Tribunal: STF
Processo: SL 1360
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-01
Data de publicação: 2020-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Cuida-se de suspensão de liminar ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro com o objetivo de sustar decisão antecipatória de tutela proferida na Ação Civil Pública nº 0093472-52.2020.8.19.0001, cujos efeitos foram mantidos pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), ante i) o indeferimento da contracautela em sede da Suspensão de Execução nº 0047950-05.2020.8.19.0000 e ii) o indeferimento de efeito ativo ao Agravo de Instrumento nº 0033809-78.2020.8.19.0000.
    O requerente relata que é demandado pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro, na ACP nº 0093472-52.2020.8.19.0001, com o objetivo de “assegurar a distribuição de gêneros alimentícios e/ou transferência de renda, correspondentes ao número de refeições normalmente realizadas nas escolas, para todos os alunos da rede pública escolar estadual, enquanto perdurarem as aulas à distância, como medida de prevenção, no combate à pandemia de COVID-19”. 
    Informa que, à vista dos recursos disponíveis para o programa suplementar de alimentação escolar e após constatação da impossibilidade de distribuir benefício a todos os alunos, a Secretaria Estadual de Educação optou pelo “critério da proteção àquele que se encontra em situação de vulnerabilidade social e alimentar”, com a distribuição de kits de alimentos in natura não somente “aos alunos cadastrados no Bolsa Família, mas também àqueles que se encontrassem em situação de pobreza ou de extrema pobreza, com renda familiar mensal per capita de até R$178,00 (cento e setenta e oito reais), com o fim de atingir o maior contingente possível de alunos carentes”. 
    Objeta que “não seria possível conceder créditos aos alunos, uma vez que parte dos recursos disponíveis para o programa suplementar de alimentação escolar é oriundo do PNAE e a orientação do FNDE, embora esteja em projeto de modificação no Congresso Nacional, ainda é a de que sejam fornecidos kits de alimentos in natura aos alunos, e não seja concedido o crédito direto, conforme se infere dos artigos 1º, 2º e 3º da Resolução nº 2, de 9 de abril de 2020.”
    Registra que, do orçamento anual previsto para a alimentação escolar no Estado do Rio de Janeiro – sendo R$ 62.500.000,00 (sessenta e dois milhões e quinhentos mil reais) recursos federais e R$ 101.000.000,00 (cento e um milhões de reais) recursos estaduais - a Subsecretaria Administrativa da Secretaria Estadual de Educação informa que atualmente são disponibilizados mensalmente R$ 5.398.771,46 (cinco milhões, trezentos e noventa e oito mil, setecentos e setenta e um reais e quarenta e seis centavos) de recursos federais e R$ 9.795.873,80 (nove milhões, setecentos e noventa e cinco mil, oitocentos e setenta e três reais e oitenta centavos) de recursos estaduais. 
    Pondera que, “em mero cálculo aritmético [...] ainda que se distribuísse o valor da rubrica de nutrição escolar”, no valor mensal de R$ 13.574.998,24 (treze milhões, quinhentos e setenta e quatro mil, novecentos e noventa e oito reais e vinte e quatro centavos) aos 661.600 alunos atendidos pela rede pública de ensino, “cada um receberia aproximadamente a irrisória quantia de R$ 20,00 (vinte reais), que não é suficiente para atender [suas] necessidades nutricionais”.
    Estima que “um kit de cesta básica com os gêneros alimentícios necessários custaria em torno de R$ 80,00 (oitenta reais), valor cerca de quatro vezes maior do que cada aluno obteria, caso houvesse a distribuição do orçamento para todos da rede pública estadual, e não apenas àqueles cadastrados no Bolsa Família e, comprovadamente, em situação de vulnerabilidade econômica e social” sendo que, caso fosse essa a escolha, “só seria possível a aquisição de 168.154 cestas básicas”. 
    Avalia que “a garantia da distribuição dos gêneros alimentícios para todos os 661.600 alunos geraria um impacto orçamentário e financeiro mensal de R$ 53.589.600,00 (cinquenta e três milhões, quinhentos e oitenta e nove mil e seiscentos reais), o que ultrapassa o valor mensal efetivamente disponível para a nutrição escolar e, em poucos meses, superaria o montante previsto para o exercício de 2020”.
    Adverte que, se tal ocorresse, incorrer-se-ia em descumprimento da Lei Orçamentária Anual e do “Regime de Recuperação Fiscal adotado no Estado, desde 2017, pela Lei Complementar nº159/2017, além de afetar a garantia de outros serviços essenciais à população, nesse momento de grave crise sanitária, já que a referida verba acabaria indiretamente sendo suprimida de outra Pasta governamental”. 
    Prossegue narrando que, na ação civil pública, por entender que “a oferta de alimentação somente aos alunos que foram previamente cadastrados em programas sociais violaria a legislação que regulamentou o programa de alimentação escolar”, o Juízo de primeira instância determinou, sob pena de multa, que:
    “1) Realizem o fornecimento de alimentação para todos os seus alunos da educação básica das redes públicas do Município e do Estado do Rio de Janeiro, seja com a distribuição de gêneros alimentícios ou com transferência de renda, correspondentes ao número de refeições normalmente realizadas na escola para suprimento das necessidades nutricionais diárias para o seu desenvolvimento sadio;
    2) Esclareçam a comunidade escolar acerca da transferência de renda e/ou da distribuição dos gêneros alimentícios, com a indicação dos dias, horários e locais nos quais os responsáveis poderão comparecer para retirá-los, sempre observando as medidas sanitárias aplicáveis;
    3) No caso de suspensão do transporte coletivo e/ou na impossibilidade dos pais ou responsáveis legais retirarem os itens, realizem a distribuição dos gêneros alimentícios na residência do estudante ou núcleos próximos à residência;
    4) Promovam a publicidade da atuação com estrita observância ao disposto no art. 8.º da Lei nº 12.527/2011;” (eDoc. 1, p. 9)
    Informa que o Agravo de Instrumento nº 0033809-78.2020.8.19.0000, interposto contra essa decisão, teve o pedido de efeito suspensivo indeferido pelo TJRJ, tendo, entretanto, “o Desembargador Relator expressamente conferiu à Administração Pública a possibilidade de realizar consulta prévia aos alunos matriculados, para verificar quais teriam interesse em receber a ajuda alimentar do Estado.”
    Explica que, para cumprimento da decisão cautelar na ACP, o Estado editou o Decreto Estadual nº 47.105, de 4 de junho de 2020, “com o objetivo de reabrir as escolas exclusivamente para o estabelecimento de contato com os alunos para proceder à distribuição dos gêneros alimentícios “com os recursos que lhes seriam destinados, após a redistribuição dos valores disponíveis para o programa suplementar de alimentação escolar a todas as escolas” e também editou a Resolução SEEDUC nº 5.845/2020 em que “expressamente determina que a reabertura da escola será feita apenas para a distribuição da ajuda alimentar, sem que haja o preparo ou a oferta de merenda aos alunos”. 
    Alega que “houve a interpretação, por parte da Defensoria Pública e do Ministério Público, de que o referido Decreto teria como objetivo que as escolas fossem reabertas, todos os dias, para fornecer merenda aos seus alunos” ensejando o pedido de uma nova tutela ao Juízo da 1ª Vara da Infância, da Juventude e do Idoso da Capital, que acabou determinando, por suposto descumprimento da liminar anterior, “multa diferida da primeira, sendo agora de caráter pessoal e vinculada exclusivamente à reabertura das escolas para o fornecimento de alimentação nos seus refeitórios, nos seguintes termos”: 
    “Ante o exposto, indefiro o pedido de fls. 355/360 para o SEPE participar do processo como assistente. Entretanto, tendo em vista o preenchimento dos requisitos legais do art. 138, CPC, admite-se o ingresso do SEPE como AMICUS CURIAE, limitada a sua intervenção na defesa dos interesses da categoria quanto a eventual abertura das escolas. Por fim, tendo em vista o não cumprimento da decisão liminar proferida às fls. 260/267, majoro a multa diária no valor de R$20.000,00 (vinte mil reais), para cada um dos réus, dentro do prazo de 10 dias a contar da intimação desta decisão, devendo o Município e o Estado efetuar o pagamento da multa em favor do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescentes e do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente, respectivamente.(...)” 
    O Estado do Rio de Janeiro informa que ajuizou a Suspensão de Execução nº 0047950- 05.2020.8.19.0000, “em paralelo à tramitação do agravo de instrumento interposto para impugnar o conteúdo da liminar deferida para obrigar o fornecimento de kits de alimentação a todos os alunos da rede estadual, recurso esse ainda não apreciado”. 
    Argumenta que as decisões impugnadas “afetam as escolhas discricionárias [...] para a realização das políticas públicas, considerada a realidade prática e as possibilidades da Administração, bem como implicarão em ofensa às normas orçamentárias e financeiras, para que se cumpra a determinação judicial, de forma a evitar as penosas sanções impostas”. 
    Defende que, “no âmbito da rede escolar, a Constituição Federal prevê, em seu art. 208, VI, que a alimentação será garantida por PROGRAMA SUPLEMENTAR, não estando contida no índice constitucional de 25%, tal como previsto no art. 212 da Carta República”, tendo em vista o disposto no art. 71, IV, da lei nº 9.394/1996, no sentido de que “os programas suplementares de alimentação não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino”.
    Sustenta que “pelo ângulo dos limites da reserva possível, deve ser suspensa a execução da liminar, já que ofende à ordem pública, na medida em que desmerece a política pública adotada pelo Estado, em caráter emergencial, no contexto da pandemia do COVID-19, e que iria garantir o direito de alimentação à parcela de seus alunos mais vulneráveis”.
    O requerente aduz que a decisão do TJRJ viola o postulado da separação dos Poderes, com risco de grave lesão à ordem administrativa e à economia municipal, cujos esforços estão voltados ao enfrentamento da crise sanitária decorrente do novo coronavírus, com impactos negativos para todos os setores, inclusive o público, com a redução de receitas em razão das restrições de funcionamento das atividades produtivas e do incremento das despesas com a saúde da população.
    Requer que seja deferida contracautela, e posteriormente confirmada “a suspensão da executoriedade da liminar deferida no processo nº 0093472- 52.2020.8.19.000, mantida pelo TJ/RJ, no agravo de instrumento nº 0033809- 78.2020.8.19.0000/RJ e na Suspensão de Execução nº 0047950-05.2020.8.19.0000/RJ”, por restar demonstrada a existência de risco de grave lesão à ordem pública e às finanças públicas.
    É o relatório. Decido.
    De início, reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para análise do presente pedido de suspensão, uma vez que a controvérsia, na origem, está fundada no direito social à alimentação (CF/88, art. 6º) e no dever do Estado com a educação, o qual será efetivado, entre outras iniciativas, mediante programas suplementares de alimentação (CF/88, art. 208, VII).
    Consigno que o instituto da suspensão não se presta à cognição exauriente da matéria controvertida na origem, admitindo-se o exame perfunctório do direito tão somente quando necessário ao juízo de comprometimento dos valores públicos tutelados em contracautela, a saber, a ordem, a saúde, a segurança e a economia (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992).
    No caso, a parte requerente defende que a decisão objurgada põe em risco as finanças do Estado do Rio de Janeiro e a ordem pública, em especial as medidas de enfrentamento da crise sanitária decorrente do novo coronavírus. 
    Sob essas considerações, reputo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente de suspensão de liminar, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente.
    A decisão para que seja fornecida, de maneira indistinta, alimentação a todos os alunos da rede pública que tiveram as aulas suspensas em virtude da pandemia de COVID-19, independente de as famílias serem cadastradas em outros programas assistenciais, acabam por interferir, desarrazoadamente, na discricionariedade administrativa dos entes federativos.
    No tocante à matéria em debate nos autos originários, tem-se que, tendo em vista a situação de emergência pública decorrente da infecção pelo SARS-CoV-2 e a recomendação de medidas de isolamento social com o objetivo de reduzir a disseminação da doença, o período letivo foi temporariamente suspenso pelas unidades federativas subnacionais, o que foi seguido pela edição, em 7/4/2020, da Lei federal nº 13.987, que alterou a Lei nº 11.947/2009,
    “para autorizar, em caráter excepcional, durante o período de suspensão das aulas em razão de situação de emergência ou calamidade pública, a distribuição de gêneros alimentícios adquiridos com recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) aos pais ou responsáveis dos estudantes das escolas públicas de educação básica.”
    Em juízo de delibação próprio à via de contratacautela, destaco a plausibilidade da tese de que o valor repassado pela União a estados e municípios no contexto do PNAE é insuficiente para o atendimento integral da política de fornecimento de merenda escolar aos alunos da rede pública de ensino em fase de crescimento e desenvolvimento, exigindo a complementação de recursos pelas respectivas unidades da federação em que o aluno esteja matriculado, uma vez que, por exemplo, considerado o aluno da pré-escola, o valor repassado é de R$ 0,53 (cinquenta e três centavos de real) por dia letivo.
    É relevante, no ponto, i) a consideração de que os produtos usados na alimentação ofertada nas instituições de ensino no período letivo são adquiridos em larga escala, o que impacta no valor utilizado para esse fim; bem como ii) a circunstância de que o emprego de gêneros alimentícios para oferta da refeição no estabelecimento educacional demanda uma gestão diferenciada daquela necessária à oferta de kits com alimentos in natura aos alunos nesse período ou a “transferência de renda” correspondente.
    Não se ignora que a crise sanitária do novo coronavírus, ora vivenciada, atingiu o funcionamento de instituições tanto no setor privado quanto público, e, nessa medida, impôs alterações no cotidiano de todos. Também não desconsidero a relevância do direito cuja satisfação a decisão ora objurgada pretende garantir.
    Mas, exatamente em função da gravidade da situação, exige-se a tomada de medidas coordenadas acerca das políticas públicas a serem adotadas, não cabendo ao Poder Judiciário substituir os gestores responsáveis pela condução dos destinos do Estado, neste momento
    Esse entendimento, destaco, não desobriga o poder público de cumprir com as diretrizes constitucionalmente estabelecidas, tampouco imuniza os gestores de recursos repassados a título do PNAE de se responsabilizarem pela implementação da política preconizada. 
    O que se afirma é que apenas eventuais ilegalidades ou violações à ordem constitucional vigente devem merecer sanção judicial, para a necessária correção de rumos, mas jamais – repita-se – promover-se a mudança das políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e não integra o Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas. 
    Nesse sentido, decidi a SL nº 1.342/RJ (DJe de 26/6/2020).
    Por essas razões, em análise perfunctória, entendo que a subversão, como aqui se deu, da ordem administrativa vigente no Estado do Rio de Janeiro e seus municípios não pode ser feita de forma isolada, sem análise de suas consequências para o orçamento estatal, que está sendo chamado a fazer frente a despesas imprevistas e que certamente têm demandado esforço criativo para a manutenção das despesas correntes básicas do Estado.
    Ante o exposto, defiro o pedido para suspender os efeitos das decisões na suspensão da executoriedade da liminar deferida no processo nº 0093472-52.2020.8.19.000, mantida pelo TJ/RJ, no agravo de instrumento nº 0033809- 78.2020.8.19.0000/RJ e na Suspensão de Execução nº 0047950-05.2020.8.19.0000/RJ.
    Comunique-se.
    Notifique-se a parte interessada para manifestação.
    Na sequência, dê-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 1º de setembro de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente