Tribunal: STF
Processo: Rcl 40745
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-20
Data de publicação: 2020-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. CONFLITO ENTRE DECRETOS ESTADUAL E MUNICIPAL ACERCA DA DETERMINAÇÃO DE FECHAMENTO DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL. ALEGADA OFENSA À SUMÚLA VINCULANTE 38. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL DE PANDEMIA DA COVID-19. EFEITOS DELETÉRIOS QUE EXTRAPOLAM LIMITES TERRITORIAIS E REQUEREM MEDIDAS AMPLAS E COORDENADAS ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. DESCARACERIZAÇÃO DO INTERESSE MERAMENTE LOCAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS PARA QUESTÕES DE SAÚDE PÚBLICA. ART. 23, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À MEDIDA CAUTELAR NA ADI 6.343/DF. INOCORRÊNCIA. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO. INVABILIDADE. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Sindicato do Comércio Varejista de Barra Mansa, Quatis e Rio Claro contra decisão do Juízo da 1ª Vara de Barra Mansa/RJ proferida nos autos da Ação Civil Pública n. 0084141-46.2020.8.19.0001, por suposta afronta ao conteúdo da Súmula Vinculante 38.
    Narra o autor, em breve síntese, que o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ingressou com ação civil pública em face do Município de Barra Mansa/RJ, com intuito de obter ordem judicial que determinasse a prorrogação dos prazos de suspensão de atividades comerciais, como forma de contenção à pandemia da Covid-19
    Relata que nos autos da mencionada ACP foi firmado acordo, que possibilitava a reabertura gradual do comércio local, mas que, nada obstante, o Ministério Público requereu em momento posterior a revogação da avença, sob a alegação de que teria ocorrido um aumento no número de pacientes infectados e com base em relatório da FIOCRUZ, que recomendava o lockdown. 
    Informa que o juízo reclamado acolheu o pedido do MP, determinando ao Município de Barra Mansa restaurasse, no prazo de 48 horas, “a política de isolamento decorrente dos decretos municipais 9815/20; 9786/20; 9814/20; 9821/20 e 9843/20 até decisão ulterior ou revogação da Deliberação Cib n. 6159/2020” (doc 33). 
    Declina o requerente o número de infectados pela Covid-19 na cidade de Barra Mansa e de óbitos e aduz que o Supremo Tribunal Federal, na decisão proferida na ADI 6343, “estabeleceu, como premissa de validade para decisões administrativas, a necessidade de que as providências estatais, em todas as suas esferas, se processem através de ações coordenadas e planejadas pelos entes e órgãos competentes, sempre fundadas, necessariamente, em informações e dados científicos, embasadas em recomendação técnica fundamentada de órgãos da vigilância sanitária, “e não em singelas opiniões pessoais de quem não detém competência ou formação técnica para tanto”, nos exatos dizeres do ministro Dias Toffoli”. 
    Argumenta o requerente que a decisão em questão deixou a cidade de Barra Mansa “ilhada” e que o decisum impugnado destoa de decisões proferidas por outros juízos em relação às cidades vizinhas. 
    Sustenta que a decisão reclamada estaria em claro descompasso com a decisão proferida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na ADI 6.343, “pois não aponta sequer quais as suas razões ou impressões pessoais para invalidar a norma municipal, que autoriza, de forma responsável e fundamentada, a reabertura do comércio local, gradativamente e respeitando todas as normas internacionais de segurança da OMS”. 
    Aduz, ademais, o juízo reclamado teria incidido em violação à Súmula Vinculante 38, haja vista ser competência do Município legislar sobre o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais.
    Requer a concessão de tutela provisória de urgência, a fim de que seja mantido acordo inicialmente celebrado nos autos da ação civil pública de origem. No mérito, requer a confirmação da liminar, a fim de que a decisão reclamada seja definitivamente cassada. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento. 
    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a sua natureza eminentemente excepcional. De fato, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja quando ele limita sua incidência às hipóteses listadas, numerus clausus, no artigo 988, seja quando condiciona seu cabimento por ofensa a tese fixada sob a sistemática da repercussão geral ao prévio esgotamento das instâncias ordinárias.
    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem.
    Fixadas tais premissas, verifica-se que, no caso sub examine, o reclamante sustenta que a decisão reclamada, que determina o restabelecimento da vigência de decretos municipais que limitavam o funcionamento do comércio local, teria violado a autoridade da Súmula Vinculante 38, por implicar em ofensa à competência municipal para legislar sobre o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais.
    Com efeito, a Súmula Vinculante 38, aprovada na sessão plenária de 11/03/2015, estabelece que “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial”. Aludido verbete sumular derivou da fusão das Súmulas 419 e 645 do STF, e da necessidade de se conceder efeito vinculante às mesmas. 
    Estas súmulas, por sua vez, originaram-se de diversos precedentes desta Corte sobre o tema, tais como: ADI 3.731-MC/PI, Rel. Min. Cezar Peluso; RE 237.965/SP, Rel. Min. Moreira Alves; AI 629.125-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli; AI 565.882-AgR/RS e AI 413.446-AgR/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 321.796-AgR/SP, Rel. Min. Sydney Sanches; RE 441.817-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes; AI 481.886-AgR/SP, Rel. Min. Carlos Velloso; e ADI 3.691/MA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 09/05/2008, este último assim ementado, verbis:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Portaria nº 17/2005, do Estado do Maranhão, que altera e fixa os horários de funcionamento dos estabelecimentos que comercializam bebidas alcoólicas no Estado. 3. Generalidade, abstração e autonomia que tornam apto o ato normativo para figurar como objeto do controle de constitucionalidade. 4. Competência do Município para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais (art. 30, I, CF/88). Matéria de interesse local. Precedentes. Entendimento consolidado na Súmula 645/STF. 5. Ação julgada procedente”
    A partir da aprovação da SV 38, deu-se força vinculante ao entendimento jurisprudencial quanto à competência dos Municípios para disciplinar o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais localizados em seus territórios, por se tratar de assunto de interesse local, à luz do disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal. 
    No ponto, não vislumbro ofensa ao teor da Súmula Vinculante 38, haja vista que o contexto fático subjacente à decisão difere da hipótese considerada para a edição do verbete sumular paradigma. 
    De fato, a SV 38 se refere expressamente ao horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, pressupondo, a meu sentir, ainda que implicitamente, situação de normalidade social. É justamente esta situação pressuposta de normalidade social que caracteriza a disciplina do funcionamento de estabelecimentos comerciais como matéria de interesse exclusivamente local. Não é esta a realidade dos correntes dias, nada obstante.
    Como é sabido, o Brasil e o Mundo enfrentam hoje grave crise, decorrente da pandemia da Covid-19, cujos efeitos, por óbvio, extrapolam as fronteiras dos continentes e países. Numa tal situação, faz-se necessária, mais que nunca, a existência de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos diversos entes federativos, de sorte que as medidas governamentais adotadas para o enfrentamento da aludida pandemia extrapolam em muito o mero interesse local, referido no inciso I do art. 30 da Constituição Federal. 
    A Constituição Federal prescreve como sendo comum entre todos os entes federativos a competência para cuidar da saúde pública. In verbis:
    “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
    I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
    II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; (...)”.
    A competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas no combate à pandemia da Covid-19 foi recentemente reafirmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, em decisão cautelar proferida pelo Eminente Ministro Marco Aurélio, na ADI 6.341/DF, cuja ementa transcreve-se: 
    “SAÚDE – CRISE – CORONAVÍRUS – MEDIDA PROVISÓRIA – PROVIDÊNCIAS – LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. (ADI 6.341/DF – MC, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, DJe 25/03/2020). 
    Saliente-se que mencionada medida cautelar foi referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, na assentada do último dia 15 de abril, com o acréscimo de interpretação conforme a dispositivo da Lei n. 13.979/2020.
    Não há, pois, que se falar em existência de mera questão de interesse local na hipótese, de sorte que resta afastada a incidência da Súmula Vinculante 38. 
    Observa-se, nesse sentido, que o juízo reclamado não negou a competência municipal para a matéria, tendo antes se fundamentado na consideração de que o aumento de casos de Covid-19 no Estado do Rio de Janeiro e as recomendações técnicas da FIOCRUZ impunham a adoção de medidas mais restritivas no momento.
    A argumentação em tela, por óbvio, extrapola o conteúdo da Súmula Vinculante 38, de modo que se pode afirmar de plano a inocorrência de violação ao verbete sumular paradigma. 
    Ademais, sustenta o requerente a ocorrência de violação ao quanto decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no referendo da Medida Cautelar na ADI 6.363, porquanto não devidamente fundamentada, segundo o autor, em aspectos técnicos e uma vez que os índices de contágio por Covid-19 na cidade de Barra Mansa seriam “os menores do País”. 
    Na sessão por videoconferência do último dia 06 de maio, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, concedeu medida cautelar na ADI 6.363, assentando, novamente, a competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas no combate à pandemia da Covid-19, e determinando que a adoção destas medidas seja precedida de recomendação técnica e resguarde a locomoção de produtos e serviços essenciais. É o que se depreende do extrato de julgamento abaixo transcrito:
    “Decisão: O Tribunal, por maioria, concedeu parcialmente a cautelar para i) suspender parcialmente, sem redução de texto, o disposto no art. 3º, VI, b, e §§ 6º e 7º, II, a fim de excluir estados e municípios da necessidade de autorização ou observância ao ente federal; e ii) conferir interpretação conforme aos referidos dispositivos no sentido de que as medidas neles previstas devem ser precedidas de recomendação técnica e fundamentada, devendo ainda ser resguardada a locomoção dos produtos e serviços essenciais definidos por decreto da respectiva autoridade federativa, sempre respeitadas as definições no âmbito da competência constitucional de cada ente federativo, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão, vencidos o Ministro Marco Aurélio (Relator), que trazia a referendo o indeferimento da medida liminar, e, em parte, os Ministros Edson Fachin e Rosa Weber, que deferiam parcialmente a medida cautelar para conferir interpretação conforme ao inciso II do § 7º do art. 3º da Lei nº 13.979/2020. Afirmou suspeição o Ministro Roberto Barroso, ausente justificadamente. Presidência do Ministro Dias Toffoli. Plenário, 06.05.2020 (Sessão realizada inteiramente por videoconferência - Resolução 672/2020/STF)”. 
    O cotejo analítico entre a decisão reclamada e o precedente vinculante acima referido não revela a discordância sustentada pelo autor. Isto porque a decisão reclamada se fundamentou expressamente em aspectos fáticos e técnicos, relacionados ao aumento dos casos de Covid-19 na região, ao número de leitos de UTI disponíveis e a orientações de entidades de saúde. É o que se verifica da íntegra da decisão reclamada: 
    “Requer o MP a revogação do acordo provisório homologado, que possibilitava a redução das medidas restritivas sobre as atividades comerciais do Município de Barra Mansa, considerando a Deliberação Cib n. 6159/2020, que, grosso modo, repassa para a Regulação do Estado do Rio de Janeiro todos os leitos destinados ao recebimento de pacientes COVID19, mesmo instalados com recursos exclusivamente próprios municipais; bem como considerando o relatório da FIOCRUZ recomendando o lockdown. 
    Manifestação do Município no índex 471 destacando que não houve alteração no estado de coisas, pois as normas e relatórios em questão são prévios ao acordo e que não houve aumento expressivos dos casos na Cidade de Barra Mansa. 
    Manifestação dos amici curiae no índex 469 e 482. 
    Feito o relato do necessário, DECIDO: 
    Primeiramente, reporto-me às decisões anteriores quanto à legitimidade de atuação do Poder Judiciário para controle de proprocionalidade das medidas em questão, visando resguardar o direito à vida. 
    Em segundo lugar, ressalto que os documentos mencionados pelo MP devem ser considerados como novos, até mesmo porque não é lógico que se erija um acordo para a flexibilização das atividades econômicas no Município com base no número de leitos se já se soubesse que esses leitos não são exclusivos dos moradores de Barra Mansa. Assim sendo, medidas que sejam socialmente vistas como mitigadoras do isolamento deixam de ter impacto puramente local, podendo prejudicar todo o Estado. 
    Ademais, cotejando as informações de índex 477 com aquelas apresentadas pelo Prefeito na live de semana passada (https://www.facebook.com/RodrigoDrable/videos/475942279811825/), na semana passada havia apenas 18 casos suspeitos hospitalizados. Na planilha de índex 477 são expostos 22, com aumento de 22% dos casos de internação no período de uma semana. Embora ainda esteja dentro dos parâmetros considerados aceitáveis pelo acordo inicial, há de se reconhecer que houve sim aumento da demanda dos serviços de saúde, sendo que ainda não houve efetiva aplicação da Deliberação Cib n. 6159/2020.
    Pois bem. Entendo que o pressuposto do acordo era que o Município poderia promover um spread controlado de contaminação, mediante a liberação controlada do comércio e instituição de um plano de contenção de aglomerações associado a uma política de recrudescimento de práticas de higienização (como uso de máscaras e alcool em gel), sendo que essa nova fase de enfrentamento do vírus perduraria enquanto houvesse capacidade no sistema público local. 
    Ocorre que, agora, o sistema público local não é só local e está à disposição de todo o Estado do Rio de Janeiro, que, segundo consta, possui uma hoje uma fila de 423 pessoas aguardando por leito de UTI (https://oglobo.globo.com/rio/rio-chega-quase-2-mil-mortes-por-covid19-ha-fila-de-423-pessoas-por-leito-de-uti-no-estado-24423537 - Acesso em 13.5.2020, às 15h35). 
    Por outro lado, considerando que o isolamento rigoroso não foi erigido como uma política Estadual tampouco por todos os municípios da região metropolitana, consoante explicação apresentada pela Fiocruz, os casos de COVID no Estado irão aumentar, devendo o Estado ter à disposição os leitos municipais, nos termos da aludida Deliberação.
    Assim, considerando a teoria da base do negócio jurídico, entendo que o acordo celebrado pelo MP e o Município de Barra Mansa não pode prevalecer durante a vigência da Deliberação CIB 6159/2020. 
    Ressalto finalmente que, segundo orientações das entidades de saúde pública, o isolamento social (pelo menos de forma moderada) deve ser a regra, exigindo-se maior rigor argumentativo da Administração ao autorizar políticas que,nas entrelinhas, estimulem pessoas a sair de casa e manterem contato social. 
    Assim, revogo a decisão de de fl. 382, DETERMINANDO QUE O MUNICÍPIO DE BARRA MANSA RESTAURE, NO PRAZO DE 48H, A POLÍTICA DE ISOLAMENTO DECORRENTE DOS DECRETOS MUNICIPAIS 9815/20; 9786/20; 9814/20; 9821/20 e 9843/20 até decisão ulterior ou revogação da Deliberação Cib n. 6159/2020”. 
    No ponto, consigno que o acerto ou desacerto das considerações do juízo reclamado acerca de aspectos fáticos não pode ser analisado no âmbito estreito da reclamação constitucional, por ser este instrumento que não se destina ao revolvimento do conjunto fático probatório do processo de origem. Neste sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E O PARADIGMA DE CONTROLE. INEXISTÊNCIA. REVOLVIMENTO FÁTICO E PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte veda o revolvimento fático e probatório dos autos originários pela via reclamatória (Rcl 18.354-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe-197 de 1.9.2017) e exige estrita aderência entre o objeto do ato reclamado e o conteúdo do paradigma de controle (Rcl 4.487-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe-230 de 5.12.2011). 2. A incursão sobre o elemento subjetivo do agente, para infirmar ou confirmar o caráter fraudulento dos contratos por ele firmados com entidades do terceiro setor, demanda incursão em matéria fática e probatória incompatível com a estreita via da reclamação constitucional. 3. O acórdão proferido na ADI 1.923/DF conferiu às Lei 9.637/1998 e 8.666/1993 interpretação conforme à Constituição, definindo questões administrativas atinentes às relações entre as organizações sociais e o Estado, não tendo tratado dos efeitos penais de condutas que importem eventual desvio dos parâmetros ali previstos, seja para definir a incidência da norma penal, seja para afastar sua tipificação. 4. Agravo regimental conhecido e não provido”. (Rcl 25.934 AgR/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 03/09/2019).
    Por fim, pontuo que o decisum reclamado foi proferido em sede de tutela provisória em ação civil pública, tendo o juízo reclamado se limitado a verificar o preenchimento dos requisitos necessários à concessão da tutela de urgência, previstos no artigo 300 do CPC (relevância da fundamentação e risco de ineficácia da medida caso a liminar não seja deferida), concluindo pela existência de ambos.
    A pretensão do reclamante, de reforma do ato judicial que lhe foi desfavorável, terá de ser objeto de questionamento na via recursal adequada, não podendo ser exercida na via estreita da reclamação constitucional, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. 
    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente Reclamação, nos termos dos artigos 332, I, e 932, VIII, do CPC, e do parágrafo único do artigo 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 20 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
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