Tribunal: STF
Processo: RE 1259270
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-13
Data de publicação: 2020-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE DA REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO. 
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quinta Região:
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PUBLICIDADE. ACESSO À INFORMAÇÃO. LEI Nº 12.527/2011. RESISTÊNCIA DE ENTE FEDERATIVO EM IMPLEMENTAR PORTAL DA TRANSPARÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. REMESSA OFICIAL NÃO PROVIDA. 
    1. Remessa oficial em face de sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública, que julgou procedente o pedido para condenar o Município de Areia Branca/RN, no prazo de 60 (sessenta) dias , na obrigação de fazer consistente na manutenção, adequação e atualização do website portal da transparência, nos termos da Lei Complementar nº 131/2009, Lei nº 12.527/2011 e Decreto nº 7.185/2010, sob pena de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais).
    2. Aduz o MPF que, com as investigações colhidas no Inquérito Civil nº 1.28.100.000106/2015-33 (IDs: 1880929/1880935) foram detectados vários descumprimentos às leis (12.527/2011 e 131/2009) e encaminhado ao prefeito de Areia Branca/RN recomendação com o objetivo de solucionar a demanda extrajudicialmente, dando prazo de 60 dias para regularização, o que não foi feito.
    3. O fato de haver a previsão de uma sanção para o município que não cumpre as normas de transparência das contas públicas não permite concluir, por si só, que existe o dever isolado da União de fiscalizar e controlar o cumprimento de todos os requisitos legais exigidos para a regularização dos Portais da Transparência de todos os entes municipais e estaduais. Este dever não encontra respaldo legal, de modo que não se pode presumir uma obrigação que a lei não criou expressamente, sobretudo porque a Administração Pública é regida pelo princípio da legalidade.
    4. O Ministério Público Federal não tem legitimidade para controlar abstratamente a administração municipal. Sua atuação deve ser pautada por uma pertinência em relação a um interesse concreto da União.
    5. Reconhecida, de ofício, a ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal, relativamente ao pleito deduzido em face do Município Areia Branca/RN.
      6. Sentença anulada. Processo extinto sem Resolução Do Mérito. 
      7. Remessa oficial provida” (fls. 185-186, vol. 2). 
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 228-231, vol. 2).
    2. No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXXIII do art. 5º, o caput do art. 37 e os incs. II e III do art. 129 da Constituição da República.
    O Ministério Público Federal sustenta que “a causa envolve uma dimensão constitucional, da leitura do voto do relator depreende-se que não houve a interpretação sistemática dos dispositivos constitucionais apontados, persistindo a omissão quanto à análise dos fundamentos constitucionais que embasaram o pedido ministerial, relativos ao direito à informação, aos princípios da administração pública e às funções institucionais do Ministério Público, em patente desrespeito ao art. 5º, XXXIII; art. 37, caput; e art. 129, II e III, da Constituição Federal” (fl. 268, vol. 2). 
    Argumenta que a legitimidade ativa ad causam do Ministério Público Federal não deve estar vinculada ao interesse da União e salienta que “falar da inexistência de interesse concreto da União, apenas em razão da sua ausência na lide, é olvidar-se que as sanções que podem ser impostas por esse ente federativo decorrem da norma do art. 73-C da lei complementar nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), na redação dada pela LC 131/2009, que estabelece que o não atendimento, até o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinações contidas nos incisos II e III do parágrafo único do art. 48 e no art. 48-A, sujeita o ente público à sanção prevista no inciso I do § 3° do art. 23, da LRF, qual seja, não poderá receber transferências voluntárias da União enquanto perdurar essa irregularidade” (fl. 273, vol. 2). 
    Assevera que, “conforme mencionado nos embargos declaratórios, esses dispositivos legais, por sua vez, estão umbilicalmente ligados ao direito à informação (art. 5º, XXXIII, CF) e aos princípios constitucionais da administração pública (art. 37, caput, CF), de modo que, ao contrário do que restou decidido no acórdão principal, a causa claramente envolve interesse federal, de natureza difusa e pública, relacionada à defesa do patrimônio público federal e de outros interesses difusos e coletivos, função atribuída pela CF ao Ministério Público (art. 129, II e III)” (fl. 273, vol. 2).
    Pede “a esse Eg. Supremo Tribunal Federal o conhecimento e provimento do presente recurso extraordinário, para reformar os acórdãos regionais (principal e aclaratórios), a fim de que seja negado provimento à remessa oficial, mantendo-se a sentença do juízo a quo” (fl. 274, vol. 2).
    3. Em 13.3.2020, determinei vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo não conhecimento deste recurso:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONDENAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL PARA QUE OBSERVE LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. DIREITO À INFORMAÇÃO. LEGITIMIDADE AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. RECONHECIDA A AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO. REPERCUSSÃO GERAL. NÃO DEMONSTRADA. OBSERVAÇÕES GENÉRICAS. NÃO COMPROVADA VIOLAÇÃO AOS ESPECÍFICOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS APONTADOS COMO VIOLADOS. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (fl. 1, e-doc. 6). 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.
    5. O recorrente foi intimado do acórdão recorrido em 15.8.2018 (fl. 191, vol. 2), quando já exigível a demonstração formal da existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada no recurso extraordinário, nos termos da decisão proferida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no Agravo de Instrumento n. 664.567-QO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence.
    No recurso extraordinário, o recorrente limita-se a argumentar que está “devidamente atendido o requisito da repercussão geral (CF, art. 102, §3º), uma vez que a controvérsia diz respeito ao reconhecimento da legitimidade do Ministério Público Federal para propor ação civil pública em face de Município, buscando a correta implantação do Portal da Transparência, em cumprimento aos preceitos da Lei de Acesso à Informação - LAI (lei nº 12.527/2011), da Lei da Transparência (lei complementar nº 131/2009) e do decreto 7.185/10. Os acórdãos do TRF – 5ª Região podem constituir grave precedente, uma vez que, ao acolher a tese de ilegitimidade ativa ad causam do MPF, em razão de ‘ausência de interesse concreto da União’, acabou por limitar a atuação do MPF na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art. 127 e art. 129, II e III), e especificamente, a defesa da observância aos princípios constitucionais da Administração Pública (CF, art. 37, caput), dentre os quais, o da publicidade (CF, art. 5º, XXXIII), da legalidade e da eficiência” (fl. 258, vol. 2). 
    6. No § 1º do art. 1.035 do Código de Processo Civil, determina-se que, para efeito de demonstração de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa. Não basta alegar ter o tema repercussão geral, sendo ônus do recorrente demonstrar haver na espécie relevância econômica, política, social ou jurídica.
    7. Para o atendimento da repercussão geral, o recorrente deverá demonstrar a existência de dois requisitos: relevância (econômica, política, social ou jurídica) e transcendência (questões que ultrapassem os interesses subjetivos da causa).
    O requisito da transcendência não foi demonstrado. Reitere-se ser insuficiente a parte afirmar ter o tema repercussão geral, sendo ônus do recorrente demonstrar a relevância econômica, política, social ou jurídica e a transcendência do tema.
    8. A insuficiência da argumentação expressa, formal e objetivamente articulada pelo recorrente para demonstrar, nas razões do recurso extraordinário, a repercussão geral da matéria constitucionalmente arguida inviabiliza o exame do recurso extraordinário.
    A referência à repercussão geral, sem demonstração da relevância da questão ou da transcendência dos interesses jurídico-processuais veiculados, não cumpre o requisito constitucionalmente posto. Na espécie, não foi atendido o § 3º do art. 102 da Constituição da República, pela ausência de demonstração de relevância e transcendência da causa, o que torna insuficiente a articulação do tema na petição de recurso, demonstrando a sua inadmissibilidade. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. INTIMAÇÃO DO JULGADO RECORRIDO APÓS 3.5.2007. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE DA REPERCUSSÃO GERAL DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DO ART. 85, § 2º, § 3º E § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, COM A RESSALVA DE EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.009.600-AgR, da minha relatoria, Plenário, DJe 15.3.2017).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 31.08.2018. REPERCUSSÃO GERAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. ART. 102, § 3º, DA CF E 1.035, § 1º, DO CPC. 1. Consoante orientação firmada nesta Corte, cabe à parte recorrente demonstrar fundamentadamente a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, mediante o desenvolvimento de argumentação que, de maneira explícita e clara, revele o ponto em que a matéria veiculada no recurso transcende os limites subjetivos do caso concreto do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. 2. Revela-se deficiente a fundamentação da existência de repercussão geral de recurso extraordinário baseada em argumentações que, de maneira genérica, afirmam sua existência. 3. Nos termos dos parâmetros fixados pelos arts. 102, § 3º, da CF e 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, a argumentação suficiente a ultrapassar a preliminar de conhecimento do recurso deve ser aquela que, no âmbito da repercussão geral da questão econômica, apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC” (ARE n. 1.133.163-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 5.12.2018).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 543-A, § 2°, do CPC/1973, introduzido pela Lei 11.418/2006, e no art. 327, § 1°, do RISTF. II Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4° do CPC” (ARE n. 919.408-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 6.6.2018).
    A Procuradoria-Geral da República também apontou esse pressuposto processual que inviabiliza o conhecimento do recurso extraordinário. Ao opinar, registrou que “a simples descrição do instituto da repercussão geral não é suficiente para desincumbir a parte recorrente do ônus processual de demonstrar de forma fundamentada o motivo pelo qual a questão específica trazida no recurso extraordinário ultrapassaria o interesse subjetivo da causa” (fl. 5, e-doc. 6). 
    9. A argumentação sobre as atribuições do Ministério Público e a simples alegação de ofensa a princípios constitucionais, sem desenvolver argumentos aptos a demonstrarem a relevância da controvérsia discutida no recurso extraordinário, é insuficiente para suprir a deficiência na fundamentação da preliminar de repercussão geral. Assim, por exemplo:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Matéria criminal. Preliminar formal de repercussão geral. Tópico devidamente fundamentado. Ausência. Inadmissibilidade. Precedentes. Regimental não provido. 1. Os recursos extraordinários interpostos contra acórdãos publicados a partir de 3/5/07 devem demonstrar, em preliminar formal devidamente fundamentada, a existência da repercussão geral das questões constitucionais discutidas no apelo extremo (AI nº 664.567/RS-QO). 2. A simples alegação de violação a princípios constitucionais não configura devida fundamentação da repercussão geral da matéria. Cabe à parte recorrente demonstrar, de forma expressa e clara, as circunstâncias que poderiam configurar a relevância do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico das questões constitucionais invocadas no recurso extraordinário. 3. A repercussão geral deve ser demonstrada em tópico destacado da petição do recurso extraordinário, não havendo falar em repercussão geral implícita ou presumida. 4. Agravo regimental não provido”(ARE n. 1.093.600-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 2.5.2018).
    10. Se fosse possível superar esses óbices, o que não se dá na espécie, melhor sorte não assistiria ao recorrente.
    11. No voto condutor do acórdão recorrido o desembargador relator afirmou que “o Ministério Público Federal não tem legitimidade para controlar abstratamente a administração municipal. Sua atuação deve ser pautada por uma pertinência em relação a um interesse concreto da União” (fl. 183, vol. 2).
    Quanto à legitimidade ativa ad causam para propor ação civil pública, verifica-se que não há interesse geral da União ou uma questão de abrangência federal que justifique a atuação do Ministério Público Federal na espécie, a organização e gerenciamento da administração municipal é matéria de interesse local, não estando incluída nas atribuições dos procuradores da república.
    No julgamento do agravo regimental na Petição n. 5098, Relator o Ministro Marco Aurélio, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal assentou que, “inexistindo recursos e serviços federais, atribui-se legitimidade ao Ministério Público estadual” (DJe 24.9.2015).
    Nessa linha também é o entendimento do Superior Tribunal de Justiça sobre a ilegitimidade do Ministério Público Federal para propor ação civil pública contra município, quando a controvérsia envolver apenas questões de interesse local:
    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. ESTATUTO DA CIDADE. PROJETO DE LEI DO PLANO DIRETOR DE FLORIANÓPOLIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA MOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL CONTRA O MUNICÍPIO E CONTRA A UNIÃO. ALEGAÇÃO AUTORAL DA FALTA DE ASSEGURAMENTO DA EFETIVA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO LEGISLATIVO DO PLANO DIRETOR DA CAPITAL CATARINENSE. MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL.
    ATRIBUIÇÃO TÍPICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. EXEGESE DO ART. 27 DA LEI Nº 8.625/93 (LEI ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DOS ESTADOS).RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE ATIVA DO PARQUET FEDERAL. CARÊNCIA DE AÇÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. 
    1. A pretensão imediata da ação civil pública em comento objetiva conformar a atuação dos Poderes Executivo e Legislativo do município de Florianópolis às diretrizes normativas que asseguram a participação popular na elaboração do Projeto Legislativo do Plano Diretor do município.
    2. Visando a presente ação coletiva corrigir falha no iter legislativo do mencionado projeto (falta de participação da população), cuja irregularidade se atribui a autoridades municipais que, nos termos do art. 40, § 4º, do Estatuto da Cidade, são as legalmente responsáveis pela condução dos trabalhos legislativos, é força concluir que a legitimação ativa para a lide pertence ao Ministério Público Estadual, a teor da exegese do art. 27 da Lei nº 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público dos Estados).
    3. Para fins de aferição da legitimidade ativa ad causam do MPF, desinfluente se revela a também presença da União no polo passivo da demanda, tanto mais que, como bem reconhecido pelo acórdão regional, inexiste respaldo legal para que, como desejado pelo Ministério Público Federal, se impusesse à União o encargo pleiteado na petição inicial. 4. Em suma, o Ministério Público Federal é parte ilegítima para ajuizar ação civil pública que visa à anulação da tramitação de Projeto de Lei do Plano Diretor do município de Florianópolis, ao argumento da falta de participação popular nos respectivos trabalhos legislativos. Caracterizada, nessa medida, ofensa ao art. 267, VI, do CPC/73.
    5. Recurso especial a que se dá provimento, com a extinção do processo sem resolução de mérito, ante o reconhecimento da ilegitimidade ativa do Parquet federal. Agravo interno do MPF prejudicado” (REsp n. 1.687.821/SC, Relator o Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 21.11.2017). 
    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.
    12. Pelo exposto, não conheço do recurso extraordinário (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 13 de abril de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora