Tribunal: STF
Processo: STP 501
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
    Vistos.
    Cuida-se de pedido de suspensão de tutela provisória, ajuizado pelo Município de Votuporanga (SP), com o objetivo de sustar os efeitos de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça paulista, nos autos do agravo de instrumento nº 2174815-44.2020.8.26.000, o qual, revendo a decisão proferida pelo Juízo de origem, suspendeu os efeitos do Decreto Municipal nº 12.477/2020, que determinou a interdição de todas as atividades de comércio e serviços, essenciais ou não essenciais, aos domingos, naquele município. 
    Aduziu que referida ordem foi proferida em ação ajuizada pelo Sindicato do Comércio Varejista local, sob o fundamento de que o requerente teria extrapolado seu poder, ao editar referido normativo.
    Depois de negada, na origem, a almejada tutela foi concedida, na Corte regional, ocasião em que se aludiu ao fato de que referido normativo poderia aumentar a aglomeração de pessoas, nos dias de semana, bem como gerar desabastecimento da população.
    O requerente defendeu a competência desta Suprema Corte, para apreciação do pedido, por envolver matéria constitucional e salientou que essa decisão acarretou grave lesão à saúde pública, na medida em que tal decreto apenas foi editado porque, análise técnica dos dados da Secretaria Municipal de Saúde, constatou o alto nível de transmissão da doença no município nestes dias, bem como o alto índice de ocupação dos leitos hospitalares.
    Alegou, em reforço a tal posicionamento, que ao longo do mês de julho de 2020, a média de novos casos casos confirmados de COVID-19 aumentou cerca de 50%, fato a demonstrar intensa circulação local do coronavírus e a forma mais frequente de contaminação, é pelo contato humano; por isso, adotou medidas no sentido de restringi-lo, pois segundo constatação da Vigilância Sanitária local, estabelecimentos como supermercados e hipermercados estão entre os pontos que geram maior aglomeração de pessoas.
    Notadamente nos finais de semana, a fiscalização constatou que esses locais são visitados por vários grupos de pessoas, diferentemente do que habitualmente ocorre nos dias de semana. Também se observou que, em seus estacionamentos, muitos dos veículos são de outras cidades, fato que igualmente não ocorre nos dias de semana. 
    Aduziu se tratar, ademais, de medida parcial e temporária, com vistas a reduzir a movimentação de pessoas no município, em finais de semana, evitando possível colapso do sistema público municipal de saúde. 
    Acrescentou que a situação extrema a que se chegou, exige a tomada de medidas assim extremas, com o intuito de resguardar-se o direito constitucional à saúde. 
    Defendeu, na sequência, a legalidade do decreto que baixou, reiterando tratar-se de restrição parcial e temporária, aduzindo existir precedentes desta Suprema Corte que reconhecem a possibilidade da tomada de uma medida como essa.
    Postulou, destarte, a pronta suspensão dos efeitos dessa decisão regional.
    É o relatório. 
    Decido: 
    Reconheço, desde logo, a competência desta Suprema Corte para a apreciação deste pedido de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo. Com efeito, a presente causa aborda a competência para imposição de restrições ao pleno funcionamento de atividades econômicas (art. 23 da Constituição Federal), com fundamento, ainda, em alegada prevalência do direito à saúde (art. 196 da Constituição Federal).
    Ademais, o presente pedido de suspensão de liminar não objetiva a reforma ou a anulação da decisão impugnada, não sendo, portanto, instrumento para reapreciação judicial. O requerente pretende tão somente a suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público, comprovando, de plano, que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. 
    Sob essas considerações, reputo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente de suspensão de liminar, passando, então, ao exame da pretensão deduzida pelo requerente. 
    A controvérsia em discussão deriva de ação ajuizada pelo Sindicato do Comércio Varejista de Votuporanga, para que seus associados não precisassem se submeter aos ditames de Decreto editado pelo requerente e que impôs restrições ao regular funcionamento de alguns estabelecimentos comerciais.
    O fundamento, para tanto, residiu no fato de que as normas federais editadas sobre o tema não permitiriam a imposição de restrições ao funcionamento de estabelecimentos dedicados a atividades então nomeadas essenciais.
    O requerente, por seu turno, defendeu a perfeita legalidade do normativo que editou, aduzindo que a realidade local, em decorrência da rápida propagação da contaminação pelo coronavírus, em seu território, impôs-lhe a tomada de mais drásticas medidas, com o objetivo de aumentar as taxas de isolamento social, sob pena de que seu sistema público de saúde venha a entrar em colapso.
    Não há dúvidas quanto ao fato de que as atividades exercidas pelos estabelecimentos comerciais alcançados pelo referido decreto enquadram-se dentre aquelas tidas por essenciais, pela legislação federal correlata.
    Resta, assim, saber se o município poderia editar regras locais ainda mais restritivas, em virtude de sua peculiar situação.
    E a resposta é positiva.
    Conforme tenho destacado, na análise de pedidos referentes aos efeitos da pandemia de COVID-19, entre nós e, especialmente, na tentativa de equacionar os inevitáveis conflitos federativos disso decorrentes, a gravidade da situação vivenciada exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, sempre respeitada a competência constitucional de cada ente da Federação para atuar, dentro de sua área territorial e com vistas a resguardar sua necessária autonomia para assim proceder.
    Com o julgamento concluído no dia 17/4/20, do referendo da medida cautelar na ADI nº 6.341, esse entendimento foi explicitado pelo Plenário desta Suprema Corte, ao deixar assentado que o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais, mas restou reconhecida e preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição Federal. 
    A jurisprudência desta Suprema Corte de há muito já consolidou o entendimento de que, em matéria de competência concorrente, há que se respeitar o que se convencionou denominar de predominância de interesse, para a análise de eventual conflito porventura instaurado.
    Nesse sentido e apenas para ilustrar, cite-se trecho da ementa do seguinte e recente acórdão: 
    “(...) 5. Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). 6. O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local. 7. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. 8. A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I) (...)” (RE nº 1.247.930-AgR/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 24/3/20). 
    Segundo essa compreensão, têm sido julgados os casos submetidos à apreciação desta Suprema Corte, forte no entendimento de que a competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local não afasta a incidência das normas estaduais e federais expedidas com base na competência concorrente, conforme, por exemplo, decidido quando do julgamento do RE nº 981.825-AgR-segundo/SP, de cuja ementa destaco o seguinte excerto:
    “(...) A competência constitucional dos Municípios para legislar sobre interesse local não os autoriza a estabelecer normas que veiculem matérias que a própria Constituição atribui à União ou aos Estados. Precedentes (...)” (1ª Turma, Relª Minª Rosa Weber, DJe de 21/11/19).   
    Sobre o tema, também deve ser destacada a decisão monocrática proferida pelo ilustre Ministro Alexandre de Moraes, ao apreciar a ADPF nº 672/DF. Sua Excelência, ao discorrer sobre o tema em debate nos autos, salientou  
    “(...) que o caráter discricionário das medidas realizadas pelo Presidente da República, bem como de suas eventuais omissões, é passível de controle jurisdicional, pois está vinculado ao império constitucional, exigindo a obediência das autoridades ao Direito, e, em especial, ao respeito e efetividade aos direitos fundamentais. 
    Não compete ao Poder Judiciário substituir o juízo de conveniência e oportunidade realizado pelo Presidente da República no exercício de suas competências constitucionais, porém é seu dever constitucional exercer o juízo de verificação da exatidão do exercício dessa discricionariedade executiva perante a constitucionalidade das medidas tomadas, verificando a realidade dos fatos e também a coerência lógica da decisão com as situações concretas. Se ausente a coerência, as medidas estarão viciadas por infringência ao ordenamento jurídico constitucional e, mais especificamente, ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos que impede o extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, evitando que se converta em causa de decisões desprovidas de justificação fática e, consequentemente, arbitrárias. 
    Por outro lado, em respeito ao Federalismo e suas regras constitucionais de distribuição de competência consagradas constitucionalmente, assiste razão à requerente no tocante ao pedido de concessão de medida liminar, “para que seja determinado o respeito às determinação dos governadores e prefeitos quanto ao funcionamento das atividades econômicas e as regras de aglomeração”. 
    A adoção constitucional do Estado Federal gravita em torno do princípio da autonomia das entidades federativas, que pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias. 
    Em relação à saúde e assistência pública, inclusive no tocante à organização do abastecimento alimentar, a Constituição Federal consagra, nos termos dos incisos II e IX, do artigo 23, a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
    Igualmente, nos termos do artigo 24, XII, o texto constitucional prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde; permitindo, ainda, aos Municípios, nos termos do artigo 30, inciso II, a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local; devendo, ainda, ser considerada a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes federativos, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990). 
    As regras de repartição de competências administrativas e legislativas deverão ser respeitadas na interpretação e aplicação da Lei 13.979/20, do Decreto Legislativo 6/20 e dos Decretos presidenciais 10.282 e 10.292, ambos de 2020, observando-se, de “maneira explícita”, como bem ressaltado pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO, ao conceder medida acauteladora na ADI 6341, “no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”. 
    Dessa maneira, não compete ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde) e vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os estudos realizados pelo Imperial College of London, a partir de modelos matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and Strategies for Mitigation and Suppression, vários autores; Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19 mortality and healthcare demand, vários autores)”.  
    Bem por isso, a medida cautelar então postulada restou parcialmente deferida, para  
    “com base no art. 21, V, do RISTF, para DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário” (DJe de 15/4/20).  
    Tal decisão, de resto, apenas cuidou de aplicar à questão jurídica então em apreciação, a pacífica jurisprudência já sedimentada nesta Suprema Corte a respeito do tema, no sentido de que, em matéria de competência concorrente, há que se respeitar o que se convencionou denominar de predominância de interesse, para a análise de eventual conflito porventura instaurado. 
    Parece ser essa a hipótese em análise nestes autos, segundo os precedentes e lições supra expostos, até porque a maior restrição imposta pelo requerente, ao exercício de atividades legalmente reconhecidas como essenciais, nem de longe implicou em impedimento ao regular funcionamento das empresas porventura atingidas, mas sim uma restrição temporária, estrategicamente adotada, com o fito de restringir a circulação de pessoas, bem como a ocorrência de aglomerações em determinados pontos da cidade.
    E referidas restrições tomaram por fundamento a crítica realidade do sistema público municipal de saúde, em vista do recente aumento da disseminação do coronavírus no município requerente, bem como a elevada ocupação de seus leitos hospitalares.
    Em casos que tais, a restrição à circulação de pessoas e a prevenção a possíveis aglomerações é a medida que se tem mostrado mais adequada e eficaz, a demonstrar a razão pela qual tal medida foi escolhida.
    Assim, parece de todo adequada a decisão tomada pelo Chefe do Poder Executivo municipal, ao editar referido decreto, o que fez dentro da competência que para tanto lhe é atribuída pela Constituição Federal e sem que esse seu agir possa ser interpretado como em desconformidade com as regras federais pertinentes, na medida em que não impediu o desenvolvimento de atividades ditas essenciais, mas apenas restringiu-lhes parcialmente o exercício. 
    Não se ignora que a inédita gravidade dessa situação impôs drásticas alterações na rotina de todos, atingindo a normalidade do funcionamento de muitas empresas e do próprio Estado, em suas diversas áreas de atuação.
    Mas, exatamente em função da gravidade da situação, exige-se a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, ainda que se mostrem contrárias a determinados interesses econômicos, pois esse é o papel do próprio Estado, neste momento de pandemia, a quem incumbe, precipuamente, combater as nefastas consequências dessa decorrentes.
    Assim, a decisão regional atacada inegavelmente tem o condão de representar grave risco de violação à ordem público-administrativa, no âmbito do município requerente, bem como à saúde pública, dada a real possibilidade de que venha a desestruturar as medidas lá adotadas como forma de fazer frente a essa epidemia. 
    Mais conveniente, assim, que sejam suspensos os efeitos dessa decisão regional, para que volte a ter eficácia a referida norma do Decreto municipal judicialmente contestada. 
    Ante o exposto, defiro o pedido para suspender, liminarmente, os efeitos da decisão monocrática proferida nos autos do agravo de instrumento nº 2174815-44.2020.8.26.000, em trâmite no Tribunal de Justiça do estado de São Paulo, até o respectivo trânsito em julgado da ação a que se refere. 
    Comunique-se com urgência. 
    Após, notifiquem-se os interessados para manifestação. 
    Na sequência, abra-se vista dos autos à douta Procuradoria-Geral da República. 
    Publique-se. 
    Brasília, 3 de agosto de 2020. 
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente