Tribunal: STF
Processo: ADI 5093
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta ajuizada pelo Senhor Governador do Estado de São Paulo na qual se alega que o Estado do Rio de Janeiro, por meio da Lei estadual nº 6.331/2012, teria veiculado concessão unilateral de benefícios tributários relacionados ao ICMS, sem prévia autorização em convênio interestadual celebrado no âmbito do CONFAZ, o que, segundo alega o autor, transgrediria a reserva de convênio inscrita no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição da República.
    Como se sabe, o Plenário desta Suprema Corte, enfrentando a controvérsia constitucional envolvendo a questão da chamada “guerra fiscal” entre as unidades federadas (Estados-membros e Distrito Federal), tem censurado a validade constitucional de leis, decretos e outros atos normativos estaduais e/ou distritais que, sem prévia celebração de convênio interestadual, concederam unilateralmente isenções, incentivos e benefícios fiscais em matéria de ICMS, tais como, exemplificativamente: (a) concessão de isenções (ADI 260/SC, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 286/RO, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – ADI 1.247/PA, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 1.308/RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.522-MC/RJ, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 2.155-MC/PR, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – ADI 2.376/RJ, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.377- -MC/MG, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 2.439/MS, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.688/PR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADI 3.312/MT, Rel. Min. EROS GRAU – ADI 3.702/ES, Rel. Min. EROS GRAU – ADI 3.794/PR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA); (b) reduções de base de cálculo (ADI 84/MG, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.548/PR, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 4.152/SP, Rel. Min. CEZAR PELUSO – ADI 4.457/PR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO); (c) reduções de alíquota (ADI 1.587/DF, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – ADI 2.021- -MC/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – ADI 3.246/PA, Rel. Min. AYRES BRITTO – ADI 3.413/RJ, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 3.674/RJ, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 3.936-MC/PR, Rel. Min. ROSA WEBER); (d) outorga de créditos presumidos (ADI 902-MC/SP, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 1.999-MC/SP, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – ADI 2.157-MC/BA, Rel. Min. MOREIRA ALVES – ADI 2.352-MC/ES, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 2.458- -MC/AL, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 3.664/RJ, Rel. Min. CEZAR PELUSO – ADI 3.803/PR, Rel. Min. CEZAR PELUSO); (e) dispensa de obrigações acessórias (ADI 2.906/RJ, Rel. Min. MARCO AURÉLIO); (f) diferimento do prazo para pagamento (ADI 1.179/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO); e (g) cancelamentos de notificações fiscais (ADI 2.345/SC, Rel. Min. CEZAR PELUSO), entre outros precedentes, como se vê do teor de julgamento plenário que restou consubstanciado em acórdão assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INEXISTÊNCIA DE PRAZO DECADENCIAL – ICMS – CONCESSÃO DE ISENÇÃO E DE OUTROS BENEFÍCIOS FISCAIS, INDEPENDENTEMENTE DE PRÉVIA DELIBERAÇÃO DOS DEMAIS ESTADOS-MEMBROS E DO DISTRITO FEDERAL – LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO PODER DO ESTADO-MEMBRO EM TEMA DE ICMS  (CF, ART. 155, 2º, XII, ‘G’) – NORMA LEGAL QUE VEICULA INADMISSÍVEL DELEGAÇÃO LEGISLATIVA EXTERNA AO GOVERNADOR DO ESTADO – PRECEDENTES DO STF – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE.
    …...................................................................................................
    ICMS E REPULSA CONSTITUCIONAL À GUERRA TRIBUTÁRIA ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS: O legislador constituinte republicano, com o propósito de impedir a ‘guerra tributária’ entre os Estados-membros, enunciou postulados e prescreveu diretrizes gerais de caráter subordinante destinados a compor o estatuto constitucional do ICMS. Os princípios fundamentais consagrados pela Constituição da Republica, em tema de ICMS, (a) realçam o perfil nacional de que se reveste esse tributo, (b) legitimam a instituição, pelo poder central, de regramento normativo unitário destinado a disciplinar, de modo uniforme, essa espécie tributária, notadamente em face de seu caráter não-cumulativo, (c) justificam a edição de lei complementar nacional vocacionada a regular o modo e a forma como os Estados-membros e o Distrito Federal, sempre após deliberação conjunta, poderão, por ato próprio, conceder e/ou revogar isenções, incentivos e benefícios fiscais.
    CONVÊNIOS E CONCESSÃO DE ISENÇÃO, INCENTIVO E BENEFÍCIO FISCAL EM TEMA DE ICMS:  A celebração dos convênios interestaduais constitui pressuposto essencial à válida concessão, pelos Estados-membros ou Distrito Federal, de isenções, incentivos ou benefícios fiscais em tema de ICMS.
    Esses convênios – enquanto instrumentos de exteriorização formal do prévio consenso institucional entre as unidades federadas investidas de competência tributária em matéria de ICMS – destinam-se a compor os conflitos de interesses que necessariamente resultariam, uma vez ausente essa deliberação intergovernamental, da concessão, pelos Estados-membros ou Distrito Federal, de isenções, incentivos e benefícios fiscais pertinentes ao imposto em questão.
    O pacto federativo, sustentando-se na harmonia que deve presidir as relações institucionais entre as comunidades políticas que compõem o Estado Federal, legitima as restrições de ordem constitucional que afetam o exercício, pelos Estados-membros e Distrito Federal, de sua competência normativa em tema de exoneração tributária pertinente ao ICMS.”
    (ADI 1.247-MC/PA, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cumpre assinalar, no entanto, que a União Federal, objetivando construir uma solução consensual e participativa em relação à questão da “guerra fiscal” entre as unidades federadas e restabelecer o primado da confiança e da segurança jurídica que informa as relações jurídico- -tributárias entre o Poder Público e os contribuintes, editou a LC nº 160/2017, autorizando os Estados-membros e o Distrito Federal a celebrarem, no âmbito do CONFAZ, convênio destinado a viabilizar “a remissão dos créditos tributários, constituídos ou não, decorrentes das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais instituídos em desacordo com o disposto na alínea ‘g’ do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal e a reinstituição das respectivas isenções, incentivos e benefícios fiscais ou financeiro-fiscais”.
    Como se vê, o diploma legislativo em questão (LC nº 160/2017) autorizou os Estados-membros e o Distrito Federal, em comum acordo, a perdoarem os créditos tributários decorrentes de concessões unilaterais de isenções, incentivos e benefícios fiscais e a reinstituí-los sob a égide do novo convênio interestadual, desde que a remissão de tais dívidas, constituídas ou não, e a reinstituição dos benefícios tributários em questão observassem, agora, a exigência prevista no art. 155, § 2º, XII, alínea “g”, da Constituição Federal.
    Para esse efeito, celebrou-se, no âmbito do CONFAZ, com fundamento na LC nº 160/2017, o Convênio ICMS nº 190, de 15 de dezembro de 2017, nele havendo sido estipulados os requisitos e as condições a serem observados pelos Estados-membros e pelo Distrito Federal, em ordem a viabilizar a remissão de créditos tributários e a reinstituição das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais ou financeiro-fiscais estabelecidos em desacordo com o regramento constitucional (CF, art. 155, § 2º, XII, alínea “g”).
    Tendo em vista que sobreveio ao ajuizamento da presente ação direta a edição da LC nº 160/2017 e considerado, ainda, a celebração do Convênio ICMS nº 190/2017, determinei fosse oficiado ao Senhor Governador do Estado do Rio de Janeiro, para que informasse se os incentivos fiscais concedidos com base na legislação estadual ora questionada estariam, ou não, submetidos aos efeitos do novo regime de outorga de benefícios fiscais, manifestando-se, ainda, fundamentadamente, sobre a eventual perda de objeto da presente ação direta.
    Ao prestar as informações, que lhe foram solicitadas, o Senhor Governador do Estado do Rio de Janeiro esclareceu que “os benefícios fiscais instituídos pela Lei estadual nº 6.331/2012 foram reinstituídos em conformidade com a Lei Complementar nº 160/2017 e com o Convênio ICMS nº 190/2017 pelo Decreto estadual nº 46.409/2018”, motivo pelo qual, em face da “patente perda de objeto”, requereu a extinção da presente ação direta de inconstitucionalidade, fazendo-o com apoio nos seguintes fundamentos: 
    “O GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, por intermédio da Procuradoria Geral do Estado, vem, atendendo à determinação de Vossa Excelência, informar que os benefícios fiscais instituídos pela Lei estadual nº 6.331/2012 foram reinstituídos em conformidade com a Lei Complementar nº 160/2017 e com o Convênio ICMS nº 190/2017 pelo Decreto estadual nº 46.409/2018.
    Em resposta ao Ofício SECCG nº 620/2019 (Doc. 03, fl. 8), esclarece a Superintendência de Tributação do Estado do Rio de Janeiro que os benefícios fiscais instituídos pela Lei estadual nº 6.331/2012, em desconformidade com a Lei complementar nº 24/1975, foram reinstituídos, em consonância com a Lei Complementar nº 160/2017 e com o Convênio ICMS nº 190/2017, pelo Decreto estadual nº 46.409 de 30 de agosto de 2018, ratificado pela Lei estadual nº 8.481, publicada em 26 de julho de 2019.
    ‘Em atenção ao solicitado pelo Supremo Tribunal Federal para instruir a Ação Direto de Inconstitucionalidade, informamos que os benefícios fiscais instituídos pelo Estado do Rio de Janeiro em desacordo com a Lei complementar nº 24/1975, foram reinstituídos com base na Lei complementar nº 160/2017 e Convênio ICMS 190/2017, tendo sido publicado o Decreto nº 46.409, de 30 de agosto de 2018 e republicado e alterado pelo Decreto nº 46.523, de 11 de dezembro de 2018.
    Em 29 de julho de 2019, foi publicada a Lei nº 8.481 de 26 de julho de 2019, cópia em anexo, que ratifica o disposto no Decreto estadual nº 46.409, de 20 de agosto de 2018, e posteriores alterações (cópia em anexo), e na Portaria SSER nº 172/18 (atos não vigentes em 8 de agosto de 2017), nos termos da cláusula nona do Convênio ICMS nº 190/2017 e dá outras providências.’
    Com efeito, patente a perda de objeto, requer a extinção da presente ação direta de inconstitucionalidade.” (grifei)
    Vê-se, desse modo, que o Estado do Rio de Janeiro, em atenção e conformidade com o que dispõe a LC nº 160/2017 e observando, ainda, os termos do Convênio ICMS nº 190/2017, editou a Lei estadual fluminense nº 8.481/2019, que passou a consubstanciar o novo fundamento de validade dos benefícios fiscais anteriormente previstos no diploma legislativo objeto da presente ação de fiscalização normativa abstrata.
    Sendo esse o contexto, entendo que a modificação do quadro normativo subjacente à presente ação direta resultou na configuração de hipótese de extinção anômala deste processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade, em virtude da cessação da eficácia do ato normativo ora questionado.
    Com efeito, já não subsiste mais a situação de litigiosidade constitucional versada nestes autos, eis que os benefícios fiscais instituídos pelo diploma legislativo estadual ora impugnado têm por suporte, agora, um novo fundamento legal de validade, consubstanciado na Lei estadual fluminense nº 8.481/2019.
    Impende acentuar, por oportuno, que eminentes Juízes de ambas as Turmas desta Suprema Corte, defrontando-se com situação idêntica à registrada nos presentes autos (ADI 4.498/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 4.534/GO, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 4.834/RJ, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 4.836/MS, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADI 4.933/RJ, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 4.935/ES, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 4.993/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 5.229/MS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 5.092/GO, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 5.226/GO, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, v.g.), vieram a julgar extintas, sem resolução de mérito, ações diretas que, igualmente ajuizadas contra atos estatais praticados no contexto da “guerra fiscal”, perderam o objeto em decorrência da regularização promovida pelos Estados-membros, com fundamento na LC nº 160/2017 e no Convênio ICMS nº 190/2017, em relação aos benefícios tributários concedidos em desacordo com a norma inscrita no art. 155, § 2º, XII, alínea “g”, da Constituição Federal, cabendo destacar, por expressivas desse entendimento, as decisões que, proferidas monocraticamente, estão assim ementadas:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
    TRIBUTÁRIO. LEIS COMPLEMENTARES NS. 93/2001  E 191/2014 DE MATO GROSSO DO SUL. ICMS.  CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS. LEI COMPLEMENTAR N. 160/2017. CONVÊNIO CONFAZ N. 190, DE 15.12.2017. (...) PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO PELA CONVALIDAÇÃO DE BENEFÍCIOS. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA PREJUDICADA.”
    (ADI 5.229/MS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – grifei)
    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PERDA DE OBJETO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.
    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados resulta na perda de objeto da ação.
    2. Perda superveniente do objeto. Extinção do processo  sem resolução do mérito.”
    (ADI 5.151/SP, Rel. Min ROBERTO BARROSO – grifei)
    A circunstância que venho de referir assume indiscutível relevo jurídico-processual no plano do controle normativo abstrato, pois, segundo diretriz jurisprudencial prevalecente no Supremo Tribunal Federal, a alteração substancial do objeto de impugnação em sede de fiscalização concentrada de constitucionalidade faz instaurar, em regra, situação de  prejudicialidade da ação direta anteriormente ajuizada (ADI 307/CE, Rel. Min. EROS GRAU – ADI 991/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 1.080/PR, Red. p/ o acórdão Min. ROSA WEBER – ADI 1.309/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 1.454/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.753-QO/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 1.772/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.964/ES, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 2.449/TO, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.542-AgR/SC, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 2.864-AgR/PA, Rel. 
Min. MARCO AURÉLIO – ADI 4.402/PR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 4.556/RS, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 161-MC/PR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – NOVO CÓDIGO CIVIL (2002), ART. 59 – A QUESTÃO DA AUTONOMIA DOS ENTES DE DIREITO PRIVADO, INCLUSIVE DAS ENTIDADES DESPORTIVAS, E O PODER DE REGULAÇÃO NORMATIVA DO ESTADO – O POSTULADO CONSTITUCIONAL DA LIBERDADE DE ASSOCIAÇÃO – A EVOLUÇÃO DESSA LIBERDADE DE AÇÃO COLETIVA NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO – AS MÚLTIPLAS DIMENSÕES DA LIBERDADE DE ASSOCIAÇÃO – MODIFICAÇÃO SUPERVENIENTE, DE CARÁTER SUBSTANCIAL, INTRODUZIDA NO TEXTO DA NORMA ESTATAL IMPUGNADA – HIPÓTESE DE PREJUDICIALIDADE – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AÇÃO DIRETA JULGADA PREJUDICADA.”
    (ADI 3.045/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    A situação ora em análise, presentes os fundamentos que venho de expor, permite concluir, em suma, que a ocorrência, na espécie, de fato juridicamente relevante autoriza reconhecer a integral prejudicialidade do presente processo de controle normativo abstrato.
    Registro, finalmente, que a inviabilidade desta ação direta de inconstitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade de ações, pedidos  ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Acentue-se, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial  é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), pois, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, e em face das razões expostas, julgo prejudicada a presente ação direta, por perda superveniente de seu objeto.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020. 
Ministro CELSO DE MELLO
Relator