Tribunal: STF
Processo: Rcl 37500
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-16
Data de publicação: 2020-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional ajuizada pelo Município de Brumado, contra ato do Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo e Cíveis da Comarca de Brumado/BA, nos autos do Mandado de Segurança 8001080-82.2019.805.0230, e pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, por suposta afronta ao decidido nas ADIs 1.842/RJ e 2.077/BA. (eDOC 1)
    Na inicial, o reclamante alega, em suma, que os atos reclamados, ao determinarem a suspensão do processo licitatório realizado por meio de concorrência pública para concessão de serviços de água e esgoto, teriam violado sua autonomia municipal.
    Defende que teria ocorrido afronta ao julgamento da ADI 2.077-BA, no qual o STF declarou a inconstitucionalidade de emenda à Constituição do Estado da Bahia que retirava competência dos municípios para saneamento básico. Afirma também ofensa ao decidido na ADI 1.842/RJ, que repeliu a usurpação de competências municipais e concentração em um ente para decidir sobre interesses comuns. 
    Relata que após a abertura do processo licitatório mencionado (004/2019), o Governo do Estado da Bahia teria sancionado a LC 48/2019, inserindo quase todos o municípios em microrregiões de saneamento básico.
    Defende que a referida norma padece de inconstitucionalidade ao suprimir a autonomia municipal e impedir a participação de outras empresas para realização do serviços de saneamento básico, além da EMBASA, empresa que integra a administração indireta do Estado da Bahia. 
    Argumenta que a EMBASA detém a concessão do município há quase 50 anos com a obrigação de realizar tratamento de esgoto, sem tê-la efetivado até o momento e que a empresa não se apresentou para participar do processo licitatório por considerar-se detentora do serviço. Ao revés, pleiteou o sobrestamento da licitação nos órgãos judiciais. 
    Requer assim a procedência da reclamação para cassar o acórdão reclamado.
    O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, prestou informações. (eDOC 57)
    O Juízo de Direito do Estado da Bahia prestou informações. (eDOC 65)
    Citada, a interessada a Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A – EMBASA apresentou contestação. (eDOC 66)
    A Procuradoria-Geral da República se manifests pela negativa de seguimento da reclamação, em parecer assim ementado:
    “PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO. PROCESSO LICITATÓRIO. AUTONOMIA MUNICIPAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO TEOR DO JULGAMENTO DAS ADI'S NºS 2077-BA E 1842-RJ. NÃO OCORRÊNCIA. FALTA DE ADERÊNCIA ESTRITA AOS PARADIGMAS. HIPÓTESES DE CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO NÃO PREENCHIDAS. A RECLAMAÇÃO NÃO PODE SER UTILIZADA COMO SUCEDÂNEO DE OUTROS RECURSOS. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO”. (eDOC 73)
    É o relatório.
    Decido.
    A reclamação, tal como prevista no art. 102, I, “l”, da Constituição, e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante. (CF/88, art. 103-A, § 3º)
    Além disso, a jurisprudência da Corte é no sentido de que os atos reclamados, nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal, devem se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos proferidos por esta Corte indicados como paradigma.
    O reclamante insurge-se contra decisões que determinaram a suspensão do processo licitatório realizado pelo Município para concessão de serviços de água e esgoto, por suposta violação ao decidido nas ADIs 2.077/BA e 1.842/RJ.
    No que se refere à ADI 2.077, o STF declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Constituição do Estado da Bahia que a) limitava o conceito de “interesse local” para fins de competência legislativa municipal e b) transferiu a titularidade dos serviços de saneamento básico para o Estado.
    Na ocasião, o relator, Ministro Alexandre de Moraes, consignou que o saneamento básico é serviço público de interesse predominantemente local, sendo inconstitucional a transferência de sua titularidade ao Estado. Todavia, também assentou que, “diante do crescimento das cidades e do processo de conurbação urbana, algumas vezes essas atividades de saneamento básico podem influir, simultaneamente, no interesse de mais de um município, reclamando, nessa hipótese, afinação por parte de todos os entes envolvidos. Seria o caso, por exemplo, das “regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum” (artigo 25, § 3º, da CF)”.
    Confira-se a ementa do referido julgado:
    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. NORMAS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, COM REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 7/1999. COMPETÊNCIAS RELATIVAS A SERVIÇOS PÚBLICOS. OCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS (ART. 30, I E V). PARCIAL PROCEDÊNCIA.
    1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.
    2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori , diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
    3. O art. 59, V, da legislação impugnada, ao restringir o conceito de “interesse local”, interferiu na essência da autonomia dos entes municipais, retirando-lhes a expectativa de estruturar qualquer serviço público que tenha origem ou que seja concluído fora do limite de seu território, ou ainda que demande a utilização de recursos naturais pertencentes a outros entes.
    4. O artigo 228, caput e § 1º, da Constituição Estadual também incorre em usurpação da competência municipal, na medida em que desloca, para o Estado, a titularidade do poder concedente para prestação de serviço público de saneamento básico, cujo interesse é predominantemente local. (ADI 1.842, Rel. Min. LUIZ FUX, Rel. P/ acórdão Min. GILMAR MENDES, DJe de 13/9/2013).
    5. As normas previstas nos artigos 230 e 238, VI, não apresentam vícios de inconstitucionalidade. A primeira apenas possibilita a cobrança em decorrência do serviço prestado, sem macular regras constitucionais atinentes ao regime jurídico administrativo. A segunda limita-se a impor obrigação ao sistema Único de Saúde de participar da formulação de política e da execução das ações de saneamento básico, o que já é previsto no art. 200, IV, da Constituição Federal.
    6. Medida Cautelar confirmada e Ação Direta julgada parcialmente procedente.”
    Por sua vez, o STF, ao apreciar a ADI 1.842, assentou o seguinte:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro.
    (...).
    3. Autonomia municipal e integração metropolitana.
    A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999).
    O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais.
    4. Aglomerações urbanas e saneamento básico.
    O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 
    5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum.
    O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto.
    Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro , sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente.” (grifei)
    No caso dos autos, o Juízo da Comarca de Brumado deferiu liminar em mandado de segurança impetrado pelo Estado da Bahia e pela Embasa, para suspender o referido processo licitatório, nos seguintes termos:
    “Especificamente sobre o tema em debate, a Lei Complementar n. 48/2019 prevê que:
    São atribuições do Colegiado Microrregional:
    …
    VII – autorizar Município integrante da Microrregião a, isoladamente, promover licitação ou contratar a prestação de serviços públicos de saneamento básico, ou atividades deles integrantes, por meio de concessão ou de contrato de programa;
    Ocorre que, mesmo após a edição da multicitada legislação estadual que criou, no âmbito do Estado da Bahia, microrregiões de saneamento básico, o Poder Legislativo local editou, em afronta a citada norma, a Lei Municipal n. 1.868/2019, atribuindo poderes exclusivos ao Poder Executivo para definir metas que devem ser atendidas pelos prestadores de serviço de saneamento básico, competência essa agora, que aparentemente pertence ao Colegiado Microrregional do algodão, fato que nos parece denotar a presença da fumaça do bom direito dos argumentos autorais.
    (…)
    Acrescente-se que em cognição sumária, revela-se provável que o Plano de Saneamento Básico vigente não possua metas, objetivos e soluções objetivas para melhor execução dos serviços de saneamento básico no território municipal brumadense, situação que se revela defesa à luz do regramento do art. 19, inicisos II e III da Lei Nacional de Saneamento Básico n. 11.445/07”. (grifei)
    Por sua vez, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, nos autos dos Processos TCM 10566e19 e 13016e19, de relatoria do Conselheiro Raimundo Moreira, deferiu medida cautelar, determinando a suspensão do Processo Licitatório constante do Edital de Concorrência 004/2019 - Processo 90/2019 da Prefeitura Municipal de Brumado, nos seguintes termos:
    “Tendo em vista a reiteração pela Empresa Baiana de Águas e Saneamento - EMBASA de pedido de medida cautelar formulado no processo autuado sob n° 10566e19, em data de 27/06/2019, mediante petição autuada sob n° 13762e19, desta data, bem como o pedido no mesmo sentido apresentado pelo Sr. Breno Ferreira Alegria, mediante Petição autuada sob n° 13016e19, de 1° do corrente, e, considerando o ingresso de Consulta formulada pela União dos Municípios da Bahia - UPB, autuada sob n° 13.799e19, desta data, sobre a mesma matéria vertida nos expedientes referidos, e, ainda, os posicionamentos contrários à regularidade do procedimento manifestado em pareceres do Ministério Público de Contas e da Assessoria Jurídica deste Tribunal, bem como a decisão judicial em Mandado de Segurança que cassou a negativa de liminar deste Tribunal em processo do gênero relativo à Prefeitura Municipal de Prado, hei por bem de deferir a medida cautelar pretendida, determinando a suspensão do Processo Licitatório constante do Edital de Concorrência Pública n° 004/2019 - processo n° 90/2019, da Prefeitura Municipal de Brumado, até quando venha este Tribunal a solucionar a mencionada Consulta”. 
    Conforme se extrai dos trechos acima transcritos, os atos reclamados determinaram a suspensão do processo licitatório por entender que não estariam sendo cumpridos os requisitos previstos na Lei Nacional de Saneamento Básico 11.445/2007 e que o Município necessitaria da autorização do Conselho Microrregional para promover licitação ou contratar a prestação de serviços públicos de saneamento básico, nos termos da LCE 48/2019.
    Feitas essas considerações tendo em vista que a Lei Complementar 48/2019 não foi objeto de análise dos referidos paradigmas e que, na hipótese dos autos, não ocorreu a transferência da titularidade dos serviços de saneamento básico para o Estado, não verifico afronta à autoridade de decisão desta Corte Suprema, ante a ausência de similitude entre o decidido nos atos reclamados e nas ADIs 2.077/BA e 1.842/RJ, o que acarreta a inadmissibilidade da ação, por ausência de pressuposto de cabimento necessário.
    No mesmo sentido, cito trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:
    “Ademais, o processo licitatório não observou o que dispõe a LC nº 48/2019, que institui microrregiões de saneamento básico, estabelecendo as regras de como devem operar os municípios incluídos nas referidas microrregiões,inclusive determinando as hipóteses em que os municípios seriam autorizados a agirem isoladamente na promoção de licitações ou contratações para prestação de serviços públicos de saneamento básico, ou atividades deles integrantes (art. 9º, VII, da LC nº 48/2019). 
    Ao contrário do alegado pelo reclamante, referida LC nº 48/2019 está amparada pela Constituição Federal, facultando aos Estados, por meio de lei complementar, a instituição de microrregião para a prestação de funções públicas de interesse comum, como se verifica do teor do art. 25, §3º, da CF/88 a seguir: 
    Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. (...) § 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. 
    Portanto, ao descumprir as normas preestabelecidas, o município foi obstado de realizar o processo licitatório para saneamento básico. Assim, resta evidente que as decisões combatidas pela presente reclamação em momento algum contrariaram a autonomia municipal, como apontado pelo reclamante, não se enquadrando nos fundamentos apontados na ADI nº 2077/BA.
    Outrossim, sequer houve descumprimento do prescrito na ADI nº 1842/RJ. Inclusive, o que se verifica é que o teor da referida ADI foi que serviu de fundamento para as decisões ora atacadas, uma vez que especifica pormenorizadamente os motivos pelos quais devem ser criadas e mantidas as microrregiões, buscando a preservação do interesse comum, principalmente no que diz respeito à saneamento básico, destacando os limites de atuação de cada esfera da federação, (...)”. (DOC 73, p. 7)
    Além disso, registro o entendimento do STF no sentido de que o instrumento processual da reclamação não pode ser empregado como sucedâneo recursal ou atalho processual para fazer chegar a causa diretamente ao Supremo, conforme ocorre nestes autos.
    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: Rcl 9.545, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 13.5.2010; Rcl 5.494, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 11.12.2009; e a Rcl-AgR 23.954, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 24.11.2016.
    Desse modo, inadmissível esta reclamação, tendo em vista a utilização desta via processual como sucedâneo recursal.
    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação. (art. 21, § 1º, RISTF).
    Publique-se. 
    Brasília, 16 de abril de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente