Tribunal: STF
Processo: ARE 1252446
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO MUNICIPAL. PESSOAS COM DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA. RESERVA DE ASSENTOS ANTES DA ROLETA. ADEQUAÇÃO DOS VEÍCULOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DAS NORMAS GERAIS EDITADAS PELA UNIÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO FUNDADO NA INTERPRETAÇÃO DAS LEIS FEDERAIS 10.048/2000 E 10.098/2000, DA LEGISLAÇÃO LOCAL E DE ATOS REGULAMENTARES. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de agravo interposto pelo Município do Rio de Janeiro objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:
    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRINCÍPIO DA CONGRUÊNCIA. ADEQUAÇÃO AO PEDIDO INICIAL. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA E FALTA DE INTERESSE DE AGIR. REJEIÇÃO. PRECLUSÃO. PESSOAS COM DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA. DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSIBILIDADE. TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO. SERVIÇO ESSENCIAL. RESERVA DE ASSENTOS ANTES DA ROLETA. PREVISÃO NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E LOCAL. LEI ESTADUAL Nº 887/85 NÃO RECEPCIONADA. OBRIGATORIEDADE DE FISCALIZAÇÃO DO PODER PÚBLICO CONCEDENTE. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. 1. Preliminares suscitadas de ilegitimidade ativa e falta de interesse de agir afastadas na decisão saneadora que não foi objeto de recurso, estando encobertas pela preclusão. 2. Mesmo que assim não fosse, os interesses tutelados estão intrinsecamente ligados à coletividade de usuários de transporte público urbano portadores de deficiência motora e com mobilidade reduzida, não tratando a hipótese de interesse individual. 3. Não está presente a alegada falta de interesse processual em razão da edição do Decreto Municipal nº 28.896/08, uma vez que a parte autora atende ao binômio necessidade-utilidade da demanda, uma vez que o direito em questão não vem sendo adequadamente observado no âmbito do serviço público de transporte de passageiros. 4. A Constituição Federal garante os direitos das pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, destacando-se a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova Iorque, em 30/03/2007, e aprovada por meio do Decreto Legislativo nº 186/2008. 5. A legislação brasileira, inspirada no conceito de desenho universal, ou seja, de segurança, autonomia e conforto na concepção dos espaços e produtos, busca regular a matéria partindo do pressuposto de que pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida deverão embarcar ou desembarcar de um ônibus de modo independente e seguro, sem empecilhos à autonomia de seu deslocamento. 6. Entretanto, restou evidenciado que os micro-ônibus em questão, denominados ‘micrões’, apresentam em seu interior os chamados ‘currais’ que interferem negativamente no acesso de pessoa com dificuldade de locomoção, havendo evidente prejuízo ao princípio da acessibilidade universal dessa modalidade de transporte público. 7. Com isso, há manifesta inobservância das disposições do Decreto Federal nº 5.296/2004, que impõem a garantia de acessibilidade nos transportes, assegurando condição para sua utilização com segurança e autonomia, (art. 8º, I), sem barreiras (art. 8º, II, c) e segundo o conceito de desenho universal, garantindo o uso pleno por todas as pessoas (art. 34). 8. O art. 30, V, da Constituição Federal reserva aos municípios a competência exclusiva para a organização e a prestação dos serviços de transporte coletivo, razão pela qual deverá a legislação municipal editada posteriormente à Constituição prevalecer sobre a Lei Estadual nº 887/85, não obstante seja concorrente entre União, Estados e Distrito Federal a competência para legislar sobre a proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência, conforme art. 24, XIV, da Constituição Federal. 9. Observe-se que mesmo anteriormente à Constituição de 1988, o Município do Rio de Janeiro contava com diretrizes que garantiam a acessibilidade das pessoas com mobilidade reduzida ao sistema de transporte público coletivo, em sintonia com a pretensão aqui perseguida, conforme se observa da Lei Municipal nº 317/82 e mais recentemente da Portaria nº 153 SMTU-PRE de 04/07/2003, editada pela Superintendência Municipal de Transportes Urbanos, à medida que asseguravam a reserva de dois assentos de cada lado do ônibus, anteriores à roleta, para utilização por deficientes físicos. 10. No mesmo sentido, a NBR 14.022/1997 estabelece que deve haver no mínimo quatro assentos preferencialmente reservados para pessoas com mobilidade reduzida, posicionados em ambas as laterais do veículo e localizados próximos ao motorista e junto à circulação, sendo a referida norma expressamente referida no Decreto nº 28.896/08, que tem aplicação no caso concreto. 11. O Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento no sentido de que não ofende o princípio da separação de poderes a determinação, pelo Poder Judiciário, em situações excepcionais, de realização de políticas públicas indispensáveis à garantia de direitos constitucionais. 12. Por outro lado, a ausência de planilha de cálculos demonstrando a receita auferida na exploração do serviço público de transporte coletivo municipal e os custos para a reconfiguração interna dos coletivos impede o reconhecimento de eventual insuficiência de recursos para o cumprimento da Constituição Federal e das leis. 13. Por isso não se admite aprioristicamente que a reconfiguração interna dos ônibus e micro-ônibus (micrões), sem plataforma elevatória, cujas notas fiscais de aquisição sejam anteriores a 16/11/2008, implicará na automática majoração da tarifa, cuja verificação dependeria de estudo detalhado e comprovação efetiva, ausente nos autos. 14. O eventual desequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão do serviço de transporte público não pode ser oposto aos usuários que não integram a relação contratual firmada entre o poder concedente e a empresa concessionária, ainda que sobre eles venham a repercutir os eventuais reflexos financeiros da alteração do contrato administrativo. 15. Deve o Poder Público concedente, no caso, o Município do Rio de Janeiro, cumprir o dever de fiscalização e vigilância, exercendo de modo efetivo o poder de polícia como exige a lei e a sociedade, com fundamento na Constituição Federal, na legislação infraconstitucional, especialmente na legislação local. 18. A multa fixada na sentença deve ser mantida, porquanto confere cunho coercitivo à determinação judicial, notadamente porque valor inferior implicaria em, de forma transversa, estimular o descumprimento da decisão judicial, pelo que não merece ser afastada sua aplicação. 19. Entretanto, deve a sentença de procedência ser reformada em parte, à luz do princípio da congruência, uma vez que o pedido inicial é no sentido de impor a reconfiguração interna dos micro-ônibus, com reserva de assento aos deficientes e pessoas com dificuldade de locomoção antes da roleta, enquanto o provimento judicial foi no sentido de condenar os réus a adequarem sua frota de modo a garantir o direito de acessibilidade dos portadores de deficiência física, observado o Decreto Municipal nº 29.896/2008. 20. Sucumbência recíproca configurada. 21. Provimento parcial do primeiro recurso e desprovimento dos segundo e terceiro apelos.” (Doc. 10, p. 39-43)
    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 10, p. 86-95).
    Nas razões do apelo extremo, a parte ora agravante sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 30, I e V, e 175, III, da Constituição Federal. Aduz que o acórdão recorrido teria ignorado a autonomia municipal para organizar e prestar o serviço público de transporte coletivo local, bem como desconsiderado as normas técnicas e o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, em afronta ao princípio da separação dos poderes (Doc. 12, p. 35-48).
    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 12, p. 56, e Doc. 13, p. 1-15).
    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que a preliminar de repercussão geral não estaria suficientemente fundamentada, bem como por considerar que o acórdão recorrido estaria devidamente fundamentado e em harmonia com a jurisprudência do STF, que a ofensa à Constituição, caso existente, seria indireta e que o exame da controvérsia encontraria óbice na Súmula 279 do STF (Doc. 15, p. 26-29).
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou no sentido do desprovimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRANSPORTE PÚBICO COLETIVO. READEQUAÇÃO À LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA. ACESSIBILIDADE. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 30, I E V E 175, III, DA CF. OFENSA MERAMENTE REFLEXA. NECESSIDADE DE PRÉVIO REEXAME DE FATOS E PROVAS E DA PRÓPRIA LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279/STF E 280/STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (Doc. 22)
    É o relatório. DECIDO.
    O agravo não merece prosperar.
    A acessibilidade de pessoas com deficiência ou dificuldade de locomoção é matéria afeta à competência legislativa concorrente, devendo ser observadas as normas gerais editadas pela União. Nesse sentido, confira-se:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.820/92 do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre adaptação dos veículos de transporte coletivo com a finalidade de assegurar seu acesso por pessoas com deficiência ou dificuldade de locomoção. Competência legislativa concorrente (art. 24., XIV, CF). Atendimento à determinação constitucional prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental. Improcedência.
    (…)
    3. Muito embora a jurisprudência da Corte seja rígida em afirmar a amplitude do conceito de trânsito e transporte para fazer valer a competência privativa da União (art. 22, XI, CF), prevalece, no caso, a densidade do direito à acessibilidade física das pessoas com deficiência (art. 24, XIV, CF), em atendimento, inclusive, à determinação prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental, sem preterir a homogeneidade no tratamento legislativo a ser dispensado a esse tema. Nesse sentido, há que se enquadrar a situação legislativa no rol de competências concorrentes dos entes federados. Como, à época da edição da legislação ora questionada, não havia lei geral nacional sobre o tema, a teor do § 3º do art. 24 da Constituição Federal, era deferido aos estados-membros o exercício da competência legislativa plena, podendo suprir o espaço normativo com suas legislações locais.
    4. A preocupação manifesta no julgamento cautelar sobre a ausência de legislação federal protetiva hoje se encontra superada, na medida em que a União editou a Lei nº 10.098/2000, a qual dispõe sobre normas gerais e critérios básicos de promoção da acessibilidade das pessoas com deficiência. Por essa razão, diante da superveniência da lei federal, a legislação mineira, embora constitucional, perde a força normativa, na atualidade, naquilo que contrastar com a legislação geral de regência do tema (art. 24, § 4º, CF/88).
    5. Ação direta que se julga improcedente.” (ADI 903, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 7/2/2014)
    In casu, a controvérsia foi decidida com fundamento na interpretação das Leis federais 10.048/2000 e 10.098/2000, da legislação local e de atos regulamentares, cujo exame se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta ao texto constitucional.
    Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo quanto à mora na adaptação dos ônibus às necessidades das pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida, bem como quanto à ausência de demonstração do desiquilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.
    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.
    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.
    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:
    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.
    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).
    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).
    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)
    No mesmo sentido, à guisa de exemplo, colaciono os seguintes julgados:
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. ACESSO AOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIAS ESPECIAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015.
    1. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte.
    2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada.
    3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça.
    4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.” (ARE 1.117.099-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 1º/8/2018)
    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE GRATUIDADES OU REDUÇÕES NA TARIFA DO TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL PARA IDOSOS, OPERÁRIOS, DEFICIENTES FÍSICOS E ESTUDANTES. PREVISÃO NO EDITAL E NO CONTRATO DE PERMISSÃO. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO AO LONGO DA CONTRATAÇÃO. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 454 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1.117.488-ED-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 10/10/2019)
    Outrossim, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Seguindo esse entendimento, transcrevo julgados de ambas as Turmas desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 279/STF. Hipótese em que, para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. É firme no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não afronta o princípio da separação dos Poderes o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos tidos por abusivos ou ilegais. Precedentes. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 410.544-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17/3/2015)
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SUMÚLA 279 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I - O exame pelo Poder Judiciário de ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes.
    II - Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF.
    III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 813.742-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 15/8/2014)
    Por fim, ressalto que o presente recurso foi interposto sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, razão pela qual não se lhe aplica o disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.
    Ex positis, DESPROVEJO o agravo interposto pelo Município do Rio de Janeiro, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.
    Publique-se.
    Brasília, 3 de agosto de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente