Tribunal: STF
Processo: ADI 6117
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-03
Data de publicação: 2020-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 17-A DA RESOLUÇÃO N. 3.954/2011, ACRESCIDO PELA RESOLUÇÃO N. 4.035/2011 DO CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO SEM AUTONOMIA: OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA.
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional das Empresas Promotoras de Crédito e Correspondentes no País – Aneps pretendendo a declaração de inconstitucionalidade do art. 17-A da Resolução n. 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, na qual consolidadas as normas sobre contratação de correspondentes bancários no País, acrescido pela Resolução n. 4.035/2011. Tem-se no dispositivo impugnado:
    “Art. 17-A. É vedada a prestação de serviços por correspondente no recinto de dependências da instituição financeira contratante”.
    2. A autora pontua inicialmente que “os correspondentes no país atuam como prestadores de serviços de bancos e instituições financeiras, promovendo e ofertando serviços financeiros no mercado, intermediando as respectivas operações e dando todo o suporte, assistência e esclarecimento necessários aos pretensos tomadores desses serviços (consumidores)”.
    Assevera que “os correspondentes no país têm papel preponderante na economia, já que atuam para facilitar o acesso aos serviços bancários, atendendo, inclusive, regiões desprovidas de agências bancárias, possibilitando, assim, a universalização e a democratização do crédito e demais serviços bancários em todos os cantos do Brasil, além de oferecer ampla assistência e suporte aos consumidores na busca de produtos financeiros que melhor se adequem às suas necessidades”.
    Assinala que “o Conselho Monetário Nacional, de uma hora para outra e sem qualquer justificativa minimamente aceitável para uma interferência tão indesejada em relações comerciais privadas, decidiu simplesmente proibir a atuação dos correspondentes no país dentro dos estabelecimentos bancários, alterando, para tanto, a base normativa vigente que disciplina a contratação da categoria pelas instituições financeiras, que é a Resolução n.º 3.954, de 24 de fevereiro de 2011, do Conselho Monetário Nacional”. 
    Enfatiza que “os correspondentes no país foram ‘expulsos’ dos estabelecimentos bancários, a ponto do setor ficar com a sensação de que a sua importante atividade havia sido criminalizada pelo Conselho Monetário Nacional, e a população, sobretudo a mais humilde, ficou completamente desamparada da importante assistência da categoria ao buscar a contratação de um serviço financeiro na própria agência bancária”. 
    Sustenta terem sido desrespeitados os princípios constitucionais da razoabilidade, supremacia do interesse público, livre concorrência, defesa do consumidor, busca do pleno emprego, valorização do trabalho humano e livre iniciativa e argumenta que “o Conselho Monetário Nacional negou liberdade absoluta de contratação entre agentes privados, opondo-se, de maneira indevida, a uma estratégia de mercado consolidada que apenas tinha o condão de propiciar uma atuação mais eficaz no mercado de consumo, indiscutivelmente benéfica para a população”.
    Realça que “a inconstitucionalidade do ato é evidente, pois, ao proibir a contratação dos correspondentes do país para atuação dentro dos estabelecimentos bancários, o Conselho Monetário Nacional negou ao mercado financeiro a adoção de uma estratégia de organização empresarial flexível com foco em eficiência econômica, produtividade e competitividade aceita em todo o mundo e que é denominada terceirização”. 
    3. A autora requer a suspensão cautelar da Resolução n. 4.035, de 30.11.2011, do Conselho Monetário Nacional, na parte na qual inserido o art. 17-A na Resolução n. 3.954, de 24.2.2011.
    No mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada.
    Em 8.4.2019, deferi o prazo de cinco dias para a Associação Nacional das Empresas Promotoras de Crédito e Correspondentes no País – Aneps regularizar a representação processual, o que fez pela Petição n. 19.603/2019. 
    4. Em 3.5.2019, adotei o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999.
    5. O Presidente do Banco Central, em informações prestadas em 12.6.2019, destacou que “o Conselho Monetário Nacional pode expedir regras que condicionem a atuação das instituições supervisionadas por esta Autarquia, com o objetivo de atender às especificações desse mercado regulado”.
    Anotou que “a Resolução CMN nº 3.954, de 2011, ao disciplinar o funcionamento das instituições financeiras, estabelece uma série de condições a serem observadas por tais sociedades na contratação de terceiros para exercer, em seu nome, atividades de natureza acessória” e que “a regulamentação relativa à contratação de correspondentes no País pelas instituições financeiras tem por base a competência do Conselho Monetário Nacional atribuída pela Lei nº 4.595, de 1964, especificamente por meio dos arts. 3º, inciso V, e 4º, incisos VI, VIII e XXXI”.
    Realçou que “um dos principais objetivos da regulamentação do correspondente no País foi o de promover a inclusão financeira, especialmente em municípios que não disponham de serviços bancários básicos. Justamente por isso não se pode olvidar que a figura do correspondente tem o escopo de promover a capilaridade do sistema financeiro, de forma a atingir o máximo possível de usuários, facilitando aos usuários o acesso a serviços bancários. Em outras palavras, o desígnio da contratação do correspondente não deve estar na criação de postos de trabalho nas agências bancárias, mas, sim, na ampliação de acesso a serviços financeiros”.
    6. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, se superado o óbice, pela improcedência do pedido:
    “Financeiro. Artigo 17-A da Resolução nº 3.954/2011, editada pelo Conselho Monetário Nacional e publicada pelo Banco Central do Brasil. Vedação à prestação de serviços por correspondente no recinto de dependências da instituição financeira contratante. Alegada violação aos princípios da livre concorrência e da livre iniciativa. Preliminares. Alegação de inconstitucionalidade meramente reflexa. Ilegitimidade ativa da requerente. Mérito. A norma atacada preserva a finalidade social da atividade de correspondência bancária, consistente na promoção da capilaridade do sistema financeiro, de modo a disponibilizar os serviços bancários básicos ao maior número possível de usuários. Questão de natureza infraconstitucional. Ausência de regra constitucional específica acerca da possibilidade de prestação de serviços por correspondente nas dependências da instituição financeira contratante. Validade da imposição de restrições aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência em prol da concretização de outros valores constitucionais. Razoabilidade da limitação estipulada pelo dispositivo em questão. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido”.
    7. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento e, no mérito, pela improcedência da ação:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 17-A DA RESOLUÇÃO 3.954/2011, ACRESCIDO PELA RESOLUÇÃO 4.035/2011 DO CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. NATUREZA REGULAMENTAR DO ATO. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. LEIS FEDERAIS 4.595/64 E 4.728/65. PREVISÃO DAS COMPETÊNCIAS DO CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL. MÉRITO. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS POR CORRESPONDENTES BANCÁRIOS NAS DEPENDÊNCIAS DE INSTITUIÇÃO FINANCEIRA CONTRATANTE. VEDAÇÃO. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO, DA LIVRE CONCORRÊNCIA, DA DEFESA DO CONSUMIDOR, E DA BUSCA DO PLENO EMPREGO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. ESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. PREMISSAS. DESENVOLVIMENTO EQUILIBRADO DO PAÍS. INTERESSE DA COLETIVIDADE. OBSERVÂNCIA. 1. Não cabe instauração de controle concentrado de constitucionalidade contra ato normativo de caráter secundário, que retire fundamento da legislação o infraconstitucional e cuja incompatibilidade com o texto constitucional, se existente, dar-se-ia apenas de forma reflexa ou indireta. Precedentes. 2. A proibição do funcionamento de correspondentes bancários no recinto de dependências da instituição financeira contratante, prevista no art. 17-A da Resolução 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, é legítima expressão do poder regulamentar conferido ao Conselho Monetário Nacional e está de acordo com as premissas constitucionais atinentes à promoção do desenvolvimento equilibrado do país e ao atendimento aos interesses da coletividade que orientam a estruturação do sistema financeiro nacional. 3. A proibição do funcionamento de correspondentes bancários no recinto de dependências da instituição financeira contratante, prevista no art. 17-A da Resolução 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, ao contrário de ensejar intervenção indevida e desarrazoada na autonomia privada e na livre iniciativa, coaduna-se com o escopo do modelo de correspondentes bancários, que é o de promover inclusão financeira e a capilaridade do sistema financeiro, especialmente em regiões que não disponham de serviços bancários básicos. Parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade ou, caso conhecida, pela improcedência do pedido”.
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 
    8. Na presente ação se busca a declaração de invalidade constitucional do art. 17-A da Resolução n. 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, acrescentado pela Resolução n. 4.035/2011, pela qual se veda a prestação de serviços por correspondentes bancários nas dependências da própria instituição financeira contrante.
    9. A Resolução n. 3.954/2011, do Conselho Monetário Nacional, foi editada com fundamento no inc. V do art. 3º e nos incs. VI, VIII e XXXI do art. 4º da Lei n. 4.595/1964, na qual disciplinadas a Política e as Instituições Monetárias, Bancárias e Creditícias e criado o Conselho Monetário Nacional, e no art. 14 da Lei n. 4.728/1965, pelo qual regulamentado o mercado de capitais e fixadas medidas para o seu desenvolvimento. Confiram-se os referidos Diplomas:
    Lei n. 4.595/1964
    “Art. 3º A política do Conselho Monetário Nacional objetivará:
    I - Adaptar o volume dos meios de pagamento às reais necessidades da economia nacional e seu processo de desenvolvimento;
    II - Regular o valor interno da moeda, para tanto prevenindo ou corrigindo os surtos inflacionários ou deflacionários de origem interna ou externa, as depressões econômicas e outros desequilíbrios oriundos de fenômenos conjunturais;
    III - Regular o valor externo da moeda e o equilíbrio no balanço de pagamento do País, tendo em vista a melhor utilização dos recursos em moeda estrangeira;
    IV - Orientar a aplicação dos recursos das instituições financeiras, quer públicas, quer privadas; tendo em vista propiciar, nas diferentes regiões do País, condições favoráveis ao desenvolvimento harmônico da economia nacional;
    V - Propiciar o aperfeiçoamento das instituições e dos instrumentos financeiros, com vistas à maior eficiência do sistema de pagamentos e de mobilização de recursos;
    VI - Zelar pela liquidez e solvência das instituições financeiras;
    VII - Coordenar as políticas monetária, creditícia, orçamentária, fiscal e da dívida pública, interna e externa”.
     “Art. 4º Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República: (…)
    VI - Disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras;
    VII - Coordenar a política de que trata o art. 3º desta Lei com a de investimentos do Governo Federal;
    VIII - Regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicação das penalidades previstas; (…)
    X - Determinar a percentagem máxima dos recursos que as instituições financeiras poderão emprestar a um mesmo cliente ou grupo de empresas;
    XI - Estipular índices e outras condições técnicas sobre encaixes, mobilizações e outras relações patrimoniais a serem observadas pelas instituições financeiras;
    XII - Expedir normas gerais de contabilidade e estatística a serem observadas pelas instituições financeiras; (…)
    XXII - Estatuir normas para as operações das instituições financeiras públicas, para preservar sua solidez e adequar seu funcionamento aos objetivos desta lei; (…)
    XXVIII - Aplicar aos bancos estrangeiros que funcionem no País as mesmas vedações ou restrições equivalentes, que vigorem nas praças de suas matrizes, em relação a bancos brasileiros ali instalados ou que nelas desejem estabelecer-se;
    XXIX - Colaborar com o Senado Federal, na instrução dos processos de empréstimos externos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para cumprimento do disposto no art. 63, nº II, da Constituição Federal;
    XXX - Expedir normas e regulamentação para as designações e demais efeitos do art. 7º, desta lei.
    XXXI - Baixar normas que regulem as operações de câmbio, inclusive swaps, fixando limites, taxas, prazos e outras condições;
    XXXII - regular os depósitos a prazo de instituições financeiras e demais sociedades autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, inclusive entre aquelas sujeitas ao mesmo controle acionário ou coligadas”. 
    Lei n. 4.728/1965
    “Art. 14. Compete ao Conselho Monetário Nacional fixar as normas gerais a serem observadas nas operações das instituições financeiras autorizadas a operar em aceite ou coobrigação em títulos cambiais a serem distribuídos no mercado, e relativas a:
    I - capital mínimo;
    II - limites de riscos, prazo mínimo e máximo dos títulos, espécie das garantias recebidas; relação entre o valor das garantias e o valor dos títulos objeto do aceite ou coobrigação;
    III - disciplina ou proibição de redesconto de papéis;
    IV - fiscalização das operações pelo Banco Central;
    V - organização e funcionamento de consórcios (art. 15)”.
    10. Na espécie, a regra do art. 17-A da Resolução n. 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional, na qual se proíbe a prestação de serviços por correspondentes bancários nas dependências da instituição financeira contratante, decorre do exercício da competência atribuída pelas Leis n. 4.595/1964 e n. 4.728/1965 ao Conselho Monetário Nacional para regular instituições que exercem as atividades subordinadas ao sistema financeiro nacional.
    11. Ao decidir a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.591 (Redator para o acórdão o Ministro Eros Grau, DJ de 29.9.2006), este Supremo Tribunal firmou a compreensão de que “o Conselho Monetário Nacional é titular de capacidade normativa – a chamada capacidade normativa de conjuntura – no exercício da qual lhe incumbe regular, além da constituição e fiscalização, o funcionamento das instituições financeiras, isto é, o desempenho de suas atividades no plano do sistema financeiro”.
    12. A solução da controvérsia suscitada, portanto, não prescinde do exame das leis que fundamentam o ato normativo secundário objeto da presente ação, evidenciando-se que eventual afronta aos dispositivos constitucionais invocados na petição inicial dar-se-ia de forma indireta, a inviabilizar o acesso ao controle concentrado de constitucionalidade. Nessa linha, por exemplo:
    “- Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e com conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em consequência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata.
    - O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poderá configurar insubordinação executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada” (Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 996/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 6.5.1994).
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal é no sentido “de que eventual vício de inconstitucionalidade que resulte, materialmente, da lei que confere suporte jurídico ao ato normativo infralegal questionado expõe não este, mas somente aquela, se for o caso, à tutela jurisdicional objetiva” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.020/DF, Redatora para o acórdão a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 29.10.2014).
    E ainda: Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.540/MS, Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ 16.11.2001; Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.692/SP, Relator o Ministro Ilmar Galvão, DJ 28.11.1997; Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 842/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 14.5.1993.
    13. Deve ser anotado que a Resolução n. 3.954/2011 do Conselho Monetário Nacional foi também questionada na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 236, julgada extinta sem julgamento de mérito em decisão de 23.10.2018, havendo o Relator, Ministro Roberto Barroso, acentuado que “a regulamentação dos contratos de correspondentes bancários não viola diretamente qualquer preceito constitucional”, tratando-se de questionamento sobre inconstitucionalidade reflexa:
    “ (…) De fato, a aferição da violação aos preceitos fundamentais invocados pela postulante pressupõe o exame da incompatibilidade da resolução com as Leis Federais n.º 4.595/64 e 4.728/65, que dispõem sobre as instituições financeiras, bancárias e creditícias, criando o Conselho Monetário Nacional.
    8. A Lei nº 4.595/64 regula o Sistema Financeiro Nacional, definido as atribuições do Conselho Monetário Nacional, enquanto a Lei nº 4.728/65 disciplina o mercado de capitais, estabelece medidas para o seu desenvolvimento, determinando a sua fiscalização pelo Conselho Monetário Nacional e pelo Banco Central.
    9. É justamente por se entender que a resolução normativa estaria tratando do sistema financeiro nacional e das instituições financeiras que se afirma a ocorrência de violação aos preceitos fundamentais em questão. A regulamentação dos contratos de correspondentes bancários não viola diretamente qualquer preceito constitucional. Trata-se, portanto, de arguição de inconstitucionalidade reflexa. No mesmo sentido, já esclareci em obra doutrinária:
    ‘Porém, para o cabimento da ADPF, não basta a alegação de não observância de um preceito fundamental existente na Constituição. Considerando o texto de 1988, não haveria grande dificuldade em associar um tema ou uma discussão a preceitos fundamentais como, e.g., a igualdade, a legalidade, a liberdade, a dignidade humana, dentre outros. A rigor, a discordância acerca da interpretação conferida a uma lei poderia dar margem à alegação de violação à legalidade — embora caiba ao STJ, e não ao STF, uniformizar a interpretação da ordem infraconstitucional. Da mesma forma, o fato de existirem interpretações diversas proferidas por diferentes órgãos jurisdicionais sobre uma mesma lei poderia ser descrito como ameaça à isonomia — nada obstante, mais uma vez, a competência do STJ na matéria. 
    Portanto, para o cabimento da ADPF, a suposta ameaça ou lesão ao preceito constitucional fundamental deve ser real e direta. Por tal razão, o art. 10 da Lei n. 9.882/99 dispõe que, ‘julgada a ação, far-se-á comunicação às autoridades ou órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados, fixando-se as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental’. Este, portanto, o primeiro aspecto fundamental: o pedido formulado perante o STF no âmbito de uma ADPF deverá envolver a fixação do conteúdo e do alcance do preceito fundamental, não bastando a mera invocação de uma violação reflexa.’ (Luís Roberto Barroso. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 313-315, grifos acrescentados) 
    10. Mais adiante, na mesma obra, observei, ainda:
    ‘Pois bem. Considerando as três fases de raciocínio envolvidas na interpretação da ordem infraconstitucional — (i) a interpretação constitucional, (ii) a interpretação do sistema legal em si e (iii) a definição e valoração dos fatos —, é necessário fazer algumas distinções. Se o tema da ADPF for a invalidade da norma infraconstitucional —, isto é, se o confronto se estabelecer de forma direta entre a norma legal e o preceito constitucional fundamental —, a discussão estará concentrada, não há dúvida, naquela primeira etapa da interpretação e, atendidos os demais requisitos, poderá em tese ser suscitada no âmbito de uma ADPF. Ou, em outras palavras: uma lei ou ato normativo que viola de forma direta um preceito fundamental poderá justificar o ajuizamento de uma ADPF. 
    Situação diversa será aquela em que, ultrapassado o juízo preliminar de validade, a questão envolva a interpretação do dispositivo legal tendo em conta o sistema infraconstitucional do qual ele faz parte. Ou ainda quando o debate se relacione com a definição da solução mais adequada à vista das particularidades de determinado caso concreto. Como já se referiu, a interpretação da ordem infraconstitucional e sua aplicação aos fatos é o ofício próprio dos órgãos judiciários de natureza ordinária, bem como, em parte, do Superior Tribunal de Justiça. Ao revés, não é essa a função do Supremo Tribunal Federal, principalmente diante de ações constitucionais que consubstanciam processos objetivos. 
    Assim, se a lesão a preceito fundamental puder ser solucionada pela interpretação própria da ordem infraconstitucional, ou por sua aplicação aos fatos do caso concreto — [...] —, não será o caso de propor ADPF. Não cabe atribuir ao STF, em detrimento de suas atribuições como Corte Constitucional, a competência própria das instâncias ordinárias, ou mesmo do STJ em matéria de interpretação da ordem infraconstitucional, até porque não se estaria no caso discutindo o sentido e o alcance de preceito fundamental. 
    Em resumo: a violação a preceito fundamental que autoriza o cabimento da ADPF é aquela que interfere de forma direta com a fixação do conteúdo e alcance do preceito e independe da definição prévia acerca de fatos controvertidos. De parte isso, não caberá a ADPF se a questão suscitada, a despeito do rótulo que se lhe atribua, puder ser solucionada pela interpretação do sistema infraconstitucional.’ (Luís Roberto Barroso. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. Op. cit., p. 315-318, grifos acrescentados) 
    11. É no mesmo sentido, ainda, a jurisprudência consolidada no Supremo Tribunal Federal:
    ‘ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 6.620, DE 29 DE OUTUBRO DE 2008, QUE REGULAMENTA A LEI DOS PORTOS (LEI 8.630/1993). OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I - A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no decreto presidencial ora impugnado. II - Agravo regimental a que se nega provimento.’ (Pleno, ADPF 169 AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 19.09.2013, DJe, 14.10.2013, grifos acrescentados) 
    ‘CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AGR). IMPUGNAÇÃO A RESOLUÇÕES DO CONSELHO FEDERAL DE QUÍMICA (CFQ). REGIME DE SUBSIDIARIEDADE E RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA SUSCITADA. CONDIÇÕES ESSENCIAIS DE ADMISSIBILIDADE DA ARGUIÇÃO. NÃO-ATENDIMENTO. NORMAS SECUNDÁRIAS E DE CARÁTER TIPICAMENTE REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA. INIDONEIDADE DA ADPF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a ADPF, como instrumento de fiscalização abstrata das normas, está submetida, cumulativamente, ao requisito da relevância constitucional da controvérsia suscitada e ao regime da subsidiariedade, não presentes no caso. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski). 3. Agravo Regimental improvido.’ (Pleno, ADPF 210 AgR, rel. Min. Teori Zavascki, j. 06.06.2013, DJe, 21.06.2013, grifos acrescentados) 
    ‘ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 5.597, DE 28 DE NOVEMBRO DE 2005, QUE REGULAMENTA O ACESSO DE CONSUMIDORES LIVRES ÀS REDES DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. [...]. AUSÊNCIA DE POTENCIALIDADE LESIVA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. [...]. III - Inexistência de controvérsia constitucional relevante. IV - A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no Decreto presidencial ora impugnado.’ (Pleno, ADPF 93 AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 20.05.2009, DJe, 07.08.2009, grifos acrescentados) 
    12. De fato, não se requer, por meio desta ação, a fixação do conteúdo de preceitos constitucionais fundamentais, conforme previsto no art. 10 da Lei n. 9.882/1999. Ao contrário, busca-se o reconhecimento de que o Conselho Monetário Nacional extrapolou a sua competência – e, por consequência, deixou de observar o princípio constitucional da legalidade.
    13. Diante do exposto, extingo a ação, sem julgamento do mérito, nos termos do art. 21, §1º, RI/STF, por não estarem presentes os pressupostos necessários a seu conhecimento”. 
    14. Pelo exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se.
    Brasília, 3 de setembro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora