Tribunal: STF
Processo: ADI 6426
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-03
Data de publicação: 2020-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. FEDERAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
Relatório 
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada por Federação das Entidades Sindicais dos Oficiais de Justiça do Brasil – Fesojus, pretendendo a declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 11.129/2020 do Espírito Santo, pela qual alterada a Lei n. 7.854/2004 – Plano de Carreiras e de Vencimentos dos Servidores Efetivos do Poder Judiciário. Tem-se nas normas impugnadas:
    “Art. 1º Os dispositivos da Lei Estadual nº 7.854/2004 abaixo relacionados, alterados pelas Leis Estaduais nº 9.497/2010, nº 10.278/2014 e nº 10.470/2015, passam a vigorar com a seguinte redação:
    ‘Art. 10. (…) 
    III - o 4º (quarto) dígito indica o nível, representado por algarismos arábicos de 01 a 25; (...).’ 
    ‘Art. 13. O processo de promoção, a partir de 2020, será realizado anualmente, no mês de julho, com efeitos financeiros a contar de 1º de julho, obedecido o interstício de 04 (quatro) anos para nova participação, exceto quanto à primeira e última promoções, condicionadas ao cumprimento de interstício de 03 (três) anos. (...).’
    ‘Art. 19. Os cargos efetivos do Quadro Permanente e do Quadro Suplementar possuem uma tabela cada, com vinte e cinco níveis, representados por algarismos arábicos de 01 a 25.’ 
    ‘Art. 20. (...)
    II - o servidor precisa atingir o quantitativo mínimo de 40 (quarenta) pontos na avaliação do processo de promoção para progredir de nível, sendo desprezados os pontos excedentes; (...)
    IV - está limitada a 03 (três) níveis, mantida a excepcionalidade do § 1º do art. 13 desta Lei;
    V - para os servidores que ingressarem nos quadros do Poder Judiciário a partir da entrada em vigor desta Lei, o 1º (primeiro) processo de promoção, restrito a 340 (trezentos e quarenta) pontos, também está limitado a 03 (três) níveis, sendo que a pontuação excedente, apenas do 1º (primeiro) processo de promoção, será utilizada para os processos subsequentes.
    (...).’
    Art. 2º Ficam acrescidos os seguintes parágrafos ao art. 13 da Lei Estadual nº 7.854/2004:
    ‘Art. 13. (...)
    § 3º A deflagração do processo de promoção está condicionada ao crescimento da Receita Corrente Líquida do Estado do Espírito Santo, aferido pela média dos três quadrimestres imediatamente anteriores a sua abertura comparada à média dos três quadrimestres do período antecedente.
    § 4º A deflagração referida no § 3º está condicionada ainda à manutenção do percentual da despesa total com pessoal do Poder Judiciário no limite igual ou inferior a 95% (noventa e cinco por cento) daquele estabelecido pelo artigo 20 da Lei Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
    § 5º Para fins de apuração do limite referido no § 4º, o valor da promoção deverá ser somado à estimativa da despesa total com pessoal para o mês de sua concessão e para os onze meses imediatamente posteriores.
    § 6º Também para fins de apuração do limite referido no § 4º, a Receita Corrente Líquida do Estado do Espírito Santo deverá ser estimada considerando a receita anualizada realizada até o mês de junho do ano da concessão da promoção acrescida do percentual de sua evolução apurado no mesmo período.
    § 7º No caso da não implementação das condições dos §§ 3º e 4º, o processo de promoção ficará automaticamente adiado para o ano seguinte.
    § 8º O adiamento previsto pelo § 7º não gera direito à promoção retroativa.’ 
    Art. 3º A partir da data de publicação da presente Lei, ficam suprimidos os três últimos níveis das tabelas de vencimentos constantes dos Anexos XI-F e XI-G, acrescentados à Lei Estadual nº 7.854/2004 pela Lei Estadual nº 10.278/2014, que passam a vigorar conforme as tabelas anexas a esta Lei, resguardados os direitos adquiridos pelos servidores que, eventualmente, já os tenham alcançado.
    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”. 
    2. A autora sustenta a inconstitucionalidade do diploma por falta de participação da categoria profissional na deliberação do respectivo projeto de lei.
    Assevera que “na fase de iniciativa de lei do ato normativo que ora se discute ocorreu a votação e discussão em sessão privativa do Tribunal Pleno do TJES sem participação da categoria profissional”. 
    Argumenta que “a audiência e participação da categoria são obrigatórias e constituem elementos externos ao procedimento de formação das leis, e a sua falta gera a inconstitucionalidade formal, já que os pressupostos do ato legislativo devem ser entendidos como elementos vinculados do ato legislativo”. 
    Anota que, “nos termos do art. 10 da Carta Magna, é assegurada a participação dos servidores nas sessões dos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação”. 
    Enfatiza que “a ausência de publicidade da Sessão de votação e aprovação do projeto de lei de alteração de condições profissionais e o impedimento de manifestação da categoria afetada ofende o princípio da moralidade administrativa ante o dever de agir com boa-fé, sinceridade, probidade, lhaneza, lealdade e ética, as quais devem ser publicadas, com o fito de descaracterizar desvio de poder”.
    Defende que, “a partir da positivação da medida que impede o direito a progressão do servidor público em caso de atingimento do limite previsto no artigo 20 da LRF (artigo 2º da Lei nº 11.129/2020) o legislador criou enorme inconstitucionalidade e insegurança jurídica ao legitimar mitigação de direito em detrimento das medidas previstas na própria Carta Magna como redução dos cargos em comissão e função de confiança. A norma objeto de impugnação não é razoável e proporcional o que ofende os princípios implícitos do artigo 37, caput, da CRFB”. 
    3. Requer a suspensão cautelar da eficácia da Lei n. 11.129/2020 do Espírito Santo e, no mérito, pede a declaração de inconstitucionalidade. 
    4. Em decisão de 15.5.2020, adotei o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999. 
    5. Em informações, a Assembleia Legislativa do Espírito Santo pugnou pelo não conhecimento da ação, asseverando que a autora não é “entidade com legitimação universal, além do que não há comprovação da pertinência temática na Lei atacada”. No mérito, pediu a improcedência do pedido, enfatizando que “a realização de sessões por videoconferência, ademais, já é prática adotada pelos Tribunais de Justiça e pelas Cortes Superiores e, o fato delas serem realizadas por recurso tecnológico, não retira sua publicidade, já que - por serem gravadas em áudio e vídeo - garantem o pleno conhecimento daquilo que foi decidido e, com isso, permite o exercício do controle que justifica sua publicidade”.
    6. O governador do Espírito Santo, em informações de 1º.6.2020, pontuou que “a entidade Requerente é ilegítima para provocar a fiscalização abstrata perante o STF, nos termos do art. 103, inciso IX, da CF”, acrescentando que “houve plena participação do sindicato dos servidores públicos estaduais na elaboração da proposta legislativa, sendo inviável falar-se em inconstitucionalidade por ausência de participação ou por violação à publicidade ou à moralidade”. 
    7. A Advocacia-Geral da União, em 15.6.2020, manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, se superado o óbice, pela improcedência do pedido:
    “Administrativo. Lei nº 11.129/2020 do Estado do Espírito Santo, que dispõe sobre o plano de carreiras e vencimentos dos servidores efetivos do Poder Judiciário de referido ente federado. Preliminar. Ilegitimidade ativa das federações para exercerem o controle abstrato de normas. Representatividade limitada da requerente. Mérito. Alegada violação aos artigos 8º, incisos III e VI; 10; 37, caput e inciso II; e 39, § 2º, da Carta Republicana. O Texto Constitucional não impõe a participação das entidades sindicais nas discussões que antecedem a edição de lei acerca da reformulação de planos de carreiras e vencimentos de servidores públicos. Inadequação da via eleita para veicular tal alegação, eis que a ação direta não comporta a avaliação de elementos de prova. Precedente desse Supremo Tribunal Federal. Não se verifica a alegada ausência de publicidade da sessão virtual realizada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo para deliberação e aprovação do projeto de lei que originou o diploma atacado. A criação de requisitos para a deflagração do processo de promoção dos servidores públicos, levando em consideração os limites prudenciais de gastos com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, não viola direitos subjetivos. Inexistência de direito adquirido a regime jurídico. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido”.
    8. A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, com a ementa a seguir:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FALTA DE LEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE REQUERENTE. LEI 11.129/2020 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. REGIME ESTATUTÁRIO. PARTICIPAÇÃO DA CATEGORIA PROFISSIONAL INTERESSADA NO PROCESSO LEGISLATIVO. CONVENÇÃO 151 DA OIT. CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE. PUBLICIDADE DA SESSÃO LEGISLATIVA. NECESSIDADE DE AVALIAÇÃO DE ELEMENTOS DE PROVA. 1. Entidades sindicais de segundo grau não dispõem de legitimidade ativa para ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes. 2. Convenções e tratados internacionais, como a Convenção 151 da OIT, são atos de natureza supralegal e infraconstitucional que são parâmetro para controle de convencionalidade e não para controle abstrato de constitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal. Precedente. Parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade”.
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 
    9. A análise do que posto na presente ação direta conduz a seu não conhecimento por ausência de legitimidade ativa ad causam da autora.
    10. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.
    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade: 
    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 
    I - o Presidente da República; 
    II - a Mesa do Senado Federal; 
    III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 
    V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
    VI - o Procurador-Geral da República; 
    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 
    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”. 
    11. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que, entre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são legitimadas para propor ações de controle abstrato: 
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta, conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2. As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada. Precedentes. 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente. 4. Não verificada correlação entre os objetivos institucionais perseguidos pela entidade e as normas impugnadas, as quais dizem respeito à majoração das alíquotas da contribuição ao PIS e da Cofins relativas à venda de combustíveis. 5. Nego provimento ao agravo regimental” (ADI n. 5.837 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJ 17.10.2018). 
    Pelo decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146, de relatoria do Ministro Luiz Fux, “a atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação” (Tribunal Pleno, DJ 3.4.2019). 
    12. Tem-se, na espécie, que no art. 3º do Estatuto Social da autora se estabelece que “a FESOJUS-BR é constituída exclusivamente por Sindicatos representativos da categoria de Oficiais de Justiça do Poder Judiciário do Brasil, devidamente ativos, regularizados e com registro (Certidão Sindical) junto ao Ministério do Trabalho e Emprego – MTE”. Pelo § 1º do art. 3º do Estatuto, “poderão se filiar sindicatos, exclusivamente, de Oficiais de Justiça, legalmente constituídos e autorizados pela forma disposta em seus próprios Estatutos e que possuam seu registro junto ao Ministério do Trabalho e Emprego” (doc. 13).
    A natureza jurídica de federação sindical da autora se evidencia pela certidão de registro subscrita pelo Secretário de Relações do Trabalho (doc. 14) e pelo extrato de cadastro ativo da entidade no Ministério do Trabalho e Emprego (doc. 12).
    13. Importa acentuar que este Supremo Tribunal reconheceu ausente de legitimidade ad causam a Federação das Entidades Sindicais dos Oficiais de Justiça do Brasil – Fesojus para a formulação das ações do controle abstrato de constitucionalidade (Agravos Regimentais nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 6.531 e 6.463, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 19.10.2020). 
    No voto condutor, pontuou o Relator que “a FESOJUS, embora invocando a condição de entidade de classe de âmbito nacional, qualifica-se, na realidade, como órgão sindical, tal como revela o teor da certidão produzida nos autos pela própria autora, que, exarada, em 29/11/2017, pelo Senhor Secretário de Relações do Trabalho, atesta a existência de registro sindical no Cadastro Nacional das Entidades Sindicais referente à FESOJUS (Processo nº 46000.003644/2017-15), na condição de Federação, o que lhe confere o grau de entidade sindical de segundo grau”. O julgado recebeu esta ementa:
      “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU – INADMISSIBILIDADE – LEGITIMAÇÃO ATIVA PARA A INSTAURAÇÃO DO CONTROLE ‘IN ABSTRACTO’ DE CONSTITUCIONALIDADE QUE SE RECONHECE, ENTRE OS ÓRGÃOS QUE COMPÕEM A ESTRUTURA SINDICAL BRASILEIRA, APENAS ÀS CONFEDERAÇÕES (ENTIDADES SINDICAIS DE TERCEIRO GRAU) – PRECEDENTES – ALEGAÇÃO DE QUE A AUTORA, NÃO OBSTANTE O SEU CARÁTER INEQUIVOCAMENTE SINDICAL, LEGITIMAR-SE-IA AO AJUIZAMENTO DA AÇÃO DIRETA NA CONDIÇÃO DE ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – IMPOSSIBILIDADE – CONDIÇÃO JURÍDICA PRÓPRIA DAS ENTIDADES SINDICAIS QUE LHES CONFERE UMA NATUREZA DISTINTA DAS DEMAIS CATEGORIAS DE ASSOCIAÇÕES DE CLASSE – QUALIDADE JURÍDICA QUE NÃO PODE SER DESCONSIDERADA, MOMENTANEAMENTE, COM O FIM DE VIABILIZAR, POR CONVENIÊNCIA PROCESSUAL, O ACESSO AOS INSTRUMENTOS DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO CONTRA ESSA DECISÃO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – As federações e os sindicatos, mesmo aqueles de âmbito nacional, não dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes. – No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente as confederações sindicais – que constituem entidades de grau superior – possuem qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes. – Ao reconhecer legitimação para agir em sede de fiscalização abstrata às confederações sindicais e às entidades de classe de âmbito nacional, a Constituição da República (art. 103, IX) tratou de situações que não são intercambiáveis, não se admitindo, por isso mesmo, para efeito de ativação da jurisdição de controle ‘in abstracto’, que uma entidade sindical de segundo grau, demitindo-se, momentaneamente, de sua condição sindical, invoque a qualidade de entidade de classe de âmbito nacional. Precedentes”. 
    14. A natureza sindical da entidade, portanto, não possibilita o seu reconhecimento como entidade de classe de alcance nacional para fins de legitimidade ativa ad causam para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade. Confiram-se, por exemplo, os precedentes: 
    “(...) a fórmula alternativa prevista no inciso IX do art. 103 da Constituição da República, impede que determinada entidade considerada de natureza sindical, não enquadrável no conceito de confederação, venha a se utilizar do rótulo de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de legitimação” (ADI n. 4.224 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 8.9.2011). 
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. (…) AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM . PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. (...). A natureza sindical da requerente impede que se reconheça sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não admitem mescla de requisitos. Precedentes. 5. Agravo não provido” (ADI n. 4.384 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJ 19.2.2019). 
    No mesmo sentido: ADI n. 4.501, minha relatoria, DJe 6.5.2019; ADI n. 4.967, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.4.2015; ADI n. 4.440 AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 29.5.2015; ADI n. 4.184-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI n. 4.656-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1º.9.2014; ADI n. 4.473-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 1º.8.2012; ADI n. 4.361-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 1º.2.2012; ADI n. 3.506-AgR, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJ 30.9.2005.
    15. Não ficaram demonstrados os requisitos apontados no art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho para a configuração da entidade como confederação, caracterizada como entidade sindical de grau máximo, organizada por, no mínimo, três federações sindicais integrantes da mesma categoria econômica ou profissional para figurar como legitimada ativa ad causam.
    Ausente demonstração de enquadrar-se a autora da presente ação na definição jurídica de confederação sindical tampouco na de entidade de classe de alcance nacional por sua inequívoca natureza sindical. 
    Sem a comprovação de legitimidade ativa ad causam da autora por caracterizar-se entidade sindical de segundo grau reconhecida como federação, é irrelevante, processualmente, o exame de sua maior ou menor representatividade territorial. 
    16. Pelo exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.
    Publique-se. 
    Brasília, 3 de dezembro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora