Tribunal: STF
Processo: ARE 1270894
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-29
Data de publicação: 2020-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA – CDA. POSSIBILIDADE DE PROTESTO DE DÉBITO TRIBUTÁRIO. PREVISÃO NO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 1º DA LEI N. 9.492/1997, COM A ALTERAÇÃO DO ART. 25 DA LEI N. 12.767/2012. APLICAÇÃO DA ADI N. 5.135/DF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Décima Oitava Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo:
    “Ação Declaratória – Pretensão de cancelamento de protesto de Certidão da Dívida Ativa – Ausência de ilegalidade no ato da apontada autoridade em realizar o protesto da aludida CDA – Inteligência do artigo 1º da Lei nº 9.492/97, que amplia a competência dos cartórios para protestarem outros títulos de dívida que não sejam apenas cambiais – Matéria sedimentada pelos Tribunais Superiores – (ADI 5135/DF e REsp 1.686.659-SP - Tema nº 777) – Sentença mantida. Recurso Improvido. Nos termos do § 11º, do artigo 85, do Código de Processo Civil, os honorários recursais devem ser majorados à razão de 1%, totalizando 16%, como bem fixado na r. sentença” (fl. 16, vol. 4). 
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 9-11, vol. 5).
    2. No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado os incs. II, XXXVI, LIV e LV do art. 5º, os incs. I e II do art. 30, o inc. XIII do art. 48, o inc. IV do art. 150 e o art. 192 da Constituição da República ao argumento de ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa e da legalidade, da publicidade, da eficiência e da vedação ao confisco (fls. 39-41 do vol. 5, vol. 6 e fl. 1 do vol. 7).
    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal e por ausência de ofensa constitucional direta. O pedido de efeito suspensivo foi indeferido por inexistirem os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora (fls. 23-24, vol. 8).
    O agravante sustenta que “subsume-se em patente afronta à garantia do acesso ao duplo grau de jurisdição, pois, trata-se de dispositivo constitucional, em consonância com o artigo 102, III, 'a', da Constituição da República, não podendo ser relegada a sua apreciação pelo Colendo Supremo Tribunal Federal constitucionalmente competente” (fl. 4, vol. 9). 
    Argumenta que, “evidenciando-se que as Leis Federais tidas por violadas foram objeto de repercussão geral, bem como amplamente discutida e debatida junto ao Juízo a quo, não há que se falar em inexistência de repercussão geral, estando presentes todas as condições para processamento do aludido recurso” (fl. 4, vol. 9). 
    Ressalta que “não há que se falar em inexistência de prequestionamento da Lei Federal violada, pois, o mesmo ocorreu de forma explícita tendo sido a matéria alvo de impugnação através do Recurso Extraordinário, bem como amplamente discutida e debatida junto ao Juízo e Tribunal a quo. Logo, mostra-se, data venia, irrelevante o entendimento de que seja necessária a expressa referência do acórdão ao dispositivo legal tido por violado” (fl. 4, vol. 9). 
    Pede “seja dado provimento ao presente recurso, reformando-se e/ou revisando-se a r. decisão agravada, a fim de se deferir o processamento do Recurso Extraordinário interposto pelo ora agravante” (fl. 5, vol. 9).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    4. Razão jurídica não assiste ao agravante.
    5. A alegada contrariedade ao inc. II do art. 5º da Constituição da República esbarra no óbice da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal, pela qual se dispõe não caber “recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”. Assim, por exemplo:
    “Inviável o recurso extraordinário quando sua apreciação demanda reexame, por esta Corte, da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. A ofensa, acaso ocorrente, seria meramente indireta ou reflexa. III - Incide o óbice previsto na Súmula 636/STF, porque o exame da alegação de violação do princípio da legalidade demandaria a interpretação de legislação infraconstitucional” (ARE n. 1.076.358-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 20.11.2017).
    6. Não procedem os argumentos do agravante quanto à suposta ofensa aos incs. XXXVI, LIV e LV do art. 5º da Constituição da República, pois, nos julgamentos do Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 660, e do Recurso Extraordinário n. 956.302, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório, da ampla defesa e da inafastabilidade da jurisdição quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais:
    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (DJe 1º.8.2013).
    “PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. ÓBICES PROCESSUAIS INTRANSPONÍVEIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. MATÉRIA FÁTICA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Não há repercussão geral quando a controvérsia refere-se à alegação de ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, nas hipóteses em que se verificaram óbices intransponíveis à entrega da prestação jurisdicional de mérito” (DJe 16.6.2016).
    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o inc. III do art. 932 e o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    7. O Tribunal de Justiça de origem decidiu:
    “(...) o artigo 25 da Lei nº 12.757, de 27 de dezembro de 2012, incluiu o parágrafo único ao artigo 1º da Lei nº 9.492/97, passando a prever, expressamente, o protesto de ‘... certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas.’ Diante desse quadro, a Corregedoria Geral da Justiça, no parecer exarado no processo CGL nº 1.522/99, esclareceu que qualquer título extrajudicial pode ser protestado, incluindo as CDAs, previstas no artigo 784 do CPC, e, posteriormente, a medida foi autorizada pelo Parecer Normativo nº 076/05-E da Corregedoria Geral da Justiça. Ressalta-se, ainda, que a Lei Estadual nº 10.710/00, com a redação dada pelas Leis Estaduais ns. 11.331/02 e 13.160/08, tratando da fiscalização dos serviços e dos emolumentos cobrados pela prática dos serviços dos Cartórios de Protesto, também faz previsão da possibilidade de protestar-se a CDA, conforme se verifica nota 8 da Tabela IV. A previsão de procedimento especial para cobrança da dívida ativa (Lei nº 6.830/80), por meio da execução fiscal, não impede que o ente público busque, na via extrajudicial, outros mecanismos de recebimento de seus créditos. Aliás, a possibilidade do protesto de CDA contribui para o princípio da economia processual, isentando o devedor do pagamento de honorários advocatícios e despesas processuais, decorrentes da propositura da execução fiscal. O protesto da certidão de dívida ativa, portanto, se mostra como um dos mecanismos disponíveis para que o Fisco obtenha a satisfação de seus créditos, sem que se caracterize, nessa conduta, qualquer desvio de finalidade” (fls. 18-20, vol. 4).
    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.135, Relator o Ministro Roberto Barroso, este Supremo Tribunal assentou a constitucionalidade do parágrafo único do art. 1º da Lei n. 9.492/1997, com a alteração da Lei n. 12.767/2012, e fixou a tese de que “o protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política”:
    “Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade. 1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa - CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material. 2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI. 3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada ‘sanção política’ vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs. 3.1. Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício. 3.2. Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo. 4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros, objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: ‘O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política’” (DJe 7.2.2018).
    Confiram-se, também, as seguintes decisões monocráticas: Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.247.198/SP, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 27.2.2020; Recurso Extraordinário com Agravo n. 1161.320/SP, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 3.9.2019; Recurso Extraordinário n. 1.210.940/SC, de minha relatoria, DJe 18.6.2019; e Recurso Extraordinário n. 1.210.939/RS, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 13.6.2019.
    O acórdão recorrido harmoniza-se com essa orientação jurisprudencial.
    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.
    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, com a ressalva de eventual concessão do benefício da justiça gratuita. 
    Publique-se.
    Brasília, 29 de junho de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora