Tribunal: STF
Processo: ARE 1246937
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-08
Data de publicação: 2020-05-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. INGRESSO SEM CONCURSO PÚBLICO NA VIGÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO ANTERIOR E EM PERÍODO POSTERIOR AO PRAZO DO ART. 19 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS: AUSÊNCIA DE ESTABILIDADE EXCEPCIONAL E DE EFETIVIDADE. NOVO ENQUADRAMENTO: OFENSA AO INC. II DO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO PROVIDO.
Relatório
    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Acre:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. INGRESSO SEM CONCURSO PÚBLICO. ATRIBUTO DA EFETIVIDADE. AUSÊNCIA. MOVIMENTAÇÃO NA CARREIRA. NOVO PCCR. ENQUADRAMENTO. RECUSA. ILEGALIDADE. SEGURANÇA JURÍDICA. TRANSGRESSÃO. ORDEM CONCEDIDA.
    1. Os cargos ocupados por servidores que ingressaram sem prévio concurso público antes da Constituição Federal se ressentem do atributo da efetividade, caso em que os exercentes carecem de direito à movimentação na respectiva carreira.
    2. Ainda assim, se o servidor obtém ao longo de todo o período de atividade progressão e promoção no exercício do cargo, o ato de recusa quanto ao seu enquadramento em novo plano de cargos e remuneração é manifestamente ilegal, porquanto enuncia manifesta afronta ao princípio da segurança jurídica.
    3. Segurança concedida” (fl. 1, e-doc. 9).
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 15).
    2. No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o inc. II do art. 37 da Constituição da República (e-doc. 19). 
    3. O recurso extraordinário foi inadmitido por ausência de ofensa direta à Constituição da República (e-doc. 23).
    O agravante sustenta que “não há interpretação equivocada da legislação infraconstitucional, trata-se, na realidade, da inconstitucionalidade da própria lei estadual e da violação à Constituição Federal pelo ato de incorporação de servidor público admitido sem concurso público para nova carreira” (fl. 6, e-doc. 27). 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    4. Razão jurídica assiste ao agravante.
    5. O Tribunal de Justiça do Acre assentou:
    “No âmbito da Administração Pública Direta e Indireta do Estado do Acre foi mantido o regime jurídico celetista (contratual) entre 05/10/1988 (data da promulgação da Constituição Federal de 1988) e 18/01/1994 (data da transmudação para o regime jurídico-administrativo ou estatutário, operada pela Lei Complementar nº 39/93 republicada por incorreção em 18/01/1994). (…) O diploma estatutário cuidou dos servidores admitidos sem concurso público no art. 282, ao inseri-los no quadro provisório em extinção - e ao lhes negar as vantagens constantes dos planos de carreira. (…) Portanto, os servidores admitidos sem prévia aprovação em concurso público não ocupavam cargos públicos efetivos, em razão do que não tinham direito ao regime jurídico dos servidores ocupantes de cargos organizados em carreira. (…) a impetrante ingressou no serviço público estadual na data de 10 de julho de 1985, sem prévia aprovação em concurso público (…) cargo de Agente Administrativo, no qual veio a ser aposentada voluntariamente em 10 de abril de 2017 (…) ao longo do período de exercício do cargo, a impetrante obteve diversas movimentações no cargo ocupado, como se ela o exercesse em caráter efetivo.
    (…) Ainda que seja certo que a impetrante não ocupava cargo com caráter efetivo, o certo é que, como já se destacou, ela obteve diversas movimentações no cargo ao longo do período em que permaneceu em atividade, como se, de fato, o exercesse como tal. Por isso, as disposições da Lei 3.231/2017 também devem repercutir sobre a situação funcional da impetrante.
    (…) o poder de revisão de seus próprios atos não pode ser exercido sem restrições pela Administração Pública, máxime quando interfere nas relações com terceiros. Faz-se necessária a observância do primado da segurança jurídica. É dizer, o desfazimento dos enquadramentos e progressões não podem ser negados, mormente quando trazem benefícios ao servidor. (…)
    Em suma, dado o prestígio que merece o princípio da segurança jurídica, a impetrante faz jus ao enquadramento segundo o que foi previsto na Lei 3.231/2017, ainda que o cargo por ela outrora ocupado não fosse dotado de efetividade” (fls. 6-14, e-doc. 9).
    Ao decidir os embargos de declaração, o Plenário do Tribunal de origem concluiu:
    “A fundamentação do acórdão é clara como a luz do sol: a impetrante, ora embargada, realmente não ocupa cargo dotado do caráter de efetividade. Ainda assim, como obteve diversas progressões funcionais ao longo dos mais de 30 (trinta) anos em que permaneceu em atividade, ela faz jus ao enquadramento previsto na Lei do PCCR, com supedâneo no princípio constitucional da segurança jurídica.
    Para além disso, a transformação prevista na Lei do PCCR foi apenas relativa à modificação da terminologia dos cargos, e não quanto aos requisitos e atribuições de cada um deles, de modo que tal transformação nenhuma ofensa representa à regra constitucional do acesso mediante prévio concurso público, previsto no art. 37, inciso II, da Constituição Republicana” (fl. 4, e-doc. 15).
    A decisão recorrida contraria o inc. II do art. 37 da Constituição da República ao conceder-se o direito a novo enquadramento à servidora que não goza de efetividade, pois ingressara sem concurso público.
    6. Em 5.2.2014, por unanimidade, o Plenário deste Supremo Tribunal julgou procedente o mérito da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.609, do Acre, ainda pendente o julgamento de embargos declaratórios, para reconhecer a inconstitucionalidade da emenda à Constituição daquele Estado, pela qual seriam efetivados os servidores sem concurso público ingressos até 31.12.1994. Confira-se a ementa do julgado:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. EC nº 38/2005 do Estado do Acre. Efetivação de servidores públicos providos sem concurso público até 31 de dezembro de 1994. Violação do art. 37, II, CF. Precedentes.
    1. Por força do art. 37, inciso II, da CF, a investidura em cargo ou emprego públicos depende da prévia aprovação em concurso público, sendo inextensível a exceção prevista no art. 19 do ADCT. Precedentes: ADI nº 498, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 9/8/96; ADI nº 208, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 19/12/02; ADI nº 100, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 1/10/04; ADI nº 88, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 8/9/2000; ADI nº 1.350/RO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 1/12/06; ADI nº 289, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 16/3/07, entre outros.
    2. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, para se darem efeitos prospectivos à decisão, de modo que somente produza seus efeitos a partir de doze meses, contados da data da publicação da ata do julgamento, tempo hábil para a realização de concurso público, a nomeação e a posse de novos servidores, evitando-se, assim, prejuízo à prestação de serviços públicos essenciais à população.
    3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 30.10.2014).
    Houve modulação dos efeitos da decisão apenas para dar tempo hábil ao Acre de realizar concurso público e substituir todos os não concursados. A modulação não se prestou a trazer aparência de constitucionalidade durante o prazo concedido, como pode ser conferido no esclarecimento no voto do Ministro Teori Zavaski:
    “O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR): Ninguém estará sendo efetivado com essa modulação; apenas continuarão a prestar o serviço.
    O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Fica claro que, nesse período, eles permanecem com o status jurídico atribuído pela lei inconstitucional. Para todos os efeitos, eles são servidores, nos termos da lei inconstitucional, cuja inconstitucionalidade passa a ter eficácia daqui a um ano.
    O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR): Inconstitucional nesse período.
    O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Eficácia diferida no tempo, mantida a presente condição funcional desses agentes públicos.
    O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Esclarecido isso, eu acompanho o Relator” (ADI n. 3.609, DJe 30.10.2014).
    A modulação para concessão de prazo hábil para adequação e realização de concurso público já havia sido feita em outra ação, a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.125, do Tocantins, de minha relatoria (DJe 1º.3.2011).
    7. Este Supremo Tribunal tem afastado afronta ao inc. II do art. 37 da Constituição da República, em especial quanto à restrição da efetividade, conferida exclusivamente aos aprovados em concurso público. A efetividade não foi constitucionalmente admitida nem aos servidores agraciados com a estabilidade excepcional do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República de 1988. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL. ART. 19 DO ADCT. VANTAGENS INERENTES AO CARGO EFETIVO. IMPOSSIBILIDADE DE OBTENÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. I - O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT alcança servidores estaduais, mas difere da efetividade, para a qual é imprescindível a aprovação em concurso público. II - A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que os servidores públicos beneficiados pelo art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT teriam direito à estabilidade, não se lhes conferindo as vantagens privativas dos ocupantes de cargo efetivo, para o qual se exige concurso público. III - Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.238.618-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.3.2020).
    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor Público Municipal 4. Art. 19 do ADCT. Estabilidade excepcional. 4. Impossibilidade de mesmas vantagens e incorporações que servidores de cargo efetivo. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (RE n. 709.300-ED-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9.10.2019).
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR TEMPORÁRIO. INVESTIDURA SEM CONCURSO PÚBLICO. EFETIVAÇÃO NA VIGÊNCIA DA CONSTITUCÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, é indispensável a prévia aprovação em concurso público para a investidura em cargo público de provimento efetivo. 2. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF) 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE n. 1.109.842-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 25.5.2018).
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidor público. Contratação anterior à Constituição Federal de 1988. Reconhecimento de estabilidade sem a prévia realização de concurso público. Enquadramento. Impossibilidade. Precedentes. 1. No caso dos autos, a servidora foi admitida por contrato firmado no ano de 1987 no regime celetista, mantido por contratos sucessivos, e, posteriormente, obteve seu enquadramento em cargo efetivo sem a devida aprovação em concurso público. 2. O caso em análise não se enquadra nas hipóteses listadas no texto constitucional de dispensa do requisito do concurso público, quais sejam, (i) as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração e (ii) a estabilidade excepcional prevista no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, motivo pelo qual o acórdão vergastado merece reparos. 3. É pacífico, nesta Suprema Corte, que são nulas as contratações de pessoal pela Administração Pública sem a observância das regras referentes à indispensabilidade da prévia aprovação em concurso público, salvo as já referidas hipóteses previstas no texto constitucional. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 929.233-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 16.3.2017).
    “EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. LEI 11.712/90 DO CEARÁ. ALEGADA ISONOMIA ENTRE SERVIDORES EFETIVOS E SERVIDORES BENEFICIADOS PELA ESTABILIDADE DO ART. 19, ADCT. IMPOSSIBILIDADE. O art. 19 do ADCT, por estabilizar no serviço público quem não ocupa cargo efetivo, por configurar exceção ao republicano instituto do concurso público (art. 37, II), deve ser interpretado nos seus estritos termos. Precedentes. Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, os beneficiários do art. 19 do ADCT gozam, apenas, do direito de permanência no serviço público, vinculados à função que exerciam quando estabilizados. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 356.612-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 16.11.2010).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADCT, ARTIGO 19. INCORPORAÇÃO. GRATIFICAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO. LEI N. 11.171/86 DO ESTADO DO CEARÁ. 1. É necessário que o servidor público possua – além da estabilidade – efetividade no cargo para ter direito às vantagens a ele inerentes. 2. O Supremo fixou o entendimento de que o servidor estável, mas não efetivo, possui somente o direito de permanência no serviço público no cargo em que fora admitido. Não faz jus aos direitos inerentes ao cargo ou aos benefícios que sejam privativos de seus integrantes. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 400.343-AgR, Relator o Ministro Eros Grau, Segunda Turma, DJe 1º.8.2008).
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL: ART. 19 DO ADCT-CF/88. EFETIVIDADE: NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO. 1. O preceito do art. 19 do ADCT-CF/88 deferiu a estabilidade aos servidores que não foram admitidos no serviço público na forma do art. 37, II da Carta Federal, mas a efetividade somente se adquire mediante aprovação em concurso público. 2. A Lei Estadual nº 11.171, de 10 de abril de 1986, que conferiu estabilidade provisória a agentes públicos, tinha como destinatários os servidores efetivos, em exercício de cargo em comissão por oito anos completos, consecutivos ou não. 3. Promulgada a Constituição Federal de 1988, aos servidores, a quem a lei local conferiu o direito excepcional, aplica-se o preceito do art. 19 do ADCT, sendo estáveis no cargo em que se encontravam se preenchidos os seus requisitos, mas tornar-se- ão efetivos somente após aprovação em concurso público. Recurso extraordinário conhecido e provido” (RE n. 181.883, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 27.2.1998).
    Confiram-se também, por exemplo, decisões proferidas no ARE n. 1.259.447, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski (DJe 4.5.2020), e no ARE n. 1.234.740, Relator o Ministro Celso de Mello (DJe 4.12.2019).
    O entendimento exposto no acórdão recorrido divergiu dessa orientação jurisprudencial continuamente reafirmada.
    8. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo para denegar o mandado de segurança (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 8 de maio de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora