Tribunal: STF
Processo: MS 36992
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-12
Data de publicação: 2020-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Presidente da República. Suposta omissão na disponibilização de linha de crédito a Estados, Distrito Federal e Municípios para quitação de estoques de precatórios. Art. 101 do ADCT e EC nº 99/2017. Fumus boni iuris não caracterizado. Pretensão destinada à sobreposição da utilização da linha de crédito a ser concedida pela União às outras formas ali dispostas para obtenção de recursos destinados ao pagamento dos precatórios, em aparente contrariedade à interpretação do art. 101 na sua integralidade. Pertinência da exigência de disciplina legal específica para delineamento da concessão de crédito. Liminares denegadas por decisões monocráticas de outros Ministros desta Suprema Corte em casos semelhantes. Liminar indeferida. 
    Vistos etc. 
    1. O Município de Santo André impetra o presente mandado de segurança, com pedido de liminar, em que se aponta como autoridade coatora o Presidente da República, diante de alegada omissão consistente na ausência de abertura de linha de crédito mencionada no art. 101, § 4º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, na redação dada a este dispositivo pela Emenda Constitucional nº 99/2017. 
    2. Nos dizeres da pretensão, tal alteração constitucional, ao estender até 31.12.2024 o prazo de pagamento de precatórios em atraso, também determinou que, “no prazo de até seis meses contados da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, a União, diretamente, ou por intermédio das instituições financeiras oficiais sob seu controle, disponibilizará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como às respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, linha de crédito especial para pagamento dos precatórios submetidos ao regime especial de pagamento de que trata este artigo”, observadas as condições ali expostas. 
    Entende o impetrante que tal dispositivo constitucional seria autoaplicável, criando, por si só, “a obrigação da autoridade ora apontada como coatora de disponibilizar para as Fazendas Públicas linha de crédito especial para pagamento exclusivo de precatórios em regime especial” (inicial, fl. 4). Nesse sentido, deferida liminar pelo Ministro Marco Aurélio no MS nº 36375/DF, impetrado pelo Estado do Maranhão, decisão à qual remete a inicial, transcrevendo-lhe a fundamentação para concluir que, “como se depreende da v. decisão exarada pelo Excelentíssimo Senhor Ministro MARCO AURÉLIO, a determinação constitucional estampada no § 4º, do artigo 101, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, se esgota em si, não necessita de regulação de lei ordinária, tampouco a fruição do prazo estabelecido no caput, do mesmo artigo, sendo exemplo claro de norma constitucional de eficácia plena, bastando, para tanto, o Poder Executivo Federal, na figura do Presidente da República, abrir a linha de crédito especial e consagrar o federalismo cooperativo em sua totalidade” (inicial, fls. 8-9). 
    A seguir, descreve o esforço da atual Administração municipal para fazer frente ao imenso acumulado de precatórios (fl. 9 e ss.), destacando que “o Município figura entre os maiores devedores de precatórios do Estado de São Paulo, quiçá do Brasil”. Afirma que dispende, atualmente, 9,1% de sua receita corrente líquida com tais pagamentos, o que “inviabiliza, sem sobra de dúvidas, a execução das políticas públicas municipais, pagamento de pessoal, aquisição de insumos nas pastas da Saúde e Educação, enfim, cria o caos financeiro no Município” (fl. 11). Consigna a aprovação da Lei Municipal nº 10260/2019, autorizando o Poder Executivo local a contratar operação de crédito com a União, nos termos do parâmetro constitucional que se pretende ver executado. 
    3. Deduzidos os seguintes pedidos:
    “1) O deferimento da medida liminar, obrigando-se a Autoridade Impetrada disponibilizar linha de crédito especial, conforme § 4º, do artigo 101, do ADCT, no valor de R$ 260.449.395,20; 
    1.1) Deferido o item “1”, que se determine a impossibilidade de acionamento das sanções previstas no artigo 104, do ADCT, até que se encerre a operacionalização do financiamento; 
    2) No mérito, seja confirmado o pedido liminar (item “1”) e concedida a segurança em todos os seus termos” (inicial, fl. 16). 
    É o relatório. 
    Decido. 
    1. Transcrevo, na íntegra, o art. 101 do ADCT, na redação atualmente em vigor, mencionadas ainda as Emendas Constitucionais responsáveis pelas últimas alterações, com os destaques pertinentes:
    “Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, em 25 de março de 2015, se encontravam em mora no pagamento de seus precatórios quitarão, até 31 de dezembro de 2024, seus débitos vencidos e os que vencerão dentro desse período, atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), ou por outro índice que venha a substituí-lo, depositando mensalmente em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em percentual suficiente para a quitação de seus débitos e, ainda que variável, nunca inferior, em cada exercício, ao percentual praticado na data da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, em conformidade com plano de pagamento a ser anualmente apresentado ao Tribunal de Justiça local. (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    § 1º Entende-se como receita corrente líquida, para os fins de que trata este artigo, o somatório das receitas tributárias, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e de serviços, de transferências correntes e outras receitas correntes, incluindo as oriundas do § 1º do art. 20 da Constituição Federal, verificado no período compreendido pelo segundo mês imediatamente anterior ao de referência e os 11 (onze) meses precedentes, excluídas as duplicidades, e deduzidas: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
    I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
    II - nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios, a contribuição dos servidores para custeio de seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art. 201 da Constituição Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
    § 2º O débito de precatórios será pago com recursos orçamentários próprios provenientes das fontes de receita corrente líquida referidas no § 1º deste artigo e, adicionalmente, poderão ser utilizados recursos dos seguintes instrumentos: (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    I - até 75% (setenta e cinco por cento) dos depósitos judiciais e dos depósitos administrativos em dinheiro referentes a processos judiciais ou administrativos, tributários ou não tributários, nos quais sejam parte os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, e as respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, mediante a instituição de fundo garantidor em montante equivalente a 1/3 (um terço) dos recursos levantados, constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais e remunerado pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, nunca inferior aos índices e critérios aplicados aos depósitos levantados; (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    II - até 30% (trinta por cento) dos demais depósitos judiciais da localidade sob jurisdição do respectivo Tribunal de Justiça, mediante a instituição de fundo garantidor em montante equivalente aos recursos levantados, constituído pela parcela restante dos depósitos judiciais e remunerado pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, nunca inferior aos índices e critérios aplicados aos depósitos levantados, destinando-se: (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    a) no caso do Distrito Federal, 100% (cem por cento) desses recursos ao próprio Distrito Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
    b) no caso dos Estados, 50% (cinquenta por cento) desses recursos ao próprio Estado e 50% (cinquenta por cento) aos respectivos Municípios, conforme a circunscrição judiciária onde estão depositados os recursos, e, se houver mais de um Município na mesma circunscrição judiciária, os recursos serão rateados entre os Municípios concorrentes, proporcionalmente às respectivas populações, utilizado como referência o último levantamento censitário ou a mais recente estimativa populacional da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    III - empréstimos, excetuados para esse fim os limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 52 da Constituição Federal e quaisquer outros limites de endividamento previstos em lei, não se aplicando a esses empréstimos a vedação de vinculação de receita prevista no inciso IV do caput do art. 167 da Constituição Federal; (Redação dada pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    IV - a totalidade dos depósitos em precatórios e requisições diretas de pagamento de obrigações de pequeno valor efetuados até 31 de dezembro de 2009 e ainda não levantados, com o cancelamento dos respectivos requisitórios e a baixa das obrigações, assegurada a revalidação dos requisitórios pelos juízos dos processos perante os Tribunais, a requerimento dos credores e após a oitiva da entidade devedora, mantidas a posição de ordem cronológica original e a remuneração de todo o período. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    § 3º Os recursos adicionais previstos nos incisos I, II e IV do § 2º deste artigo serão transferidos diretamente pela instituição financeira depositária para a conta especial referida no caput deste artigo, sob única e exclusiva administração do Tribunal de Justiça local, e essa transferência deverá ser realizada em até sessenta dias contados a partir da entrada em vigor deste parágrafo, sob pena de responsabilização pessoal do dirigente da instituição financeira por improbidade. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    § 4º No prazo de até seis meses contados da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo, a União, diretamente, ou por intermédio das instituições financeiras oficiais sob seu controle, disponibilizará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como às respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, linha de crédito especial para pagamento dos precatórios submetidos ao regime especial de pagamento de que trata este artigo, observadas as seguintes condições: (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    I - no financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar a que se refere este parágrafo serão adotados os índices e critérios de atualização que incidem sobre o pagamento de precatórios, nos termos do § 12 do art. 100 da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    II - o financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar a que se refere este parágrafo será feito em parcelas mensais suficientes à satisfação da dívida assim constituída; (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    III - o valor de cada parcela a que se refere o inciso II deste parágrafo será calculado percentualmente sobre a receita corrente líquida, respectivamente, do Estado, do Distrito Federal e do Município, no segundo mês anterior ao pagamento, em percentual equivalente à média do comprometimento percentual mensal de 2012 até o final do período referido no caput deste artigo, considerados para esse fim somente os recursos próprios de cada ente da Federação aplicados no pagamento de precatórios; (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)
    IV - nos empréstimos a que se refere este parágrafo não se aplicam os limites de endividamento de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 52 da Constituição Federal e quaisquer outros limites de endividamento previstos em lei. (Incluído pela Emenda constitucional nº 99, de 2017)”. 
    2. O dispositivo transcrito, quando lido em sua integralidade, estipula uma série de possibilidades relativas à obtenção de recursos destinados ao adimplemento dos precatórios municipais, distritais e estaduais em atraso, incluída a realização de empréstimo pelo próprio ente devedor, sob condições especiais, no § 2º, inciso III (pois excetuados os limites dos incisos VI e VII do art. 52 da Constituição, assim como outros limites legais, e excluída a vedação da vinculação de receita do art. 167, IV). 
    3. No contexto perfunctório típico do exame de pedido de liminar, a contextualização conferida pela leitura integral do art. 101 do ADCT fragiliza o sentido dado pela impetração à interpretação isolada do § 4º do mesmo dispositivo, descrita pelas razões vertidas na petição inicial no sentido de conferir à União, na prática, responsabilidade integral pela disponibilização dos recursos financeiros necessários à quitação dos precatórios atrasados dos outros entes. Os próprios incisos I e II do § 4º afirmam, expressamente, que o parágrafo em questão se refere a possível “financiamento dos saldos remanescentes de precatórios a pagar”. Tal expressão (“saldo remanescente”) parece indicar, neste juízo sumário, um certo sequenciamento de medidas de modo a permitir que se chegue àquilo que “remanesce”, sem o que o texto normativo deixa de fazer pleno sentido. 
    Tal “remanescente” também precisa se referir a uma data determinada de apuração, pois sem esta fica impossível determinar de modo objetivo o que está a “sobrar”. Por isso, mostra-se aparentemente difícil conciliar a tese vertida pela inicial com o que dispõe o inciso III do § 4º: “o valor de cada parcela a que se refere o inciso II deste parágrafo será calculado percentualmente sobre a receita corrente líquida, respectivamente, do Estado, do Distrito Federal e do Município, no segundo mês anterior ao pagamento, em percentual equivalente à média do comprometimento percentual mensal de 2012 até o final do período referido no caput deste artigo”. Ora, o “final do período referido no caput deste artigo” é, indubitavelmente, 31.12.2024. A média em questão precisa ser calculada tomando-se em conta todo esse período e, por isso, parece ser esta a data em que se apurará o “remanescente”. 
    4. Em resumo, há, no ponto, que se buscar alguma conciliação interna no § 4º, e também entre este e o § 2º do art. 101. Não se me afigura possível, mesmo neste juízo provisório, aceitar uma interpretação ortodoxa do § 4º, sem que o mesmo seja feito em relação ao § 2º do mesmo artigo, este dispondo que “O débito de precatórios será pago com recursos orçamentários próprios provenientes das fontes de receita corrente líquida referidas no § 1º deste artigo e, adicionalmente, poderão ser utilizados recursos dos seguintes instrumentos (...)”. 
    5. Tais considerações, mormente a relativa à equalização do § 4º e seus incisos, levam a uma segunda questão de relevo. A tese vertida pelas razões iniciais depende, de modo absoluto, da premissa segundo a qual o § 4º do art. 101 do ADCT seria autoaplicável. Porém, a contraposição da perspectiva da complementariedade (já exposta) leva à necessidade de se estabelecer, por via legal, os critérios para que se determine (por exemplo) se houve ou não esgotamento das possibilidades de pagamento por parte do ente federado, mormente consideradas as diversas realidades dos mais de cinco mil Municípios brasileiros, dos vinte e seis Estados e do Distrito Federal. Parece claro que, apenas para ficar no exemplo do § 2º, III, do art. 101 em questão, existem diferentes possibilidades de obtenção de empréstimos próprios entre o Município autor e o Estado de São Paulo, ou entre aquele e qualquer outro Município, Estado ou o Distrito Federal. Em outras palavras, haveria que disciplinar previamente, e de modo uniforme, os critérios para contratação da linha de crédito, sob pena de casuísmo. 
    6. Portanto, é possível (sempre ressaltado o caráter perfunctório destas considerações) partir de (i) premissa oposta à vertida pela inicial, de modo a tomar por prioridade o pagamento do estoque de precatórios com recursos obtidos diretamente pelo ente devedor. Em consequência, (ii) tornar-se-ia necessário estipular critérios (atualmente inexistentes) que permitam verificar, tomadas as naturais peculiaridades de cada devedor ou grupo de devedores, se houve ou não atividade efetiva destinada ao cumprimento de tal mister, antes de se pleitear o efetivo recebimento de linha de crédito específica da União, da mesma forma que se apresenta a necessidade de disciplinar os próprios termos da contratação.
    7. Consigno, ainda, aprovação recente (em 09.10.2019), pelo Senado Federal, em dois turnos, da PEC nº 95/2019, que “Prorroga o prazo de vigência do regime especial de pagamento de precatórios previsto no art. 101 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para precatórios cujos débitos não tenham natureza alimentícia”. Do texto enviado à Câmara dos Deputados, constam alterações sensíveis na disciplina atual (inclusive com adiamento do término do presente regime de liquidação para 31.12.2028). Quanto ao § 4º, a redação em trâmite deixa clara a subsidiariedade da linha de crédito da União em relação aos outros instrumentos de obtenção de receita. Por sua vez, o § 6º declara expressamente a possibilidade de disciplina da questão por lei ordinária:
    “§ 4º Durante a vigência do regime especial de que trata este artigo, a União disponibilizará aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios e às suas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, desde que observados os requisitos estabelecidos no § 5º, linha de crédito especial para pagamento dos saldos remanescentes de precatórios submetidos ao regime especial de pagamento de 36que trata este artigo, observadas as seguintes condições:
    (...)
    § 5º São requisitos para o acesso à linha de crédito de que trata o § 4º:
    I – a utilização do percentual de receita corrente líquida para quitação dos débitos de precatórios de que trata o caput;
    II – a prévia utilização dos instrumentos a que se referem o § 2º deste artigo e o art. 105 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. 
    § 6º Além dos requisitos constantes do § 5º, outros critérios poderão ser estabelecidos por meio de lei ordinária” (https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8029862&ts=1572348857347&disposition=inline, acesso em 12.3.2020). 
    8. Em resumo, não há como concluir, desde logo, em juízo de delibação, pela pertinência da tese vertida pelas razões iniciais. Nesse ponto, ressalto que a inicial destacou extensamente o provimento de pedido liminar no âmbito do MS nº 36375/DF, mas olvidou a existência de várias outras decisões monocráticas indeferindo pleitos deduzidos em demandas semelhantes. 
    O Ministro Luis Roberto Barroso indeferiu, em 16.5.2019, liminar na ACO nº 3240/BA, requerida pelo Estado da Bahia, à consideração principal da aparente subsidiariedade da linha de crédito a ser conferida pela União em relação aos outros métodos de obtenção de recursos. Mesma espécie de argumento foi aplicada pelo Ministro Gilmar Mendes, em 22.8.2019, ao indeferir liminar no MS nº 36581/SC, impetrado pelo Estado de Santa Catarina. Por sua vez, o Ministro Celso de Mello, em 1º.02.2019, indeferiu liminar em impetração do Estado de Goiás (MS nº 36036/GO), destacando primordialmente a ausência de disciplina legal prévia para a abertura da linha de crédito, a descaracterizar o alegado direito líquido e certo. O Ministro Ricardo Lewandowski, em 05.12.2019, aplicou os dois fundamentos, em impetração ajuizada pelo Município de Imbé-RS (MS nº 36796/DF). 
    Indefiro a liminar, sem prejuízo de exame mais acurado do tema em momento oportuno.
    Notifique-se a autoridade apontada como coatora para que, querendo, preste informações, em dez dias (arts. 7º, I, da Lei 12.016/09 e 203 do RISTF). Cientifique-se a AGU. Após, vista ao Ministério Público Federal (arts. 12, caput, da Lei 12.016/09 e 205 do RISTF).
    Publique-se. 
    Brasília, 12 de março de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora