Tribunal: STF
Processo: ADI 6456
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-10
Data de publicação: 2020-07-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Municipal dos Assistentes de Gestão de Políticas Públicas e Agentes de Apoio de São Paulo - AMAASP, em face dos arts. 7º e 8º da Lei Complementar 173/2020, os quais estabeleceram limites de gastos com pessoal aos entes federativos, em razão do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19).
    Eis o teor dos dispositivos impugnados:
    Art. 7º A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com as seguintes alterações:
    ““Art. 21.É nulo de pleno direito:
    I - o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:
    a) às exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar e o disposto no inciso XIII doinciso XIII do caput do art. 37caput do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição Federal;
    b) ao limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo;
    II - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20;
    III - o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão referido no art. 20;
    IV - a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder Executivo, por Presidente e demais membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por Presidente de Tribunal do Poder Judiciário e pelo Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando:
    a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou
    b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.
    § 1º As restrições de que tratam os incisos II, III e IV:
    I - devem ser aplicadas inclusive durante o período de recondução ou reeleição para o cargo de titular do Poder ou órgão autônomo; e
    II - aplicam-se somente aos titulares ocupantes de cargo eletivo dos Poderes referidos no art. 20.
    § 2º Para fins do disposto neste artigo, serão considerados atos de nomeação ou de provimento de cargo público aqueles referidos no § 1º do art. 169 da Constituição Federal§ 1º do art. 169 da Constituição Federal ou aqueles que, de qualquer modo, acarretem a criação ou o aumento de despesa obrigatória.” (NR)
    “Art. 65. [...]
    § 1º§ 1ºNa ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos inciso I e II do caput:
    I - serão dispensados os limites, condições e demais restrições aplicáveis à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como sua verificação, para:
    a) contratação e aditamento de operações de crédito;
    b) concessão de garantias;
    c) contratação entre entes da Federação; e
    d) recebimento de transferências voluntárias;
    II - serão dispensados os limites e afastadas as vedações e sanções previstas e decorrentes dos arts. 35, 37 e 42, bem como será dispensado o cumprimento do disposto no parágrafo único do art. 8º desta Lei Complementar, desde que os recursos arrecadados sejam destinados ao combate à calamidade pública;
    III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.
    § 2º O disposto no § 1º deste artigo, observados os termos estabelecidos no decreto legislativo que reconhecer o estado de calamidade pública:
    I - aplicar-se-á exclusivamente:
    a) às unidades da Federação atingidas e localizadas no território em que for reconhecido o estado de calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto perdurar o referido estado de calamidade;
    b) aos atos de gestão orçamentária e financeira necessários ao atendimento de despesas relacionadas ao cumprimento do decreto legislativo;
    II - não afasta as disposições relativas a transparência, controle e fiscalização.
    § 3º No caso de aditamento de operações de crédito garantidas pela União com amparo no disposto no § 1º deste artigo, a garantia será mantida, não sendo necessária a alteração dos contratos de garantia e de contragarantia vigentes.” (NR)
    Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de: 
    I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;
    II - criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
    III - alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa; 
    IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares; 
    V - realizar concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV;
    VI - criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório, em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares, ou ainda de seus dependentes, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade;
    VII - criar despesa obrigatória de caráter continuado, ressalvado o disposto nos §§ 1º e 2º; 
    VIII - adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal;
    IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.
    § 1º O disposto nos incisos II, IV, VII e VIII do caput deste artigo não se aplica a medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração.
    § 2º O disposto no inciso VII do caput não se aplica em caso de prévia compensação mediante aumento de receita ou redução de despesa, observado que: 
    I - em se tratando de despesa obrigatória de caráter continuado, assim compreendida aquela que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por período superior a 2 (dois) exercícios, as medidas de compensação deverão ser permanentes; e 
    II - não implementada a prévia compensação, a lei ou o ato será ineficaz enquanto não regularizado o vício, sem prejuízo de eventual ação direta de inconstitucionalidade. 
    § 3º A lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual poderão conter dispositivos e autorizações que versem sobre as vedações previstas neste artigo, desde que seus efeitos somente sejam implementados após o fim do prazo fixado, sendo vedada qualquer cláusula de retroatividade. 
    § 4º O disposto neste artigo não se aplica ao direito de opção assegurado na Lei nº 13.681, de 18 de junho de 2018, bem como aos respectivos atos de transposição e de enquadramento. 
    § 5º O disposto no inciso VI do caput deste artigo não se aplica aos profissionais de saúde e de assistência social, desde que relacionado a medidas de combate à calamidade pública referida no caput cuja vigência e efeitos não ultrapassem a sua duração. 
    § 6º (VETADO) 
    Quanto à legitimidade ativa, a Associação Autora afirma que representa os servidores da Administração Direta e Indireta da Prefeitura do Município de São Paulo, pelo que haveria pertinência temática entre o seu âmbito de representatividade e a lei impugnada, uma vez que a mesma afeta direitos dos servidores de todos os entes federativos, inclusive os servidores municipais.
    No mérito, a Requerente sustenta, em síntese, que as normas impugnadas violam o pacto federativo, pois desrespeitam a autonomia e a competência legislativa dos entes federativos para legislar sobre remuneração dos servidores públicos no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
    Por fim, requer medida cautelar para determinar a suspensão dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 e, ao final, o acolhimento do pedido de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados. 
    É o Relatório.
    A presente ação direta não reúne as condições processuais indispensáveis ao seu conhecimento, pois a requerente carece de legitimidade ativa para postular em desfavor da validade constitucional dos dispositivos sob censura.
    A Constituição de 1988, alterando uma tradição em nosso direito constitucional, ampliou a legitimidade para a propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade, transformando-a em legitimação concorrente. Até então, somente o Procurador-Geral da República dispunha de legitimidade para deflagrar o controle abstrato de constitucionalidade de leis. Pela nova sistemática, a despeito do alargamento do rol de legitimados, esta CORTE exige, para alguns deles, a presença de requisitos adicionais para a plena caracterização de sua legitimidade. 
    Nesta linha, a Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações do controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais e entidades de classe (art. 103, IX, da CF, c/c art. 2º, IX, da Lei 9.868/1999) pressupõe: (a) caracterização como entidade de classe ou sindical, decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional (ADI 4.294 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 5/9/2016); (b) a abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela (ADI 5.320 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 7/12/2015); (c) caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados brasileiros (ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 14/9/2011); e (d) a pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação (ADI 4.722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/2017). 
    Sob esse enfoque, a requerente carece de legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que se trata de associação de âmbito municipal e, portanto, não detém abrangência nacional de sua representatividade, conforme exigido pela Jurisprudência da CORTE.
    Ante o exposto, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, com base no art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no art. 485, VI, do Código de Processo Civil.
    Publique-se. 
    Brasília, 10 de julho de 2020. 
Ministro ALEXANDRE DE MORAES 
Relator
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