Tribunal: STF
Processo: ADPF 739
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-18
Data de publicação: 2020-09-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. OMISSÃO DO SENADO FEDERAL EM DELIBERAR SOBRE CANDIDATOS AO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ART. 2º E AO ART. 130-A DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
Relatório
    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Procuradores da República – ANPR contra “omissão concreta do Senado da República no cumprimento do seu dever constitucional (art. 130-A) de escrutinar, pelo plenário, por maioria absoluta, os candidatos indicados ao cargo de Conselheiro no Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)”.
    Quanto à subsidiariedade, ressalta não ser cabível “ação direta de inconstitucionalidade (ADI), tampouco ação direta de inconstitucionalidade por omissão (ADO) para contrastar inação deliberativa concreta”. 
    Explica tratar-se de “omissão concreta (e não de omissão normativa) do Senado na deliberação sobre 3 (três) candidatos já apontados pelo Supremo, pelos Ministérios Públicos dos Estados e pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, que, se confirmados, serão nomeados pelo Presidente da República para compor o CNMP”. 
    Argumenta que a “inação senatorial relatada fragiliza o sistema de freios e contrapesos, que integra uma das dimensões do princípio da separação de poderes (art. 2º da CRFB)”.
    Informa que “os indicados já foram até mesmo sabatinados e aprovados na comissão competente (CCJ), mas o Senado, desde então, não marcou ocasião para a final deliberação plenária, a ser submetida, consoante ditame constitucional do art. 130-A3 da CRFB, a quórum de maioria absoluta”.
    Sustenta que “a espera na regularização da composição do CNMP, impedida por omissão exclusiva do Senado, não deriva de um processo político ordinário de escolha ou rejeição de membros para a renovação do plenário, mas de autêntico e voluntário bloqueio deliberativo”. 
    Quanto à pertinência temática, assevera que “deve velar pelos direitos e prerrogativas dos membros do MPF, defender os interesses dos associados e colaborar na solução de questões destinadas ao exercício de funções atribuídas aos Procuradores da República”, pelo que patente seu interesse em ingressar com a presente ação. 
    Noticia que “a composição do Conselho Nacional do Ministério Público está incompleta, restando vagos os cargos de conselheiros a serem preenchidos por 1 (um) membro do MPDFT, 1 (um) membro do Ministério Público dos Estados e 1 (um) membro da magistratura, cuja indicação compete ao próprio Supremo Tribunal Federal”. 
    Salienta que “a inércia do Senado Federal, ao deixar de nomear 3 (três) conselheiros por tanto tempo, abala os pilares de compatibilização da estrutura do CNMP com o princípio de difusão horizontal da autoridade que advém do art. 2º da Carta de 1988”. 
    Ressalta que a não indicação “de um membro externo ao corpo de membros do Ministério Público, oriundo da magistratura, (…) enfraquece o pluralismo da composição”. 
    Pondera que, se “tal composição anômala, se soa tolerável por curtos espaços de tempo, não pode ser estendida, de forma desarrazoada, por quase um ano, como agora sucede, sem qualquer perspectiva de nomeação dos conselheiros faltantes”. 
    Argumenta haver ofensa também ao preceito fundamental contido no art. 130-A da Constituição da República, “que configura a composição de relevante órgão de controle externo do Ministério Público Brasileiro”. 
    Lembra que o Conselho Nacional do Ministério Púbico “controla remoção, promoção, permuta, organização administrativa, financeira, bem como fixa balizas comportamentais deontológicas funcionais, com poderes normativos primários, aprova resoluções, enunciados, súmulas administrativas etc., não havendo dúvida, portanto, de que a preservação de sua higidez estrutural é fundamental para que o parquet possa cumprir, com fidelidade, em termos consentâneos com as balizas constitucionais e legais, as suas missões institucionais de defesa da ordem democrática e dos direitos fundamentais”. 
    Sugere que “assinalar um prazo para deliberações, assim, pode ser a via mais expedita e prática para que o problema seja sanado, sem que o Supremo avance sobre a deliberação propriamente dita” ou, caso assim não se entenda, “a solução restante será mesmo a constituição em mora da Câmara Alta, como se tem feito em relação às deliberações legislativas, de forma geral, em tema de controle da omissão inconstitucional normativa”. 
    Alega ser evidente o perigo da demora por estar a pauta do Conselho “coalhada de feitos que dependem de deliberação afirmativa por maioria absoluta”.
    Requer medida liminar “para determinar o sobrestamento de todos os julgamentos de processos disciplinares (art. 63 do RICNMP) e deliberações (de instauração ou de mérito) acerca de pedidos de remoção pendentes de apreciação pelo Plenário do CNMP (art. 128, §5º, I, “b”, c/c art. 145 do RICNMP), bem como de proposições de resoluções, recomendações, enunciados, emendas regimentais e súmulas (art. 147, I a V, c/c art. 151, parágrafo único, do CNMP) até o julgamento meritório da presente ADPF, ou até que o Senado delibere sobre o preenchimento dos assentos pendentes que garantiriam o preenchimento da maioria absoluta do CNMP com membros indicados das carreiras do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados”.
    No mérito, pede “seja confirmada a cautelar e, em qualquer caso, assinalado prazo máximo de 2 (dois) meses, ou outro considerado razoável, para que o Senado Federal delibere sobre a aprovação ou rejeição dos candidatos a conselheiros apontados, mas ainda não definitivamente escrutinados pelo Senado Federal, a fim de que seja sanado o déficit de composição do CNMP ora noticiado, resultante da inação senatorial”.
    Subsidiariamente, pede que, “ao menos, o Senado Federal seja constituído em mora sobre a necessidade de exercer a competência descrita no art. 130-A da Constituição da República Federativa do Brasil para resolver sobre as indicações (pendentes) realizadas para a ocupação de assentos no Egrégio CNMP”. 
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    2. A presente ação é incabível, por não se ter, na espécie, preenchido o requisito da subsidiariedade.
    No § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999 se estabelece:
    “Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta. 
    § 1º Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”. 
    A arguição de descumprimento de preceito fundamental somente poderá ser utilizada se o interessado demonstrar ter havido o prévio exaurimento de outros instrumentos processuais, previstos no ordenamento positivo, capazes de fazerem cessar a situação de lesividade ou de potencialidade danosa alegadamente resultante dos atos questionados. 
    O critério da subsidiariedade a ser atendido para a instauração do processo de arguição de descumprimento de preceito fundamental põe-se no § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999, pela qual se condiciona o ajuizamento dessa especial ação constitucional à ausência de outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade afirmada pelo arguente. 
    Trata-se de requisito de procedibilidade que pode ser validamente instituído pelo legislador comum, em ordem a condicionar o exercício do direito de ação, sem que a fixação desses requisitos condicionantes caracterize situação de inconstitucionalidade. 
    No julgamento do Agravo Regimental na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 249/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1º.9.2014, asseverou-se que “a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente poderá ser utilizada, se se demonstrar que, por parte do interessado, houve o prévio exaurimento de outros mecanismos processuais, previstos em nosso ordenamento positivo, capazes de fazer cessar a situação de lesividade ou de potencialidade danosa alegadamente resultante dos atos estatais questionados. Como precedentemente enfatizado, o princípio da subsidiariedade que rege a instauração do processo de arguição de descumprimento de preceito fundamental acha-se consagrado no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, que condiciona o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à ausência de qualquer outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade afirmada pelo arguente”. 
    Confiram-se também os seguintes julgados: 
    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 212 DO TEXTO CONSTITUCIONAL. PREFEITO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA subsidiariedade. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DA ALEGADA LESÃO. AGRAVO IMPROVIDO. I - Aplicação do princípio da subsidiariedade. A arguição de descumprimento de preceito fundamental somente pode ser utilizada quando houver o prévio exaurimento de outros meios processuais, capazes de fazer cessar a lesividade ou a potencialidade danosa dos atos omissivos questionados. II - A Lei 8.429/1992 e o Decreto-lei 201/1967, dentre outros, abrigam medidas aptas a sanar a ação omissiva apontada. III - Não está evidenciado, ademais, documentalmente, o descumprimento de preceito fundamental, seja na inicial da ADPF, seja no presente recurso. IV - Agravo improvido” (ADPF n. 141-AgR/RJ, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJ 18.6.2010). 
    “EMENTA Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Ato omissivo do Governador do Estado da Paraíba consistente na ausência de envio, ao Poder Legislativo estadual, do projeto de lei que fixa, na forma de subsídio, a remuneração do Defensor Público do Estado. Mandado de segurança em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado com idêntico objeto. Ausência de subsidiariedade. Agravo a que se nega provimento. 1. Encontra-se em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba mandado de segurança impetrado pela Defensoria Pública do Estado em que se impugna o mesmo ato omissivo objeto da presente arguição, sendo os respectivos pedidos idênticos. Portanto, existe meio processual capaz de sanar a lesividade alegada pela associação autora com a mesma amplitude e imediaticidade que teria a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, razão pela qual se tem por não atendido o requisito da subsidiariedade. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADPF n. 319-AgR/PB, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 19.12.2014). 
    “E M E N T A: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (CF, ART. 102, § 1º) AÇÃO ESPECIAL DE ÍNDOLE CONSTITUCIONAL PRINCÍPIO DA subsidiariedade (LEI Nº 9.882/99, ART. 4º, § 1º) EXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO APTO A NEUTRALIZAR A SITUAÇÃO DE LESIVIDADE QUE ALEGADAMENTE EMERGE DOS ATOS IMPUGNADOS INVIABILIDADE DA PRESENTE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO PRECEDENTES RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. O ajuizamento da ação constitucional de arguição de descumprimento de preceito fundamental rege-se pelo princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), a significar que não será ela admitida, sempre que houver qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade emergente do ato impugnado. Precedentes. A mera possibilidade de utilização de outros meios processuais, contudo, não basta, só por si, para justificar a invocação do princípio da subsidiariedade, pois, para que esse postulado possa legitimamente incidir impedindo, desse modo, o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental revela-se essencial que os instrumentos disponíveis mostrem-se capazes de neutralizar, de maneira eficaz, a situação de lesividade que se busca obstar com o ajuizamento desse writ constitucional. A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF n. 237-AgR/SC, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 30.10.2014). 
    Assim também, por exemplo: ADPF n. 145/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJ 9.2.2009; ADPF n. 134-AgR-terceiro/CE, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJ 7.8.2009; ADPF n. 93-AgR/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJ 7.8.2009; ADPF n. 17-AgR/AP, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 14.2.2003; ADPF n. 3-QO/CE, Relator o Ministro Sydney Sanches, Plenário, DJ 27.2.2004; ADPF n. 6-MC/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 26.11.2014; ADPF n. 319/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, decisão monocrática, DJ 26.5.2014; ADPF n. 127/DF, Relator o Ministro Teori Zavascki, decisão monocrática, DJ 28.2.2014; e ADPF n. 266/MG, Relator o Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJ 28.9.2012. 
    3. A arguição de descumprimento de preceito fundamental é instrumento constitucional que compõem o quadro dos institutos de controle abstrato de constitucionalidade de leis, atos normativos, políticas públicas ou comportamentos estatais que desrespeitem o sistema constitucional.
    A presente arguição tem o objetivo de solucionar caso concreto consubstanciado na ausência de aprovação, pelo Senado Federal, de três indicados ao Conselho Nacional do Ministério Público.
    A autora mesma é expressa sobre a finalidade concreta e subjetiva da ação ao informar que a “omissão concreta (e não de omissão normativa) do Senado na deliberação sobre 3 (três) candidatos já apontados pelo Supremo, pelos Ministérios Públicos dos Estados e pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, que, se confirmados, serão nomeados pelo Presidente da República para compor o CNMP” e, ainda, que “os indicados já foram até mesmo sabatinados e aprovados na comissão competente (CCJ)”.
    No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 141, este Supremo Tribunal concluiu que se devem considerar também os instrumentos processuais de índole subjetiva para a análise da existência de outros meios processuais capazes de fazer cessar a lesividade dos atos impugnados:
    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 212 DO TEXTO CONSTITUCIONAL. PREFEITO MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS DA ALEGADA LESÃO. AGRAVO IMPROVIDO.
    I - Aplicação do princípio da subsidiariedade. A arguição de descumprimento de preceito fundamental somente pode ser utilizada quando houver o prévio exaurimento de outros meios processuais, capazes de fazer cessar a lesividade ou a potencialidade danosa dos atos omissivos questionados.
    II - A Lei 8.429/1992 e o Decreto-lei 201/1967, dentre outros, abrigam medidas aptas a sanar a ação omissiva apontada.
    III - Não está evidenciado, ademais, documentalmente, o descumprimento de preceito fundamental, seja na inicial da ADPF, seja no presente recurso.
    IV - Agravo improvido” (ADPF n. 141-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 18.6.2010).
    Ao negar seguimento à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 82, o Ministro Gilmar Mendes enfatizou que “a ADPF é destinada a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional. Ou seja, essa ação não pode ser utilizada como mero sucedâneo para quaisquer demandas ou interesses subjetivos que estejam alegadamente afetados, sob pena de esvaziar o escopo desse instrumento constitucional. Há que se considerar a relevância do objeto da arguição para o ordenamento jurídico” (ADPF n. 82, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 23.10.2015).
    4. Pelo exposto, evidenciado o não cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, a ela nego seguimento (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se.
    Brasília, 18 de setembro de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora