Tribunal: STF
Processo: Rcl 41540
Classe: Rcl
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-18
Data de publicação: 2020-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de medida liminar, na qual se sustenta que a Emenda nº 01/2020 à Lei Orgânica do Município de Itamogi/MG – aprovada pela Câmara de Vereadores local – estaria em confronto com o enunciado constante da Súmula Vinculante nº 13/STF, que possui o seguinte teor:
    “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau,  inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.” (grifei)
    A parte reclamante, para justificar, na espécie, o alegado desrespeito à autoridade do enunciado sumular em questão, aduz as seguintes considerações:
    “A Câmara Municipal de Itamogi/MG, por meio de sua mesa diretora, promulgou a emenda à Lei Orgânica nº 01/2020, que acrescenta o art. 19-A (…).
    …..................................................................................................
    Contudo, é de observar que, ainda que não exista vício formal de iniciativa (...), o ato reclamado extrapolou  (de largo) o poder de alcance e o entendimento da Súmula Vinculante nº 13.
    …..................................................................................................
    Nota-se que a emenda em questão considerou como nepotismo a nomeação ou designação em cargo de comissão ou de função gratificada daquele que possuir relação de parentesco, em qualquer situação, com Secretário Municipal e/ou qualquer servidor investido, também, em cargo comissionado, hipóteses as quais não são previstas pelo verbete sumular em tela. (...)
    …..................................................................................................
    Portanto, é indene de dúvidas que aos agentes políticos, entre os quais o Secretário Municipal, não há incidência de nepotismo, desde que, vale dizer, não haja fraude à lei, nepotismo cruzado ou manifesta ausência de qualificação técnica ou idoneidade moral do agente nomeado.
    Ocorre que o ato ora atacado, a despeito de qualquer circunstância, passou a prever como nepotismo a nomeação de parente de Secretário Municipal (agente político), ou seja, ainda que ele não seja a autoridade nomeante, ainda que não haja fraude à lei, não haja troca de favores, ainda assim, restará impedido de proceder com nomeação de cargo comissionado ou de função gratificada, o que, com todo o respeito, além de extrapolar, contraria frontalmente a Súmula Vinculante nº 13.
    …..................................................................................................
    Ademais, verifica-se, também, que o ato reclamado, em seu inciso IV, ao prever a expressão ‘qualquer servidor investido em cargo de direção ou de assessoramento’, como hipótese de nepotismo, confere aplicação diversa ao enunciado da súmula vinculante ora invocada.
    …...................................................................................................
    Portanto, é indubitável que essa E. Suprema Corte já sedimentou a necessidade de haver hierarquia funcional e/ou subordinação entre as pessoas nomeadas para os cargos comissionados para ser considerado nepotismo.
    Objetivamente, o ato reclamado extrapolou os limites impostos e passou a determinar como nepotismo a nomeação de qualquer pessoa a cargo comissionado que tenha relação de parentesco com servidor já investido em cargo da mesma natureza – comissionado, a despeito de qualquer relação de subordinação e hierarquia funcional.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, impõe-se verificar, preliminarmente, a admissibilidade, ou não, no caso em análise, da utilização do instrumento constitucional da reclamação, tendo em vista a natureza do ato estatal ora impugnado nesta sede processual.
    O exame dos fundamentos expostos na presente postulação revela que o reclamante insurge-se contra ato normativo cujo conteúdo material teria, supostamente, desrespeitado a autoridade de enunciado sumular vinculante do Supremo Tribunal Federal, buscando questionar, desse modo, a própria edição, pelo órgão ora reclamado, da Emenda nº 01/2020 à Lei Orgânica do Município de Itamogi/MG.
    Entendo, bem por isso, revelar-se insuscetível de conhecimento esta reclamação, eis que ajuizada contra ato estatal – Emenda nº 01/2020 à Lei Orgânica do Município de Itamogi/MG – revestido de conteúdo evidentemente normativo e abstrato, subsumível, por isso mesmo, à noção de ato em tese.
    Cumpre ter presente, por necessário, que o Supremo Tribunal Federal tem advertido que a única possibilidade de contestar, “principaliter”, atos em tese reside na instauração do concernente processo objetivo de fiscalização abstrata de constitucionalidade.
    É por isso mesmo que se torna insuscetível de conhecimento esta reclamação, pois nela impugna-se, “in abstracto”, sem qualquer referência a uma dada situação concreta, a validade jurídica de ato normativo emanado da Câmara Municipal de Itamogi/MG, questionado, na espécie, em face da Súmula Vinculante nº 13/STF.
    Impende enfatizar, no ponto, que normas em tese – assim entendidos os preceitos estatais qualificados em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração – não se expõem ao controle jurisdicional pela via reclamatória, cuja utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis, em seus equivalentes constitucionais ou em regramentos administrativos de conteúdo normativo.
    Reconhecer-se, no caso ora em exame, a possibilidade jurídico- -processual de impugnação, em sede reclamatória, do ato normativo em questão equivaleria, em última análise, a autorizar a indevida utilização do instrumento reclamatório como inadmissível sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, desconsiderando-se, desse modo, o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte, cujas decisões já acentuaram, por mais de uma vez, a inviabilidade do emprego dessa medida processual como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral (Rcl 5.310/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – Rcl 5.442-MC/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – Rcl 5.448-MC/RS – Rel. Min. CEZAR PELUSO – Rcl 5.901/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – Rcl 25.347-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO v.g.):
    “(...) PRETENSÃO DE FAZER USO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DESCABIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”
    (Rcl 13.300-AgR/PR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – grifei)
    Mesmo se fosse possível superar tal óbice, ainda assim não assistiria razão à parte reclamante.
    É que o autor da presente ação reclamatória busca, nesta sede processual, de maneira absolutamente imprópria, questionar, em face de enunciado sumular de caráter vinculante, a validade jurídica de ato normativo emanado do Poder Legislativo do Município de Itamogi/MG.
    Sob tal perspectiva, assinale-se que o efeito vinculante resultante dos julgamentos, por esta Suprema Corte, dos processos de fiscalização abstrata ou decorrente dos enunciados sumulares aprovados conforme o procedimento previsto no art. 103-A da Constituição Federal não se aplica nem se estende à atividade legislativa, consoante já advertiu o Supremo Tribunal Federal:
    “RECLAMAÇÃO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – GARANTIA DA AUTORIDADE DE DECISÃO DO STF – CABIMENTO – INOCORRÊNCIA DO DESCUMPRIMENTO ALEGADO – PEDIDO INDEFERIDO.
    …...................................................................................................
    – A instauração do controle normativo abstrato perante o Supremo Tribunal Federal não impede que o Estado venha a dispor, em novo ato legislativo, sobre a mesma matéria  versada nos atos estatais impugnados, especialmente quando o conteúdo material da nova lei implicar tratamento jurídico  diverso daquele resultante das normas questionadas na ação direta de inconstitucionalidade.”
    (RTJ 157/773, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “Reclamação: cabimento para garantir a autoridade das decisões do STF no controle direto de constitucionalidade de normas: hipóteses de cabimento hoje admitidas pela jurisprudência (precedentes), que, entretanto, não abrangem o caso da edição de lei de conteúdo idêntico ou similar ao da anteriormente declarada inconstitucional, à falta de vinculação do legislador à motivação do julgamento sobre a validez do diploma legal precedente, que há de ser objeto de nova ação direta.”
    (RTJ 177/160, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
    “INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei estadual. (...). Edição de lei posterior, de outro Estado,  com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade da decisão do STF. Não caracterização. Função legislativa que não é alcançada pela eficácia ‘erga omnes’, nem pelo efeito vinculante da decisão cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. Agravo regimental improvido. (...).  A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal,  só atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a autoridade daquela decisão.”
    (RTJ 193/858, Rel. Min. CEZAR PELUSO – grifei)
    Essa asserção – que põe em evidência a inaplicabilidade da eficácia vinculante à atividade normativa do Poder Legislativo – encontra fundamento em autorizado magistério doutrinário (OSWALDO LUIZ PALU, “Controle de Constitucionalidade”, p. 183, item n. 9.5, 2ª ed., RT), cabendo referir, a tal propósito, a precisa observação de GILMAR FERREIRA MENDES (“Controle Concentrado de Constitucionalidade”, obra escrita em conjunto com Ives Gandra da Silva Martins, p. 335, item n. 7.3.5, 2001, Saraiva):
    “Poder-se-ia indagar se a eficácia ‘erga omnes’ teria o condão de vincular o legislador, de modo a impedi-lo de editar norma de teor idêntico àquela que foi objeto de declaração de inconstitucionalidade.
    A doutrina tedesca, firme na orientação segundo a qual a eficácia ‘erga omnes’ – tal como a coisa julgada – abrange exclusivamente a parte dispositiva da decisão, responde negativamente à indagação. Uma nova lei, ainda que de teor idêntico ao do texto normativo declarado inconstitucional,  não estaria abrangida pela força de lei.
    Também o Supremo Tribunal Federal tem entendido que a declaração de inconstitucionalidade não impede o legislador de promulgar lei de conteúdo idêntico ao do texto anteriormente censurado.
    Tanto é assim, que, nessas hipóteses, tem o Tribunal processado e julgado nova ação direta, entendendo legítima a propositura de uma nova ação direta de inconstitucionalidade.” (grifei)
    Como já enfatizado, esse entendimento reflete-se na própria jurisprudência constitucional que o Supremo Tribunal Federal firmou  no exame da matéria, valendo mencionar, a esse respeito, a seguinte decisão plenária desta Corte, consubstanciada em acórdão assim ementado:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Medida liminar. 
    – A presente ação direta diz respeito a lei do Estado do Rio Grande do Sul – a de nº 9.844, de 24 de março de 1993 –  cujo conteúdo abrange parcialmente o do artigo 5º da Lei 9.265, de 13.06.91, do mesmo Estado, do qual a eficácia ficou suspensa em virtude do deferimento do pedido de liminar na ADIn nº 546.
    – Em casos como este, cabível é outra ação direta de inconstitucionalidade, e não reclamação. Diferença entre eficácia ‘erga omnes’ e efeito vinculante.”
    (RTJ 151/416-417, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
    Observe-se, ainda, se se analisar a questão sob a égide do efeito vinculante, que essa especial qualidade dos efeitos que resultam das decisões do Supremo Tribunal Federal proferidas em sede de controle normativo abstrato e, também, dos enunciados sumulares vinculantes (RTJ 187/150-152, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 190/221, Rel. Min. GILMAR MENDES – Rcl 1.880-AgR/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, v.g.) tem por únicos destinatários os demais órgãos do Poder Judiciário e todos aqueles estruturados no âmbito da Administração Pública, não se estendendo, em tema de produção normativa, ao Poder Legislativo.
    Não foi por outra razão que o art. 2º, “caput”, da Lei nº 11.417/2006, ao referir-se ao efeito vinculante, claramente restringiu-o, no plano subjetivo, “aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal” (grifei).
    Vale ressaltar, no ponto, que o eminente Ministro EDSON FACHIN, defrontando-se com situação jurídica virtualmente idêntica à destes autos, negou seguimento à Rcl 31.977/SP, de que foi Relator, cabendo destacar, por relevante, o seguinte fragmento de sua douta decisão:
    “O ato reclamado é da competência da Câmara Municipal e a causa de pedir invoca a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Orgânica Municipal.
    Ocorre, porém, que, sendo esses os limites da lide, não há como se reconhecer o cabimento da reclamação, porquanto não está o Poder Legislativo submetido à eficácia vinculante das Súmulas editadas pelo Tribunal. De fato, o art. 2º da Lei 11.417/2006 dispõe que:
    ‘Art. 2º O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado de súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei.’
    Como se observa da leitura desse dispositivo, cujo teor é idêntico ao ‘caput’ do art. 103-A da CRFB, apenas os órgãos do Poder Judiciário e da administração pública direta e indireta é que se submetem à vinculatividade das súmulas.
    Assim, porque sequer ainda judicializada a controvérsia vertida nesta reclamação, não se inaugura a jurisdição deste Supremo Tribunal Federal.” (grifei)
    Sendo assim, e em face das razões expostas, nego seguimento à presente reclamação (CPC, art. 932, VIII, c/c o RISTF, art. 21, § 1º), restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida liminar.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 18 de agosto de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator