Tribunal: STF
Processo: RMS 32711
Classe: RMS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-25
Data de publicação: 2020-06-25

Ementa:

Inteiro teor:
Recurso ordinário em mandado de segurança. BACEN. Progressão funcional. Proibição de participação de servidores em estágio probatório. Acórdão do Superior Tribunal de Justiça reconhecendo incompetência para análise do mandamus, pois inexistente ato praticado pelo Presidente da autarquia. Inicial que descreve circunstâncias atribuíveis a várias autoridades, mas direciona o pedido para ato praticado pelo Procurador-Geral do órgão, que não se encontra listado no art. 105, II, ‘b’ da Constituição Federal. Recurso ordinário ao qual se nega seguimento.
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de recurso ordinário interposto contra acórdão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça que denegou a segurança pretendida no MS nº 19805/DF (numeração na origem), forte nos fundamentos sintetizados na ementa adiante transcrita: 
    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. PARTICIPAÇÃO DE PROCURADORES DO BANCO CENTRAL DO BRASIL EM ESTÁGIO PROBATÓRIO NO PROCESSO DE PROMOÇÃO NA CARREIRA. ATO OMISSIVO DO PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL EM NÃO EXAMINAR A ALTERAÇÃO DE ARTIGO DA NORMA INTERNA QUE VEDA A PARTICIPAÇÃO. CERCEAMENTO DE DIREITO, EM TESE, DECORRENTE DE ATO COMISSIVO DE OUTRA AUTORIDADE. LINHA RECURSAL QUE NÃO PREVÊ MANIFESTAÇÃO DO PRESIDENTE DO BACEN NO CONCURSO. 
    1. Mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação Nacional dos Procuradores do Banco Central do Brasil - APBC, no qual se questiona omissão do Sr. Presidente do Banco Central do Brasil em analisar o pedido de alteração do artigo 4º do Anexo I da Portaria n. 51.745/2009 a fim de que fosse autorizada a participação de Procuradores do BACEN, em estágio probatório, no procedimento de promoção de segunda para a primeira classe na carreira (Informativo PGBC-01/2013, de 22 de janeiro de 2013). 
    2. O indeferimento da participação dos substituídos no procedimento de seleção foi realizado pelo Procurador-Geral do BACEN, que é o presidente do Comitê Especial de Promoções. No Regulamento de Promoções da Carreira de Procurador do BACEN há dispositivos que asseguram o direito ao devido processo legal administrativo, inclusive com a previsão de recursos que, entretanto, não fazem referência à responsabilidade da autoridade apontada como coatora para responder por qualquer ato praticado no curso da seleção. Conclui-se, desse modo, que o Presidente do Banco Central do Brasil não é parte legítima para responder originariamente pelo indeferimento da participação dos substituídos no processo de promoção PGBC 01/2013. 
    3. Ordem denegada” (vol. 3, fl. 54). 
    2. No recurso ordinário, a Associação Nacional dos Procuradores do Banco Central do Brasil requer seja declarada a “anulação do julgado recorrido para que o STJ seja instado a apreciar o mérito da demanda mandamental, a partir da consideração de que, nos termos do Regimento Interno do Banco Central, é, de fato, o Presidente da Autarquia, que dispõe de competência para consertar a ilegalidade consubstanciada no inciso II do Informativo-PGBC 01/2013” (vol. 4, fl. 8). 
    3. A recorrente sustenta, basicamente, equivocada a conclusão do acórdão no sentido de que a revisão do ato apontado como coator (proibição de que Procuradores em estágio probatório viessem a tomar parte nas progressões da carreira) seria de competência do Comitê Especial de Promoções e não do Presidente do Banco Central, porque “não se apercebeu o Tribunal recorrido que a exclusão apriorística dos procuradores em estágio probatório do procedimento de promoção operada pelo Informativo PGBC 01/2013 não é um ato inserido no trâmite do próprio procedimento de promoção”, na medida em que tal informativo, “ao passo que declara aberto o procedimento de promoção relativo à data base de 31 de dezembro, pré-exclui desse procedimento os procuradores do Banco Central que estivessem submetidos ao estágio probatório” (vol. 4, fl. 1). Assim, no entender das razões de recurso, seria “impossível fazer coincidir logicamente, num mesmo átimo, a abertura de um procedimento e uma decisão de alguma questão a ele pertinente” (vol. 4, fl. 2); portanto, o ato imediatamente impugnado (qual seja, declaração contida no ato de abertura do concurso de progressão na carreira, segundo o qual não haveria Procuradores aptos a concorrer à Primeira Categoria) não faria parte do próprio procedimento. Sendo a este exterior, só poderia, em consequência, estar subordinado ao Presidente do Banco Central, o que justificaria a impetração junto ao STJ, considerada ainda a circunstância de que, provocado a se manifestar a respeito, quedou-se inerte tal autoridade. 
    4. O Banco Central apresentou contrarrazões (vol. 5, fl. 34). 
    5. Subprocurador-Geral da República oficiante, Dr. Odim Brandão Ferreira, opinou pelo provimento do recurso (doc. 6). 
    É o relatório. 
    Decido. 
    1. A controvérsia reside no fato de que a petição inicial veiculou duas causas de pedir completamente autônomas, apresentando circunstâncias imputáveis a autoridades distintas dentro do quadro do Banco Central do Brasil, ao mesmo tempo em que se limitou a deduzir pedido relativo a apenas uma daquelas causas. 
    2. Leitura atenta da inicial implica reconhecer que, de fato, foram duas as situações versadas. Em primeiro lugar, há a narrativa referente aos questionamentos dos Procuradores do órgão em relação ao teor do art. 4º do Regulamento anexo à Portaria nº 51745/2009, editada pelo Presidente do Banco Central (autoridade que, por extensão ao cargo de Ministro, conta com foro no STJ para efeito de impetração de mandado de segurança). Tal dispositivo, inserido no “Regulamento de Promoções da Carreira de Procurador do Banco Central do Brasil” de 02.7.2009, diz que “Somente poderão concorrer à promoção os procuradores aprovados no estágio probatório” (vol. 1, fl. 83). A respeito dessa circunstância, discorre longamente a impetrante sobre a reputada diferenciação ilegal que dela decorreria em face dos demais Advogados da União, pois a AGU permitiria a progressão em tais hipóteses. Diante dessa quebra de isonomia, a entidade autora diz ter apresentado ao Procurador-Geral do BACEN “proposta de alteração do Regulamento de Promoções” (inicial, fl. 3). Inobstante a lavratura de pareceres favoráveis à medida, o Procurador-Geral teria deixado de dar o devido trâmite ao tema. A associação, então, questionou o Advogado-Geral da União, que teria enviado ofício recomendando a alteração do Regulamento (inicial, fl. 3). O Procurador-Geral afirmou, contudo, que não seria competente para tanto. 
    Como, enfim, “o artigo 3º da Portaria BCB 51.745, de 2009”, autorizaria “o Presidente do Bacen a alterar monocraticamente o Regulamento de Promoções, a APBC apresentou (...) recurso administrativo”. Em tal recurso (vol. 1, fl. 142), a associação autora apresentou o seguinte pedido: “tendo em vista a ausência de vedação legal para a participação dos procuradores em estágio probatório no concurso de promoção, a possibilidade de alinhamento aos procedimentos hoje adotados pela Advocacia Geral da União e Procuradoria Geral Federal, e a competência delegada ao Presidente do Banco Central, pede a associação seja alterado o disposto no artigo 4º do regulamento, permitindo-se a participação dos procuradores do banco central que se encontrem em estágio probatório no procedimento de promoção PGBC 01/2013, nos mesmos moldes permitidos pela Advocacia Geral da União e pela Procuradoria Geral Federal”. A inicial complementa esse primeiro contexto fático afirmando que “até a presente data o pedido não foi respondido, motivo pelo qual se ajuíza o presente mandado de segurança” (inicial, fl. 4). 
    Em resumo, portanto, quanto a este primeiro ponto, tem-se que haveria um recurso administrativo destinado a provocar alteração normativa em Regulamento – competência indubitavelmente atribuída ao Presidente do Banco Central (art. 3º da Portaria BCB nº 51745/2009). Este, contudo, estaria se omitindo a decidi-lo, conquanto ultrapassado o prazo legal. Assim, haveria ilegalidade por omissão daquela autoridade no exame do pedido de alteração normativa. 
    3. De modo paralelo, a inicial discorre também sobre atos imputáveis exclusivamente ao Procurador-Geral do BACEN. Sob tal prisma, diz-se que foi publicado o Informativo PGBC 1/2013, de autoria daquela autoridade, do qual constou a seguinte afirmação: 
    “II - declarar, quanto às 46 (quarenta e seis) vagas existentes na primeira categoria da Carreira de Procurador do Banco Central do Brasil, referente à data base de 31 de dezembro de 2012, que não há Procuradores aptos a concorrer, tendo em vista o disposto no art. 4° do Regulamento de Promoções da Carreira de Procurador do Banco Central do Brasil, Anexo I à Portaria n°51.745” (inicial, fl. 4). 
    Ou seja, na abertura do procedimento, registrou o Procurador-Geral a ausência de Procuradores efetivos (ou seja, em condições de serem promovidos), porque todos os integrantes da segunda categoria ainda estavam em estágio probatório. É o que se extrai da própria impetração: “a restrição ao direito de progressão funcional de procuradores do Banco Central que não tenham sido confirmados no cargo foi veiculada no Informativo PGBC 01/2013, de 22 de janeiro de 2013, da lavra do Procurador-Geral do Bacen. O edital em foco constitui a materialização atual, com efeitos concretos e individualizados, da norma do art. 40 do anexo 1 da citada Portaria n° 51.745, de 2009” (inicial, fl. 5). Portanto, o ato do Procurador-Geral foi (nos termos da própria impetração) a fonte direta da alegada violação de direito líquido e certo dos associados, ao consubstanciar ato de efeitos concretos. Outra não poderia ser a premissa, aliás, porque se a própria Portaria nº 51745/2009 fosse apontada como sendo o ato de efeitos concretos pertinente à hipótese, tornar-se-ia indeclinável concluir pela decadência da impetração, considerada a data do ajuizamento da inicial (2013) e a data daquela (2009). Portanto, ou se tem o Informativo PGBC 01/2013 como ato coator, nessa segunda causa de pedir, ou o mandado de segurança apresenta óbice intransponível ao seu conhecimento. 
    4. Definido tal quadro, transcrevo o único pedido de mérito:
    “Ao final seja concedida a segurança participação dos Procuradores do Banco Central no processo de promoção PGBC 01/2013, desde que não existam procuradores em número suficiente que já tenham sido aprovados no estágio probatório, conforme regulamentação da Advocacia Geral da União e da Procuradoria Geral Federal” (sic - inicial, fl. 23). 
    Note-se que a primeira possível causa de pedir, consubstanciada na omissão do Presidente do Banco Central em promover alteração normativa do art. 4º do Regulamento, não foi traduzida em pedido de mérito. Não houve pleito para que a ordem mandamental fosse concedida de modo a determinar àquela autoridade que julgasse o pedido administrativo de alteração infralegal, de modo a suprir omissão reputada como causa de violação de direito líquido e certo. 
    5. O STJ, ao analisar a demanda, proferiu julgamento adequado a tal contexto. O acórdão recorrido consignou a existência de causa de pedir relativa ao Presidente do Banco Central (“É contra a falta de resposta a esse requerimento que se resume a suposta ilegalidade (omissão) cometida pelo impetrado” – vol. 3, fl. 61), mas, como não se veiculou pedido expresso de supressão da alegada omissão, tomou-se por objeto, em coerência com as limitações da própria impetração, apenas a questão referente ao Informativo PGBC 01/2013. Com correção, nesta questão foi declarada a incompetência daquela Corte, pois responsável exclusivo por tal ato o Procurador-Geral do órgão:
    “Como pode ser observado no edital de abertura do certame (fls. 131-132), quem efetivamente indeferiu a participação dos substituídos foi o Procurador-Geral do BACEN, que é o presidente do Comitê Especial de Promoções. 
    No Regulamento de Promoções da Carreira de Procurador do BACEN há dispositivos que asseguram o direito ao devido processo legal administrativo, mas que não fazem referência à responsabilidade da autoridade apontada como coatora para responder por qualquer ato praticado no curso da seleção. Confira-se a linha recursal própria (fls. 82-91): 
    Art. 6º Incumbe ao Comitê Especial de Promoções: 
    [...] II - julgar os recursos contra a inclusão, exclusão e classificação de procurador nessas listas; 
    DOS RECURSOS 
    Art. 25. Caberá recurso ao Comitê Especial de Promoções, em última instância, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, a contar da divulgação: 
    I - da lista provisória elaborada nos procedimentos de promoção por antiguidade; 
    II - da lista provisória elaborada nos procedimentos de promoção por merecimento, com as avaliações dos atributos de que trata o Capítulo IV; 
    III - das demais decisões relacionadas com o procedimento de promoção. 
    Parágrafo único. Apreciados os recursos e homologadas as listas definitivas das promoções, o Comitê Especial de Promoções publicará o resultado final. 
    [...] 
    Art. 28. Cabe ao Comitê Especial de Promoções dirimir eventuais dúvidas e solucionar os casos omissos, não disciplinados no presente Regulamento. 
    Assim, afasta-se a competência desta Corte para o exame da questão porque o Presidente do BACEN não é a autoridade competente para responder pelo indeferimento da participação dos Procuradores do Banco Central do Brasil no processo de promoção PGBC 01/2013, o que, por corolário lógico, obsta o exame do writ” (vol. 3, fl. 62). 
    6. O argumento vertido nas razões de recurso ordinário, no sentido de que “a exclusão apriorística dos procuradores em estágio probatório do procedimento de promoção operada pelo Informativo PGBC 01/2013 não é um ato inserido no trâmite do próprio procedimento de promoção” (vol. 4, fl. 1), contraria os termos da própria inicial, quando, como visto, esse Informativo foi apontado como sendo o ato de efeitos concretos e individualizados a operar violação de direito líquido e certo. De duas, uma: ou tal Informativo provocou a alegada violação, ou a presente impetração se dirige diretamente contra ato normativo, qual seja, o art. 4º do Regulamento baixado pela Portaria n° 51.745/2009. Nesse caso, outras duas hipóteses estariam configuradas, ambas desfavoráveis à impetração: ou se tem efeito concreto em tal dispositivo (nesse caso, trazendo o óbice da decadência, como visto), ou se está a atacar, pela via mandamental, dispositivo normativo em tese, atitude vedada nos termos da Súmula nº 266/STF. 
    Tal assertiva (segundo a qual o Informativo seria, supostamente, um “ato administrativo independente e exterior ao curso da seleção de promoção” – vol. 4, fl. 3) tem como função buscar a revitalização de alguma competência atribuível ao Presidente do Banco Central, pois, se de fato se tratasse de ato autônomo, seria em tese cabível (de acordo com a recorrente) a supervisão recursal daquela autoridade, considerado o art. 12, XIV, ‘b’, do Regimento da autarquia (disposição genérica por meio da qual o Presidente do órgão estaria incumbido de “decidir, em última instância, sobre os recursos administrativos interpostos (...) por servidores”). Ocorre que tal alegação parte de premissa que é contrária à própria prova dos autos (se não à natureza das coisas, pois os atos administrativos precisam ter um objeto como elemento constitutivo). 
    Está claro, como consignou o acórdão recorrido, que o Informativo estabeleceu as exigências do procedimento de progressão, sendo parte essencial dessa disciplina a descrição das vagas disponíveis e dos critérios de seleção. Em outras palavras, não se concebe a abertura de um processo seletivo sem que se diga a que serve e a quem pode beneficiar. O argumento, tomado em sentido estrito, permitiria concluir que o edital de determinado concurso não deve disciplinar o próprio certame. Nesse sentido, assiste razão ao Subprocurador-Geral da República oficiante, Dr. Odim Brandão Ferreira, quando afirma: “O procedimento constitui sequência de atos concatenados para se alcançar determinado objetivo. Desde o ato inaugural até o último ato praticado, compõem o procedimento. Na portaria de abertura do procedimento de promoção – como aliás é próprio desses atos – o Procurador-Geral já estabeleceu os critérios objetivos de participação, entre os quais, a exclusão dos procuradores em estágio probatório. Tais critérios, de observância compulsória, por todos que dele participam, norteiam e integram o próprio procedimento. Entendimento em sentido contrário retiraria parte essencial de sua existência e de seu regular desenvolvimento. A denúncia faz parte do processo penal, assim como a petição inicial no cível” (doc. 6, fl. 3). 
    Ante o exposto, com fundamento nos arts. 932, VIII, do CPC/2015 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao recurso ordinário.
    Publique-se.
    Brasília, 25 de junho de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora