Tribunal: STF
Processo: MI 6950
Classe: MI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-12
Data de publicação: 2020-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção que objetiva a colmatação de alegada omissão estatal no adimplemento da prestação legislativa determinada no art. 40, § 4º, II, da Constituição da República.
    A parte ora impetrante enfatiza o caráter lesivo da omissão imputada ao Senhor Presidente da República, assinalando que a lacuna normativa existente, passível de integração mediante edição, segundo sustenta, da faltante lei complementar, tem inviabilizado o seu acesso ao benefício da aposentadoria especial.
    Sendo esse o contexto, cabe verificar se se revela admissível, ou não, na espécie, o remédio constitucional do mandado de injunção.
    Como se sabe, o “writ” injuncional tem por função processual específica viabilizar o exercício de direitos, liberdades e prerrogativas diretamente outorgados pela própria Constituição da República, em ordem a impedir que a inércia do legislador comum frustre a eficácia de situações subjetivas de vantagem reconhecidas pelo texto constitucional.
    Na realidade, o retardamento abusivo na regulamentação legislativa do texto constitucional qualifica-se – presente o contexto temporal em causa – como requisito autorizador do ajuizamento da ação de mandado de injunção (RTJ 158/375, Red. p/ o acórdão Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), pois, sem que se configure esse estado de mora legislativa – caracterizado pela superação excessiva de prazo razoável –, não haverá como reconhecer-se ocorrente, na espécie, o próprio interesse de agir em sede injuncional, como esta Suprema Corte tem advertido em sucessivas decisões:
    “MANDADO DE INJUNÇÃO. (…). PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNÇÃO (RTJ 131/963 – RTJ 186/20-21). DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO/DEVER ESTATAL DE LEGISLAR  (RTJ 183/818-819). NECESSIDADE DE OCORRÊNCIA DE MORA LEGISLATIVA (RTJ 180/442). CRITÉRIO DE CONFIGURAÇÃO DO ESTADO DE INÉRCIA LEGIFERANTE: SUPERAÇÃO EXCESSIVA DE PRAZO RAZOÁVEL (RTJ 158/375). (…).”
    (MI 715/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Essa omissão inconstitucional derivada do inaceitável inadimplemento do dever estatal de produzir regramentos normativos encontra, neste “writ” injuncional, um poderoso fator de neutralização da inércia legiferante e da abstenção normatizadora do Estado.
    O mandado de injunção, por isso mesmo, deve traduzir significativa reação jurisdicional autorizada pela Carta Política, que, nesse “writ” processual, forjou o instrumento destinado a impedir o desprestígio da própria Constituição, consideradas as graves consequências que decorrem do desrespeito ao texto da Lei Fundamental, seja por ação do Estado, seja por omissão – e prolongada inércia – do Poder Público.
    Isso significa, portanto, que o mandado de injunção deve ser visto e qualificado como instrumento de concretização das cláusulas constitucionais frustradas, em sua eficácia, pela inaceitável omissão do Poder Público, impedindo-se, desse modo, que se degrade a Constituição à inadmissível condição subalterna de um estatuto subordinado à vontade ordinária do legislador comum.
    Na verdade, o mandado de injunção busca neutralizar as consequências lesivas decorrentes da ausência de regulamentação normativa de preceitos constitucionais revestidos de eficácia limitada, cuja incidência – necessária ao exercício efetivo de determinados direitos neles diretamente fundados – depende, essencialmente, da intervenção concretizadora do legislador.
    É preciso destacar, pois, que o direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir – simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional – a previsão do dever estatal de criar normas legais. É por tal motivo que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público, consoante adverte o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte (MI 633/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    Assim, e para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injunção, revela-se essencial que se estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente reconhecimento do direito público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de produção de provimentos legislativos, não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado nem pretender acesso legítimo à via injuncional (MI 463/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 542/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 642/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    Assentadas tais premissas, assinalo que o pleito formulado na presente causa opõe-se à própria jurisprudência firmada pelo  Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto do MI 833/DF e do MI 844/DF, Red. p/ o acórdão Ministro ROBERTO BARROSO, ocasião na qual esta Suprema Corte, ao apreciar ações injuncionais em que também se pretendia, como na espécie, assegurar a servidores públicos que alegadamente exercem atividades de risco a aplicação analógica da LC nº 51/85 para efeito de análise do direito à aposentadoria especial referida pelo art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição, veio a reconhecer a inexistência de situação de omissão inconstitucional:
    “DIREITO PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. OFICIAIS DE JUSTIÇA. ALEGADA ATIVIDADE DE RISCO. APOSENTADORIA ESPECIAL. ORDEM DENEGADA. 
    1. Diante do caráter aberto da expressão ‘atividades de risco’ (art. 40, § 4º, II, da Constituição) e da relativa liberdade de conformação do legislador, somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja inequivocamente inerente  ao ofício.
    2. A eventual exposição a situações de risco – a que podem estar sujeitos os Oficiais de Justiça e, de resto, diversas categorias de servidores públicos – não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial.
    3. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são, por si sós, suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário.
    4. Voto pela denegação da ordem, sem prejuízo da possibilidade, em tese, de futura lei contemplar a pretensão da categoria.”
    (MI 833/DF, Red. p/ o acórdão Min. ROBERTO BARROSO – grifei)
    Vê-se, desse modo, que o Supremo Tribunal Federal, em referido julgamento plenário – sem definir quais funções públicas diversas da exercida em cargo de natureza estritamente policial poderiam eventualmente qualificar-se, ou não, como atividades de risco –, limitou-se, apenas, a assinalar, então, que o tema suscitado, por não prescindir da intervenção concretizadora do legislador, traduz simples matéria de “lege ferenda”.
    Cabe ressaltar que esta Corte, no julgamento conjunto que venho de mencionar (MI 833/DF e MI 844/DF), deixou consignadas, no voto proferido pelo eminente Ministro ROBERTO BARROSO, Redator para o acórdão, as seguintes observações, inteiramente aplicáveis, por absoluta identidade de situação, ao caso ora em exame: 
    “23. Em rigor, inúmeros servidores públicos expõem-se a risco de forma eventual. Por exemplo: fiscais tributários podem sofrer violência ao fiscalizar e autuar uma empresa ‘in loco’; médicos da Previdência Social podem ser agredidos por segurados depois de uma perícia desfavorável; juízes e promotores podem ser ameaçados por réus ou pessoas investigadas. Este tipo de risco, no entanto, não faz parte do conteúdo das atividades exercidas por estes servidores: trata-se de uma circunstância externa, que pode ou não estar presente, conforme o caso.
    24. Em situação semelhante, ao analisar medida liminar na AO 1.800, em que a AJUFE requer o reconhecimento da função jurisdicional como atividade de risco, indeferi o pedido, por entender que ‘o risco não pode ser tido como condição inerente ao exercício da magistratura’.
    25. Não se pretende defender a impossibilidade jurídica de a lei prever, para fins de concessão de aposentadoria especial, critérios para aferição de situações concretas de risco no serviço público. Trata-se apenas de constatar que somente se enquadram inequivocamente no conceito de ‘atividade de risco’ aquelas atividades perigosas por sua própria natureza. Portanto, somente em relação a tais atividades existe um estado de omissão inconstitucional, salvo no caso das ‘estritamente policiais’, já contempladas pela LC nº 51/1985. Quanto às demais, o reconhecimento do direito à aposentadoria especial dependerá da discricionariedade legislativa, respeitadas, naturalmente, as disposições da Constituição.” (grifei)
    Embora razoável a alegação de que o ora impetrante pertence a categoria funcional em cujo âmbito desenvolvem-se atividades consideradas de risco, cumpre reconhecer, no entanto, em face da orientação firmada pelo Plenário desta Suprema Corte, que a matéria ora em análise submete-se, por inteiro, à cláusula de reserva constitucional de lei formal, cabendo ao Poder Legislativo, por tratar-se de típica questão de política legislativa, a adoção de medidas que eventualmente possam resultar, até mesmo, no reconhecimento do caráter perigoso de atividades realizadas no âmbito do serviço público, matéria de “lege ferenda”, portanto.
    Torna-se forçoso concluir, por tal razão, que se revela insuscetível de conhecimento a pretensão injuncional deduzida pela parte ora impetrante, eis que inexistente, segundo entendimento majoritário do Pleno do Supremo Tribunal Federal, a situação de lacuna técnica – reclamada pela norma inscrita no art. 5º, LXXI, da Constituição Federal –, que se qualifica como pressuposto ao adequado exercício desse remédio de índole constitucional.
    Impende assinalar, na linha desse entendimento, que o eminente Ministro GILMAR MENDES, defrontando-se com idêntica pretensão (MI 6.516/DF), veio a negar seguimento à ação injuncional, valendo transcrever, por oportuno, o seguinte fragmento de sua douta decisão:
    “(…) não há amparo constitucional à pretensão do impetrante. A jurisprudência assentada pelo Plenário desta Corte no julgamento ocorrido em 11.6.2015, MIs 833 e 844, Red. p/ acórdão Min. Roberto Barroso (Cf. Inf. 789), consolidou-se no sentido de que apenas as profissões de policial e agente penitenciário têm direito à aposentadoria especial em razão do risco das atividades exercidas.” (grifei)
    Desejo registrar, neste ponto, que, não obstante a orientação majoritária do Plenário do Supremo Tribunal Federal que venho de referir, dela respeitosamente dissinto.
    Com efeito, tenho ressaltado, nesta Suprema Corte, em diversas decisões por mim proferidas (MI 6.297-MC/DF, MI 6.439/DF, MI 6.461/DF, v.g., dos quais fui Relator), que a situação ora exposta não obsta a concessão do “writ” injuncional, pois, na hipótese de o agente estatal exercer atividade de risco, como sustentado pelo ora impetrante, persiste a mora na regulamentação legislativa da aposentadoria especial, o que viabilizaria a colmatação da lacuna normativa existente:
    “MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO – LEGITIMIDADE DA UTILIZAÇÃO, POR ENTIDADES DE CLASSE E/OU ORGANISMOS SINDICAIS, DE REFERIDA AÇÃO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA – PRECEDENTES  (RTJ 166/751-752, v.g.) – SERVIDOR PÚBLICO – DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, § 4º) – INJUSTA FRUSTRAÇÃO DESSE DIREITO  EM DECORRÊNCIA DE INCONSTITUCIONAL, PROLONGADA E LESIVA OMISSÃO IMPUTÁVEL A ÓRGÃOS ESTATAIS DA UNIÃO FEDERAL – CORRELAÇÃO ENTRE A IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR E O RECONHECIMENTO DO DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO – DESCUMPRIMENTO DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAÇÃO FUNCIONAL DA CONSTITUIÇÃO ESCRITA – A INÉRCIA DO PODER PÚBLICO COMO ELEMENTO REVELADOR DO DESRESPEITO ESTATAL AO DEVER DE LEGISLAR IMPOSTO PELA CONSTITUIÇÃO – OMISSÕES NORMATIVAS INCONSTITUCIONAIS: UMA PRÁTICA GOVERNAMENTAL QUE SÓ FAZ REVELAR O DESPREZO DAS INSTITUIÇÕES OFICIAIS PELA AUTORIDADE SUPREMA DA LEI FUNDAMENTAL DO ESTADO – A COLMATAÇÃO JURISDICIONAL DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS: UM GESTO DE FIDELIDADE, POR PARTE DO PODER JUDICIÁRIO, À SUPREMACIA HIERÁRQUICO-NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA – A VOCAÇÃO PROTETIVA DO MANDADO DE INJUNÇÃO – LEGITIMIDADE DOS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO NORMATIVA (ENTRE ELES, O RECURSO À ANALOGIA) COMO FORMA DE SUPLEMENTAÇÃO DA ‘INERTIA AGENDI VEL DELIBERANDI’ – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.”
    (MI 4.308/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – Pleno)
    A despeito dessa minha pessoal convicção em sentido contrário, devo ajustar o meu entendimento à diretriz jurisprudencial prevalecente no Supremo Tribunal Federal, em respeito e em atenção ao princípio da colegialidade. 
    Sendo assim, pelas razões expostas, e considerando, sobretudo, os precedentes plenários desta Corte Suprema (MI 833/DF e MI 844/DF), não conheço do presente mandado de injunção.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 12 de agosto de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator