Tribunal: STF
Processo: ARE 1257761
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, assim ementado (eDOC 2, p. 152/153):
    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 8.492/92. APLICABILIDADE AOS PREFEITOS MUNICIPAIS. COMPETÊNCIA DO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU. ATOS ÍMPROBOS CONFIGURADOS. APLICABILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 AOS AGENTES POLÍTICOS. A Lei de Improbidade Administrativa, em razão do disposto em seus arts. 1° e 2°, aplica-se aos agentes políticos. A Reclamação n° 2.138/DF não gera efeitos erga omnes, na esteira da jurisprudência do STF. Inexistente incompatibilidade com o regime de responsabilidade previsto no Decreto -Lei n° 201/67. Precedentes do STJ e desta Corte. COMPETÊNCIA. Cabe ao juiz singular processar e julgar ações civis públicas contra Prefeitos Municipais por atos de improbidade administrativa. Matéria pacificada na ADIn n° 2797 do STF. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. Desnecessidade de relatório com conclusão do inquérito civil realizado pelo Ministério Público, tratando-se de procedimento meramente investigatório, preparatório para eventual ação judicial. O Parquet está obrigado apenas a apresentar os elementos que embasam a pretensão contra os acusados. RECIBOS DE PAGAMENTOS. Tratando-se de ação cujo fundamento é a contratação irregular de servidores, é plausível que os recibos tenham sido emitidos propositadamente sem timbre ou sinete da prefeitura. ATOS ÍMPROBOS. A prova produzida nos autos demonstra a configuração de atos de improbidade administrativa que atentam contra princípios da administração pública, notadamente da legalidade, impessoalidade e moralidade, incidindo as disposições do art. 11 e 12, III, da Lei n° 8.429/92. O conjunto probatório aponta para a contratação irregular de servidores durante a gestão do Prefeito Municipal à época dos fatos narrados. Eram elas por ele determinadas pela participação em sua campanha eleitoral. Quando soube da difusão das informações sobre as ilegalidades, tomou providências no intuito de dar roupagem legal às contratações, incorrendo em nova ilegalidade, consistente no desvio de finalidade de convênio existente com a Associação Comunitária da Venda da Lata, que era destinada ao desenvolvimento das atividades do Programa de Saúde Familiar, para regularizar as contratações ilegais. APELAÇÃO DESPROVIDA.”
    Os embargos de declaração foram rejeitados. (eDOC 2, p. 213-215 e eDOC 3, p. 1-17)
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, LV e LVI, e 29, X, da Constituição da República.
    Nas razões recursais, sustenta-se que o julgamento da apelação foi contraditório e que houve omissão nos embargos declaratórios, desse modo, “terminou o v. acórdão conferindo interpretação dissociada dos fundamentos sustentados, o que viola princípios basilares da Legalidade, da Proporcionalidade e da Razoabilidade, informadores do processo civil contemporâneo.” (eDOC 3, p. 47)
    Aduz-se, ainda, que “a decisão do Tribunal local, afrontou também, diretamente, a garantia fundamental do devido processo legal, nesta incluída o direito a foro especial em razão do cargo político desempenhado (Prefeito Municipal), consagrada no inciso X, do art. 29 e art 5°, LVI da Constituição Federal.” (eDOC 3, p. 49)
    A 1ª Vice-Presidência TJ/RS não admitiu o recurso mediante aplicação da Súmula 284 do STF, bem como pelo enquadramento do Tema 660 da sistemática da repercussão geral. (eDOC 3, p. 113-134) 
    É o relatório. Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    Inicialmente, no que se refere ao pedido de foro por prerrogativa de função, conforme o art. 29, X, da Constituição da República, observa-se que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte, cujo posicionamento vai no sentido de que a competência para o julgamento das ações de improbidade administrativa pertence ao juízo de primeira instância. Nesse sentido:
    “Ementa: Direito Constitucional. Agravo Regimental em Petição. Sujeição dos Agentes Políticos a Duplo Regime Sancionatório em Matéria de Improbidade. Impossibilidade de Extensão do Foro por Prerrogativa de Função à Ação de Improbidade Administrativa. 1. Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa, quanto à responsabilização político administrativa por crimes de responsabilidade. Não há qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas, de modo que carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa, a pretexto de que estas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. A única exceção ao duplo regime sancionatório em matéria de improbidade se refere aos atos praticados pelo Presidente da República, conforme previsão do art. 85, V, da Constituição. 2. O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil. Em primeiro lugar, o foro privilegiado é destinado a abarcar apenas as infrações penais. A suposta gravidade das sanções previstas no art. 37, § 4º, da Constituição, não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza penal. Em segundo lugar, o foro privilegiado submete-se a regime de direito estrito, já que representa exceção aos princípios estruturantes da igualdade e da república. Não comporta, portanto, ampliação a hipóteses não expressamente previstas no texto constitucional. E isso especialmente porque, na hipótese, não há lacuna constitucional, mas legítima opção do poder constituinte originário em não instituir foro privilegiado para o processo e julgamento de agentes políticos pela prática de atos de improbidade na esfera civil. Por fim, a fixação de competência para julgar a ação de improbidade no 1º grau de jurisdição, além de constituir fórmula mais republicana, é atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus de jurisdição para a realização da instrução processual, de modo a promover maior eficiência no combate à corrupção e na proteção à moralidade administrativa. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Pet 3240-AgR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Rel. p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, 22.8.2018). 
    Ademais, verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, asseverou que (eDOC 2, p. 178-191): 
    “A Lei n° 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional, assim prevê:
    (...)
    Na forma do art. 11, para a configuração de "ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração, basta que "viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições". Não há necessidade de dano efetivo ao patrimônio público. Nesse sentido, aliás, é a expressão "se houver' contida no inciso III, do art. 12.
    (...)
    No caso dos autos, o conjunto probatório aponta para a contratação de servidores irregularmente, durante a gestão do Prefeito Municipal à época dos fatos narrados.
    Afirma Jussara Maria de Moraes Vaz, ex-Secretária Municipal da Cidadania e Assistência Social, em seus depoimentos na Promotoria de Justiça de Piratini (fls. 23 a 26 e 41 a 43), que as contratações nestes autos discutidas eram feitas pelo Prefeito em razão de supostos "compromissos de campanha", e que a prática se estendia a outras Secretarias. Refere que "as pessoas, quando cobravam um emprego que fora prometido, o prefeito Vilso chamava a depoente para que acomodasse todos em algum lugar para trabalhar", e que "sequer necessitava dessas pessoas, mas, mesmo assim, o Prefeito dizia para a depoente 'acha uma colocação para eles" (fl. 42-v);
    (...)
    Em juízo, confirmou todas estas informações na audiência realizada em 11/09/2014 (DVD de fl. 249).
    Luciano Brum de Oliveira, em seu depoimento em juízo (DVD de fl. 249), disse que fez campanha eleitoral para o Prefeito em troca de emprego, o que teria sido acordado diretamente com ele; 
    (...)
    Além disso, tais recibos eram confeccionados por Jussara sem que o Prefeito tivesse conhecimento, pois o fazia "para se proteger', conforme afirmou. Foram eles juntados aos autos (fls. 10 a 16).
    (...)
    Todas estas informações contrariam teor de ofício enviado pelo réu em 12/05/2011 ao Ministério Público, segundo o qual Luciano "não teve vínculo empregatício com o Município de Piratini, segundo informações da Secretaria Municipal de Assistência Social, atuou como voluntário na casa onde funcionará a Padaria Municipal' (fl. 20).
    Adriana da Silveira Cardoso afirmou em sua declaração ao Ministério Público (fls. 44/45) que "nesta última eleição fez campanha para o Prefeito Vilson; 
    (...)
    A prova oral é robusta no sentido de que Vilson era o mandante das contratações, apesar de os pagamentos terem sido efetuados por Jussara. Os depoimentos de Leandro, Pâmela, Gabriela, Miqueias e Adriana confirmam que os valores eram repassados em dinheiro (DVD de fl. 249)
    (...)
    Configurada a prática de atos de improbidade praticados pelo réu, nos termos do art. 11, caput, e seu inciso I, da Lei n° 8.429/92, devendo ser mantida a sentença atacada em seu mérito.”
    Sendo assim, depreende-se desses fundamentos e daqueles que constam da ementa do acórdão recorrido que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere ao enquadramento do recorrente em conduta prevista na lei de improbidade administrativa, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Lei Federal nº 8.429/1992). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. Nesse sentido:
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE APADRINHADOS EM CARGOS DE CONFIANÇA. DESVIO DE FINALIDADE. VIOLAÇÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA. PROVIMENTO MOTIVADO PARA ATINGIR INTERESSES PESSOAIS. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULA 279 DO STF. 1. O provimento de cargos de livre nomeação e exoneração devem obedecer aos requisitos encartados na Constituição Federal, vale dizer a) devem ser destinados às funções de direção, chefia e assessoramento; b) devem ser observados os princípios que regem a Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, entre outros. 2. In casu, o Tribunal a quo entendeu que a criação e o provimento de 27 (vinte e sete) cargos em comissão se deu exclusivamente para atender a interesses particulares dos ora agravantes, servindo de “recompensa” política aos contemplados, de forma que restaria configurado a improbidade administrativa no termos da Lei infraconstitucional de regência – Lei 8.429/92 - desvio de finalidade e violação ao princípio da moralidade administrativa. 3. Dissentir desse entendimento implicaria no reexame de fatos e provas, o que é vedado nesta instância face o teor da Súmula 279 do STF, verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. 4. Agravo regimental desprovido.” (AI 842925-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 14.9.2011). 
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DAS SANÇÕES IMPOSTAS. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO–PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 967731-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 12.6.2019)
    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Contratação irregular. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF) e da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1202601-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 1º.8.2019).
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APROPRIAÇÃO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES E CONTRATAÇÃO DE “SERVIDORES FANTASMAS” POR DEPUTADA ESTADUAL: INEXISTÊNCIA DE PRERROGATIVA DE FORO PARA O PROCESSAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 12 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO DA LEI AO CASO CONCRETO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 630875-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe 1º.8.2019).
    Por fim, como já assinalado no juízo de admissibilidade do presente recurso extraordinário, ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal já assentou a inexistência da repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional (ARE-RG 748.371,da relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, tema 660 da sistemática da RG). 
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil. 
    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).
    Publique-se. 
    Brasília, 30 de abril de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente