Tribunal: STF
Processo: ACO 3319
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-04
Data de publicação: 2020-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Maranhão em face da União, objetivando:
    “(...) a concessão de antecipação de tutela inaudita altera parte, na forma do art. 300 do Código de Processo Civil, para determinar à União provimento mandamental que a obrigue a não inscrever o Estado do Maranhão e a Secretaria de Estado do Trabalho e da Economia Solidária do Maranhão (SETRES/MA) como inadimplentes do SIAFI/CADIN/SICONV, ou a retirar seu nome de tais cadastros, acaso já realizado, relativamente ao Convênio MTE/SPPE nº 024/2007 (SIAFI nº 601097) até o julgamento definitivo desta ação (...).
    (...)
    Seja confirmado o pedido de antecipação de tutela, com o julgamento pela procedência dos pedidos deduzidos na presente ação, para que se determine à União provimento mandamental que a obrigue a não inscrever o Estado do Maranhão e a Secretaria de Estado do Trabalho e da Economia Solidária do Maranhão (SETRES/MA) como inadimplentes do SIAFI/CADIN/SICONV, ou a retirar seu nome de tais cadastros, acaso já realizado, relativamente ao Convênio MTE/SPPE nº 024/2007 (SIAFI nº 601097), até a instauração, processamento e julgamento da respectiva Tomada de Contas Especial”. 
    O Estado narra que: 
    “O então Ministério do Trabalho e Emprego – MTE, por intermédio da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego – SSPE, celebrou, em 27 de dezembro de 2007, o Convênio MTE/SSPE nº 024/2007 (SIAFI nº 601097) com a entidade de direito privado BRASIL VOLUNTÁRIO – BRAVO/MA1 objetivando a execução de ações no âmbito do Programa Nacional de Estímulo ao Primeiro Emprego para os Jovens – PNPE. Na oportunidade, a Secretaria de Estado do Trabalho e da Economia Solidária do Maranhão – SETRES/MA figurou como interveniente na avença, na qualidade de parceira local, tendo suas atribuições especificadas no item III do convênio supracitado. 
    (...)
    Para a execução do referido convênio, que inicialmente teve vigência de 10 (dez) meses a partir da sua assinatura, estabeleceu-se que seriam necessários recursos no montante de R$ 2.904.870,00 (dois milhões, novecentos e quatro mil, oitocentos e setenta reais), incluindo o valor do auxílio financeiro e da contrapartida, alocados conforme o Plano de Trabalho e obedecida a seguinte distribuição: 
    (...) 
    Por meio da Nota Técnica nº 739/2015/CGCC/SPPE/MTE (fls. 78/80), datada de 20 de julho de 2015, a Secretaria de Políticas Públicas e Emprego sugeriu a não aprovação das contas do Convênio nº 024/2007, nos termos do art. 31, §4º da IN/STN nº 01/972, considerando que a BRAVO/MA não comprovou o cumprimento do objeto pactuado na avença. Na oportunidade, a SPPE apontou como dano ao Erário Público a quantia de R$ 2.072.889,00 (dois milhões, setenta e dois mil, oitocentos e oitenta e nove reais), referente à totalidade dos recursos repassados pelo então Ministério do Trabalho e Emprego à entidade Brasil Voluntário – BRAVO/MA, indicada como responsável pela gestão do referido montante, subtraída a devolução efetuada em 30 de novembro de 2009 no valor de R$ 2.981,00 (dois mil, novecentos e oitenta e um reais). 
    (...)
    Em despacho datado de 02 de fevereiro de 2016 (fls. 88), observa-se que a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego promoveu a inclusão no SIAFI e no CADIN do Instituto Brasil Voluntário – BRAVO/MA e do seu então Presidente, Saney Santos Sampaio – responsável pela gestão dos recursos referentes ao Convênio nº 024/2007. 
    Ocorre que o Estado do Maranhão foi surpreendido com o recebimento do Ofício SEI nº 218/2019/CGPC/SPPE/SEPEC-ME, datado de 09 de julho de 2019, informando sobre a não aprovação da prestação de contas final do Convênio nº 024/2007, bem como sobre a inscrição da Secretaria como inadimplente no SIAFI e no CADIN. Conforme o referido ofício, a Secretaria de Estado do Trabalho e da Economia Solidária do Maranhão (SETRES/MA) deveria proceder, dentro de 10 (dez) dias, à devolução do valor de R$ 2.072.889,00 (dois milhões, setenta e dois mil, oitocentos e oitenta e nove reais), sob pena de imediata instauração de Tomada de Contas Especial”
    (....)
    Ao Ofício SEI nº 218/2019, foi anexada cópia da Nota Técnica SEI nº 82/2019/CGPC/SPPE/SEPEC-ME, em que a Secretaria de Políticas Públicas de Emprego manifestou-se pela manutenção da não aprovação das contas, bem como pelo registro de inadimplência da BRAVO/MA e da SETRES/MA nos sistemas SIAFI/CADIN”. 
    Assim, sustenta que a referida inscrição da SETRES/MA e do Estado do Maranhão no Siafi/Cadin seria manifestamente ilegal, porque ocorrida antes da instauração da Tomada de Contas Especial (cuja iniciativa caberia à União, conforme se observa do Ofício SEI nº 218/2019), em afronta aos princípios do contraditório, da ampla defesa e da intranscendência subjetiva das sanções, nos termos de alegada pacífica jurisprudência dessa Corte, o que estaria causando risco de prejuízo à SETRES/MA e ao Ente Federado que, em razão da inadimplência, estariam impedidos de firmar novos convênios e contratos. 
    Menciona os arts. 8º e 31 da Lei 8.443/92, bem o art. 31, § 4º, da Instrução Normativa 1/97, os quais corroboram com a premissa de que a inscrição no SIAFI somente poderia ser realizada após exauridas todas as providências cabíveis (notadamente com a finalização da tomada de contas especial) e após oportunizados contraditório e ampla defesa às partes. 
    Alega, também, violação ao princípio da proporcionalidade em sentido estrito, haja vista que a referida Secretaria não teria sido beneficiária direta da quantia ora vindicada pela Secretaria de Políticas Públicas de Emprego, tendo em vista que:
    “Conforme se observa dos autos, notadamente da cópia da Nota Técnica nº 739/2015 (fls. 78/80), o montante apontado como dano ao erário e ora cobrado do Estado do Maranhão teve como responsável por sua gestão a entidade Brasil Voluntário – BRAVO/MA, representada pelo então Presidente Saney Santos Sampaio, e não a este Ente Federado – o que demonstra a desproporcionalidade da medida adotada pela União. 
    Nesse sentido, observa-se que o ato de inscrição como inadimplente no SIAFI/CADIN violou o princípio da proporcionalidade em sentido estrito, na medida em que a União não se utilizou de meio menos restritivo para se atingir a finalidade pública objetivada, qual seja, o ressarcimento ao erário”. 
    Aponta, ainda, afronta ao princípio da intranscendência das sanções, porquanto a inscrição da SETRES/MA e do Estado do Maranhão no Siafi/Cadin teria tido como motivação a não aprovação da prestação de contas final do Convênio n. 24/2007, celebrado quando da gestão governamental anterior, oportunidade na qual figurava como Secretária a Srª. Terezinha das Neves Pereira. 
    Além disso, aponta que a atual gestão administrativa teria tomado todas as medidas necessárias à regularização da prestação de contas referente ao Convênio nº 24/2007, tais como instauração de processo de tomadas de contas especial (conforme se observa às fls. 121) e representação ao Ministério Público Federal – o que resultou no processo n. 0508- 15.2009.4.01.3702 (fls. 159). 
    Por fim, afirma que estão presentes os pressupostos legais para a concessão de tutela de urgência pois, na hipótese de não ser concedido o provimento antecipatório ora postulado, a SETRES/MA e o Estado do Maranhão sofrerão danos irreparáveis decorrentes da inscrição da Secretaria como inadimplente nos sistemas de cadastramento federal, uma vez que culminará na perda de verbas para investimentos em áreas sensíveis do Estado.
    Preliminarmente, determinei a intimação da União para que se manifestasse acerca das alegações do Estado (eDOC 7).
    A União peticionou no eDOC 10, aduzindo que as irregularidades perpetradas pelo convenente foram apuradas em processo administrativo, garantidos o contraditório e a ampla defesa.
    Aduz, in verbis, que:
    “A documentação juntada pelo próprio autor (peças nº 2 a 4, e-STF) demonstra a regular tramitação de processo administrativo, para a análise da execução do Convênio MTE/SSPE nº 024/2007. Note-se, a propósito, que foi expedida comunicação (Ofício nº 5218/2015/GEPC/SPPE/TEM, de 15 de setembro de 2015, peça nº 2, fls. 86, e-STF), dirigida ao Presidente da entidade Brasil Voluntário, apontando as irregularidades verificadas no negócio, com a abertura de prazo para a adoção das providências cabíveis pelo convenente. 
    Registre-se, por oportuno, que foi instaurada Tomada de Contas Especial, com a finalidade de identificar os responsáveis pelos recursos públicos vinculados ao convênio em espeque. Contudo, apresentada a prestação de contas final pela entidade convenente Brasil Voluntário, pereceu a motivação para a abertura da TCE. Nesse sentido, veja-se a Nota Informativa nº 662/2014/CGCC/SPPE/MTE, tópico 2, já juntada aos presentes autos pela parte autora (peça nº 2, fls. 74, e-STF). 
    Destarte, não é possível acolher a argumentação autoral, no sentido de que a vergastada inscrição no CAUC/SIAFI deu-se à sua revelia, sem prévia notificação. Como visto, os convenentes foram notificados para que tomassem providências quanto às contas do convênio. Ademais após a instauração, a TCE foi sustada, dada a apresentação de prestação de contas final pela entidade Brasil Voluntário”. 
    Defende a desnecessidade da conclusão da Tomada de Contas Especial para a inscrição do ente subnacional no CAUC/SIAFI porque este procedimento visa, primordialmente, à identificação dos responsáveis pela existência do dano ao erário e proceder à sua quantificação. 
    Assevera que a inscrição do convenente nos cadastros tem por finalidade garantir a observância da restrição prevista no art. 25, § 4º, IV, “a”, da Lei Complementar nº 101/00 c/c art. 26-A, § 5º, da Lei n.º 10.522/02 e que, em nenhum momento, o legislador teria feito menção à instauração prévia de tomada de contas especial, sendo esta uma exigência que não encontraria respaldo legal.
    Cita precedentes desta Corte que entende favoráveis ao seu raciocínio, destacando, ainda, que a presente controvérsia foi inserida no regime da repercussão geral por meio do RE n. 607.420-RG, atualmente substituído pelo RE n. 1.067.086-RG, ainda não julgado (tema 327). 
    Sobre a alegação de ofensa ao princípio da intranscendência, sustenta que a simples mudança de mandatário local não teria o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse dos recursos federais, sob pena de se tornar um cheque em branco para a impunidade.
    Por fim, advoga no sentido de que o Estado do Maranhão não seria titular do direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais, as quais não se confundiriam com as despesas obrigatórias, disciplinadas no art. 25 da Lei Complementar 101/2000, destinadas às ações de educação, de saúde e de assistência social.
    Ao final, requer o indeferimento da medida liminar e a improcedência do pedido formulado na presente ação.
    No eDOC 12, entendendo presentes os requisitos legais, deferi a tutela de urgência para determinar: 
    “(…) que a União suspenda a inscrição do Estado do Maranhão e da Secretaria de Estado do Trabalho e da Economia Solidária do Maranhão (SETRES/MA) no Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio MTE/SSPE nº 024/2007 (SIAFI n. 601097), até que seja finalizada a tomada de contas especial no âmbito do TCU”.
    Em seguida, a União apresentou contestação (eDOC 22), reiterando que não há sentido em condicionar a inscrição do convenente à instauração da tomada de contas especial, porque este procedimento visa, primordialmente, a identificar os responsáveis pela existência de dano ao erário e proceder à sua quantificação; enquanto que a inscrição no sistema de gestão do instrumento independe da identificação do servidor responsável ou da ocorrência de danos ao erário, mas tão somente da constatação da irregularidade da prestação das contas do convênio, do contrato de repasse ou do termo de parceria, conforme expressamente previsto no § 5º do art. 26 da Lei 10.522/2002. 
    Alega que a exigência de tomada de contas especial em momento anterior à inscrição no sistema de gestão do instrumento, desvirtuaria a lógica estabelecida pelo Poder Legislativo, cuja presunção de constitucionalidade não foi, ao menos até o presente momento, desconstituída, além de suprimir um importante mecanismo de controle criado pela lei para garantir a correta prestação de contas quanto aos recursos federais recebidos. 
    Cita os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, das Leis 10.522/02 e 11.945/2009, e da Instrução Normativa 1/1997, além de asseverar que a exigência de instauração prévia de Tomada de Contas Especial não encontra respaldo legal. 
    Reafirma que o autor teria sido devidamente notificado, com efetiva oportunidade de apresentar suas justificativas e providências, de modo a fazer exercício de seu direito à ampla defesa e ao contraditório, sendo certo que o Ministério somente registrou a irregularidade após esgotadas as providências administrativas internas, e que, ao assim proceder, já se tem por satisfeita a exigência constitucional do devido processo legal administrativo para a inserção do ente público no mencionado cadastro federal. 
    Assevera que a jurisprudência desta Corte ainda não estaria consolidada sobre a matéria e que ainda careceria de análise o tema 327 da repercussão geral, que trata da inscrição nos cadastros restritivos federais antes da realização da Tomada de Contas Especial (RE 1.067.086). 
    Sobre o princípio da proporcionalidade, aduz que a legislação vigente não apenas permite, como exige a inscrição dos entes subnacionais no CAUC, em caso de irregularidade na prestação de contas do convênio, de modo que a Administração não teria discricionariedade para optar por outra sanção menos gravosa.
    Reitera a inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das sanções, tendo em vista que não se pode resguardar toda e qualquer prática faltosa do Estado-autor, pois eventuais irregularidades imputam-se à pessoa jurídica e não ao governante, cuja responsabilidade apura-se na instância pertinente. 
    Cita como fundamentos: o art. 26-A da Lei 10.522/02, a Súmula 230 do Tribunal de Contas da União, bem ainda diversos precedentes desta Corte sobre a matéria. 
    Salienta que, segundo a Nota Informativa n. 9910/2019/ME (documento anexo), o atual governo do Estado do Maranhão não tomou providências para sanar as irregularidades praticadas pela gestão anterior, o que possibilitaria a suspensão da inadimplência do ente subnacional, mas nada fez.
    Por fim, repete que o autor não seria titular do direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, quaisquer transferências voluntárias de recursos federais, além de que haveria perigo inverso em favor da União pois, caso seja julgado procedente a presente demanda, ser-lhe-ia retirado o poder de fiscalizar a destinação dada pelos demais entes a recursos federais repassados mediante convênios ou instrumentos congêneres, esvaziando-se o conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
    Requer que sejam julgados improcedentes os pedidos deduzidos na inicial, e, subsidiariamente, a suspensão da presente ação, tendo em vista o reconhecimento da repercussão geral da matéria no RE-RG 1.067.086 (tema 327).
    Em suas razões finais, as partes informaram que não possuem novas provas a produzir e ratificaram as alegações anteriores. (eDOCs 29 e 31) 
    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido da improcedência do pedido, sustentando que a instauração e a conclusão de procedimento de Tomada Contas Especial não são requisitos prévios à inscrição de ente em débito com a União nos cadastros federais de inadimplência e que a referida inscrição não configura afronta aos princípios do devido processo legal e do contraditório, mormente na situação em que restarem comprovadas a notificação prévia e a concessão de ampla defesa ao Ente Federado, como no caso dos autos. (eDOC 33)
    É o relatório. Decido. 
1. Competência do STF
    De início, reafirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição Federal, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. 
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Maranhão, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2. Mérito
    Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da tutela de urgência, a qual está redigida nos seguintes termos: 
    “2.1. Proporcionalidade em sentido estrito
    Defende o autor o registro desabonador seria desproporcional em relação às consequências a serem suportadas pelo Estado.
    Sobre o postulado da proporcionalidade, tive oportunidade de registrar em sede doutrinária que:
    ‘A doutrina identifica como típica manifestação do excesso de poder legislativo a violação do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso (Verhältnismässigkeitsprinzip; Übermassverbot), que se revela mediante contraditoriedade, incongruência e irrazoabilidade ou inadequação entre meios e fins. No direito constitucional alemão, outorga -se ao princípio da proporcionalidade ou ao princípio da proibição de excesso qualidade de norma constitucional não escrita.
    A utilização do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso no direito constitucional envolve, como observado, a apreciação da necessidade (Erforderlichkeit) e adequação (Geeignetheit) da providência legislativa.
    Assim, em decisão proferida em março de 1971, o Bundesverfassungsgericht assentou que o princípio do Estado de Direito proíbe leis restritivas inadequadas à consecução de seus fins, acrescentando que uma providência legislativa não deve ser já considerada inconstitucional por basear-se em um erro de prognóstico BverfGE,25:1(12).
    O Tribunal Constitucional explicitou, posteriormente, que os meios utilizados pelo legislador devem ser adequados e necessários à consecução dos fins visados. O meio é adequado se, com a sua utilização, o evento pretendido pode ser alcançado; é necessário se o legislador não dispõe de outro meio eficaz, menos restritivo aos direitos fundamentais.
    A aferição da constitucionalidade da lei em face do princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso contempla os próprios limites do poder de conformação outorgado ao legislador. É o que se constata em decisão do Bundesverfassungsgericht na qual, após discutir aspectos relativos à eficácia e adequação de medidas econômicas consagradas em ato legislativo, concluiu -se que o legislador não havia ultrapassado os limites da discricionariedade que lhe fora outorgada.
    O Tribunal reconhece que o estabelecimento de objetivos e a definição dos meios adequados pressupõem uma decisão de índole política, econômica, social, ou político-jurídica. Esse juízo inerente à atividade política parece ter determinado uma postura cautelosa do Tribunal no exame relativo à adequação das medidas legislativas. A inconstitucionalidade de uma providência legal por objetiva desconformidade ou inadequação aos fins somente pode ser constatada em casos raros e especiais.
    Embora reflita a delicadeza da aplicação desse princípio no juízo de constitucionalidade, tal orientação não parece traduzir uma atitude demissionária quanto ao controle da adequação das medidas legislativas aos fins constitucionalmente perseguidos.
    Uma lei será inconstitucional, por infringente ao princípio da proporcionalidade ou da proibição de excesso, diz a Corte Constitucional alemã, se se puder constatar, inequivocamente, a existência de outras medidas menos lesivas.
    No Direito português, o princípio da proporcionalidade em sentido amplo foi erigido à dignidade de princípio constitucional, consagrando-se, no art. 18º, 2, do Texto Magno, que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar -se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
    O princípio da proibição de excesso, tal como concebido pelo legislador português, afirma Canotilho, constitui um limite constitucional à liberdade de conformação do legislador.
    Portanto, a doutrina constitucional mais moderna enfatiza que, em se tratando de imposição de restrições a determinados direitos, deve-se indagar não apenas sobre a admissibilidade constitucional da restrição eventualmente fixada, mas também sobre a compatibilidade das restrições estabelecidas com o princípio da proporcionalidade.
    Essa orientação, que permitiu converter o princípio da reserva legal (Gesetzesvorbehalt) no princípio da reserva legal proporcional (Vorbehalt des verhältnismässigen Gesetzes), pressupõe não só a legitimidade dos meios utilizados e dos fins perseguidos pelo legislador, mas também a adequação desses meios para consecução dos objetivos pretendidos (Geeignetheit) e a necessidade de sua utilização (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit).
    O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos. A Corte Constitucional examina se o meio é simplesmente inadequado (schlechthin ungeeignet), objetivamente inadequado (objetktiv ungeeignet), manifestamente inadequado ou desnecessário (offenbar ungeeignet oder unnötig), fundamentalmente inadequado (grundsätzlich ungeeignet), ou se com sua utilização o resultado pretendido pode ser estimulado (ob mit seiner Hilfe der gewunschte Erfolg gefördet werden kann).
    O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos.
    Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida que se revele a um só tempo adequada e menos onerosa. Ressalte-se que, na prática, adequação e necessidade não têm o mesmo peso ou relevância no juízo de ponderação. Assim, apenas o que é adequado pode ser necessário, mas o que é necessário não pode ser inadequado.
    Pieroth e Schlink ressaltam que a prova da necessidade tem maior relevância do que o teste da adequação. Positivo o teste da necessidade, não há de ser negativo o teste da adequação. Por outro lado, se o teste quanto à necessidade revelar -se negativo, o resultado positivo do teste de adequação não mais poderá afetar o resultado definitivo ou final. De qualquer forma, um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito). É possível que a própria ordem constitucional forneça um indicador sobre os critérios de avaliação ou de ponderação que devem ser adotados. Pieroth e Schlink advertem, porém, que nem sempre a doutrina e a jurisprudência se contentam com essas indicações fornecidas pela Lei Fundamental, incorrendo no risco ou na tentação de substituir a decisão legislativa pela avaliação subjetiva do juiz.
    Tendo em vista esses riscos, procura-se solver a questão com base nos outros elementos do princípio da proporcionalidade, enfatizando-se, especialmente, o significado do subprincípio da necessidade. A proporcionalidade em sentido estrito assumiria, assim, o papel de um controle de sintonia fina (Stimmigkeitskontrolle), indicando a justeza da solução encontrada ou a necessidade de sua revisão’. (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2016, p. 223-226).
    De outro lado, o princípio da gestão orçamentária responsável, no qual se baseia por inteiro a nova lei, é explicitado no art. 1º da LRF. Os seus principais objetivos seriam: a) evitar os déficits; b) reduzir substancialmente a dívida pública; c) adotar uma política tributária racional; d) preservar o patrimônio público; e) promover uma crescente transparência das contas públicas.
    O princípio da responsabilidade fiscal, introduzido pela nova lei, embora podendo já ser visualizado com o advento da Emenda Constitucional 19/98, que, em seu art. 30, determinava a apresentação de projeto de lei complementar pelo Executivo ao Legislativo em cento e oitenta dias da promulgação da emenda, vem preencher uma lacuna no Direito brasileiro.
    A ideia de que o dinheiro público deve ser aplicado na forma em que previamente se convencionou, sendo necessário o esclarecimento de como ele foi utilizado, era bastante confusa e ineficiente.
    O conceito de accountability, próprio do sistema anglo-saxão, parece identificar-se bastante com a ideia de responsabilidade fiscal, embora com ele não se confunda.
    Sua tradução é bastante difícil, havendo os que, mesmo analisando profundamente o conceito, não conseguiram encontrar uma tradução satisfatória do termo para o português.
    Outros, muitas vezes com algum desconforto, definem accountability como: responsabilidade pela prestação de contas ou responsabilidade pela eficiente gerência de recursos públicos.
    De fato, a tomada de posição acerca de uma tradução correta para o termo leva consigo uma gama de questões outras, mais gerais.
    A existência de efetiva democracia, proporcionando o florescimento de uma cidadania participante, não somente se liga à questão da accountability como condiciona sua própria existência.
    À medida que se desenvolve o arcabouço burocrático, os direitos do cidadão devem também se desenvolver, no intuito de evitar os abusos da burocracia em relação àqueles.
    Não há dúvidas de que o exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsável ou não responsável) dos servidores públicos é consequência das atitudes e comportamento das próprias clientelas.
    Isso leva a crer que o amadurecimento da sociedade e a emergência de uma cidadania mais ativa faz surgir em seu seio, de modo natural, o conceito de accountability. À medida que se vão densificando as relações de cidadania, faz-se necessário o conceito de accountability, até que se torne algo corriqueiro tanto para a burocracia como para os cidadãos.
    A Lei de Responsabilidade Fiscal é, indubitavelmente, um passo de grande importância para o fortalecimento das relações entre os gestores públicos e os cidadãos. O desenvolvimento de uma filosofia da responsabilidade fiscal, no Brasil, tem o propósito de fazer surgir um conceito sólido de accountability, próprio da necessidade imposta por aquelas relações, em um contorno ímpar.
    Considero, portanto, que a imposição de sanção consistente na inscrição em cadastro restritivo é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público.
    Rejeito, portanto, o argumento do Estado-autor quanto ao ponto. 
    2.2. Intranscendência subjetiva das sanções e gestão anterior
    Afasto, também, as alegações do Estado do Maranhão de que os fatos que ensejaram a reprovação total das contas do convênio seriam de responsabilidade da antiga gestão administrativa e que não se estenderia à atual, por força da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções.