Tribunal: STF
Processo: MS 34164
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-09
Data de publicação: 2020-11-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DE PRESIDENTE DA REPÚBLICA. CAPITALIZAÇÃO COMPOSTA DE JUROS NA DÍVIDA PÚBLICA DE ESTADO-MEMBRO. COMPOSIÇÃO DA LIDE. INDEFINIÇÃO DO QUADRO FÁTICO: AUSÊNCIA DE ATO ABUSIVO E ILEGAL LESIVO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DAS CONDIÇÕES CONSTITUCIONAIS DA IMPETRAÇÃO. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.
Relatório
    1. Mandado de Segurança impetrado pelo Estado do Amapá contra suposto ato coator de capitalização composta de juros (anatocismo) no cálculo da dívida pública do Estado atribuídos à então Presidente da República, ao Ministro de Estado da Fazenda, ao Secretário do Tesouro Nacional, ao Coordenador-Geral de Haveres Financeiros da Secretaria do Tesouro Nacional e ao Gerente Geral da Agência Setor Público Macapá/AP. 
 O caso
    2. O impetrante alega ter firmado com a União, sob a regência da lei Lei nº 9.496/97, contrato de refinanciamento de dívida pública, sob condições de pagamento que, no curso dos anos, teriam se mostrado distanciados da realidade econômica do país, com ônus demasiado ao devedor.
    Por isso, afirma ter sido editada a Lei Complementar nº 148/14, com duas medidas para viabilizar a administração da dívida pública que deveriam constar de aditivo contratual: a alteração dos indexadores dos contratos e a fixação de um desconto a ser aplicado ao saldo devedor. 
    Afirma que, não obstante aquela obrigação legal, a União manteve-se inerte, recusando-se a deliberar sobre os aditivos contratuais, advindo, em 5.8.2015, nova Lei Complementar, n. 151/2015 que, ao alterar alguns dispositivos da Lei Complementar n. 148/2014, dispôs que os aditivos não mais dependeriam de regulamentação, devendo a União promovê-los até 31.1.2016, sob pena de sujeitar-se aos cálculos dos devedores. 
    Ressalta ter sido editado o Decreto nº 8.616/15, com metodologia de cálculo de desconto incompatível com a Lei Complementar nº 148/14, ao aplicar juros compostos. 
    Alega que poderia fazer uso da prerrogativa instituída no parágrafo único do art. 4º da Lei Complementar n. 148/14, alterada pela Lei Complementar n. 151/15. Todavia, o Decreto n. 8.616/15, em seu art. 5º, exorbitando dos termos legais, teria instituído exigências que fulminariam tal prerrogativa, impondo ao Estado que os pagamentos se dessem com observância do cálculo preliminar apresentado pelo Banco do Brasil. 
    Afirma que para atualização do crédito tributário a União teria adotado metodologia diversa, considerando acumulação simples, sem capitalização, pela lógica utilizada pela Receita Federal do Brasil, que seria decorrente de interpretação de dispositivos de lei que ofereceriam, no entender do impetrante, regra idêntica à contemplada no art. 3º da Lei Complementar n. 148/2014. 
    Assevera que a Previdência Social, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), o Tribunal de Contas da União, a Justiça Federal e a Justiça Eleitoral interpretam a expressão “Selic acumulada mensalmente” como índice correspondente à soma das referências mensais. 
    Ressalta que, se houvesse intenção do legislador de aplicar o método dos juros compostos aos contratos de refinanciamento da dívida, as normas teriam sido expressas, pois a capitalização de juros seria matéria de exceção, que não tendo sido estabelecida no art. 3º da Lei Complementar n. 148/2015, não o poderia ser no decreto regulamentador. 
    Afirma aplicável a Súmula n. 121, deste Supremo Tribunal, segundo a qual, “é vedada a capitalização de juros, ainda que expressamente convencionada”, asseverando que a utilização de critérios diferenciados entre devedores públicos e privados afrontaria o princípio constitucional da isonomia. 
    Requer “a) a concessão de medida liminar, de acordo com os fundamentos expostos no item “06”, ordenando-se às autoridades impetradas que se abstenham de impor quaisquer sanções ao Impetrante, especialmente aquelas previstas na Cláusula oitava do Contrato de 26/05/1998 que liquida o BANAP e o bloqueio de recursos de transferências federais, pelo exercício da faculdade constante do parágrafo único do artigo 4º da LC 148/14, norma que lhe garante o cálculo e o pagamento da dívida pública com base nos novos parâmetros legais em face da não promoção do aditivo contratual; b) Ainda, em sede liminar, a concessão de provimento judicial para que as autoridades impetradas, quando da elaboração da proposta de aditivo contratual, adotem o método da variação acumulada da taxa SELIC, como impõe o artigo 3º da LC 148/2014, afastando a capitalização composta de juros (anatocismo)” (fl. 29, e-doc. 1). 
    Pede “o deferimento da ordem mandamental, tornando-a definitiva, reconhecendo-se o direito líquido e certo do Impetrante de utilizar a prerrogativa a que se refere o parágrafo único do artigo 4º da LC 148/14, enquanto não promovido o aditivo, bem como de receber das autoridades impetradas proposta de aditivo contratual baseada no método da variação acumulada da taxa SELIC, como impõe o artigo 3º da LC 148/2014, afastando-se a sistemática da capitalização composta de juros (anatocismo) pretendida pelos Impetrados, conforme já decidido pelo STF nos Mandados de Segurança 34023 e 34110” (fl. 30, e-doc. 1). 
    3. Em 2.5.2016, o Ministro Dias Toffoli, então Relator, deferiu “a tutela de urgência pleiteada nos presentes autos, a fim de que ‘as autoridades impetradas se abstenham de impor quaisquer sanções ao Estado impetrante, especialmente as previstas na cláusula oitava Contrato de 26/05/1998 que liquida o BANAP e o bloqueio de recursos de transferências federais, pelo exercício da faculdade constante do parágrafo único do artigo 4º da LC 148/14, norma que lhe garante o cálculo e o pagamento da dívida pública com base nos novos parâmetros legais em face da não promoção do aditivo contratual’” (fl. 5, e-doc. 5).
    4. Em 16.10.2017, “em razão da superveniência de acordo entre a União e os Estados que impetraram mandados de segurança semelhantes ao presente e o entendimento adotado pelo Plenário na questão de ordem do Mandado de Segurança nº 34.023”, o Ministro Dias Toffoli reajustou a liminar “a fim de que sejam aplicados cautelarmente aos autos e à liminar os termos dos ajustes negociados com os Estados, conforme a ata da reunião realizada no dia 20/6/16”, determinando que as partes se manifestassem “sobre o andamento das negociações e sobre a permanência do interesse de agir” (fls. 5-6, e-doc. 66).
    5. Em resposta, o Amapá requereu a suspensão do processo e informou estarem em curso tratativas entre as partes, tendo sido atendido pelo Relator em 24.11.2017, pelo prazo de “60 dias ou até nova manifestação das partes, o que ocorrer primeiro” (e-doc. 88).
    6. Pela Petição/STF n. 12.062, de 8.3.2018, a União informou que “o prazo previsto para a assinatura do termo aditivo que prorrogaria o prazo de vencimento da dívida em mais de duzentos e quarenta meses expirou, e que o Estado do Amapá não aderiu a tal termo” (e-doc. 97).
    7. Em 15.5.2018 sobreveio nova suspensão do processo por sessenta dias “ou até nova manifestação, devendo o Estado autor submeter a questão à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF” (e-doc. 111). 
    8. Decorrido aquele prazo veio-me o processo por substituição da relatoria, nos termos do art. 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Instado a se manifestar sobre o interesse no julgamento da causa, o impetrante requereu nova suspensão do processo, o que foi deferido, em 29.10.2018, por mais sessenta dias (e-doc. 120). 
    9. Esgotado aquele prazo, seguiu-se novo pedido do impetrante para a suspensão do processo, tendo sido apresentados documentos (e-doc. 124-129) sobre as tratativas com a União e com o Banco do Brasil S/A, para a celebração do “segundo termo aditivo de rerratificação ao contrato de abertura de crédito”.
    10. O pedido de nova suspensão do processo foi indeferido (e-doc. 134) seguindo os autos para parecer da Procuradoria-Geral da República que se manifestou pela denegação da ordem:
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. DÍVIDA DE ESTADO COM A UNIÃO. REFINANCIAMENTO. ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA. MÉTODO DE CÁLCULO DO VALOR DA DÍVIDA. LEIS COMPLEMENTARES 148/2014 E 156/2016. CONCILIAÇÃO. DILIGÊNCIA. INTIMAÇÃO DAS PARTES. CONCLUSÃO DAS TRATATIVAS CONCILIATÓRIAS NA CÂMARA DE CONCILIAÇÃO E ARBITRAGEM DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL. ÍNDICE DE CORREÇÃO DA DÍVIDA DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL. INCIDÊNCIA DA TAXA SELIC SIMPLES OU COMPOSTA NO DESCONTO DO ART. 3.º DA LEI COMPLEMENTAR 148/2014. CELEBRAÇÃO DE ACORDO. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. DENEGAÇÃO. ” (fl. 1, e-doc. 147).
    11. Em 1.4.2019, o impetrante reafirmou “que as tratativas de solução da demanda encontram-se bastante avançadas junto ao Tesouro Nacional, tendo, inclusive, este órgão aberto prazo para o Estado juntar derradeiras documentações pertinentes, evidenciando-se, assim, frutíferas as tratativas em curso, como demonstra o item 06, página 06 do Ofício n. 357/2019/COOPEM/SURIN/STN em anexo”.
    Requereu a “reconsideração do despacho proferido por Vossa Excelência, no sentido que seja concedida ao requerente a pretendida prorrogação da suspensão processual” (fl. 2, e-doc. 145).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    12. O presente mandado de segurança não reúne condições para prosseguir, considerada a) não haver quadro fático definido para caracterizar ilegalidade ou abuso de poder, requisitos para a ação de mandado de segurança; b) não haver certeza dos fatos pela indefinição antes mencionada; c) ser evidente a ausência de liquidez do direito alegado, igualmente requisito constitucional para a impetração e seguimento regular da ação. 
    Como demonstrado no relatório, a questão referente à composição de juros contratuais na redefinição de dívidas públicas é objeto de negociações entre o Amapá e a União, as quais, embora ainda não finalizadas, prosseguem sob manifesto interesse do impetrante. 
    Na última manifestação apresentada, há mais de um ano, o impetrante requereu a reconsideração do despacho de indeferimento da quarta suspensão do processo, asseverando “que as tratativas de solução da demanda” estariam “bastante avançadas junto ao Tesouro Nacional” (fl. 1, e-doc. 145).
    A medida cautelar deferida pelo Ministro Dias Toffoli, então Relator, foi reajustada ao “termos dos ajustes negociados com os Estados, conforme a ata da reunião realizada no dia 20/6/16” (fl. 6, e-doc. 66), nos termos do que decidido pelo Plenário deste Supremo Tribunal, em 1º.7.2016, na Questão de Ordem no Mandado de Segurança n. 34.023. 
    Considerado o lapso de tempo transcorrido desde o ajuizamento desta ação mandamental e as sucessivas alterações do quadro fático e normativo sobre a questão de dívidas entre Estados e União, e a continuidade de saudável conduta de negociações entre as partes interessadas, não há que se ter comprovado direito líquido e certo lesado por ato estatal abusivo e ilegal.
    13. A via augusta do mandado de segurança, no qual inadmissível a dilação probatória, pressupõe a predefinição e a comprovação, no momento da impetração, de situação fática certa, ilegal e abusiva, o que não se coaduna com os elementos sucessivamente informados no processo, de natureza sinalagmática, a serem eventualmente discutidos em processo de conhecimento, se for o caso e o interesse das partes. 
    Na lição de Hely Lopes Meirelles, “o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa, se sua extensão ainda não estiver delimitada, se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios judiciais” (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34. ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 2012, Malheiros, p. 37). 
    Neste sentido o Supremo Tribunal Federal tem-se pronunciado, como, por exemplo, na decisão proferida pelo Ministro Celso de Mello, Relator do Mandado de Segurança n. 36.894:
    “O antagonismo existente entre a alegação do impetrante de possuir direito líquido e certo “(...) ao empréstimo, na forma do art. 101, § 4º, do ADCT (...)”, de um lado, e, de outro, a afirmação feita pela autoridade coatora de ser necessária “(...) a apuração do saldo remanescente dos precatórios ao final do Regime Especial (...)”e de inexistir “(...) regulamentação infraconstitucional dos diversos aspectos inerentes à linha de crédito em apreço”, tudo isso parece evidenciar possível situação de iliquidez em torno dos fatos subjacentes à presente impetração.
    Não se desconhece que a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança:
    “Mandado de Segurança. Servidor Público. Processo Administrativo. Pena disciplinar de demissão. Alegação de decisão contrária às provas dos autos e consequente desvio de finalidade do procedimento. Pretensão de reexame do conjunto fático-probatório coligido no processo disciplinar inconciliável com o rito do ‘writ’. Recurso ordinário a que se nega provimento.” (RMS 23.988/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
    Registre-se que esta Corte, em sucessivas decisões, tem assinalado que o direito líquido e certo, apto a autorizar o ajuizamento da ação de mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis, de plano, mediante prova literal inequívoca (RE 269.464/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “(…) direito líquido e certo é o que resulta de fato certo, e fato certo é aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documento inequívoco.” (RTJ 83/130, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “O mandado de segurança labora em torno de fatos certos e como tais se entendem aqueles cuja existência resulta de prova documental inequívoca (…).” (RTJ 83/855, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “(…) É da essência do processo de mandado de segurança a característica de somente admitir prova literal pré-constituída, ressalvadas as situações excepcionais previstas em lei (Lei nº 1533/51, art. 6º e seu parágrafo único).” (RTJ 137/663, Red. p/ o acórdão Min. CELSO DE MELLO)” (MS n. 36.894, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 2.7.2020).
    Na espécie, as sucessivas e saudáveis buscas de composição administrativa da lide, na via negocial, em função das quais o impetrante pleiteia, reiteradamente, a suspensão do processo, descaracterizam a alegação mesma de existência de ato abusivo e ilegal contrário a direito líquido e certo suficientemente comprovado, pelo que ausentes os pressupostos legais para o regular seguimento desta ação mandamental. 
    14. Pelo exposto, indefiro o presente mandado de segurança, mantendo os efeitos da liminar concedida em razão do período alongado de sua vigência (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
     Brasília, 9 de novembro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora