Tribunal: STF
Processo: ACO 3361
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-20
Data de publicação: 2020-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
TUTELA PROVISÓRIA NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE PERNAMBUCO NO SISTEMA AUXILIAR DE INFORMAÇÕES PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS – CAUC E EM SISTEMAS CORRELATOS PELO CONVÊNIO N. 047/2008. NECESSIDADE DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRECEDENTES. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS. 
Relatório
    1. Ação cível originária, com requerimento de tutela provisória de urgência, ajuizada por Pernambuco, em 18.3.2020, contra a União para a retirada da inscrição do Estado como inadimplente no Sistema Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal – Siconv e em demais sistemas correlatos, em razão do Convênio n. 047/2008 celebrado com o Ministério do Trabalho e Emprego para a execução de ações do Plano Setorial de Qualificação – PlanSeQ Nacional.
O caso
    2.  Pernambuco relata que “firmou, em 20 de dezembro de 2018, com a UNIÃO, através do Ministério do Trabalho e Emprego, o Convênio 047/2008 (SICONV 701610), tendo por objeto ‘o estabelecimento de cooperação técnica e financeira mútua para a execução de ações do Plano Setorial de Qualificação – PlanSeQ Nacional, voltado para o setor da Construção Civil, destinado aos beneficiários do ‘Programa Bolsa Família’, no âmbito do Plano Nacional de Qualificação - PNQ” (fls. 1-2, e-doc. 1).
    Explica que “o valor total pactuado foi de R$ 1.482.040,00 (um milhão, quatrocentos e oitenta e dois mil e quarenta reais), cabendo ao CONCEDENTE o aporte de R$ 1.407.780,00, sendo metade – R$ 703.890,00 – no exercício de 2008 e metade no exercício de 2009; e ao CONVENENTE coube o valor de R$ 74.260,00 como contrapartida (cláusula quarta)” (fl. 2, e-doc. 1).
    Ressalta ter “executado o Convênio e atingido parcialmente o objeto pactuado” e ter devolvido “em 08 de abril de 2010, o valor não utilizado de R$ 182.353,80 (cento e oitenta e dois reais, trezentos e cinquenta e três reais e oitenta centavos – documento anexo), e envi[ado] a Prestação de Contas” (fl. 3, e-doc. 1).
    Informa que “10 (dez) anos depois da assinatura do referido Convênio, sobreveio, em 02 de outubro de 2018, a Nota Técnica 894/2018/CAT/CGPC/SPPE/MTb, na qual a área técnica do Ministério relatou” a existência de várias inconsistências como “ausência de distribuição de vale-transporte para os educandos; descumprimento de carga horária e ausência de lista de presença” (fl. 3, e-doc. 1).
    Anota que, “mesmo reconhecendo que houve efetivamente ações do Convênio – registradas na visita in loco referida na NT 894/2018 – e mesmo sem instaurar a Tomada de Contas Especial para verificar o alcance da execução do Convênio, a ré de maneira ilegal e arbitrária inscreveu o Estado de Pernambuco como inadimplente no SIAFI/CAUC/CADIN, e cobra a devolução do valor integral do Convênio, sem sequer descontar o valor devolvido” (fls 4-5, e-doc. 1).
    Salienta não ter havido a instalação prévia de tomada de contas especial.
    Quanto à execução do convênio, Pernambuco esclarece que “a referida execução do Convênio foi parcialmente realizada e a aplicação dos recursos foi efetivada” e sustenta que “aquelas que não puderam ser aplicados foram prontamente devolvidos ao erário federal”, pelo que “jamais poderia ter a Requerida inscrito o Requerente com a inscrição da inadimplência sem estornar os valores devolvidos e mensurar o efetivamente executado” (fl. 7, e-doc. 1). 
    Enfatiza que “a manutenção de inadimplência (...) impede o Estado de Pernambuco de receber recursos de transferências voluntárias e operações de crédito, causando prejuízos irreparáveis ao Estado” (fl. 19, e-doc. 1).
    Requer “o deferimento da medida liminar em sede de tutela de urgência, nos termos dos arts. 297 e 300 do CPC, para suspender a inscrição de inadimplência do Autor no CAUC – CADASTRO ÚNICO DE CONVENENTES e dos cadastros correlatos SICONV/SIAFI/CADIN, cuja inscrição decorreu do Convênio 047/2008 (SICONV 701610)” (fl. 22, e-doc. 1). 
    No mérito, pede a “procedência da Ação para, confirmando a tutela de urgência, CANCELAR DEFINITIVAMENTE A INSCRIÇÃO DE INADIMPLÊNCIA DO AUTOR NO CAUC – CADASTRO ÚNICO DE CONVENENTES e dos cadastros correlatos SICONV/SIAFI/CADIN, decorrentes do Convênio 047/2008 (SICONV 701610), e as cobranças a ele referentes, garantindo as transferências voluntárias dos recursos federais e as operações de crédito, impedindo ainda a Requerida de promover novas inscrições decorrentes do referido Convênio” (fl. 23, e-doc. 1). 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    3. Este Supremo Tribunal tem reconhecido conflito federativo em situações nas quais, valendo-se de registros de pretensas inadimplências dos Estados nos cadastros federais, a União impossibilita o recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses Estados e entidades federais. Assim, por exemplo:
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. 3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação” (Ação Cível Originária n. 2.764-AgR/AC, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.2.2018).
    “EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado”  (Ação Cível Originária n. 2.733-AgR/AC, de minha relatoria, Plenário, DJe 22.9.2018).
    4. Tem-se, pelo Ofício SEI n. 51722/2020/ME do Secretário de Políticas Públicas de Emprego do Ministério da Economia, de 28.2.2020, que a prestação de contas referente ao convênio em questão não foi aprovada. A inscrição de Pernambuco em cadastros de inadimplência foi determinada, tendo sido concedido o prazo de dez dias para que o Estado devolvesse R$ 1.407.780,00 (um milhão, quatrocentos e sete mil, setecentos e oitenta reais) com a observação de que o não pagamento ensejaria a instauração de Tomada de Contas Especial (e-doc. 6).
    Pernambuco comprova ter sido inscrito, antes mesmo da instauração da Tomada de Contas Especial, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal – Siconv em razão do Convênio n. 047/2008 (Siconv 701610/2008) ( e-doc. 9).
    Noticia que “apenas em Convênios com a União/Ministério do Desenvolvimento Regional o Estado está em vias de receber R$ 29.660.864,86 (vinte e nove milhões, seiscentos e sessenta mil, oitocentos e sessenta e quatro reais e oitenta e seis centavos) decorrente do recém firmado Convênio n. 892456/2019 (documento anexo), e R$ 46.579.657,00 (quarenta e seis milhões, quinhentos e setenta e nove mil seiscentos e cinquenta e sete reais), do Convênio n. 892450/2019 (documento anexo), ambos firmados e já publicados” (fl. 19, e-doc. 1).
    Acrescenta que “repactuou, em 19 de dezembro último, o Termo de Compromisso TC 266/2007 (documento anexo), para a execução até 31 de agosto de 2020, e está executando termo aditivo do Convênio 008/2018 (documento anexo), para iluminação noturna do Aeroporto de Fernando de Noronha no valor de R$ 5.100.000,00 (cinco milhões e cem mil reais), ambos com um cronograma de desembolso que exige a adimplência do Estado nos registros do CAUC/SIAFI/SICONV” (fl. 19, e-doc. 1).
    Este Supremo Tribunal firmou entendimento de que a inscrição do ente federado em cadastros de inadimplentes mantidos pela União sem a instauração prévia de tomada de contas especial desrespeita os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Confiram-se os julgados a seguir:
    “Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo. Repasse de verbas públicas. Convênios. 3. Irregularidade. Inscrição em cadastro. 4. Legitimidade passiva da União para figurar no polo passivo da demanda. Precedentes. 5. Tomada de contas especial. Necessidade. Jurisprudência. 6. Matéria submetida à repercussão geral. Sobrestamento do feito. Indeferimento. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Votação caso unânime, aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC no percentual de 5% do valor atualizado da causa. 9. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)” (Ação Cível Originária n. 2.849-AgR/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 29.5.2019).
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO.  TOMADA DE CONTAS  ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. Precedente: ACO 1.995, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 4/8/2015. 2. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 3. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 5. A  tomada de contas  especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 6. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 2.795-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.12.2018).
    “EMENTA Ação cível originária. Conflito federativo. Cadastros restritivos federais. Inscrição. CAUC/SIAFI. Necessidade de tomada de contas especial ou de procedimento específico previsto em lei. Contraditório. Ampla defesa. Ausência de observância. 1. O entendimento da Corte é firme no sentido de que, para a inscrição em cadastros restritivos, há de se garantir o contraditório e a ampla defesa ao ente estadual, por meio de tomadas de contas especial ou de procedimento específico previsto em lei. 2. A discussão quanto à existência da dívida com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) não se confunde com a relativa à aplicação de sanções por desatendimento de norma legal, que exige defesa própria. 3. Ausência de observância de procedimento específico previsto em lei que tenha permitido a realização de defesa pelo ente estadual antes de sua inscrição nos cadastros de restrição federal, especificamente no que se refere à notificação fiscal nº 506.332.658. 4. Nas causas em que for inestimável o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o valor dos honorários será fixado por apreciação equitativa (art. 85, §§ 2º, 8º, CPC) Agravo regimental da União a que se nega provimento. Agravo do Estado do Rio Grande do Norte provido para fixar os honorários advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais) para cada parte” (Ação Cível Originária n. 1.883-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 24.8.2018).
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. Precedente: ACO 1.995, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 4/8/2015. 2. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 3. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 5. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 6. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 3.014-AgR/MG, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 12.6.2018).
 “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. INSTAURAÇÃO PRÉVIA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL. 1. A compreensão iterativa do STF é no sentido da necessidade de instauração prévia de Tomada de Contas Especial por parte da União, com observância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, para fins de imposição de medidas restritivas ao acesso de ente federativo a transferências intergovernamentais. 2. É jurisprudência assente não ser viável o sobrestamento de ação cível originária por identidade com a matéria versada em repercussão geral. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 2.473-AgR/TO, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 15.5.2018).
    Na espécie em exame, está demonstrada a urgência no deferimento da liminar, pois o registro da apontada inadimplência de Pernambuco no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal – Siconv e no Sistema Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc impede o repasse de verbas federais imprescindíveis às finanças e ao desempenho das funções essenciais do Estado. 
    5. Pelo exposto, presentes os requisitos da medida requerida, defiro a tutela de urgência para suspender as inscrições de inadimplência de Pernambuco no Sistema Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal – Siconv, e nos demais cadastros de inadimplência, com relação à prestação de contas do Convênio n. 047/2008 celebrado com o Ministério do Trabalho e Emprego.
    Comunique-se esta decisão, com urgência e por meio eletrônico, à União. 
    Cite-se a ré para contestar no prazo legal. 
    Publique-se. 
    Brasília, 20 de março de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora