Tribunal: STF
Processo: SL 1359
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-05
Data de publicação: 2020-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. PROCESSO PENAL. PREFEITO. MEDIDAS CAUTELARES DETERMINADAS EM PROCESSO PENAL. SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO PÚBLICA E OUTRAS. ALEGAÇÃO DE RISCO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizado por Rodrigo Drable Costa contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, proferida nos autos do Procedimento Investigatório nº 0039671-30.2020.8.19.0000, que determinou seu afastamento do exercício do cargo de Prefeito do Município de Barra Mansa/RJ. 
    Relata o requerente que o Ministério Público estadual ofereceu denúncia contra si e outros três indivíduos, imputando-lhes a prática de diversos delitos, e que a Desembargadora Relatora do procedimento investigatório no Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro determinou a aplicação de medidas cautelares, entre as quais o afastamento temporário das funções de todos os agentes políticos relacionados na denúncia criminal em tela. Aduz o requerente sua legitimidade para a propositura da presente medida de contracautela, bem como a competência desta Corte para a apreciação do caso, dada a presença de matéria constitucional. Insurge-se, ainda, contra o afastamento cautelar, sem prazo determinado e sem contraditório prévio, atacando, quanto ao mais, outros aspectos do procedimento investigativo em que proferida essa ordem, asseverando tratar-se de perseguição política, com o intuito de prejudicá-lo nas próximas eleições. 
    Sob estes fundamentos, requer a suspensão das medidas cautelares de afastamento do cargo de Prefeito de Barra Mansa/RJ e de proibição de acesso às repartições públicas do município, até o julgamento definitivo do incidente. 
    Em 31/07/2020, o então Presidente, Ministro Dias Toffoli, deferiu a liminar pleiteada, para suspender os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de justiça fluminense, nos autos do procedimento investigatório nº 0039671-30.2020.8.19.0000, na parte em que determinou o afastamento cautelar do requerente da chefia do Poder Executivo local. 
    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido de suspensão em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:
    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AFASTAMENTO CAUTELAR DO EXERCÍCIO DO CARGO DE PREFEITO. PEDIDO DE CONTRACAUTELA DEFERIDO. DEFERIMENTO DA EXTENSÃO DA CONTRACAUTELA A DOIS VEREADORES ALCANÇADOS PELAS MEDIDAS RESTRITIVAS NA AÇÃO SUBJACENTE. LEGITIMIDADE ATIVA DOS REQUERENTES DA SUSPENSÃO. ELEMENTOS CONCRETOS INDICATIVOS DE RISCO À INSTRUÇÃO PROCESSUAL E AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. GRAVE OFENSA À ORDEM E À SAÚDE PÚBLICAS NÃO DEMONSTRADA. RISCO DE DANO INVERSO. PARECER PELO INDEFERIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 1. São partes legítimas para pleitear suspensão de liminar, com fundamento na Lei 8.437/1992, Prefeito e Vereadores Municipais que agem com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferida em ação penal, pela qual foram afastados cautelarmente do exercício dos seus cargos eletivos, na defesa da continuidade dos mandatos obtidos por meio do sufrágio universal. 2. Inviável o deferimento da suspensão dos efeitos da decisão judicial de afastamento cautelar de exercício dos cargos de Prefeito e Vereador Municipal, determinado com base no art. 20, parágrafo único, da Lei 8.429/1992, quando não demonstrada a ofensa aos valores tutelados pelo art. 4º da Lei 8.437/1992. 3. A medida de contracautela não se presta a rever o mérito de decisão proferida pelo juízo competente para o processamento e julgamento da ação na origem. 4. Revela dano inverso ao interesse público a suspensão dos efeitos de ordem judicial de afastamento cautelar de agente do exercício de cargo eletivo, determinada com o objetivo de proteger o patrimônio público e assegurar a regular instrução processual de ação civil pública por ato de improbidade administrativa. - Parecer pelo indeferimento do pedido de suspensão. ”
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”(SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado por Prefeito Municipal contra decisão judicial que determinou contra si a aplicação de medidas cautelares no âmbito de processo penal, entre as quais a de suspensão do exercício de função pública.
    Consigno desde logo a legitimidade ativa do autor para o ajuizamento do presente incidente, na medida em que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal tem há muito reconhecido excepcionalmente a legitimidade pessoal de prefeitos municipais para a propositura de suspensões de segurança em casos como o destes autos. Neste sentido:
    “Suspensão de Segurança. Competência do Supremo Tribunal Federal. Legitimidade ativa para o requerimento. Questões supervenientes que prejudicam a suspensão. 1. Havendo discussão de questões constitucionais, seja no processo cautelar, seja no de mandado de segurança, que dele resultou, a competência para a suspensão deste e do Presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 4. da Lei n. 4.348, de 26.06.1964, art. 297 do R.I.S.T.F. e art. 25 da Lei n. 8.038, de 28.05.1990). 2. O Prefeito Municipal, alijado do exercício do mandato, por efeito de medida liminar em mandado de segurança, tem legitimidade para requerer a suspensão desta. 3. Julga-se prejudicado, no Supremo Tribunal Federal, o agravo regimental contra o deferimento de tal suspensão, se, após o processo de IMPEACHMENT, a que se submeteu o Prefeito, foi definitivamente afastado do exercício por decisão não questionada ainda perante a Corte. Agravo regimental prejudicado porque superadas a eficacia da liminar, que fora suspensa, e sua própria suspensão”. (SS 444 AgR, Rel. Min. Sidney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 04/09/1992).
    Nada obstante a legitimidade ativa do autor na espécie, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que a discussão acerca da aplicabilidade de medidas cautelares no âmbito de processo penal ao caso concreto tem caráter eminentemente infraconstitucional, haja vista encontrar fundamento sobretudo no art. 319 do CPP.
    No ponto, saliento que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, em análise de processo penal submetido a sua competência originária, se assentou no sentido de que a medida cautelar de suspensão do exercício de função pública, prevista no art. 319, VI, do Código de Processo Penal, pode abranger o exercício de mandato eletivo, como se deu no caso em análise. Nesse sentido, mutatis mutandis:
    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL PENAL. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO (ART. 319, VI, DO CPP), A ABRANGER TANTO O CARGO DE PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS QUANTO O MANDATO PARLAMENTAR. CABIMENTO DA PROVIDÊNCIA, NO CASO, EM FACE DA SITUAÇÃO DE FRANCA EXCEPCIONALIDADE. COMPROVAÇÃO, NA HIPÓTESE, DA PRESENÇA DE MÚLTIPLOS ELEMENTOS DE RISCOS PARA A EFETIVIDADE DA JURISDIÇÃO CRIMINAL E PARA A DIGNIDADE DA PRÓPRIA CASA LEGISLATIVA. ESPECIFICAMENTE EM RELAÇÃO AO CARGO DE PRESIDENTE DA CÂMARA, CONCORRE PARA A SUSPENSÃO A CIRCUNSTÂNCIA DE FIGURAR O REQUERIDO COMO RÉU EM AÇÃO PENAL POR CRIME COMUM, COM DENÚNCIA RECEBIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, O QUE CONSTITUI CAUSA INIBITÓRIA AO EXERCÍCIO DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. DEFERIMENTO DA MEDIDA SUSPENSIVA REFERENDADO PELO PLENÁRIO”. (AC 4.070 Ref, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 21/10/2016).
    Ademais, a discussão acerca da oportunidade e da necessidade da aplicação da medida cautelar de suspensão do exercício das funções públicas do autor no caso concreto demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:
    “Agravo regimental em suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Revolvimento de fatos e provas. Agravo regimental não provido. 1. O revolvimento de fatos e provas que fundamentam o afastamento cautelar do exercício do mandato eletivo de prefeito em ação de improbidade administrativa é incompatível com a via excepcional da suspensão de liminar. 2. Agravo regimental não provido”. (SL 1.282 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/04/2020).
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido”. (SL 1.214 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Outrossim, das alegações formuladas pelo autor e dos elementos constantes dos autos não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem pública pelo só fato de haver provisório afastamento do chefe do Poder Executivo Municipal do exercício de suas funções, sobretudo em contexto de existência de indícios de uso de cargo público para o cometimento de crimes contra a Administração Pública, tal como consignado na decisão impugnada - salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992, restando revogadas as liminares anteriormente deferidas e prejudicada a análise do agravo interno interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro.
    Comunique-se o teor desta decisão ao Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 5 de novembro de 2020. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente