Tribunal: STF
Processo: RE 1252451
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-29
Data de publicação: 2020-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido em ação direta de inconstitucionalidade de lei e decretos municipais em face da Constituição estadual, assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE MARAU. LEI - MARAU Nº 5.330, DE 1ºMAR17, QUE DISPÕE SOBRE A ESTRUTURA, ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DO PODER EXECUTIVO. PODER REGULAMENTAR CONSTITUCIUONALMENTE GARANTIDO. DECRETOS-MARAU Nº 5.331/17, Nº 5.344/17, Nº 5.364/17 E Nº 5.392/18, QUE REGULAMENTAM A LEI MUNICIPAL. CONTROLE DE LEGALIDADE. PRETENSÃO INCOMPATÍVEL COM A VIA DA AÇÃO DIRETA. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. 
    1. O art. 65 da Lei - Marau nº 5.330, de 1ºMAR17, que dispõe sobre a estrutura, organização e funcionamento do Poder Executivo, inquinado de inconstitucional, prevê que “O Prefeito municipal regulamentará, por Decreto, a presente Lei”. Com efeito, tratando-se de lei que dispõe sobre a estrutura, organização e funcionamento do Poder Executivo, a sua regulamentação, de fato, é prerrogativa do Chefe do Poder Executivo, consoante a própria Lei Orgânica do Município, em seu art. art. 57, VI. Tal prerrogativa vem garantida no art. 80, c/c art. 8º, da CE-89.
    2. O controle concentrado se dá de lei ou de ato normativo. Na espécie, os Decretos-Marau nº 5.331/17, nº 5.344/17, nº 5.364/17 e nº 5.392/18 foram editados com o fito de regulamentar a Lei - Marau nº 5.330, de 1ºMAR17, que dispõe sobre a estrutura, organização e funcionamento do Poder Executivo de Marau.
    3. ‘Se o ato regulamentar vai além do conteúdo da lei ou se afasta dos limites que esta lhe traça, pratica ilegalidade e não inconstitucionalidade, pelo que não se sujeita à jurisdição constitucional’ (ADI nº 2.618-PR).
    4. Se o Chefe do Poder Executivo, por meio de decretos, extrapolou os limites de regulamentação da lei municipal em questão, tal discussão refoge ao alcance da ação direta de inconstitucionalidade, não tendo aplicação o entendimento firmando pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da a ADI 3.232, pois não se trata de decretos regulamentadores de lei tida por inconstitucional.
    5. Extinção parcial da presente ação, sem resolução do mérito, que se impõe, nos termos do art. 485, IV, do CPC.
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE EXTINTA, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO E, QUANTO AO MAIS, JULGADA IMPROCEDENTE” (pág. 1-2 do documento eletrônico 5). 
    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (documento eletrônico 9).
    Neste RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, alega-se a violação dos arts. 37, V; 61, § 1º, II, a; e 84, VI, a, da mesma Carta. 
    O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul – MPRS sustenta, em síntese, que os Decretos 5.331/2017, 5.344/2017, 5.364/2017 e 5.392/2018, todos do Município de Maraú/RS, foram editados a pretexto de regulamentar a Lei Municipal 5.330/2017 e que, na realidade,
    “[...] o Chefe do Poder Executivo do Município de Marau, por iniciativa própria, de forma autônoma e inaugural, foi além da sua atribuição de iniciar o processo legislativo para a criação de cargos e funções gratificadas ou alteração de padrões de vencimento de servidores de seu ramo de poder, subtraindo do Legislativo a prerrogativa de participar desse processo, atuação que ofende de forma direta e irremediável a Constituição” (pág. 10 do documento eletrônico 13). 
    Diante disso, conclui que 
    “[...] tais atos não são meramente ilegais, e sim inconstitucionais, pois violam o princípio da reserva de lei formal previsto na Constituição Federal nos artigos 61, §1º, II, ‘a’, e 84, VI ‘a’, além de contrariarem o artigo 37, V, da Carta Constitucional [...]” (pág. 10 do documento eletrônico 13). 
    Em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República José Elaeres Marques Teixeira, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela negativa de seguimento ao recurso extraordinário. O parecer ministerial portou a seguinte ementa:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE VOLTADA CONTRA DECRETOS REGULAMENTADORES DE LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS ARTIGOS 61, § 1º, II, “A” E 84, VI, “A” DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO STF. JURISPRUDÊNCIA DA CORTE NO SENTIDO DE QUE QUANDO O DECRETO EXTRAPOLA OS LIMITES DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI TEM-SE UM PROBLEMA DE ILEGALIDADE E NÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARECER PARA QUE SEJA NEGADO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (pág. 1 do documento eletrônico 27). 
    A pretensão recursal não merece acolhida.
    Isso porque para dissentir das razões adotadas pelo acórdão recorrido, e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessária a análise prévia da Lei 5.330/2017, do Município de Maraú/RS, o que é vedado pela Súmula 280/STF. Inviável, portanto, o recurso extraordinário. Em sentido semelhante:
     “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. VANTAGEM PESSOAL. BASE DE CÁLCULO. GRATIFICAÇÃO POR TEMPO DE SERVIÇO. LEI ESTADUAL 10.470/1991. REAPRECIAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO. 
    I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de norma infraconstitucional local que fundamenta a decisão a quo. Incidência da Súmula 280 desta Corte. Precedentes. 
    II - Agravo regimental improvido” (ARE 677.144-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma).
    Ademais, a jurisprudência desta Corte entende que a controvérsia jurídica relativa ao decreto executivo que vai além de regular a lei que lhe serve de fundamento de validade situa-se no campo da legalidade ou ilegalidade do ato normativo regulamentar, não servindo de fundamento hábil ao controle de constitucionalidade. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:
    “ADIN - SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR (SNDC) - DECRETO FEDERAL N. 861/93 - CONFLITO DE LEGALIDADE - LIMITES DO PODER REGULAMENTAR - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 
    - Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizara, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em consequência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata. 
    - O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poderá configurar insubordinação executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada” (ADI 996-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno).
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 3.721, DE 8.01.2001, QUE ALTERA OS ARTIGOS 20, II E 31, INCISOS IV E V DO DECRETO Nº 81.240, DE 20.01.78. LEI Nº 6.435, DE 15.07.77, QUE DISCIPLINA O FUNCIONAMENTO DAS ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDÊNCIA FECHADA. DECRETO AUTÔNOMO. INEXISTÊNCIA. 
    É firme a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que a questão relativa ao decreto que, a pretexto de regulamentar determinada lei, extrapola o seu âmbito de incidência, é tema que se situa no plano da legalidade, e não no da constitucionalidade. 
    No caso, o decreto em exame não possui natureza autônoma, circunscrevendo-se em área que, por força da Lei nº 6.435/77, é passível de regulamentação, relativa à determinação de padrões mínimos adequados de segurança econômico-financeira para os planos de benefícios ou para a preservação da liquidez e da solvência dos planos de benefícios isoladamente e da entidade de previdência privada no seu conjunto. 
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida” (ADI 2.387, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno). 
    “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. ENQUADRAMENTO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. REGULAMENTO ‘ULTRA LEGEM’. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. INTERPOSIÇÃO COM BASE NA ALÍNEA ‘C’ DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. DESCABIMENTO. 
    Quando um decreto executivo vai além de regular a lei que lhe dá fundamento de validade, não se tem um problema de inconstitucionalidade, mas de ilegalidade, sendo incabível sua análise em recurso extraordinário, o qual só admite o exame de ofensa direta à Constituição federal. 
    Incabível a interposição com base na alínea ‘c’ do inciso III do art. 102, se o Tribunal de origem não julgou válido ato de governo local contestado em face da Constituição, mas, sim, em face de sua lei de regência. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (AI 608.661-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma).
    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF).
    Publique-se.
    Brasília, 29 de junho de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator