Tribunal: STF
Processo: ACO 3357
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Minas Gerais em face da União, com o objetivo de afastar as restrições que impedem a transferência voluntária de recursos no Cauc/Siafi/Cadin, em relação ao convênio MTE/SPPE/CODEFAT n. 100/2012, em definitivo ou eventualmente até que se finalize a tomada de contas especial no Tribunal de Contas da União. 
    O autor relata que recebeu ofício do Ministério da Economia, informando a não aprovação da prestação de contas final e da inscrição da Secretaria de Estado de Trabalho e Desenvolvimento Social – SEDESE/MG, como inadimplente no SIAFI e no CADIN. 
    Aduz, in verbis, que:
    “A decisão administrativa da União ofende o devido processo legal, pois constitui medida de rigor a tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União antes da inscrição de Estado-membro no SIAFI, no CAUC e no CADIN.
    (...)
    Além disso, trata-se de convênio celebrado (28.12.2012) e encerrado (03.07.2015) em gestão anterior que já está sendo fiscalizado inclusive pela Procuradoria da República, conforme demonstra a Nota Técnica SEI n. 11198/2019/ME, que fora aprovada pelo Secretário de Políticas de Emprego da União, bem como já se iniciou o procedimento administrativo no âmbito do Estado de Minas Gerais para apurar os fatos e identificar os possíveis responsáveis (doc. 9)”.
    Alega que as restrições impostas pela União causará prejuízos à população mineira e afetará as propostas e tratativas para que, em 2020, seja possível celebrar convênio para implantar: i) tecnologias sociais de saneamento em comunidades quilombolas e ciganas de Minas Gerais; ii) capacitação de membros destas comunidades sobre estas tecnologias e sobre cooperativismo; iii) um núcleo de apoio ao Centro de Referência Estadual em Álcool e outras Drogas, no município de Brumadinho/MG.
    Sobre os requisitos necessários para a concessão da medida liminar, o Estado de Minas Gerais argumenta que o fumus boni juris decorre da violação aos princípios do devido processo legal, da intranscendência subjetiva e do federalismo cooperativo pela União; e que o periculum in mora seria evidente, pois ficará impossibilitado de pleitear administrativamente convênios relevantes em 2020, tais como os relativos ao atendimento à população para saneamento em comunidades quilombolas e ciganas, bem ainda à implantação de um núcleo de apoio ao Centro de Referência Estadual em Álcool e outras drogas, no município de Brumadinho/MG. 
    Ao final, requer:
    “c) que seja imposta obrigação de fazer à União, para que afaste as restrições que impedem a transferência voluntária de recursos ao Estado de Minas Gerais, no SIAFI, no CADIN e no CAUC em relação ao Convênio MTE/SPPE/CODEFAT n. 100/2012 em definitivo ou eventualmente até que se finalize a tomada de contas especial no Tribunal de Contas da União.” 
     
    Preliminarmente, determinei a intimação da União para que prestasse informações preliminares acerca das alegações do Estado de Minas Gerais (eDOC 14).
    A União peticionou nos autos (eDOC 17), alegando a ausência dos requisitos legais para a concessão do pedido de liminar, ao sustentar que não há necessidade de tomada de contas especial prévia à inscrição em cadastros federais pois, em nenhum momento, o legislador teria feito menção à instauração prévia de tomada de contas especial, sendo uma exigência que não encontra respaldo legal, além do fato de que a lei requer, nos termos do art. 8º, I, da Lei 11.945/2009, a adoção de procedimento prévio de notificação como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas de controle. 
    Afirma que o Ministério correlato intimou o Estado de Minas Gerais, por meio do Ofício 5360/2018, da rejeição da prestação de contas do Convênio MTE/SPPE/CODEFAT n. 100/2012, concedendo o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para sanear as irregularidades, nos termos do descrito no Memorando SEDESE/DPCCP-ENT.nº/2020 e que o Estado, no Memorando SEDESE/DPCCP-ENT.nº/2020, apresentou manifestação em face da rejeição das suas contas por meio das Notas Técnicas 1 e 2/SEDESE/DPOF/2019. 
    Assim, considera que os autores foram devidamente notificados, com efetiva oportunidade de apresentar suas justificativas e providências, de modo a concretizar o exercício de seu direito à ampla defesa e ao contraditório, sendo certo que o Ministério somente registrou a irregularidade após esgotadas as providências administrativas internas. 
    Assevera ser inaplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, porquanto a simples mudança do mandatário local não teria o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse de recursos federais. 
    Argumenta, ainda, que a inscrição de um ente nos cadastros federais inviabilizaria tão somente o recebimento das transferências ditas voluntárias, de modo que o autor não seria titular do direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais. 
    Menciona, então, a existência perigo inverso pois, caso seja deferida a liminar, será retirado da União o poder de fiscalizar a destinação dada pelos demais entes a recursos federais repassados mediante convênios ou instrumentos congêneres, esvaziando-se o conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
    No eDOC 19, entendendo presentes os requisitos legais, deferi a tutela de urgência para determinar: 
    “(…) que a União se abstenha de inscrever o Estado de Minas Gerais no Cauc/Siafi/Cadin, por inadimplência referente ao Convênio MTE/SPPE/CODEFAT n.100/2012, até que seja instaurada e finalizada a tomada de contas especial no âmbito do TCU”.
    Em seguida, citada, a União apresentou contestação (eDOC 28), reiterando que não há sentido em condicionar a inscrição do convenente à instauração da tomada de contas especial, porque este procedimento visa, primordialmente, a identificar os responsáveis pela existência de dano ao erário e proceder à sua quantificação; enquanto que a inscrição no sistema de gestão do instrumento independe da identificação do servidor responsável ou da ocorrência de danos ao erário, mas tão somente da constatação da irregularidade da prestação das contas do convênio, do contrato de repasse ou do termo de parceria, conforme expressamente previsto no § 5º do art. 26 da Lei 10.522/2002. 
    Alega que a exigência de tomada de contas especial em momento anterior à inscrição no sistema de gestão do instrumento, desvirtuaria a lógica estabelecida pelo Poder Legislativo, cuja presunção de constitucionalidade não foi, ao menos até o presente momento, desconstituída, além de suprimir um importante mecanismo de controle criado pela lei para garantir a correta prestação de contas quanto aos recursos federais recebidos. 
    Cita os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, das Leis 10.522/02 e 11.945/2009, e da Instrução Normativa 1/1997, além de asseverar que a exigência de instauração prévia de Tomada de Contas Especial não encontra respaldo legal. 
    Reafirma que o autor foi devidamente notificado, com efetiva oportunidade de apresentar suas justificativas e providências, de modo a concretizar o exercício de seu direito à ampla defesa e ao contraditório, sendo certo que o Ministério somente registrou a irregularidade após esgotadas as providências administrativas internas, considerando que, ao assim proceder, já se tem por satisfeita a exigência constitucional do devido processo legal administrativo para a inserção do ente público no mencionado cadastro federal. 
    Assevera que a jurisprudência desta Corte ainda não estaria consolidada sobre a matéria e que ainda careceria de análise o tema 327 da repercussão geral, que trata da inscrição nos cadastros restritivos federais antes da realização da Tomada de Contas Especial (RE 1.067.086). 
    Reitera a inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das sanções, tendo em vista que não se pode resguardar toda e qualquer prática faltosa do Estado autor, pois eventuais irregularidades imputam-se à pessoa jurídica e não ao governante, cuja responsabilidade apura-se na instância pertinente. Cita como fundamentos: o art. 26-A da Lei 10.522/02, bem ainda diversos precedentes desta Corte sobre a matéria. 
    Por fim, repete que o autor não seria titular do direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais e que haveria perigo inverso em favor da União, pois, caso seja julgado procedente a presente demanda, ser-lhe-ia retirado o poder de fiscalizar a destinação dada pelos demais entes a recursos federais repassados mediante convênios ou instrumentos congêneres, esvaziando-se o conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal.
    Requer que sejam julgados improcedentes os pedidos deduzidos na inicial. 
    Em suas razões finais, as partes informaram que não possuem novas provas a produzir e ratificaram as alegações anteriores (eDOCs 32, 35 e 37). 
    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido da procedência do pedido, rejeitando as alegações de ofensa aos princípios do devido processo legal e do contraditório, mas acolhendo o argumento da intranscendência subjetiva das sanções, na situação em que o atual gestor público tenha adotado as providências necessárias para a responsabilização dos agentes públicos antecessores que cometeram as irregularidades constatadas, o que, segundo aduz, teria ocorrido no presente caso. (eDOC 40)
    É o relatório. Decido. 
1. Competência do STF
    De início, reafirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição Federal, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. 
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado de Minas Gerais, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2. Mérito
    Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da tutela de urgência, a qual está redigida nos seguintes termos: 
    “2.1. Intranscendência subjetiva das sanções e gestão anterior
    De pronto, rejeitem-se as alegações do Estado de Minas Gerais de que os fatos que ensejaram a reprovação total das contas do convênio seriam de responsabilidade da antiga administração, e que não se estenderiam à atual, por força da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. A propósito, transcrevo a seguinte ementa:
    ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento’. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso)
    Da leitura do precedente, verifica-se que a aplicação do princípio da intranscendência está adstrito ao entendimento de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo, excepcionando-se os atos do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta.
    Em outras palavras, esse entendimento não se aplica quando ocorre a simples mudança do mandatário local.
    (...) 
    Rejeito, portanto, o argumento de aplicação do princípio da intranscendência frente às gestões anteriores.
    2.2. Obrigatoriedade da tomada de contas especial no âmbito do TCU
    De outro lado, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, a União deve realizar o procedimento da tomada de contas especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:
    ‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVOS REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015). 2. Agravos regimentais improvidos’. (ACO-AgR 2.703, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 23.11.2016, grifo nosso)
    ‘Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3 Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido’. (ACO-AgR 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.9.2017, grifo nosso)
    ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO MARANHÃO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que viola as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa a inscrição do Estado em cadastro de inadimplência federal enquanto não ultimado o processo tomada de contas especial. 2. Inocorrência de violação ao princípio da colegialidade. Tema 327 da Repercussão Geral. RE 607.420, Rel. Min. Rosa Weber. Existência de inúmeros precedentes do Plenário do STF no mesmo sentido da decisão agravada (art. 21, § 1º, do RISTF). 3. Agravo a que se nega provimento’. (ACO-AgR 1.470, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 22.5.2018, grifo nosso)
    ‘Direito constitucional e financeiro. Agravo interno em ação cível originária. Inscrição de Estado-membro em cadastro federal de inadimplência. Necessidade de prévia instauração de tomada de constas especial. 1. A jurisprudência do STF tem entendido que viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e julgamento de tomada de contas especial. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015’. (ACO-AgR 2.461, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 28.2.2018, grifo nosso)
    O fato é que, no caso dos autos, há informação de que não foi instaurado o procedimento de tomada de contas especial (eDOC 4), no âmbito do Tribunal de Contas da União, a legitimar a possibilidade de inscrição nos cadastros restritivos, como indica a jurisprudência desta Corte.
    Observo que, ainda que o órgão ministerial tenha empreendido esforços no sentido de informar o Estado-autor sobre as pendências relativas ao convênio objeto da demanda, o STF já assentou que a troca de ofícios e expedientes entre os convenentes não é suficiente para garantir o cumprimento do princípio do devido processo legal e da ampla defesa, havendo, para tanto, a necessidade de instauração do procedimento formal de tomada de contas especial. Nesse sentido, cito o seguinte precedente da Primeira Turma:
    ‘CONVÊNIO CONTRAPARTIDA INEXISTÊNCIA CADASTRO DE INADIMPLENTES ISENÇÃO IMPROPRIEDADE. Adotando o Estado providências, com o ajuizamento de ação contra o responsável pelo descumprimento do Convênio, descabe o lançamento no cadastro de inadimplência federal SIAFI e CAUC. PROCESSO ADMINISTRATIVO UNIÃO VERSUS ESTADO CADASTRO DE INADIMPLENTES DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade verificada na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. PROCESSO ADMINISTRATIVO INTIMAÇÃO CORRESPONDÊNCIAS TROCA INSUFICIÊNCIA. Ante as consequências da conclusão sobre a inadimplência do Estado, cumpre intimá-lo formalmente, o que pode ocorrer mediante postado com aviso de recebimento, sendo insuficiente a troca de memorandos e correspondência sobre o desenrolar da observância do convênio. PROCESSO ADMINISTRATIVO CONVÊNIO INADIMPLÊNCIA AÇÃO DE IMPROBIDADE IRRELEVÂNCIA. O ajuizamento de ação de improbidade contra gestor anterior não obstaculiza as consequências da relação jurídica entre a União e o Estado, considerado o inadimplemento relativo a convênio. CONVÊNIO RELAÇÃO JURÍDICA UNIÃO E ESTADO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA INADEQUAÇÃO. O fato de a relação jurídica envolver a União e a unidade da Federação o Estado afasta a observância do princípio da intranscendência. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBÊNCIA. Verificada a sucumbência, impõe-se a fixação de honorários advocatícios’. (ACO 1.978, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 27.5.2016, grifo nosso)
    Todos esses elementos indicam fortemente a probabilidade do direito do autor, nos termos da norma prevista no art. 300, caput, do CPC.
    Quanto ao perigo de dano, este justifica-se em face do risco acentuado de que a União mantenha a anotação nos cadastros federais de inadimplemento, mesmo sem a instauração da tomada de contas especial. 
    Transcrevo, a propósito, trecho das informações prestadas pelo Ministério da Economia, constante do eDOC 4: 
    ‘Ante o exposto, notifico Vossa Excelência a não aprovação da prestação de contas final da inscrição da Secretaria de Estado de Trabalho e Desenvolvimento Social – SEDESE/MG, CNPJ (...), como inadimplente no SIAFI e CADIN. Além disso, informo que foram concedidos 10 (dez) dias de prazo, contados do recebimento deste ofício, para a devolução do valor de R$ 2.576.588,95 (dois milhões, quinhentos e setenta e seis mil, quinhentos e oitenta e oito reais e noventa e cinco centavos) que deverá ser atualizado monetariamente pelo Sistema de Débito do TCU no ato do recolhimento, ressaltando que o não pagamento ensejará a imediata instauração de Tomada de Contas Especial’. (grifo nosso)
    Portanto, vislumbro a probabilidade do direito do autor, considerando a possibilidade da inscrição nos cadastros federais de inadimplemento sem que tenha sido instaurada a tomada de contas especial referente ao convênio”. 
    Outrossim, reconheço que a imposição de sanção, consistente na inscrição em cadastro restritivo, é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público.
    No entanto, pendente de conclusão a tomada de contas especial, não pode a União proceder à inscrição do Estado de Minas Gerais no Cauc/Cadin/Siafi/SICONV, uma vez que, ao assim atuar, viola o princípio constitucional do devido processo legal, conforme amplamente decidido por esta Corte em inúmeros precedentes.
    Isso porque, a Lei do Processo Administrativo (Lei 9.784/1999) dispõe em seus arts. 3º, inciso III, e 50, incisos I e II, respectivamente, o que segue:
    “Art. 3º. O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
    (...)
    III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente. 
    (...)
    Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
    I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
    II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”. (grifo nosso)
    Assim, a inscrição em cadastro de inadimplentes, a qual repercute no repasse de verbas imprescindíveis para a continuidade de projetos nos entes estaduais e municipais, deverá ser precedida do exercício do contraditório e da ampla defesa. Não é outro o posicionamento do STF sobre o tema, como se pode ver:
    “Agravos Regimentais em Ação Cível Originária. 2. Direito Administrativo e Financeiro. 3. Inscrição do Estado de Mato Grosso no SIAFI/CAUC. 4. Mínimo constitucional aplicado em ações e serviços de saúde (art. 198, § 2º, II, da CF/88). Divergência entre a União e o Tribunal de Contas estadual quanto à metodologia de cálculo. 5. Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde SIOPS. Preenchimento pelo próprio ente federado. Indicadores automáticos, com base no art. 77 do ADCT e no item I da Res. 322/2003 do CNS (hoje substituídos pelos arts. 6º e 9º da LC 141/2012). Possibilidade de incluir informações e julgamentos do TCE para justificar eventuais diferenças. Vedação aos comportamentos contraditórios. Princípios da confiança e da boa-fé objetiva. 6. Violação ao devido processo legal. A inscrição do ente federativo em cadastro de inadimplência deve ser precedido de notificação prévia (art. 8º, da Lei 11.945/2009). 7. Princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Inscrição do Estado por débitos atribuídos a sociedades de economia mista, entidades pertencentes à administração indireta, com personalidade jurídica própria. Impossibilidade. 8. Agravos regimentais aos quais se nega provimento”. (ACO-AgR 1.154, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 9.5.2018, grifo nosso)
    “SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E SERVIÇO AUXILIAR DE INFORMAÇÕES PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO. DEVIDO PROCESSO LEGAL INOBSERVÂNCIA. Uma vez comprovado que o lançamento do Estado nos cadastros federais de inadimplentes ocorreu sem se viabilizar o direito de defesa, cumpre glosar o procedimento”. (ACO 1.662, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 28.6.2016, grifo nosso)
    Nem se diga que o disposto no art. 3º, inciso III, da Lei n. 9.784/1999 não se aplicaria às pessoas jurídicas de direito público. Conforme bem apontado pelo Min. Celso de Mello, por ocasião do julgamento da ACO-AgR 2.177, DJe 9.6.2015, in verbis:
    “(...) o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer pessoa (inclusive das pessoas estatais), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois cabe enfatizar o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer medida imposta pelo Poder Público de que resultem, como no caso, consequências gravosas no plano dos direitos e garantias individuais exige a fiel observância do princípio do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), consoante adverte autorizado magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, Comentários à Constituição Brasileira de 1988, vol. 1/65-66, 1997, 2ª ed., Saraiva; PINTO FERREIRA, Comentários à Constituição Brasileira, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR, O Direito à Defesa na Constituição de 1988, p. 71/73, item n. 17, 1991, Renovar; EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, O Direito à Defesa na Constituição, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, Comentários à Constituição do Brasil, vol. 2/280-285, 2004, 3ª ed., Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, Direito Administrativo, p. 686/688, 25ª ed., 2012, Atlas; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, Curso de Direito Administrativo, p. 443/456, 9ª ed., 2008, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, DÉLCIO BALESTERO ALEIXO e JOSÉ EMMANUEL BURLE FILHO, Direito Administrativo Brasileiro, p. 108/109 e 767/768, 39ª ed., 2013, Malheiros, v.g.).
    Cumpre ter presente, neste ponto, o valioso magistério de PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita com GILMAR FERREIRA MENDES e INOCÊNCIO MÁRTIRES COELHO (Curso de Direito Constitucional, p. 349/350, item n. 12.1, 2010, Saraiva), cuja lição ressalta a possibilidade constitucional de pessoas jurídicas titularizarem, elas mesmas, direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas de direito público:
    ‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que pessoas jurídicas venham, também, a ser consideradas titulares de direitos fundamentais, não obstante estes, originalmente, terem por referência a pessoa física. Acha-se superada a doutrina de que os direitos fundamentais se dirigem apenas às pessoas humanas. Os direitos fundamentais suscetíveis, por sua natureza, de serem exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular’. (…).
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    Questão mais melindrosa diz com a possibilidade de pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos fundamentais. Afinal, os d