Tribunal: STF
Processo: SS 5439
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-03
Data de publicação: 2020-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO DE LINHAS INTERMUNICIPAIS DE TRANSPORTE PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. CONTROVÉRSIA NA ORIGEM ACERCA DO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Município da Estância Turística de Tupã com o objetivo de sustar decisão proferida pela 6ª Vara Cível da Seção Judiciária Federal do Distrito Federal, nos autos do Mandado de Segurança 1032644-95.2020.4.01.3400, ante ao indeferimento do pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação interposta perante o Tribunal Regional Federal (TRF) da 1ª Região.
    Narra que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pela empresa Expresso de Prata em face da Agência Nacional de Transportes Terrestres, impugnando a concessão de linhas intermunicipais à empresa Guerino Seiscento Transportes. Relata que o juízo da 6ª Vara Cível da Seção Judiciária Federal do Distrito Federal proferiu decisão concessiva da segurança, contra a qual foi interposto recurso de apelação, sendo que o pedido de atribuição de efeito suspensivo restou indeferido no âmbito do TRF da 1ª Região.
    Sustenta que a decisão ora impugnada causa grave lesão à economia pública, uma vez que enseja o aumento do preço das passagens, pois “quando existe concorrência entre as empresas EXPRESSO PRATA e GUERINO SEISCENTO o valor pago pelo consumidor é de praticamente a metade”, bem como gera redução da arrecadação tributária do Município. Aduz, ainda, que a decisão que se busca suspender implica na restrição de horários de transporte público, causando prejuízos à população do Município.
    Alega que a empresa impetrante careceria de legitimidade ativa, uma vez que busca a defesa de interesse econômico reflexo e, ainda, que haveria “ingerência do Judiciário nos critérios administrativos adotados pela Agência Reguladora em decisão teratológica na via estreita do Mandado de Segurança”.
    Requer, por estes fundamentos, a concessão de liminar para a imediata suspensão dos efeitos da sentença proferida nos autos do Mandado de Segurança 1032644-95.2020.4.01.3400, “diante do indeferimento ao pedido de concessão de efeito suspensivo ao recurso de Apelação perante o TRF da 1ª Região (1030553-47.2020.4.01.0000) ”.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão que indeferiu pedido de concessão de efeito suspensivo à apelação, nos autos do Mandado de Segurança 1032644-95.2020.4.01.3400, em que foi concedida a segurança pleiteada para tornar sem efeito a Deliberação 898 da ANTT, que havia concedido Licença Operacional à empresa Guerino Seiscentos, por entender existentes irregularidades no cumprimento dos requisitos exigidos, bem como a concessão de vantagens ilícitas à empresa. Extrai-se da decisão concessiva da segurança, à qual se buscou atribuir efeito suspensivo, in verbis (doc. 04):
    “Constata-se do Relatório de Conformidade de Infraestrutura da empresa Guerino Seiscento Transportes S/A que a ANTT, estranhamente, empregou a expressão “parcial” no tocante ao cumprimento da exigência de apresentação da documentação exigida. 
    Outrossim, consoante afirmado pela parte Impetrante, esse campo, quanto às demais empresas interessadas, não existe. Quanto às mesmas, empregado, sim, o campo “SIM” ou “NÃO”, senão, confira-se: 
    […]
    Assim, do cotejo dos Relatórios de Conformidade acima inseridos, é patente que a ANTT franqueou essa possibilidade de cumprimento parcial para uma empresa, ou seja, para a Guerino Seiscento Transportes S/A, o que afronta os principais princípios que regem a administração pública, quais sejam, o da supremacia do interesse público e o da indisponibilidade do interesse público. 
    Justamente por estar inspirado por esse princípios norteadores da administração pública, a normatização do art. 38 da Resolução 4.770/15 não prevê esse cumprimento parcial de uma condição imposta. De qualquer forma, ou se cumpre um requisito para que se consiga a permissão de prestação de um serviço público – no caso, prestação de serviço de transporte –, ou não se cumpre.
    Inexiste meio termo no tocante aos requisitos legais a serem satisfeitos pelos permissionários de serviço público, notadamente porque a autoridade administrativa deve, ao analisar o preenchimento da satisfação dos requisitos legais exigidos, respeito e obediência ao princípio da legalidade, o qual vincula toda a administração pública e seus agentes. 
    Outro fato que merece destaque e que macula a Deliberação nº 116, de 4 de março de 2020, diz respeito à exigência da ANTT, no relatório de conformidade, para que Impetrante efetuasse a inscrição estadual para todas as unidades da Federação em que fosse atuar, mas a mesma exigência não foi aplicada à empresa Guerino Seiscento Transportes S/A, o que viola manifestamente o princípio da isonomia, indicando o malferimento ao princípio da impessoalidade. 
    Por fim, vê-se dos documentos juntados aos autos, ainda, que o Superintendente, ao conceder linhas intermunicipais para a Guerino Seiscento Transportes S/A, sem a observância do Parecer da Procuradoria (PF/ANTT), incorreu em violação à Portaria PGF nº 603/2010. 
    Por tais motivos, as irregularidades acima elencadas são suficientes para, por si sós, justificarem a intervenção do Poder Judiciário no caso em comento, sendo, por hora, desnecessária a análise das demais apontadas na inicial.
    3. DISPOSITIVO 
    Ante o exposto, confirmando a decisão que deferiu o pedido de liminar, CONCEDO A SEGURANÇA para tornar sem efeito a Deliberação 898/ANTT, de 17 de setembro de 2019, bem assim ato posterior que a convalidou, isto é, a Deliberação 116/ANTT, de 04 de março de 2020.”
    Deveras, tendo a concessão da segurança se fundamentado na ausência de cumprimento dos requisitos exigidos para a concessão da licença operacional à empresa de transporte, inviável se revela sua reapreciação em sede de incidente de contracautela, pois referida apreciação demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço: 
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020). 
    Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020). 
    Outrossim, da argumentação do requerente e dos elementos constantes dos autos não se vislumbra potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, o Município não se desincumbiu do ônus demonstrar o alegado risco de “grave lesão à saúde e economia públicas” decorrente do cumprimento da decisão impugnada - salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.F. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput , da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 3 de dezembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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