representantes, escolhidos por sorteio” (fl. 5, e-doc. 1), colocando em risco o mandado da impetrante, anteriormente eleita, em 28.11.2018, para o biênio 2019/2021.
    Assevera que, nos termos do art. 5º do Decreto n. 9.806/2019, o Ministério do Meio Ambiente lançou o Edital n. 1/2019, convocando “representantes dos Estados, do Distrito Federal, das capitais dos Estados e das entidades ambientalistas e empresariais a que se referem os incisos VII e VIII do caput do art. 5º para comparecer à reunião extraordinária, na qual serão realizados os sorteios de que tratam os § 8º e §10º do art. 5º” (fl. 8, e-doc. 1).
    Assevera que, “como as vagas foram reduzidas para quatro, vão precisar contar com a sorte para serem escolhidas com conselheiras do CONAMA. Além do que, com o referido Decreto, o mandato das entidades ambientalistas passa a ser de um ano, ao invés de dois anos” (fl. 7, e-doc. 16). 
    Alega que “a normatização, nestes termos, na gravidade que representa a extinção de 17 (dezessete) entidades ambientalistas, nos termos do artigo 5º do Decreto 9.806/2019, [representaria] evidente instauração de insegurança jurídica generalizada dentro de um processo eleitoral legítimo, baseado na lei vigente” (fl. 8, e-doc. 1). 
    Enumera as competências do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama, previstas no art. 8º da Lei n. 6.938/1981 e sua composição, inicialmente definida nos termos do Decreto n. 99.274/1990 e da Portaria MMA n. 452/2011, alterados pelo Decreto n. 9.806, de 28.5.2019, apontado como ato coator. 
    Assevera estar legitimada para a presente impetração por ser entidade conselheira, “tendo sido eleita com 20 (vinte) votos, em 28/11/2018 (…) para o biênio de 2019/2021, através da Portaria MMA nº 452/2011, artigo 4º e o Decreto nº 99.274/1990, através do artigo 5º, § 6º e do Ofício Circular nº 576- MMA, Processo n. 02000.001039/2016-45, pelo prazo de dois anos, conforme documentos acostados aos autos” (fls. 2 e 6, e-doc. 1). 
    Sustenta que “o Decreto [nº 9.806/2019] é nulo de pleno direito, bem como a Reunião Extraordinária convocada para o dia 17/07/2019 também deve ser suspensa, por violar os princípios da participação popular, da vedação ao retrocesso, do devido processo legal e da segurança jurídica” (fl. 5, e-doc. 1).
    Afirma “a incerteza a respeito da extinção das vagas das entidades ambientalistas, que antes eram escolhidas por processo eleitoral definido em lei, para um simples sorteio, representando uma verdadeira violação ao princípio da segurança jurídica, previsto no artigo 5º, XXXVI da Constituição Federal” (fl. 8, e-doc. 1). 
    Para a impetrante, “tendo em vista a amplitude do que determina o artigo 5º do Decreto nº 9.806/2019, e a instauração de incerteza e insegurança jurídica a respeito da extinção vinte e um para quatro representantes das sociedades civis, que foram escolhidas por processo eleitoral baseado na lei vigente, há de se reconhecer que a 60ª Reunião Extraordinária, convocada para o dia 17/07/2019, [afrontaria] os direitos constitucionais das entidades ambientalistas” (fl. 9, e-doc. 1). 
    Apresenta argumentos sobre a afronta ao princípio da participação popular na proteção do meio ambiente e à vedação ao retrocesso na formulação de políticas ambientais. 
    Requer liminar “inaudita altera pars, para suspender a 60ª Reunião Extraordinária convocada para o dia 17/07/2019, onde conforme Edital será realizado o sorteio das entidades ambientalistas, inscritas no Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas – CNEA, pelo período de 01 (um) ano” (fl. 15, e-doc. 1).
    Assevera que o “periculum in mora, decorre do evidente risco de insegurança jurídica a ser gerada pelas deliberações tomadas pela formação ilegítima e desproporcional do novo CONAMA, caso o Exmo. Ministro não conceda a liminar imediatamente, para suspender a Reunião Extraordinária convocada para o dia 17/072019, com o evidente intuito da atual gestão do Ministério do Meio Ambiente em afrouxar as normas ambientais, para o exercício do cargo de conselheira eleita para o biênio 2019/2021, desta forma, o direito da impetrante terá sido danificado de forma irreparável” (fl. 3, e-doc. 1). 
    No mérito, pede “seja confirmada a liminar, concedendo a segurança para suspender a 60ª Reunião Extraordinária convocada para o dia 17/07/2019, para determinar que não haja o sorteio das entidades ambientalistas conforme Edital de Convocação nº 1/2019, mantendo os mandatos das entidades ambientalistas eleitas para o biênio 2019/2021, em especial da impetrada, conforme documentos anexados” (fl. 16, e-doc. 1). 
    3. Em 15.7.2019, o então Presidente deste Supremo Tribunal, Ministro Dias Toffoli, indeferiu a liminar por não identificar “ato de efeitos concretos atribuível a autoridade apontada como coatora na petição inicial (Presidente da República), o que afasta a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, elementos autorizadores para a concessão da tutela de urgência” (e-doc. 37). 
    4. O Presidente da República prestou informações asseverando a incompetência deste Supremo Tribunal para cuidar da matéria, o não cabimento do mandado de segurança para impugnar Edital publicado pelo Ministério do Meio Ambiente ou, mesmo, decreto presidencial e a ilegitimidade ad causam da impetrante para pleitear direito alheio em nome próprio.
    No mérito, sustentou ausência de direito líquido e certo e de prova pré-constituída de que a impetrante teria sido “realmente eleita para ocupar cadeira de representante de entidades ambientalistas no Plenário do Conama no biênio 2019/2020” (fl. 8, e-doc. 38).
    5. A Procuradoria-Geral da República opinou pela negativa de seguimento do mandado de segurança:
    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONAMA. CONVOCAÇÃO PARA REUNIÃO EXTRAORDINÁRIA. SORTEIO DOS INTEGRANTES DO CONSELHO DE ACORDO COM AS NOVAS REGRAS ESTABELECIDAS PELO DECRETO 9.806/2019. ATO DO MINISTRO DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE. INCOMPETÊNCIA DO STF. NÃO CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA PARA IMPUGNAÇÃO DE ATO NORMATIVO DE EFEITOS GENÉRICOS E ABSTRATOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO DA IMPETRAÇÃO.
    1. O mandado de segurança há de ser impetrado contra o ato da autoridade delegada, e não em função da hierarquia funcional da autoridade delegante, o que impede o conhecimento da presente impetração, em razão de o ato supostamente coator haver sido praticado por Ministro de Estado do Meio Ambiente, revelando a competência do STJ para o caso.
    2. Não cabe mandado de segurança para impugnação de ato normativo de efeitos genéricos e abstratos, conforme pacífica jurisprudência do STF.
    Parecer pela negativa de seguimento do mandado de segurança” (e-doc. 45).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    6. O objeto da presente impetração, deduzido no pedido de fl. 16 (e-doc. 1), cinge-se à suspensão da “60ª Reunião Extraordinária convocada para o dia 17/07/2019, para determinar que não haja o sorteio das entidades ambientalistas conforme Edital de Convocação nº 1/2019, mantendo os mandatos das entidades ambientalistas eleitas para o biênio 2019/2021, em especial da impetrada, conforme documentos anexados” (fl. 16, e-doc. 1).
    A impetrante aponta como atos coatores (e-docs. 32 e 33) o Decreto presidencial n. 9.806/2019 e o Edital de Convocação n. 1/2019 do Ministério do Meio Ambiente, impugnando não apenas as novas normas de composição do Conama mas o “sorteio das entidades ambientalistas”, que seriam nulos por afronta a princípios constitucionais da participação popular, da vedação ao retrocesso, do devido processo legal e da segurança jurídica. 
    O requerimento liminar de suspensão daquela reunião baseava-se n alegada nulidade dos atos normativos, em função da qual pleiteou a manutenção “dos mandatos das entidades ambientalistas eleitas para o biênio 2019/2021”, entre os quais o da impetrante, definidos conforme procedimentos administrativos que teriam sido concluídos pelo governo anterior, em 2018 (fl. 16, e-doc. 1).
    7. É de inegável importância e gravidade a questão posta nos autos. A matéria relativa aos direitos democráticos de representação em órgãos estatais das entidades da sociedade civil dizem respeito, na matéria ambiental, a temas constitucionais de relevo maior e inegável.
    Não basta haver indicação de atores sociais para órgãos estatais, senão que sejam eles representativos dos temas específicos, com conhecimento e experiência para que se cumpram os objetivos constitucionais e legais em cada área.
    Entretanto, o exame da questão posta, nos termos em que formulada na presente ação, esbarram em óbice havido pelas regras constitucionais de competência judicial.
    Na al. d do inc. I do art. 102 da Constituição da República, dispõe-se ser competente este Supremo Tribunal para conhecer e julgar mandado de segurança:
    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    d) (...) o mandado de segurança e o habeas-data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal.
    Como realçado no despacho inicial do Ministro Presidente deste Supremo Tribunal e no parecer da Procuradoria Geral da República, o mandado de segurança não é cabível contra atos normativos dotados de generalidade e abstração, mesmo que emanados de autoridade cujos atos sejam sujeitos à jurisdição deste Supremo Tribunal.
    Tampouco se instaura a competência desta Casa judicial para processar e julgar ação mandamental contrária a ato concretos de autoria de Ministro de Estado.
    Mesmo que se pudesse admitir subsistente o objeto da impetração, considerados os desdobramentos jurídicos do Edital n. 1/19 e da reunião impugnada, tem-se que o ato apontado como coator tem efeitos concretos, deles decorrendo, na compreensão da impetrante, ameaça ou lesão ao que afirmou ser seu direito direito subjetivo. Entretanto, o que poderia produzir tais efeitos seria a aplicação das cláusulas afirmadas naquele ato e de desempenho do Ministro do Meio Ambiente, nos termos do art. 2º do Decreto presidencial n. 9.806/2019. 
    Considerando-se que o ato tido como coator não seria de autoridade cujos atos se submetem, em mandado de segurança, a este Supremo Tribunal, não dispõe este órgão judicial de competência constitucional para conhecer da impetração. 
    Anote-se que a matéria relativa à interpretação constitucional é de interpretação restrita, não cabendo estender o exercício da jurisdição, no caso. 
    Confiram-se, nesse sentido, por exemplo, os seguintes julgados: Mandado de Segurança n. 22.041-AgR/BA, Relator o Ministro Celso de Mello; Mandado de Segurança n. 21.559-AgR/DF, Relator o Ministro Moreira Alves; Mandado de Segurança n. 21.250/DF, Relator o Ministro Néri da Silveira; Mandado de Segurança n. 32.748/AP, de minha relatoria; Mandado de Segurança n. 30.193-AgR/DF, Relator o Ministro Celso de Mello; e Mandado de Segurança n. 25.170-AgR/DF, Relator o Ministro Cezar Peluso; Mandado de Segurança n. 36.009/MA, Relator o Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJe 27.9.2018; Mandado de Segurança n. 36.453, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 9.5.2019.
    Como enfatizado pelo Ministro Dias Toffoli ao indeferir a liminar:
    “O exame dos autos revela que, embora haja insurgência contra as normas dos Decretos nºs 99.274/1990 e 9.806/2019, o ato materialmente administrativo apontado como diretamente violador do direito líquido e certo da impetrante foi praticado pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente e consiste na convocação de representantes dos Estados, do Distrito Federal, das Capitais e dos Estados e das Entidades Ambientalistas e Empresariais, para comparecer a 60ª Reunião Extraordinária do CONAMA, a se realizar em 17/7/2019 (Edital nº 1/2019, publicado no Diário Oficial de 25/6/2019).
    Dessa forma, pelo menos à vista de um exame perfunctório da matéria, próprio desta fase processual, entendo que o mandado de segurança deveria se voltar contra ato do Ministro de Estado do Meio Ambiente, autoridade que, por delegação do art. 2º do Decreto n. 9.806/2019, convocou a reunião que se pretende suspender cautelarmente (…)
    Em que pesem os argumentos expostos pela impetrante, no caso, ao menos em juízo perfunctório, não é possível identificar de plano ato de efeitos concretos atribuível a autoridade apontada como coatora na petição inicial (Presidente da República), o que afasta a presença do fumus boni iuris e do periculum in mora, elementos autorizadores para a concessão da tutela de urgência” (e-doc. 37).
    Na esteira dos precedentes deste Supremo Tribunal, “o caráter estrito de que se reveste a norma constitucional de competência originária do STF não permite que essa especial atribuição jurisdicional seja estendida às hipóteses em que o ato estatal impugnado – embora resultando de delegação administrativa outorgada pela própria Mesa Diretora da Câmara dos Deputados – haja emanado de autoridade estranha ao rol taxativo inscrito no art. 102, I, d, da Constituição da República” (MS n. 30.492 AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Pleno, DJe 25.3.2014).
    Confiram-se também, por exemplo, os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRESIDENTE DA REPÚBLICA. AVOCAÇÃO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. ATO DO MINISTRO DA EDUCAÇÃO. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (…) 3. O Supremo Tribunal Federal é incompetente para analisar ação mandamental que imputa como ato coator parecer do Conselho Nacional de Educação, homologado pelo Ministro da Educação, uma vez que o artigo 102, I, d, da Constituição da República é bastante claro ao limitar a competência desta Corte para julgamento” (MS n. 30.952-AgR-terceiro, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 3.6.2020);
    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. I. - O ato do Presidente da República é de 18.8.94, caso em que ocorreria a decadência do direito de impetrar o mandado de segurança. Mas o ato impugnado é, na realidade, do Ministro da Justiça, hipótese em que a competência para o processo e julgamento do writ, originariamente, não é da Corte Suprema. II. - Mandado de segurança não conhecido” (MS n. 22.628, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 13.3.1998).
    8. O mandado de segurança tampouco é cabível para a impugnação de normas do Decreto presidencial n. 9.806/2019, considerado, nas palavras da impetrante, “o caráter genérico, abstrato dos critérios adotados para a extinção das entidades ambientalistas, eleitas para o biênio 2019/202, (…) situação na qual se deve garantir a segurança jurídica” (fl. 8, e-doc. 1).
    Nos termos da legislação vigente e da jurisprudência deste Supremo Tribunal, mandado de segurança não é via adequada para questionar lei ou norma regulamentar em tese, como disposto nos termos da Súmula n. 266: “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. Nesse sentido, por exemplo:
    “DIREITO PROCESSUAL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO NORMATIVO DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO. 1. A impetração se volta contra ato normativo de caráter geral e abstrato (Decreto nº 7.742/2012), por meio do qual a Presidente da República promoveu alterações na regulamentação do IPI. 2. Não é cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF), entendida a lei em sentido material, compreendendo qualquer ato normativo de caráter geral e abstrato. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa de 2 salários mínimos, ficando a interposição de qualquer recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor, em caso de decisão unânime (CPC/2015, art. 1.021, §§ 4º e 5º, c/c art. 81, § 2º)” (MS n. 31.647-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 28.9.2017).
    Confiram-se ainda, os seguintes precedentes: Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 25.456, Relator o Ministro Cezar Peluso, Plenário, DJ 9.12.2005; Embargos de Declaração no Mandado de Segurança n. 25.265, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJ 8.6.2007; Mandado de Segurança n. 21.615, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 13.3.1998; Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 21.792, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 30.9.1994; e Recurso Ordinário em Mandado de Segurança n. 24.266, Relator o Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 24.10.2003. 
    No voto condutor do julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 31.647, o Ministro Roberto Barroso, Relator, assim se manifestou sobre a matéria: 
    “(...) pronúncia de nulidade de um ato normativo como pedido principal é providência que somente se obtém pela via do controle concentrado de constitucionalidade. Incabível o uso de mandado de segurança para essa finalidade.
    Em segundo lugar, a circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade. Todo ato normativo produz, em princípio, efeitos concretos, assim como a respectiva pronúncia de nulidade. Mas o que pretende a agravante, como dito, não é o afastamento de determinado efeito concreto decorrente do ato normativo, mas o reconhecimento da nulidade do próprio ato” (DJe 28.9.2017).
    A impetrante ressalta "a incerteza a respeito da extinção das vagas das entidades ambientalistas, que antes eram escolhidas por processo eleitoral definido em lei, para um simples sorteio", o que afrontaria o princípio da segurança jurídica. Afirma que o Decreto n. 9.806/2019 seria inconstitucional em razão da redução da “participação da sociedade civil, caso da impetrante” no Conselho Nacional do Meio Ambiente (fl. 5, e-doc. 1), buscando preservar interesses sociais, direitos alheios, em nome próprio, o que é inadmissível na via mandamental. Nesse sentido, por exemplo:
    “O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 3. O cidadão que pretende defender supostas garantias constitucionais da categoria dos estudantes não ostenta legitimidade ativa ad causam para impetrar mandado de segurança individual, visto que o direito líquido e certo se refere não a um direito objetivo de classe, pessoa jurídica, órgão ou ente alheios, mas, sim, a um direito subjetivo de titularidade de quem o invoca. Precedente do Plenário: MS 23.914 AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 24.08.2001. 4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes. 5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO” (MS n. 34.432-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 23.3.2017).
    “Não cabe a impetração de mandado de segurança objetivando assegurar direito líquido e certo à insubmissão a certa modalidade de tributação, na hipótese de o ato coator apontado se confundir com a própria adoção de medida provisória. Situação análoga à impetração contra lei em tese (Súmula 266/STF). Em matéria tributária, a cobrança das obrigações fiscais ganha concreção com o lançamento ou com os atos de constituição desempenhados pelo próprio contribuinte, quando a legislação de regência assim determinar (arts. 142, 147 e 150 do Código Tributário Nacional). Embargos de declaração conhecidos como agravo, ao qual se nega provimento” (MS n. 25.265-ED, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJe 8.6.2007).
    Como afirmado pela Procuradoria-Geral da República, “nesse contexto, exsurge a ilegitimidade passiva do Presidente da República para a presente impetração, visto que o ato tido como coator – Edital 1/2019, publicado no Diário Oficial de 25.6.2019 – foi praticado pelo Ministro de Estado do Meio Ambiente. O edital de convocação para a referida reunião extraordinária é de autoria desta autoridade, por delegação do art. 2º do Decreto 9.806/2019, não podendo ser atribuída a responsabilidade pela prática do ato ao Presidente da República, na qualidade de autoridade delegante” (fl. 7, e-doc. 45).
    9. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 14 de maio de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora