Tribunal: STF
Processo: RMS 32585
Classe: RMS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-20
Data de publicação: 2020-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
Recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Processo administrativo disciplinar. Inovação em sede recursal. Inviabilidade. Supressão de instância. Precedentes. Cassação de aposentadoria. Observância do prazo prescricional para o exercício da pretensão punitiva. Cerceamento de defesa afastado em anterior impetração, por meio de decisão acobertada pela eficácia imunizadora da coisa julgada. Negativa de seguimento, com respaldo nos arts. 932, VIII, do CPC e 21, § 1º, do RISTF.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de recurso ordinário interposto contra acórdão da Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça que denegou a segurança pretendida no MS 7.982 (numeração na origem), forte nos fundamentos sintetizados na ementa adiante transcrita:
    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. OFENSA À COISA JULGADA. IMPROCEDÊNCIA. PERDA DO OBJETO. INOCORRÊNCIA. PLEITO DE NULIDADE DO PAD POR INOBSERVÂNCIA DA LEI N. 4.878/65. NÃO CONHECIDO. VÍCIOS FORMAIS. INEXISTÊNCIA. APLICAÇÃO DA PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. DESPROPORCIONALIDADE NÃO VERIFICADA NA ESPÉCIE. SEGURANÇA DENEGADA.
    1. O deferimento de provimento judicial liminar que determine à autoridade administrativa que se abstenha de concluir procedimento administrativo disciplinar suspende o curso do prazo prescricional da pretensão punitiva administrativa. Precedente. 
    2. O pedido de suspensão de medida liminar, que tem por objeto a sustação da execução de medida liminar já deferida (o que faz pressupor a existência dos requisitos de fumus boni iuris e periculum in mora) –, com o fim de se evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, não prejudica a análise do agravo regimental, que, no caso dos autos, tem por objeto a desconstituição da decisão deferitória da medida liminar, ante a inexistência de um de seus pressupostos, quais sejam: fumus boni iuris ou periculum in mora. 
    3. Não há que se falar em perda do objeto, pois não houve anulação do Processo Administrativo Disciplinar n. 002/2000, mas, sim, de um julgamento específico exarado neste Processo Administrativo Disciplinar, em relação a um servidor em particular. 
    4. O impetrante, ao alegar apenas em sede de memorial questão jurídica existente à época da impetração, mas não suscitada em sede da petição inicial, olvidou-se de que peça extra-processual informal do memorial destina-se a esclarecer questões já levantadas nas manifestações processuais prévias, não se prestando a alargar os contornos da demanda fixados na petição inicial nem a inovar temas jurídicos que deveriam ser aventados nas peças pertinentes. Ademais, se tal pleito vem apenas em memorial, impossibilita-se o estabelecimento de contraditório constitucional necessário com a parte contrária. Precedentes. 
    5. Este Tribunal Superior consagrou o entendimento de que na sindicância instaurada com caráter meramente investigatório (inquisitorial) ou preparatório de um processo administrativo disciplinar (PAD), é dizer, aquela que visa a apurar a ocorrência de infrações administrativas sem estar dirigida, desde logo, à aplicação de sanção ao servidor público, é dispensável a observância das garantias do contraditório e da ampla defesa, sendo prescindível a presença obrigatória do investigado. Precedentes. 
    6. A eventual quebra do sigilo das investigações, com suposto vazamento de informações à imprensa, não tem o condão de revelar processo administrativo falho, porquanto o sigilo, na forma do art. 150 da Lei n. 8.112/90, não é garantia do acusado, senão que instrumento da própria investigação. Precedentes. 
    7. No contexto em que inserida a expressão "exercer sua função coercitiva", esta deve ser entendida como "exercer seu poder disciplinar", o qual é, indubitavelmente, conferido à Administração, e que, de maneira nenhuma, deve ser confundido com coação. 
    8. A alegação do impetrante de que não foram exibidos os "portes federais de armas que foram expedidos, concedidos, outorgados ou autorizados" por este, não possui qualquer embasamento, fundamento ou, mesmo, utilidade, vez que não é este o objeto de seu indiciamento. 
    9. A alegação de infringência ao princípio do contraditório, ampla defesa e devido processo legal foi alcançada pela coisa julgada na AMS 2000.34.00.023915 (acórdão da 1ª Turma do TRF da 1ª Região - 18.11.2003) - oportunidade na qual o Poder Judiciário se manifestou pela correta atuação da Comissão Disciplinar. 
    10. A Lei n. 9.437/97 e o Decreto n. 2.222/97, expressamente condicionam a emissão do documento de porte de arma de fogo à efetiva comprovação de capacidade técnica – teoria e prática – para o seu manuseio. 
    11. Resta evidente nos autos a fartura de elementos aptos a comprovar que, com sua conduta, o impetrante incidiu nos ilícitos administrativos salientados no Parecer/CJ N. 113/2001. 
    12. Há proporcionalidade na aplicação da pena de demissão ao servidor público, decorrente de infração apurada em Processo Administrativo Disciplinar, visto que devidamente comprovada a conduta e suficientemente motivadas as razões da punição. Os precedentes trazidos à baila pelo impetrante não se aplicam à espécie em face da maior gravidade das infrações por ele cometidas, seja por sua posição hierárquica na instituição na qual exercia seu cargo (função de Coordenador de Planejamento e Modernização do DPF), seja pela sua função no esquema ilegal de emissão de atestados de avaliação de testes de tiro não realizados. No caso em análise, achando-se o impetrante aposentado, há de ser-lhe aplicada a pena de cassação de aposentadoria, posto que praticou, quando em atividade, falta punível com demissão (art. 134 da Lei n. 8.112/90). 
    13. Segurança denegada.”
    2. No recurso ordinário (fls. 41-42 do evento 22, fls. 1-48 do evento 23 e fls. 1-11 do evento 24), o impetrante, Nascimento Alves Paulino, sustenta: i) a consumação da prescrição da pretensão punitiva, uma vez que a medida liminar concedida no Superior Tribunal de Justiça não teria suspendido o andamento do processo administrativo disciplinar; ii) o reconhecimento da prescrição em favor de outro servidor envolvido no processo administrativo disciplinar, Israel Gomes de Vasconcelos; iii) ofendido o art. 53 da Lei nº 4.878/1965, que exige a apuração por comissão permanente disciplinar, circunstância a importar em ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade, juiz natural e segurança jurídica; iv) ultrajadas as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, pela ausência de notificação do recorrente quanto aos atos administrativos posteriores à conclusão do PAD; v) inexistência de coisa julgada no tocante ao alegado cerceamento de defesa, uma vez que o mérito dos MS nº 2000.34.00.023915 e MS 2002.34.00.035595-9 não teria sido julgado, além de a matéria constante dos referidos processos não abarcar todos os fundamentos da presente impetração; vi) a atipicidade da infração administrativa que lhe fora atribuída, circunstância que teria sido reconhecida pelo Departamento de Polícia Federal nas conclusões da Sindicância nº 7/2002; e vii) a exigência de decisão judicial, para que se tenha por configurada improbidade administrativa.
    3. A União apresentou contrarrazões.
    4. O Ministério Público, em parecer do Subprocurador-Geral da República Paulo Gustavo Gonet Branco, opina pelo desprovimento do recurso ordinário (evento 27).
    É o relatório.
    Decido.
    1. Não constaram da inicial da impetração nem, por consectário, foram analisadas pelo Superior Tribunal de Justiça as alegações de: i) inobservância do art. 53 da Lei nº 4.878/1965; ii) nulidade do PAD pela ausência de notificação quanto a atos posteriores à elaboração do relatório pela comissão processante; iii) reconhecimento superveniente de inexistência de infração na seara administrativa; e iv) impossibilidade de reputar configurada a prática de ato de improbidade fora da esfera judicial.
    2. Assentadas essas balizas, enfatizo a inviabilidade do exame desses temas originariamente em sede de recurso ordinário, sob pena não somente de supressão de instância como também de inobservância do próprio prazo decadencial de 120 dias para o manejo da impetração. Nesse sentido:
    EMENTA DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DESAPROPRIAÇÃO. PARCIAL CONCESSÃO DA ORDEM. INOVAÇÃO DA CAUSA DE PEDIR REFERENTE À PARTE DENEGADA. READEQUAÇÃO FORÇADA DA CONTROVÉRSIA. IMPOSSIBILIDADE. O julgamento da lide foi proferido nos estritos termos em que deduzidos os pedidos e as causas de pedir. Não é permitido ao impetrante trazer novas alegações com o nítido intuito de repropor a controvérsia. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento. (MS 25734 ED-EDsegundos, de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 06/04/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-082 DIVULG 27-04-2016 PUBLIC 28-04-2016)
    Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CNMP. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR AVOCADO. APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE SUSPENSÃO. PROMOTOR DE JUSTIÇA. 1. Não conhecimento do recurso na parte em que apenas reitera as alegações da inicial, sem trazer argumentos suficientes para reverter a decisão ora agravada. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que permanece incólume a decisão quando os seus fundamentos não são impugnados. 2. A alegada “perda de justa causa”, por ter sido aplicada penalidade diversa da prevista na portaria inaugural, foi expressamente tratada na decisão agravada. Já a alegada desproporcionalidade da pena de suspensão não fez parte das razões da inicial, sendo aduzida somente nesta via recursal. Tratando-se a alegação de inovação, não pode ser conhecida neste momento processual. 3. Agravo interno parcialmente conhecido (CPC, art. 932, III, in fine, e 1.021, § 1º) e, nesta parte, desprovido, por manifestamente improcedente. Aplicação de multa de dois salários mínimos, ficando a interposição de qualquer recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor (CPC, arts. 81, § 2º, e 1.021, §§ 4º e 5º), em caso de unanimidade da decisão. (MS 34634 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 16/10/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-247 DIVULG 26-10-2017 PUBLIC 27-10-2017) 
    3. A falta de notificação após a apresentação do relatório final pela comissão processante não tem, por si, o condão de ensejar a nulidade do processo administrativo disciplinar. A propósito do tema (destaques acrescidos):
    EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO MINSTRO DA FAZENDA. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE VÍCIOS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. NEGATIVA DE PROVIMENTO DO RECURSO. 1. Não há qualquer impeditivo legal de que a comissão de inquérito em processo administrativo disciplinar seja formada pelos mesmos membros de comissão anterior que havia sido anulada. 2. Inexiste previsão na Lei nº 8.112/1990 de intimação do acusado após a elaboração do relatório final da comissão processante, sendo necessária a demonstração do prejuízo causado pela falta de intimação, o que não ocorreu no presente caso. 3. O acusado em processo administrativo disciplinar não possui direito subjetivo ao deferimento de todas as provas requeridas nos autos, ainda mais quando consideradas impertinentes ou meramente protelatórias pela comissão processante (art. 156, §1º, Lei nº 8.112/1990). 4. A jurisprudência desta Corte admite o uso de prova emprestada em processo administrativo disciplinar, em especial a utilização de interceptações telefônicas autorizadas judicialmente para investigação criminal. Precedentes. 5. Recurso ordinário a que se nega provimento. (RMS 28774, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 22/09/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-180 DIVULG 24-08-2016 PUBLIC 25-08-2016)
    EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA QUE APLICOU PENA DE DEMISSÃO AO RECORRENTE. DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO APÓS A APRESENTAÇÃO DO RELATÓRIO FINAL PELA COMISSÃO PROCESSANTE. LEI N. 8.112/1990. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PEDIDO EXTEMPORÂNEO DE PRODUÇÃO DE NOVA PERÍCIA. CARÁTER PROVISÓRIO E PRECÁRIO DA MEDIDA LIMINAR DEFERIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA. 1. A Lei n. 8.112/1990 não exige nova intimação após a apresentação do relatório final pela Comissão Processante. O Supremo Tribunal Federal assentou que a ausência dessa intimação não caracteriza afronta ao contraditório e à ampla defesa quando o servidor defendeu-se ao longo de todo o processo administrativo. 2. Tendo o Recorrente se esquivado do exame de sanidade mental ao longo de todo o processo disciplinar, não se justifica seja aceito pedido extemporâneo de produção de nova perícia. 3. O deferimento da medida liminar decorre de um exame precário e provisório e, por isso mesmo, não implica em concessão da segurança. 4. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança não provido. (RMS 30502, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, julgado em 09/08/2011, DJe-163 DIVULG 24-08-2011 PUBLIC 25-08-2011 EMENT VOL-02573-01 PP-00020)
    4. O Despacho nº 1330/04-COGER, em que se ampara o recorrente, para sustentar o reconhecimento administrativo da ausência de infração administrativa, resultou anulado pela autoridade impetrada, como se extrai de excerto do Parecer nº 141/2005, elaborado pela Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça:
    Não obstante a conclusão da simultânea contrarie tal disposição legal, o procedimento preliminar foi arquivado, por meio do Despacho n. 1.330/04-COGER/DPF.
    Não fosse a ocorrência da nulidade apontada no item anterior deste Parecer, entendemos que a simultânea em tela, por suas conclusões afastadas dos ditames legais, não se prestaria a elemento de prova da inocência do ex-servidor Celso Aparecido Soares.
    Esse nosso entendimento está em consonância com o teor do Despacho n. 121, do Exmo Sr. Ministro de Estado da Justiça, que anulou o Despacho n. 1.330/04-COGER/DPF e determinou a instauração de processo administrativo disciplinar (fls. E-STJ 1288/1289).
    5. Realço viável a imposição de pena de demissão, por autoridade administrativa, quando, no bojo de processo disciplinar, ficar evidenciada a prática de ato de improbidade por servidor público. Vale dizer que a perda de cargo por ato de improbidade não depende, necessariamente, de sentença judicial transitada em julgado proferida em ação regulada pela Lei nº 8.429/1992. Essa conclusão decorre da independência das esferas civil e administrativa, albergada no art. 12 da própria Lei de Improbidade Administrativa. Nesse sentido (destaques acrescidos):
    Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. IMPROBIDADE. DEMISSÃO. 1. Não há obrigatoriedade de decisão judicial em processo de improbidade administrativa para a aplicação de sanção de demissão em processo administrativo disciplinar. Precedentes. 2. Inadequação da via eleita para a realização de amplo reexame de provas. 3. Recurso a que se nega provimento, por manifesta improcedência, aplicando-se multa no valor de dois salários mínimos (CPC/2015, art. 1.021, § 4º, c/c art. 81, § 2º), por decisão unânime. (RMS 33865 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 09/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-203 DIVULG 22-09-2016 PUBLIC 23-09-2016)
    EMENTA Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Processo administrativo disciplinar. Ausência de obrigatoriedade de decisão judicial em processo de improbidade administrativa para aplicação da sanção de demissão. Sanção aplicada de acordo com a apuração dos fatos no âmbito do processo administrativo disciplinar. Impossibilidade de rediscussão de fatos e provas em sede de mandado de segurança. Agravo regimental não provido. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica no sentido da independência entre as instâncias cível, penal e administrativa, não havendo que se falar em violação dos princípios da presunção de inocência e do devido processo legal pela aplicação de sanção administrativa por descumprimento de dever funcional fixada em processo disciplinar legitimamente instaurado antes de finalizado o processo cível ou penal em que apurados os mesmo fatos. Precedentes. 2. A análise da proporcionalidade da sanção aplicada, mediante rediscussão de fatos e provas produzidas no PAD, é incompatível com a via do mandado de segurança. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido. (RMS 28919 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 16/12/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-029 DIVULG 11-02-2015 PUBLIC 12-02-2015)
    6. O deferimento de medida liminar, no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, importou na suspensão do prazo para o exercício da pretensão punitiva. Com efeito, inviável cogitar de inércia na imposição da sanção se a autoridade impetrada, por força de medida liminar deferida em mandado de segurança, estava temporariamente impossibilitada de aplicar a pena de cassação de aposentadoria. A propósito do tema, uma vez que jurisprudência desta Suprema Corte chancela a técnica da motivação per relationem, reporto-me a elucidativo trecho do parecer pelo qual o Ministério Público opinou pelo desprovimento do presente recurso ordinário:
    “O Superior Tribunal de Justiça entendeu que a liminar concedida nos autos do mandado de segurança suspendeu o prazo prescricional. Lê-se na decisão:
    Ocorre que, conforme já assinalado no voto condutor do acórdão decisório do Agravo Regimental interposto pela União neste mandado de segurança, o entendimento deste Egrégio Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que em havendo deferimento de medida dotada de caráter liminar a qual determine à autoridade administrativa que se abstenha de concluir procedimento administrativo disciplinar, tal decisão suspende o curso do prazo prescricional da pretensão punitiva administrativa. (...)
    Desta forma, o prazo prescricional encontra-se suspenso desde o dia 10/10/2001 - data da concessão da medida liminar -, e continuará suspenso até a publicação oficial da decisão que cassou a referida liminar, permanecendo hígido, portanto, o interesse processual, vez que descabe cogitar em prescrição nesta hipótese.
    A inicial do mandado de segurança requereu a liminar nestes termos:
    10.8 Por isso, é imperiosa a concessão de medida liminar, nesta impetração, para impedir ou obrigar a Autoridade Impetrada que se abstenha da prática de qualquer ato punitivo nos autos do processo administrativo disciplinar, até decisão final.
    10.9 Nesse sentido requer a concessão da liminar, em caráter URGENTE, em face da iminência da aplicação da pena de cassação da aposentadoria do Impetrante (fls e-STJ 75).
    Por sua vez, a decisão concessiva foi assim redigida:
    Ante o exposto, defiro a liminar para determinar à autoridade impetrada que se abstenha da prática de qualquer ato punitivo, suspendendo-se a ordem de cassação da aposentadoria do impetrante até o julgamento do presente mandamus.
    A decisão liminar, datada de 10 de outubro de 2001, impediu o Ministro da Justiça de praticar o ato de cassação da aposentadoria do recorrente, última etapa do processo administrativo em questão. O trâmite do processo disciplinar somente retornou à normalidade em 24 de abril de 2013, com o provimento do agravo regimental (fls. e-STJ 1322). A paralisação administrativa decorreu, assim, de determinação judicial vigente entre 10.10.2001 e 24.4.2013 e, não, de inércia indutora de presunção de desinteresse da Administração.
    A suspensão do curso do prazo prescricional quando há causa externa impeditiva da atuação da autoridade competente não é estranha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Ao apreciar a constitucionalidade da exigência de autorização da Assembleia Legislativa para julgamento de Governador de Estado pelo Superior Tribunal de Justiça, a Corte Suprema não admitiu a consumação da prescrição no caso de denegação da licença:
    Finalmente, parece claro, o entendimento da decisão recorrida não implica a impunidade dos delitos atribuídos aos Governadores, quando negada pela Assembleia Legislativa competente, a autorização para o processo: a denegação da licença traduz simples obstáculo temporário ao curso da ação penal e implica suspensão do fluxo do prazo prescricional. (RE n. 159230/PB, Rel. Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 10.6.1994).
    O entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça também encontra amparo na doutrina, como leciona Antônio Carlos Alencar Carvalho:
    (...)
    Assim, configurada a existência de causa externa impeditiva do julgamento do processo disciplinar pela autoridade administrativa, não há que se falar na consumação da prescrição.”
    7. O sustentado reconhecimento de prescrição punitiva quanto ao servidor Israel Gomes de Vasconcelos em nada aproveita ao recorrente, uma vez que ao suposto paradigma houvera sido cominada pena de suspensão. A sanção imposta ao paradigma, suspensão, e a aplicada ao recorrente, cassação de aposentadoria, são diferentes e estão reguladas por prazos prescricionais distintos, à luz do estatuído no art. 142, I e II, da Lei nº 8.112/1990, cenário a conjurar a pretendida equiparação de situações jurídicas.
    8. A respeito da existência de coisa julgada, no tocante à alegação de cerceamento de defesa, o recorrente não logrou infirmar os fundamentos veiculados no voto condutor do acórdão recorrido, adiante reproduzidos, na fração de interesse:
    “Ademais, há de se ressaltar que na decisão do Agravo Regimental neste mandado de segurança – julgado procedente à unanimidade, no dia 24/04/2013 –, restou reconhecida a coisa julgada perpetrada na AMS 2000.34.00.023975-0 em relação ao pedido do impetrante no que se refere à violação do contraditório, ampla defesa e devido processo legal por indeferimento do pedido de oitiva de testemunhas e inversão consistente na oitiva do acusado antes das testemunhas – pleito indeferido no referido processo e indevidamente reiterado nesta ação mandamental.”
    9. Tendo o Superior Tribunal de Justiça asseverado o rechaço, em anterior impetração, por meio de decisão de mérito acobertada pela eficácia imunizadora da coisa julgada, de alegações de cerceamento de defesa que foram renovadas neste mandado de segurança, o provimento, no aspecto, do recurso ordinário, dependeria da demonstração, por meio de prova literal e inequívoca, da observância do pressuposto processual da originalidade, o que não se verifica.
    10. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar, na espécie, de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512/STF).
    11. Ante o exposto, forte nos arts. 932, VIII, do CPC e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao presente recurso ordinário em mandado de segurança.
    Publique-se.
    Brasília, 20 de maio de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora