Tribunal: STF
Processo: ACO 3350
Classe: ACO
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-02-19
Data de publicação: 2020-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito Administrativo. Ação cível originária. Alíquota de contribuição para inatividade e pensão. Policiais e bombeiros militares estaduais.
1. Ação cível originária por meio da qual o Estado do Rio Grande do Sul pretende não ser sancionado caso aplique aos militares estaduais a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista na legislação estadual (14%), em detrimento de lei federal que determinou que se aplicasse a essa categoria a mesma alíquota estabelecida para as Forças Armadas (atualmente, 9,5%).
2. Plausibilidade jurídica da tese de que a União, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares” (art. 22, XI, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 103/2019).
3. A interpretação sistemática da Constituição fortalece o argumento de que a alíquota da contribuição previdenciária devida por militares estaduais deve ser fixada por meio de lei estadual que considere as características dos regimes de cada um desses entes públicos (arts. 42, § 1º, 142, § 3º, X e 149, § 1º, da Constituição).
4. A edição de atos normativos cuja aplicação implicará a redução das alíquotas de contribuição praticadas pelo Estado revela comportamento contraditório da União – que, de um lado, exige dos demais entes públicos que assegurem o equilíbrio de seus regimes próprios de previdência, e de outro, restringe os meios para o alcance desse objetivo.
5. Existência de perigo na demora, já que o descumprimento da legislação federal sujeita o Estado à aplicação das consequências jurídicas previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998 e à negativa de expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária, com prováveis prejuízos à execução de políticas públicas.
6. Medida cautelar deferida.
    1. Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, proposta pelo Estado do Rio Grande do Sul em face da União. Em síntese, o autor pretende não ser sancionado caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares e aos seus pensionistas a alíquota de contribuição previdenciária prevista na legislação estadual (14%), em detrimento daquela atualmente aplicável aos militares das Forças Armadas e os seus pensionistas (9,5%).
    2. O autor narra que, em 2016, fixou alíquota de 14% para a contribuição previdenciária dos militares estaduais e seus pensionistas[1][1]. Expõe que a Emenda Constitucional nº 103/2019, conhecida como “Reforma da Previdência”, alterou a redação do art. 22, XI, da Constituição, atribuindo à União competência para editar normas gerais sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares”. Explica que, sob tal fundamento, a União editou lei por meio da qual determinou que se aplicasse aos militares estaduais e seus pensionistas, até 01.01.2025, a mesma alíquota de contribuição estabelecida para as Forças Armadas[2][2] – atualmente fixada em 9,5%. Indica que, em seguida, foram editadas as Instruções Normativas nº 05/2020 e 06/2020, por meio das quais a Secretaria de Previdência do Ministério da Economia considerou suspensa a eficácia de normas estaduais e distritais eventualmente conflitantes com tal disposição.
    3. Afirma que, ao dispor sobre a alíquota de contribuição previdenciária aplicável aos militares estaduais e distritais, a União teria extrapolado sua competência para a edição de normas gerais, comprometendo a autonomia dos Estados e do Distrito Federal. Defende que tal alíquota deveria ser fixada por meio de lei estadual ou distrital, nos termos dos arts. 42, § 1º, 142, § 3º, X, e 149, § 1º, da Constituição, o que permitiria levar em conta a realidade fiscal e orçamentária de cada um desses entes federados. Argumenta que a medida agrediria o pacto federativo e traria reflexos negativos para a manutenção do equilíbrio do sistema de inativação e pensões dos militares estaduais e distritais, já que, de um lado, tais entes públicos seriam compelidos a reduzir a alíquota, e, de outro, seriam responsáveis por cobrir o déficit. Com base em tais argumentos, pede a declaração incidental de inconstitucionalidade do arts. 24-C, caput e §§ 1º e 2º, do Decreto-Lei nº 667/1969, com redação dada pela Lei nº 13.954/2019, e, por arrastamento, dos arts. 14, 22 e 22-A da Instrução Normativa nº 05/2020, alterada pela Instrução Normativa nº 06/2020, ambas da Secretaria de Previdência do Ministério da Economia. 
    4. Sustenta que, caso não aplique aos militares estaduais e distritais a alíquota de contribuição previdenciária estipulada para as Forças Armadas, estará sujeito às penalidades previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998[3][3], dentre as quais a suspensão de transferências voluntárias e o impedimento para celebrar contratos e receber empréstimos, financiamentos e avais de órgãos ou entidades da União. Destaca que enfrenta notória situação de desequilíbrio nas contas públicas, o que vem acarretando consequências gravosas, tais como atrasos nos pagamentos de servidores e prestadores de serviço. Expõe dados que, em sua avaliação, impõem desafios adicionais ao equilíbrio do sistema de previdência gaúcho, tais como a alta taxa de envelhecimento da população e a grande proporção de servidores inativos e pensionistas em comparação com os servidores ativos.
    5. Intimada a se manifestar sobre o pedido de tutela de urgência, a União apresentou as seguintes teses: (i) inadequação da via eleita, já que o pedido principal, que consistiria na declaração de inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais, deveria ter sido deduzido em ação direta de inconstitucionalidade; (ii) ausência de probabilidade jurídica do pedido, já que as normas questionadas ostentariam caráter geral e refletiriam a intenção do constituinte reformador de estabelecer simetria entre as carreiras militares estaduais e federais; (iii) ausência de perigo na demora, já que a redução na alíquota seria compensada por outras alterações no regime de inativação e pensão dos militares que elevariam a arrecadação; e (iv) existência de perigo na demora inverso, já que, caso o Estado aplique alíquota de contribuição previdenciária superior à que se reputar devida, os servidores e pensionistas afetados teriam dificuldades para reaver os valores indevidamente descontados.
    6. É o relatório. Decido o pedido de tutela de urgência.
    7. De início, reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar originariamente a presente demanda, nos termos do art. 102, I, f, da Constituição[4][4]. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que somente o conflito de caráter político-federativo com potencialidade de desestabilizar o pacto federal é objeto de sua jurisdição[5][5]. No presente caso, a controvérsia instaurada transcende a esfera patrimonial dos litigantes, já que a aplicação de atos normativos editados pela União implicaria a suspensão da eficácia de lei estadual que estipula a alíquota de tributo, com possível redução da arrecadação de contribuição previdenciária e comprometimento do equilíbrio do regime de inativações e pensões. Dessa forma, há potencial impacto na autonomia financeira do Estado, tema relevante para o equilíbrio do pacto federativo.
    8. Além disso, considero cabível a ação cível originária. A leitura da petição inicial evidencia que o pedido formulado pelo autor é o de que a União se abstenha de aplicar as consequências jurídicas previstas em lei caso verifique que o Estado está deixando de aplicar aos militares e seus pensionistas a mesma alíquota de contribuição previdenciária estipulada para as Forças Armadas. O Estado alega a inconstitucionalidade dos arts. 24-C, caput e §§ 1º e 2º, do Decreto-Lei nº 667/1969 e dos arts. 14, 22 e 22-A da Instrução Normativa nº 05/2020 da Secretaria de Previdência do Ministério da Economia como fundamento jurídico de sua pretensão. Assim, ao contrário do que a União alega, o Estado não formulou pedido próprio de ação direta de inconstitucionalidade.
    9. Além de preenchidos os pressupostos necessários ao conhecimento da ação, entendo que estão presentes os requisitos que autorizam o deferimento da tutela de urgência, nos termos do art. 300 do CPC/2015. Quanto à probabilidade do direito, considero plausível a tese de que a União, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais e distritais e seus pensionistas, extrapolou a competência para a edição de normas gerais sobre “inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares” que lhe foi atribuída pelo art. 22, XI, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 103/2019.
    10. A interpretação sistemática da Constituição fortalece o argumento de que a alíquota da contribuição previdenciária devida por militares estaduais e seus pensionistas deve ser fixada por meio de lei estadual. Observe-se que, de acordo com os arts. 42, § 1º, e 142, § 3º, X, da Constituição[6][6], cabe a “lei estadual específica” dispor sobre “a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade” e “a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares”. Além disso, o art. 149, § 1º, da Constituição – na redação atual, dada pela Emenda Constitucional nº 103/2009[7][7], e nas anteriores[8][8] – estabelece que as contribuições para o custeio dos regimes próprios de previdência social deverão ser instituídas por meio de lei a ser editada pelos entes federativos responsáveis por sua gestão, além de definir diretrizes para as alíquotas a serem praticadas por eles.
    11. Permitir que cada ente da federação defina a alíquota da contribuição devida por seus servidores e pensionistas viabiliza que essa seja uma decisão coerente com a sua realidade. O Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, traz dados que evidenciam a sobrecarga de seu sistema de inatividade e pensões, dentre os quais os seguintes: (i) aproximadamente 90% das despesas previdenciárias são custeadas pelo Estado, por meio da contribuição previdenciária patronal ou de aportes para a cobertura do déficit; (ii) o número de servidores inativos e pensionistas supera o de servidores ativos em mais de 60%; e (iii) a população gaúcha apresenta o mais alto índice de envelhecimento do país. Em casos como esse, espera-se que a sustentabilidade do regime próprio de inatividade e pensões demande a fixação de alíquota de contribuição mais elevada. Assim, parece fora de dúvida que a estipulação de alíquota nacional dificulta que características específicas dos Estados sejam levadas em consideração, o que pode prejudicar o equilíbrio de seus regimes.
    12. Sabe-se que a União editou a Lei nº 9.717/1998, por meio da qual estabeleceu “regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social”, as quais, nos termos de seu art. 1º, caput, têm por objetivo “garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial”. Caso entenda que essas regras foram descumpridas, a União aplica aos demais entes públicos as gravosas consequências jurídicas previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998, dentre as quais a suspensão das transferências voluntárias, o impedimento para celebrar contratos e a suspensão de empréstimos e financiamentos. Sob essa perspectiva, a edição de atos normativos cuja aplicação implicará a redução das alíquotas de contribuição praticadas pelo Estado revela comportamento contraditório. Isso porque, por um lado, a União exige dos demais entes públicos que adotem medidas que garantam o equilíbrio de seus regimes próprios de previdência, e por outro, restringe os meios para o alcance desse mesmo objetivo ao limitar a arrecadação do tributo instituído para financiá-lo.
    13. Ao contrário do que a União argumenta, entendo que a unificação das alíquotas de contribuição aplicáveis às Forças Armadas e aos militares estaduais não assegura simetria na política remuneratória aplicável a essas carreiras. Considerando que cabe à União e a cada um dos Estados fixar a remuneração de seus militares, a alíquota única incidirá sobre bases de cálculo distintas, resultando em remunerações líquidas com valores diferentes. Penso, ainda, não haver demonstração (i) de que a perda de arrecadação decorrente da redução da alíquota da contribuição seria compensada por outras medidas instituídas pela Lei nº 13.954/2019, tais como a ampliação da base de cálculo e a elevação das idades para a condução de militares à reserva remunerada, ou (ii) de que implementação conjunta de todas essas ações não seria necessária para garantir a sustentabilidade do regime gaúcho.
    14. Considero presente, ainda, o perigo na demora. Isso porque, se deixar de aplicar a mesma alíquota de contribuição estipulada para os militares da União, o Estado aparentemente estará sujeito: (i) à aplicação das consequências jurídicas previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998, dentre as quais a suspensão das transferências voluntárias, o impedimento para celebrar contratos e a suspensão de empréstimos e financiamentos; e (ii) à negativa de expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária (art. 9º, IV, da Lei nº 9.717/1998). Essas providências podem causar sérios prejuízos à execução de suas políticas públicas. Não vislumbro, ainda, a existência de perigo na demora inverso, já que: (i) a decisão não produz impacto direto no sistema de inatividades e pensões mantido pela União; e (ii) o Estado deverá se responsabilizar por danos eventualmente causados a seus servidores e pensionistas caso proferida decisão de mérito que lhe seja desfavorável, nos termos do art. 302, I, do CPC/2015.
    15. Por todo o exposto, defiro o pedido de tutela de urgência, para determinar que a União se abstenha de aplicar ao Estado do Rio Grande do Sul qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento que prevê o art. 24-C do Decreto Lei nº 667/1969, com a redação da Lei nº 13.954/2019.
    16. Cite-se a União.
    Publique-se. Intimem-se.
Brasília, 19 de fevereiro de 2020.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator
    [1][1] Lei Complementar nº 13.757/2011 do Estado do Rio Grande do Sul: “Art. 14. A contribuição previdenciária mensal descontada dos segurados militares ativos, inativos e pensionistas do Estado do Rio Grande do Sul contribuintes do FUNDOPREV/MILITAR será de 14% (quatorze por cento) sobre a remuneração efetivamente recebida (Redação dada pela Lei Complementar Estadual nº 14.968/2016).
    [2][2] Decreto Lei nº 667/1969: “Art. 24-C. Incide contribuição sobre a totalidade da remuneração dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, ativos ou inativos, e de seus pensionistas, com alíquota igual à aplicável às Forças Armadas, cuja receita é destinada ao custeio das pensões militares e da inatividade dos militares. § 1º Compete ao ente federativo a cobertura de eventuais insuficiências financeiras decorrentes do pagamento das pensões militares e da remuneração da inatividade, que não tem natureza contributiva. § 2º Somente a partir de 1º de janeiro de 2025 os entes federativos poderão alterar, por lei ordinária, as alíquotas da contribuição de que trata este artigo, nos termos e limites definidos em lei federal” (Incluído pela Lei nº 13.954/2019).
    [3][3] Lei nº 9.717/1998: “Art. 7º O descumprimento do disposto nesta Lei pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e pelos respectivos fundos, implicará, a partir de 1º de julho de 1999: I - suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União; II - impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União; III - suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais”.
    [4][4] Constituição: “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: (...) f) as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta; (...)”.
    [5][5] “A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo-lhe em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. (...) (ACO 2.179 TA-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 19.08.2015).
    [6][6] Constituição: “Art. 42 (...) § 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores. (...) Art. 142 (...) § 3º Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-se-lhes, além das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições: (...) X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos internacionais e de guerra (...)”.
    [7][7] Constituição: “Art. 149 (...) § 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou dos proventos de aposentadoria e de pensões” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103/2009).
    [8][8] Constituição: “Art. 149 (...) § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social” (Parágrafo Renumerado pela Emenda Constitucional nº 33, de 2001).
    Constituição: “Art. 149 (...) § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41/2003).