Tribunal: STF
Processo: RMS 36893
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-23
Data de publicação: 2020-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso ordinário interposto contra ato do Superior Tribunal de Justiça que denegou a ordem em mandado de segurança, em acórdão assim ementado:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO ADMINISTRATIVA. AFERIÇAO PELA VIA DO MANDADO DE SEGURANÇA. INADEQUAÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA 1. Prescrição não houve. Entre a instauração do primeiro e originário procedimento disciplinar, em 2 de outubro de 2009, data da publicação da Portaria n. 293/2009 (fl. 4.850), e o advento da publicação do ato demissório, no Diário Oficial da União de 16 de maio de 2014, transcorreram quatro anos, sete meses e duas semanas, vale dizer, antes de transcorrido o lustro fixado pelo art. 142, 1, da Lei n. 8.112/1990. 2. A estreita via do mandado de segurança - por revelar-se incompatível com a rediscussão de fatos e provas - não se presta para aferir a razoabilidade e/ou a proporcionalidade da sanção administrativa aplicada ao caso concreto, notadamente em se tratando de pena portadora de viés vinculante para a autoridade administrativa julgadora, como ocorre em relação à demissão. Precedentes do STJ e do STF 3. Ordem denegada”. (eDOC 28, p. 122)
    Nas razões do recurso, a recorrente sustenta a ocorrência de prescrição da pretensão disciplinar, uma vez que a ciência dos fatos pela Administração teria ocorrido em 9.8.2008, a sindicância teria sido aberta em 21.11.2008 e a pena de demissão teria sido aplicada em 16.5.2014. Aduz que, interrompida a prescrição a partir da instauração da sindicância, essa voltou a correr 140 dias depois, ou seja, em 10.4.2009. Portanto, a pena de demissão não poderia ter sido aplicada posteriormente a 10.4.2014.
    Assevera também que a penalidade aplicada violou os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, sobretudo porque inexistente infração disciplinar a ser objeto de sanção.
    Ressalta, ainda, que o relatório da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde fez referência à incidência do inciso IX do art. 117 da Lei 8112/1990, sem qualquer descrição fática, unicamente para justificar a demissão da recorrente.
    Requer, ao final, o conhecimento e o provimento do recurso ordinário, para que seja acolhida a preliminar de prescrição ou para que seja concedida a segurança nos termos pleiteados na inicial, com anulação da demissão. (eDOC 29, p. 2)
    Intimada, a União apresentou contrarrazões, nas quais defende a inexistência de prescrição punitiva, a impossibilidade de intervenção do Poder Judiciário no mérito administrativo, a proporcionalidade da pena e a inadequação da via eleita. (eDOC 29, p. 49)
    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado:
    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE DEMISSÃO APLICADA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO ADMINISTRATIVA APLICADA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO ORDINÁRIO”. (eDOC 33)
    É o relatório.
    Decido.
    O mandado de segurança, manejado por Eloína Caetano Morais Karajá, aponta como autoridade impetrada o Ministro da Saúde e como ato coator a Portaria 957/GM/MS, publicada no DOU de 16 de maio de 2014, pelo qual se impôs à impetrante a penalidade administrativa de demissão, por valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem em detrimento da dignidade da função pública.
    A impetrante aduz, em síntese: a) prescrição da punição; b) ausência de proporcionalidade e de razoabilidade entre os fatos apontados e a punição aplicada; e c) parcialidade na condução do processo administrativo disciplinar. Requer, assim, que seja anulada a pena de demissão aplicada.
    As condutas apuradas, com base nos arts. 116, II, III, XI, e 117, IX, da Lei 8.112/1990, foram: a) falta de urbanidade com servidores e terceirizados com quem trabalhava; b) aquisição irregular de produtos alimentícios com o uso de recursos do convênio estabelecido entre a FUNASA e a ONG RONDON; c) utilização irregular do veículo da FUNASA; e d) deixar indevidamente, em endereço residencial, três caixas de medicamentos a serem transportadas, sob sua responsabilidade, até o polo base de destino.
    Destaca-se que, em 21 de novembro de 2008, por meio da Portaria 335, foi instaurada sindicância investigativa (não punitiva), que sugeriu a instauração de processo administrativo disciplinar, o que foi feito através da Portaria 293, de 30.9.2009. No entanto, por força de decisão liminar do Juízo da 1ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado de Tocantins, datada de 2.3.2010, nos autos do MS 2010.43.00.000297-3, o referido PAD foi anulado, ressalvada a possibilidade de aproveitamento dos atos validamente praticados até o momento da ilegalidade verificada. Foi instaurado, então, novo PAD, 25100.034.195/2010-74, por meio da Portaria 159, de 28.9.2010, que culminou na imposição da penalidade administrativa ora impugnada.
    Percebe-se, pois, que mesmo entre a instauração do primeiro e originário procedimento disciplinar, por meio da Portaria 293/2009, e o advento da publicação do ato demissório, no Diário Oficial da União de 16 de maio de 2014, não transcorreu o prazo prescricional de cinco anos, fixado pelo art. 142, I, da Lei 8.112/1990. Dessa forma, não merece reparo o entendimento do Superior Tribunal de Justiça quanto à inexistência de prescrição.
    No que tange à proporcionalidade da penalidade aplicada, quatro Ministros do Superior Tribunal de Justiça entenderam que “o mandado de segurança revela-se incompatível com a rediscussão de fatos e provas, não se prestando para aferir a razoabilidade e/ou a proporcionalidade da sanção administrativa aplicada ao caso concreto”. Por sua vez, os outros três Ministros que participaram do julgamento identificaram a desproporcionalidade da penalidade aplicada. (eDOC 28, p. 122)
    Tal entendimento peremptório da estreita maioria da Corte a quo - a respeito da inadequação da via eleita - não merece prosperar.
    Nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal, “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”.
    Destaco que o direito líquido e certo a ser protegido é aquele que pode ser demonstrado de plano, mediante prova pré-constituída. Já a ilegalidade e o abuso de poder, contra os quais o mandado de segurança é manejado, referem-se a violações ao ordenamento jurídico.
    Dessa forma, o mandado de segurança revela-se adequado para reenquadramento de fatos e provas, prestando-se excepcionalmente para aferir a proporcionalidade da sanção administrativa aplicada, se houver provas constituídas suficientes para tal análise. No caso em apreço, o acervo probatório já está devidamente e suficientemente pré-constituído e não se faz necessária a dilação probatória.
    Em que pese se reconhecer a impossibilidade de se adentrar na análise meritória própria do Poder Executivo, a apreciação de mérito da Administração está delimitada por parâmetros de legalidade a serem protegidos pelo Poder Judiciário. Para aplicação da demissão à servidora, deve ter sido concretizada uma das hipóteses legais previstas taxativamente pela Lei 8112/1990.
    No caso em apreço, aplicou-se demissão à servidora por lograr proveito pessoal ou de outrem em detrimento da dignidade da função pública, nos termos do art. 117, IX, c/c art. 132, XIII, ambos da Lei 8.112/1990.
    No entanto, quanto à falta de urbanidade apurada e à suposta utilização irregular de veículo público, não há, nos autos do PAD, especificação concreta de conduta escandalosa, atuação dolosa em proveito pessoal ou de outrem, sequer mácula à dignidade da Administração Pública.
    O PAD também não demonstrou plenamente a suposta irregularidade na aquisição de produtos com dinheiro público, uma vez que a servidora efetuava rotineiramente compras para manutenção e para funcionamento da FUNASA/CASAI. No que tange ao transporte indevido de medicamentos, tampouco se identifica proveito particular ou detrimento à dignidade administrativa, porquanto os medicamentos chegaram a seu destino, conforme reconhece o próprio parecer da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Saúde:
    “45. Quanto a acusação de que a indiciada deixou em endereço residencial 03 (três) caixas de medicamentos, as quais havia assumido a responsabilidade de transportar até o Pólo Base de destino,  entendemos pela sua improcedência, tendo em vista que, conforme a CPAD, posteriormente os medicamentos chegaram ao seu destino sem que tivesse havido extravios ou qualquer prejuízo à Administração Pública.
    46. Por fim, passamos à análise da imputação constante da letra c do indiciamento de fls. 4240/4243, de que a servidora Eloína Caetano Karajá, na condição de chefe da CASAI/DASAI/DSEI-ARAGAÍNA/SESAI/MS, havia adquirido no Supermercado Campelo produtos de uso pessoal por meio de recursos do convênio do estabelecido entre a FUNASA/TO e a ONG Associação Estadual dos Rondonistas de Santa Catarina, com a prática de substituição de itens de uso pessoal por produtos utilizados na CASAI/Araguaína/TO, e que portanto, teria se valido do cargo para benefício pessoal em detrimento da dignidade da função pública.
    47. Da simples leitura do interrogatório da indicada percebemos que esta efetuava compras de produtos destinados à manutenção e funcionamento da CASAI/DASAI/DSEI-ARAGUAÍNA/SESAI/MS no denominado Supermercado Campelo. Isso se dava com frequência. Destacamos trecho do seu depoimento realizado às fls. 4230/4232: [...]” (eDOC 20, p. 239-241) (Grifos nossos)
    Ainda que assim não fosse, nenhuma das averiguadas condutas da impetrante corresponde exatamente à hipótese prevista no art. 132, XIII, da Lei 8.112/1990 para aplicação da penalidade de demissão.
    Destaco que, entre as inúmeras diligências documentadas nos autos, consta o Despacho 185/2011- COREG/AUDIT/PRESI, da Corregedoria da FUNASA/Ministério da Saúde, que fez a seguinte ressalva:
    “4. E compulsando os autos, observo a adequação dos apontamentos suscitados pela trinca processante no que pese a prática da irregularidade funcional investigada.  Todavia a penalidade sugerida não é apropriada, considerando os fatos de média gravidade das infrações cometidas.
    5. Vale lembrar que o entendimento da tríade (corroborado pela PGF-PF, fls. 5169/5169-v) para a aplicação da pena administrativa se reveste de estilo meramente sugestivo, contudo avaliando a norma violada com os aspectos da conduta praticada e o histórico funcional da acusada,  observo a sugestão desproporcional para registro de penalidade de demissão na forma do art. 132, inc. XIII do Estatuto do Servidor, em vista de que não há nos autos, prova contumaz da demonstração de ação para pena tão gravosa”. (eDOC 20, p. 141-145) (Grifos nossos)
     No mesmo sentido, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se, junto ao Superior Tribunal de Justiça, ao consignar que a  “autoridade coatora, ao aplicar a pena de demissão, se distanciou dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, pois consideradas as particularidades do caso sob análise, aplicou penalidade desproporcional às condutas apuradas”. (eDOC 28, p. 38)
    Nesse sentido, considerando as provas pré-constituídas que demonstram a inadequação da penalidade aplicada, reconheço a nulidade da Portaria 957/GM/MS e determino a reintegração da servidora ao cargo público com efeitos financeiros desde a impetração do mandado de segurança, nos termos do art. 14, §4º, da Lei 12.016/2009 (“O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença concessiva de mandado de segurança a servidor público da Administração direta ou autárquica federal, estadual e municipal somente será efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial”) e da súmula 271 do STF (“A concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria”).
    Por fim, considerando que o Parecer 650/2014 – MS/CGU/AGU, adotado como razões de decidir no julgamento do PAD, também apontou violações a deveres funcionais puníveis com advertências (eDOC 20, p. 219), destaco que deixo de aplicar as referidas penalidades por já restarem prescritas, de acordo com o art. 142, III, da Lei 8.112/1990. 
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso ordinário e declaro a nulidade da Portaria 957/GM/MS, concedendo ordem de reintegração da impetrante ao cargo público anteriormente ocupado, com efeitos financeiros desde a impetração do mandado de segurança, sem prejuízo de eventual aplicação administrativa de outra penalidade, diversa da demissão, referente às condutas apuradas, caso não tenha transcorrido o prazo prescricional (art. 21, §1º, do RISTF).
    Publique-se.
    Brasília, 23 de abril de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente