Tribunal: STF
Processo: Rcl 42351
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-19
Data de publicação: 2020-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DO DECIDIDO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO N. 937.430/SP. RECURSO PREJUDICADO POR PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE RECURSAL. INSTAURAÇÃO DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. CÁLCULO DO PERCENTUAL MÍNIMO DAS RECEITAS MUNICIPAIS DESTINADOS À MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO. EXERCÍCIOS FINANCEIROS DE 1998 A 2017. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA.
Relatório 
    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pelo Município de São Paulo, em 21.7.2020, contra o seguinte acórdão proferido pela Quinta Turma do Tribunal de Justiça de São Paulo no julgamento dos Agravos de Instrumento nos Cumprimentos de Sentença ns. 2050791-41.2020.8.26.0000 e 2032895-82.2020.8.26.0000, pelos quais teria sido desrespeitada a autoridade da decisão proferida por este Supremo Tribunal no Recurso Extraordinário com Agravo n. 937.430:
    “CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. Aplicação do percentual mínimo constitucional na manutenção e desenvolvimento do ensino. Decisões de mérito não cumpridas pela Municipalidade da Capital. Suspensão de liminar estabelecida em lei ordinária, que não se pode sobrepor ao texto da Constituição Federal. Gestor que optou deliberadamente por violar as decisões de mérito e tampouco se programou para cumpri-las - Reconhecida a obrigação do Município de recompor os valores indevidamente alocados no orçamento da Educação a título de despesas com inativos durante o período de 2000 a 2017, os quais devem ser restituídos à sua finalidade constitucional e empregados na manutenção e desenvolvimento do ensino Exercícios de 1998 e 1999 prejudicados por força da decisão do Supremo Tribunal Federal no Agravo em Recurso Extraordinário nº 937430/SP - Agravo de instrumento parcialmente provido.
    Vistos.
    Agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público Paulista contra r. decisão proferida pelo digno Juízo da 11ª Vara da Fazenda Pública da Capital (fls 232/236 e 252/253 dos autos originais) em cumprimento de sentença condenatória do Município de São Paulo que, em essência, acolheu parcialmente impugnação ofertada por essa Prefeitura.
    Pedido de reforma sumariado na tese do descumprimento deliberado das decisões de mérito que determinaram a correta aplicação do percentual mínimo constitucional na manutenção e desenvolvimento do ensino (fls 1/17). (...)
    É o relatório.
    Transcrevo, por oportuno, diante da complexidade da matéria discutida nos autos este trecho do parecer da Douta Procuradora de Justiça oficiante nos autos:
    O Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou duas ações civis públicas, com pedido de liminar em face do Município, posteriormente reconhecidas como conexas, de números 0011641-26.2000.8.26.0053 e 0020512-45.2000.8.26.0053, as quais ensejaram o cumprimento de sentença (0010082-38.2017.8.26.0053).
    O objetivo central das ações era ver aplicado, de acordo com a Constituição Federal, o percentual da renda obtida na área da Educação, sendo excluídos valores, até então aplicados, que não se encaixavam em “verbas relativas à manutenção e desenvolvimento do ensino”. Valores esses alocados indevidamente nos orçamentos municipais de 1998 e 1999, a título de despesas com inativos.
    As liminares foram concedidas, porém suspensas por decisão posterior do Tribunal.
    A sentença que julgou as ações, posteriormente confirmada pelo Tribunal de Justiça, determinou ao Município de São Paulo, nos seguintes termos: “1) Incluir na base de cálculo do percentual de investimento na educação apenas os montantes recebidos a título de juros de mora no pagamento de impostos em atraso; 2) refazer os cálculos dos valores desviados em exercícios passados - 1998 e 1999; 3) levantar a cada trimestre as diferenças entre a receita e a despesa prevista e efetivamente realizadas, para as correções necessárias no trimestre subsequente; 4) abster-se de inserir como despesa típica de educação os gastos com benefícios previdenciários, custeio de bibliotecas públicas ou infanto-juvenis, de programas e estrutura da área de assistência social; 5) abster-se de utilizar o disposto no artigo 69, § 4º, da Lei 9.394/96, afora a situação de compensação de valores resultantes do descompasso entre a despesa prevista e a efetivamente realizada”.
    Houve interposição de recurso especial e extraordinário, sendo inadmitidos e ensejando interposição de agravo pela Municipalidade. Agravo foi julgado prejudicado, por perda de interesse recursal em relação às obrigações que se esgotaram no curso da execução orçamentária de 1998 e 1999.
    Após o início da execução, com impugnação do Município, o Parquet apresentou informações técnicas demonstrando que os valores contestados só passaram a ser retirados dos gastos no ano de 2018, tornando considerável, para os efeitos desse processo, o período de 1998 a 2017.
    Foi pleiteada, então, a recomposição dos valores alocados a esse título, tendo o Município se manifestado no sentido de dizer estar cumprindo o que lhe foi determinado. Além disso, argumentou que a sentença só teria seus efeitos a partir de 2014, frente ao efeito suspensivo requerido anteriormente. Nesse sentido, os únicos valores a serem compensados, seriam aqueles a partir de 2016, após o trânsito em julgado da decisão. 
    A decisão agravada, acolhendo em parte os argumentos do Município, determinou a recomposição orçamentária desses valores indevidos apenas referindo-se ao exercício de 2017, por conta do efeito suspensivo no período anterior, dando causa a interposição deste agravo, bem como ao agravo de instrumento do Município (n. 2032895-82.2020.8.26.0000).
    Ademais, a decisão reconheceu a perda do objeto em relação aos exercícios de 1998 e 1999, o que ensejou oposição de Embargos pelo Município, frente uma suposta contradição em não reconhecer a perda, também, em relação aos demais exercícios. 
    Os embargos foram acolhidos parcialmente, reconhecendo a perda do objeto em relação a 2017, mas manteve a obrigação de recompor o orçamento daquele ano.
    Ambas as decisões ensejaram a interposição deste agravo.
    A agravante requer, então, o provimento do agravo, com o intuito de reconhecer as obrigações estabelecidas na decisão transitada em julgado quanto à recomposição dos valores referentes aos exercícios de 1998 a 2017 ou, se reconhecida a extinção das obrigações de 1998 e 1999, determinar a restituição do período de 2000 a 2017 (fls 68/70). O recurso merece provimento parcial.
    Isto porque, no que se refere aos anos de 1998 e 1999, há o impedimento intransponível daquela decisão do Supremo Tribunal Federal, no Agravo em Recurso Extraordinário nº 937430/SP.
    Contudo, a Prefeitura Paulistana deve cumprir o quanto determinado nas duas decisões de mérito (sentença e acórdão) para os anos seguintes, ou seja: recompor os valores indevidamente alocados no orçamento da Educação a título de despesas com inativos durante o período de 2000 a 2017, os quais devem ser restituídos à sua finalidade constitucional e empregados na manutenção e desenvolvimento do ensino. Os exercícios anteriores a 2017 não estão prejudicados, sob pena de se ofender a autoridade de decisão judicial e o postulado da coisa julgada.
    Neste sentido, a alegada suspensão de liminar prevista no artigo 9º, da Lei Federal nº 8.437/1992, esteio da defesa da Municipalidade, não pode se sobrepor a mandamento constitucional. Tal restrição instituída por lei ordinária não prevalece sobre o direito social à educação contido no artigo 6º, caput, da Constituição Federal, sobretudo quando o bem jurídico a ser defendido reside na aplicação do percentual mínimo também previsto no texto constitucional (artigo 212). Pensamento diverso conduziria à inconstitucionalidade do artigo 9º da Lei 8.437/1992, posto que, diante das circunstâncias consideradas nestes autos, tanto empecilho ao poder jurisdicional inviabilizaria a utilização do processo para a obtenção de um resultado útil.
    Há de se ressaltar que as decisões de mérito das duas ações civis púbicas acolheram os argumentos do Ministério Público Estadual, e simplesmente não podem ser ignoradas após longos anos de discussão.
    Não há dúvida de que o gestor paulistano optou por violar deliberadamente as decisões de mérito apoiado sempre na suspensão da liminar e tampouco se programou para cumpri-las.
    Assim, o Município da Capital tem a obrigação de recompor tudo quanto alocado indevidamente no orçamento da Educação ao longo dos anos.
    Por meu voto, dou provimento parcial ao agravo de instrumento. Em consequência, reconheço a obrigação de o Município de São Paulo recompor os valores indevidamente alocados no orçamento da Educação a título de despesas com inativos durante o período de 2000 a 2017, os quais devem ser restituídos à sua finalidade constitucional e empregados na manutenção e desenvolvimento do ensino” (fls. 2-6, doc. 9).
O caso
    2. Narra o reclamante que, em 11.5.2000 e 23.8.2000, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou as Ações Civis Públicas ns. 0011641-26.2000.8.26.0053 e 0020512-45.2000.8.26.0053 contra o Município de São Paulo, requerendo que o réu “deixasse de incluir da base de cálculo, sobre a qual incide o percentual relativo ao mínimo constitucional de gasto com a educação (art. 212, CF), despesas referentes a: i) bibliotecas públicas e infanto-juvenis; ii) pagamentos de aposentadorias e pensões de inativos da SME/SP e seus dependentes; iii) verbas de natureza assistencial” (fl. 2) e recompusesse os orçamentos referentes aos exercícios de 1998 e 1999.
    Esclarece que, na Ação Civil Pública n. 0020512-45.2000.8.26.0053, ajuizada pelo Ministério Público se “continha basicamente o mesmo objeto e fundamentos da [primeira] ACP nº 0011641-26.2000.8.26.0053”, sendo que a principal diferença residia no pedido relativo à compensação por suposto gasto inferior ao mínimo constitucional” e ao exercício de referência. 
    Relata que o Ministério Público de São Paulo obteve medidas liminares naquela ações civis públicas, decisões contra as quais foram interpostos agravos de instrumento e formulados requerimentos de suspensão de liminar. Narra ter o Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo deferido, em 17.6.2000 e 24.11.2000, as suspensões de liminares requeridas pelo Município de São Paulo para sustar os efeitos das decisões proferidas nas Ações Civis Públicas ns. 0011641-26.2000.8.26.0053 e 0020512-45.2000.8.26.0053.
    Informa que, em maio de 2004, sobrevieram sentenças de mérito nas duas ações assentando a procedência dos pedidos, embora os efeitos dessas decisões tenha permanecido suspenso em razão das “suspensões de liminares deferidas nos autos n. 74.784.0/3 e 78.309.0/6 [que] continuavam a produzir efeitos (como produziram até o trânsito em julgado da ação principal, a teor do que dispõe o art. 2º, §9º da Lei 8.437/92)” (fl. 4). Em 2011, o Tribunal de Justiça de São Paulo negou provimento à Apelação Cível n. 0143674-32.2006.8.26.0000 e julgou prejudicada a Apelação n. 0143661-33.2006.8.26.0000, ao fundamento de que a controvérsia foi integralmente dirimida no julgamento do primeiro recurso.
    Afirma que, em 2016, este Supremo Tribunal “reconheceu a perda do objeto da ação, declarand[o], por consequência prejudicado o [Recurso Extraordinário com Agravo n. 937.430] do Município” (fl. 5), decisão transitada em julgado em 15.9.2016.
    Noticia ter o Ministério Público de São Paulo instaurado, em 2017, o Cumprimento de Sentença n. 0010082-38.2017.8.26.0053, pelo qual requereu fosse o Município de São Paulo instado a comprovar o cumprimento das sentenças proferidas nas ações civis públicas, com a “recomposição de valores supostamente gastos a menor nos orçamentos da educação durante o período de 1998 a 2017 no montante de R$ 42.004.684.755,37 (quarenta e dois bilhões, quatro milhões, seiscentos e oitenta e quatro mil, setecentos e cinquenta e cinco reais e trinta e sete centavos)” (fl. 6).
    Assinala ter o juízo da Décima Primeira Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Paulo: “i) declara[do] extinta qualquer obrigação atinente aos exercícios de 1998 e 1999, em razão da perda superveniente do objeto declarada pelo STF no ARE 937.430; ii) declara[do] que nada seria exigível entre 2000 e 2016, uma vez que as decisões condenatórias estavam com suas eficácias sustadas por suspensões de liminar movidas pelo Município; iii) reconhec[ido] que a partir do exercício de 2018, o Município passou a cumprir integralmente o título; iv) determina[do] que, quanto ao exercício de 2017, haveria diferença a ser executada por meio de realocação orçamentária” (fl. 6). Essa decisão foi objeto de embargos de declaração, acolhidos apenas para esclarecer que “as obrigações atinentes a todos os exercícios anteriores a 2017 estariam extintas pela perda superveniente do objeto” (fl. 7), persistindo a obrigação apenas quanto ao exercício de 2017.
    Relata que, ao examinar ao Agravo de Instrumento n. 2050791-41.2020.8.26.0000, interposto pelo Ministério Público de São Paulo, “a 5ª Câmara de Direito Público do TJ/SP, ignorando por completo o conteúdo decisório do ARE nº 937.430, entendeu que apenas os exercícios de 1998 e 1999 teriam sido extintos pelo STF, permanecendo hígida a obrigação de fazer relativa à recomposição dos orçamentos da educação de 2000 a 2017. Com esse entendimento, deu provimento ao agravo do MP/SP n. 2050791-41.2020.8.26.0000 e negou provimento ao agravo de instrumento nº 2032895- 82.2020.8.26.0000, impondo obrigação de recomposição orçamentária retroativa (relativa aos exercícios de 2000 a 2017) que ultrapassa os 42 bilhões de reais ao Município de São Paulo” (fl. 8).
    3. Daí a presente reclamação, na qual o Município de São Paulo argumenta ter a Quinta Turma de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo “entend[ido] que, com fundamento em uma ação de conhecimento que teve sua perda de objeto declarada pelo STF no ARE 937.430, o Ministério Público, em cumprimento de sentença, poderia exigir recomposição de 17 anos de orçamentos, pretéritos e exauridos (exercícios de 2000 a 2017), em soma que ultrapassa 42 bilhões de reais. A afronta à autoridade da decisão do STF no ARE 937.430 é gritante, salta aos olhos e pode causar prejuízo bilionário ao Município de São Paulo, inviabilizando por completo a execução orçamentária da maior cidade do país” (fl. 12).
    Enfatiza ter a autoridade reclamada compreendido que “a decisão constante do ARE 937.430 teria atingido apenas os exercícios de 1998 e 1999, pois estes são os únicos que são expressamente mencionados no teor da decisão” (fl. 12), interpretação que afirma “contraria[r] o conteúdo decisório do ARE 937.430”, pois a circunstância de ter este Supremo Tribunal se referido expressamente apenas aos exercícios de 1998 e 1999 se deveu ao fato de “as iniciais das ações civis públicas 0011641-26.2000.8.26.0053 e 0020512-45.2000.8.26.0053 cont[erem] pedidos expressos de recálculo apenas quando aos exercícios de 1998 e 1999” (fl. 12).
    Requer medida liminar para “suspender os efeitos dos acórdãos da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo proferidos nos agravos de instrumento nºs 2050791-41.2020.8.26.0000 e 2032895-82.2020.8.26.0000” (fl. 19).
    No mérito, pede a procedência da reclamação para “cassar os acórdãos da 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo proferidos nos agravos de instrumento nºs 2050791-41.2020.8.26.0000 e 2032895-82.2020.8.26.0000, determinando, consequentemente, que sejam proferidos novo[s] acórdão[s] em respeito à autoridade da decisão do Egrégio Supremo Tribunal Federal” (fl. 19). 
    Em 7.8.2020, a presente reclamação veio-me conclusa por redistribuição. 
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    4. Põe-se em foco na presente reclamação se, ao excluir apenas os exercícios de 1998 e 1999 da condenação de obrigação de fazer referente à recomposição das receitas orçamentárias destinadas à educação pelo Município de São Paulo, mantendo os exercícios de 2000 a 2017, a Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo teria descumprido o decidido por este Supremo Tribunal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 937.430.
    5. Em 2.6.2016, ao examinar o Recurso Extraordinário com Agravo n. 937.430, conclui prejudicado ao fundamento de que o exaurimento dos exercícios financeiros de 1998 e 1999 teria conduzido à perda de objeto das ações civis públicas nas quais proferidas as decisões recorridas. Esses os termos da decisão tida por descumprida pela Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:
    “7. O presente agravo está prejudicado por perda superveniente de objeto.
    8. Na espécie, o Ministério Público de São Paulo propôs ação civil pública com o objetivo de determinar ao Município de São Paulo/SP observar nas dotações orçamentárias dos exercícios de 1998 e 1999 o percentual mínimo para despesas com a manutenção e o desenvolvimento do ensino naquele município. 
    O Juízo da Décima Primeira Vara da Fazenda Pública da Comarca da Capital/SP julgou parcialmente procedente a ação:
    “(...) a) incluir na base de cálculo do percentual de investimento em educação os montantes referentes aos juros de mora no pagamento de tributos em atraso; b) recalcular os valores desviados nos exercícios de 1998 e 1999; c) apurar a cada trimestre as diferenças entre a receita e a despesa previstas e efetivamente realizadas, para adequações necessárias nos trimestres subsequentes; d) abster-se de inserir como despesa típica de educação os gastos com benefícios previdenciários, custeio de bibliotecas públicas ou infanto-juvenis, programas e estruturas de assistência social; e) abster-se de utilizar o disposto no artigo 69, § 4º, da Lei 9.394/1996, exceto quando se verificar diferenças entre a despesa prevista e a efetivamente realizada” (fl. 123, doc. 8).
    Essa decisão foi mantida pela Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo (doc. 8).
    9. Os orçamentos dos exercícios de 1998 e 1999 esgotaram-se, encerrando sua eficácia naqueles mesmos anos. Exaurido o prazo de vigência das leis orçamentárias, pelo decurso do tempo, não se demonstra ter mais objeto a ação civil pública, o que prejudica o presente recurso extraordinário com agravo. Assim, por exemplo:
    “Na espécie, é clara a revogação da lei orçamentária municipal, no ponto em que cuida do percentual da despesa devido ao Poder Legislativo Municipal, operada pela publicação da EC 58/2009, que reduziu de 8% (oito por cento) para 7% (sete por cento) o valor devido alusivo àqueles municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes. 
    Isso porque a referida emenda, promulgada em 23 de setembro de 2009, em seu artigo 3º, prevê que a mencionada redução somente valerá ‘a partir de 1º de janeiro do ano subsequente ao da promulgação desta emenda’.
    Da análise dos autos, tem-se que a legislação de diretrizes orçamentárias municipal foi publicada em 8 de dezembro de 2009 (eDOC 3, p. 40) e que a lei orçamentária municipal foi publicada em 27 de outubro do mesmo ano (eDOC 3, p. 70), ambas previstas para viger durante o exercício financeiro de 2010.
    Logo, as referidas leis orçamentárias foram elaboradas posteriormente à data de promulgação da Emenda Constitucional 58/2009 e em desacordo com as diretrizes estabelecidas por ela, em contrariedade ao decidido pelo Tribunal a quo.
    No entanto, repita-se que a presente demanda versa a constitucionalidade de orçamento do exercício de 2010, elaborado em 2009. Nada obstante a consistente ofensa ao art. 29-A, com a redação dada pela Emenda Constitucional 58/2009, é certo que o orçamento do exercício de 2010 já foi plenamente esgotado, encerrando sua eficácia no mesmo ano, de forma que o pleito formulado originariamente em sede de mandado de segurança resta prejudicado, ante a ausência de seu objeto.
    Ante o exposto, julgo prejudicado o presente processo, por perda superveniente do objeto, nos termos do art. 21, IX, do RISTF” (ARE n. 753.573, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 27.6.2013).” (...)
    “O Mandado de segurança incide sobre caso concreto referente ao orçamento de 1986 e este já se encontra ultrapassado, pois o orçamento é anual, pelo que a decisão cairia no vazio, podendo apenas servir, como disse, para apreciação doutrinária a respeito da matéria, e que poderia servir para casos futuros, mas não para a questão debatida nestes autos, que trata de certos e determinados precatórios, sem qualquer caráter preventivo, portanto. O recurso, assim, está, a meu ver, prejudicado” (RE n. 113.264, Relator o Ministro Aldir Passarinho, Segunda Turma, DJ 2.10.1987).
    Exaurido o prazo de vigência da lei orçamentária, pelo decurso do tempo, o recurso extraordinário com agravo perdeu o seu objeto.
    10. Pelo exposto, julgo prejudicado este agravo, por perda superveniente de objeto (art. 21, inc. IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal)” (DJe 8.6.2016).
    6. Nesse exame superficial e precário, próprio deste momento processual, parece que a decisão proferida pela Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos Agravos de Instrumento nos Cumprimentos de Sentença ns. 2050791-41.2020.8.26.0000 e 2032895-82.2020.8.26.0000 destoa do que assentado no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 937.430. 
    Embora a referência expressa ao exaurimento dos orçamentos municipais referentes aos exercícios de 1998 e 1999 pudesse sugerir que o reconhecimento da perda de objeto das Ações Civis Públicas ns. 0011641-26.2000.8.26.0053 e 0020512-45.2000.8.26.005 se ateria apenas aos pedidos referentes àqueles anos, não parece ser essa compreensão mais correta. O fundamento que levou ao reconhecimento do prejuízo do recurso, o exaurimento das leis orçamentárias, parece estender-se, por dedução lógica, a todos os orçamentos exauridos até a data da decisão invocada como paradigma de descumprimento, 2.6.2016. Há, portanto, plausibilidade na alegação de descumprimento da decisão proferida no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 937.430.
    7. O perigo da demora está evidenciado. A determinação de recomposição orçamentária por longo período, quase duas décadas (2000 a 2017), alcança montante vultoso que supera quarenta e dois bilhões de reais, de acordo com estimativa feita em 2017.
    No atual contexto econômico e social, severamente impactado pela pandemia desencadeada pelo novo Coronavírus (Covid-19) e suas repercussões, não se há cogitar de retirar da esfera de disponibilidade do gestor municipal quantia tão elevada, ainda que para atender ao prioritário fim de recompor os gastos alegadamente inferiores ao devido para a manutenção e desenvolvimento do educação municipal.
    8. Pelo exposto, defiro a medida liminar requerida para suspender os efeitos dos acórdãos proferidos pela Quinta Turma do Tribunal de Justiça de São Paulo nos Agravos de Instrumento nos Cumprimentos de Sentença ns. 2050791-41.2020.8.26.0000 e 2032895-82.2020.8.26.0000.
    9. Requisitem-se informações à autoridade reclamada (inc. I do art. 989 do Código de Processo Civil).
    10. Prestadas ou não as informações, cite-se o beneficiário da decisão reclamada para, querendo, contestar esta reclamação (inc. III do art. 989 do Código de Processo Civil).
    11. Na sequência, vista à Procuradoria-Geral da República (art. 160 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 19 de agosto de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora