Tribunal: STF
Processo: Rcl 43733
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-26
Data de publicação: 2020-10-26

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. CORONAVÍRUS. COVID-19. ADI Nº 6.341-MC. DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ENTRE OS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA COMUM. ART. 23, II, DA CF. ADI’S 6.341 E 6.343. NÃO AFRONTA. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada por Paulo Luciano de Oliveira, em face das decisões proferidas pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Cassilândia nos autos da Ação Popular nº 0801002-08.2020.8.10.0069, à alegação de afronta à autoridade das decisões proferidas nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 6.341 e 6.343.
    O reclamante relata ajuizada ação popular para impugnar restrições impostas à população para combate à Covid-19 mediante os Decretos Municipais nº 3.483/2020, 3.488/2020 e 3.499/2020, bem como o Projeto de Lei nº 006/2020 da Câmara dos Vereadores. 
    Assevera que a autoridade reclamada julgou improcedente o pedido sem observar que os atos questionados não foram embasados em recomendações técnicas e fundamentadas, em violação ao entendimento firmado nas ADI’s 6.431 e 6.343. 
    Requer a concessão de medida liminar, para que seja suspensos os efeitos da decisão reclamada. 
    No mérito, pugna pela procedência da reclamação, para que seja cassada a decisão reclamada, em atenção ao comando das decisões proferidas na ADI nº 6341 e na ADI nº 6343, “fundamentando a nova sentença com demonstração cabal que os atos impugnados vieram precedidos de recomendação técnica fundamentada, emitido pelos órgãos oficiais, Ministério da Saúde e Organização Mundial de Saúde”. 
    2. Deixo de determinar a intimação da autoridade reclamada para prestar informações, em decorrência da inviabilidade da presente reclamação. Igualmente, dispenso a manifestação do Procurador-Geral da República, em razão do caráter repetitivo do litígio.
    É o relatório. 
    Decido.
    1. A reclamação prevista nos arts. 102, I, “l” e 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal, é cabível nos casos de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, desobediência à súmula vinculante ou descumprimento de autoridade de decisão proferida no exercício de controle abstrato de constitucionalidade ou em controle difuso, desde que, neste último caso, se cuide da mesma relação jurídica e das mesmas partes. 
    2. A questão jurídica objeto da presente reclamação consiste na alegada afronta à autoridade das decisões proferidas nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 6.341 e 6.343.
    3. Na ADI nº 6.341, questionou-se a constitucionalidade da Medida Provisória nº 926/2020, que alterou o art. 3º, caput, I, II e VI, e §§ 8º, 9º, 10 e 11, da Lei Federal nº 13.979/2020. A ação direta foi proposta com o fito de averiguar se o Governo Federal, ao promover dita alteração legislativa, teria violado a competência legislativa comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que tange à adoção de medidas de saúde (art. 23, II, da Constituição da República), bem como às normas de descentralização do Sistema Único de Saúde (arts. 198, I, e 200, I, do mesmo Diploma) pelos diversos entes federativos.
    4. Ao conceder, em parte, a medida cautelar, o Ministro Marco Aurélio, sem declarar a nulidade das normas impugnadas, adstringiu-se “a tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”.
    5. Outrossim, em 15.4.2020, ao referendar a mencionada decisão, esta Suprema Corte conferiu “interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei nº 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”.
    6. Por oportuno, a decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Comarca de Cassilândia está assim justificada quanto ao que articulado na reclamação:
    “[...]
    É o relatório. Decido.
    O feito comporta o julgamento antecipado, uma vez que, tratando-se de matéria de direito, as provas juntadas aos autos são suficientes para o pronto julgamento do feito no estado em que se encontra, nos termos do art. 355, I, do Código de Processo Civil.
    Passo à análise das preliminares. 
    Preliminares 
    Preliminar de Ilegitimidade Passiva da Câmara Municipal
    Acolho a preliminar denominada de "ilegitimidade passiva" da Câmara Municipal, tendo em vista que a ação se deu exclusivamente em razão do PL 006/2020, no entanto, no curso da ação este ato impugnado foi rejeitado, de modo que, ante à perda do objeto, não se mostra presente a legitimidade da Câmara Municipal de Cassilândia.
    Assim, tratando-se de perda superveniente do interesse de agir, extingo o feito, em relação à Câmara Municipal, nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC.
    Preliminar de Inadequação da Via Eleita
    O MP afirma que o autor pretende, na presente ação, a declaração de inconstitucionalidade de Decreto Municipal, o que não é possível, permitindo-se somente de forma incidental ao pedido principal.
    De fato, a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo via controle difuso pode ser declarada por qualquer juízo ou tribunal ao analisar o caso concreto, sendo que, em sendo reconhecida a incompatibilidade destes atos para com a Constituição Federal, irá isentar a parte autora do cumprimento dos atos impugnados, permanecendo a norma declarada inconstitucional vigente perante terceiros. 
    Outra é a situação quando o controle de constitucionalidade é realizado de forma abstrata, já que independe da existência de um caso concreto e a controvérsia constitucional é decidida com eficácia e validade para todos, não somente para o autor.
    Nessa hipótese, a arguição de inconstitucionalidade de ato normativo municipal deve ser decidida pela via concentrada, cuja competência é do STF (Supremo Tribunal Federal), por meio da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.
    Na presente ação, o autor não indica um caso concreto, uma situação de fato ocorrida ou que deixou de ocorrer, em razão da vigência dos Decretos impugnados. Diz, de forma genérica, que os profissionais da saúde ficaram prejudicados com os atos normativos municipais, bem como que os munícipes cristãos ficaram prejudicados no direito ao culto, à crença, pleiteando, assim, que o Município se abstenha de decretar normas que violem os direitos constitucionais ligados à saúde e à crença/prática religiosa, bem como a suspensão de toda e qualquer penalidade que porventura tenha sido imposta às autoridades religiosas. E, por fim, pleiteou que a Câmara Municipal de Cassilândia se abstenha de apresentar quaisquer projetos que visem interferir na área dos prestadores de serviços atuantes na área da saúde. 
    Assim, ao que parece, pretende o autor que este juízo declare a incompatibilidade dos Decretos Municipais impugnados para com a Constituição Federal de forma abstrata, ou seja, com validade para todos, não em análise a um caso concreto, o que, de fato, conforme se posicionou a ilustre representante ministerial, não é juridicamente possível, já que este juízo é incompetente para declarar a inconstitucionalidade de leis ou atos normativos municipais em abstrato, sendo que a via correta para tal pleito é o controle concentrado perante o STF, por meio da ADPF.
    Assim, acolhe-se a preliminar de inadequação de via eleita, porém, apenas no tocante ao pedido de declaração de inconstitucionalidade dos atos municipais, seja do Executivo ou do Legislativo. Explico.
    É possível o prosseguimento da ação popular, vez que também sustentada na ilegalidade e lesividade, tendo o Autor requerido que "os administradores públicos respondam pelos possíveis danos provocados àqueles que sofreram e que reclamarem pelos atos ilegais".
    Assim, perfeitamente possível o prosseguimento da ação em relação à este pedido, que é questão de mérito e como tal será analisado.
    Mérito
    A Ação Popular é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos administrativos, ilegais e lesivos ao patrimônio público, ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, tendo como característica a impessoalidade, já que não pode ser pleiteada em nome de interesse particular do cidadão.
    É sabido que três são os requisitos da Ação Popular: a condição de eleitor, a ilegalidade e a lesividade. Sem qualquer desses requisitos, que constituem os pressupostos da demanda, não se viabiliza a Ação Popular. 
    A condição de cidadão do Autor foi comprovada à fl. 55 dos autos, com a juntada do título de eleitor, cumprindo-se o comando do art. 1º, § 3º, da Lei 4.717/65. 
    Assim, cumprido o primeiro requisito da presente ação, deve-se analisar os requisitos da ilegalidade e lesividade do ato impugnado, o que passo a fazer.
    No tocante à ilegalidade, apesar do autor não ter fundamentado em qual dispositivo de lei infraconstitucional baseou seu pedido, apenas alegando, de forma genérica, que os atos normativos municipais objetos da presente ação são ilegais, vale destacar que foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal a possibilidade dos Municípios adotarem medidas visando à contenção da pandemia. O STF, por ocasião do julgamento da ADPF 672, decidiu: 
    [...]
    Assim, não há que se falar em ilegalidade das medidas representadas pelos Decretos impugnados, sendo eles: 
    Decreto 3.486/20201:"Decreta a situação de emergência em saúde e dispõe sobre medidas temporárias de prevenção, enfrentamento e contenção da infecção humana pelo novo COVID-19 (coronavírus), no âmbito da Administração Pública do Município de Cassilândia e dá outras providências". 
    Decreto 3.488/20202:"Institui o toque de recolher no âmbito do Município de Cassilândia e dá outras providências". Decreto 3.499/20203: "Estabelece critérios de combate ao COVID-19, nos estabelecimentos comerciais, industriais, prestadores de serviços e entidades religiosas no âmbito do município de Cassilândia".
    Decreto 3.522/20204: "Altera o Decreto nº3.499/2020, de 08 de abril de 2020, Estabelece critérios de combate ao Covid-19 nos estabelecimentos comerciais, industriais, prestadores de serviços e entidades religiosas no âmbito do Município de Cassilândia". 
    Ainda, verifica-se que inexiste qualquer lesividade nos atos atacados.
    Restou vã a tentativa do Autor em demonstrar a ocorrência de lesividade ao patrimônio público, seja ele, histórico, cultural ou mesmo à moralidade administrativa, haja vista que as medidas adotadas nos Decretos impugnados estão assentadas sobre as demandas sociais atuais e têm o condão de dar efetividade à moralidade administrativa, consistente em alcançar fins de interesse público e, sobretudo, à dignidade humana, mormente a preservação da saúde dos Munícipes.
    Por consequência lógica, não há que se falar em lesividade ao "povo" porque, em verdade, as medidas tem como fim a sua proteção.
    Nessa esteira e dos elementos de prova trazidos aos autos, verifico que não se revestem da força probante indispensável à caracterização do binônio ilegalidade-lesividade, condições para o acolhimento da pretensão deduzida na inicial.
    Relativamente aos prováveis prejuízos ocasionados ao erário, de igual modo carecem de elementos de prova que os atribua um mínimo de verossimilhança, ao contrário, caso não fossem adotadas medidas de contenção, o gasto para socorrer as pessoas que viessem a ser acometidas pela doença seriam incalculáveis, dada à necessidade de internação e equipamentos a ela inerentes, sendo de conhecimento público e notório que o Município possui pouca estrutura hospitalar para tanto.
    Oportunamente, valho-me da presente para anotar que, como muito bem observado pela representante do Ministério Público: “nem muito esforço intelectual e argumentativo, se pode entender que decretos que pretendem evitar o colapso do sistema de saúde para proteger a população, até de si mesma, podem lesar o "povo", ou seu sistema de crenças e exercício religioso, porque em situações extremas em que as idas aos templos se mostra não recomendável ou com restrições".
    Por fim, no tocante ao pedido do autor para que a Câmara Municipal de Cassilândia se abstenha de apresentar quaisquer projetos que visem interferir na área dos prestadores de serviços atuantes na área da saúde, não há como ser acolhido, por ser função constitucional da Câmara a edição de leis, para o fim de regulamentar a situação local, sendo possível a análise de eventual inconstitucionalidade apenas após a edição da lei, de forma incidental a um pedido principal e ante a um fato concreto ocorrido.
    Assim, a improcedência dos pedidos iniciais é medida que se impõe.
    Quanto ao pedido de condenação do autor nas penas da litigância de má-fé, vez que, à fl. 126, omitiu o parágrafo único do artigo 4.º-D do Decreto municipal nº 3.522/2020, o qual, no inciso IV, permitiu a realização e participação em missas, cultos, reuniões de cunho espiritual, agindo o autor com o claro intuito de induzir o julgador a erro para obtenção de julgamento favorável, tenho que assiste razão à representante ministerial, uma vez que a transcrição parcial do Decreto, apenas na parte que ampara o pedido do autor, sem transcrever ou mencionar o parágrafo único, o qual ressalva algumas hipóteses, inclusive a permissão de participação em cultos, missas etc, sem que isso seja considerada aglomeração, desde que observadas as recomendações dos órgãos de saúde no tocante às providências para o combate ao COVID-19, é suficiente para comprovar a má-fé do autor, razão pela qual condeno-o em multa por litigância de má-fé, que fixo em 5% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do artigo 81 do Código de Processo Civil”.
    Dispositivo 
    Ante o exposto, extingo o feito sem resolução de mérito, em relação à Câmara Municipal (PL 006/2020), nos termos do art. 485, inciso VI, do CPC. Ainda, julgo improcedentes os pedidos constantes na inicial e, nessa parte, extingo o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.
    Face á evidente má-fé do autor, afasto a regra de isenção dos ônus sucumbenciais e condeno-o nas custas, despesas processuais e honorários advocatícios, que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais). 
    Após o decurso do prazo para recurso voluntário, nos termos do art. 19 da Lei n. 4.717/65, remeta-se o feito ao Egrégio Tribunal de Justiça do Estado, pois sujeita ao reexame necessário. 
    Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos, observadas as formalidades legais”.
    7. Da leitura da transcrição, verifico que a autoridade reclamada consignou: (i) a inadequação de via eleita no tocante ao pedido de declaração de inconstitucionalidade dos decretos municipais, (ii) a perda superveniente do interesse de agir quanto à insubsistência do projeto de lei e (iii) a ausência de comprovação do binômio ilegalidade-lesividade, pressuposto para o conhecimento da ação popular, uma vez que as medidas descritas nos decretos impugnados se coadunam com a realidade municipal, em atenção à Moralidade Administrativa. 
    8. Não diviso a existência de afronta ao quanto decidido na ADI 6.341, uma vez que a decisão reclamada adstringiu-se ao exame dos pressupostos para a ação popular. Não se trata, a decisão reclamada, de suposta negativa de competência municipal para a disciplina da matéria, considerado o desenho do pacto federativo na repartição de competências legislativas concorrente e comum administrativa. Tampouco houve substituição do juízo de conveniência e oportunidade realizado pelo Poder Executivo no exercício de suas competências constitucionais.
    9. Anoto que, a rigor, o reclamante tenciona questionar os Decretos nº 3.486/2020, 3.488/20202, 3.522/20204 do Município de Cassilândia. Nesse tópico, a jurisprudência desta Suprema Corte orienta-se no sentido de que incabível a utilização dessa estrita via para a impugnação de atos em tese. Vejam-se, a título de exemplo: Rcl 40.617-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 14.9.2020; Rcl 25.347-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, 2ª Turma, DJe 10.5.2017. 
    10. Por fim, não há falar em afronta ao quanto decidido na ADI nº 6.343. Neste paradigma, esta Suprema Corte concedeu parcialmente medida cautelar para (i) suspender, em parte, sem redução de texto, o art. 3º, VI, “b”, e parágrafos 6º e 7º, II, da Lei 13.979/2020, no que alterada pelas Medidas Provisórias 926 e 927, na parte em que tratam da necessidade de os Estados e os Municípios pedirem autorização ou seguirem determinação da União acerca da restrição de locomoção interestadual ou intermunicipal e (ii) conferir interpretação conforme aos aludidos dispositivos, no sentido de que as medidas neles previstas devem ser precedidas de recomendação técnica e fundamentada, devendo, ainda, ser resguardada a locomoção dos produtos e serviços essenciais definidos por decreto da respectiva autoridade federativa, sempre respeitadas as definições no âmbito da competência constitucional de cada ente federativo. 
    11. Distinta a matéria em discussão nos presente autos da versada na referida ADI, de modo que não autorizado o cabimento presente reclamação, tendo em vista a ausência de identidade material entre os atos confrontados.
    12. Por derradeiro, a jurisprudência desta Casa consolidou-se no sentido de que a reclamação não consubstancia sucedâneo de recurso, de maneira que é inviável o seu manejo como atalho processual. Nesse sentido, colho os seguintes precedentes:
    “Impende enfatizar, finalmente, considerada a estrita vocação a que se acha constitucionalmente vinculado o instrumento da reclamação (RTJ 134/1033, v.g.), que tal remédio constitucional não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto desta Suprema Corte. Torna-se evidente, pois, presentes tais considerações, a inadequação do meio processual ora utilizado. É que, como referido, a reclamação não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual, consoante adverte a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal” (Rcl 4.003, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04.4.2006).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DO QUE DECIDIDO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 1.662/DF. 1. Inexistência de identidade material entre a decisão reclamada e o julgado tido como paradigma. 2. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo de recurso. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (Rcl 6.025-AgR/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 26.10.2011).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO – CABIMENTO DA AÇÃO CONSTITUCIONAL – AUSÊNCIA DE IDENTIDADE DE TEMAS ENTRE O ATO RECLAMADO E O PARADIGMA DESTA CORTE – RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO – AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. Pressupõe-se a existência de aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmáticas do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 2. Reclamação não pode se confundir com sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental não provido” (Rcl 4.508-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 09.11.2011).
    13. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação, prejudicado o pedido de medida liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 26 de outubro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora