Tribunal: STF
Processo: MS 35955
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-20
Data de publicação: 2020-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 
    Vistos.
    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, interposto pelo Ministério Público Federal, em face do Relator do Procedimento de Controle Administrativo n° 1.00787.2018-55, do Conselho Nacional do Ministério Público. 
    De início, acolho o bem lançado relatório trazido pela decisão do Ministro Luiz Fux, datada de 30/8/18, a qual deferiu a liminar pleiteada nos autos:
    “Narra a impetrante que o Pedido de Providências foi apresentado pelos Procuradores-Gerais do Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar, e do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios contra a Procuradora-Geral da República, na condição de chefe do Ministério Público da União, questionando o teor da proposta de orçamento do Ministério Público da União para o ano de 2019. 
    Depreende-se dos autos, em síntese, que através do ato ora apontado como coator o Conselheiro Relator do Pedido de Providências concedeu a medida liminar noS seguintes termos, in verbis:
    ‘(...)
    Desse modo, considero a possibilidade de concessão parcial da liminar vindicada, para determinar à Chefia do MPU, na pessoa da Procuradora-Geral da República, que promova a justificativa das razões ensejadoras do rateio desigual dos saldos atinentes às despesas discricionárias dos ramos do MPU e da ESMPU, bem assim justifique as razões de fazê-lo fora da moldura da LDO. Igualmente, dada a urgência premente no caso, derivada da proposta já deduzida ao Congresso Nacional, impõe-se a imediata comunicação pela Chefia do MPU, para possível nova proposta a ser deduzida.
    - III -
    Diante do exposto, concedo parcialmente a liminar pleiteada, para determinar à Procuradora-Geral da República, no estrito exercício da Chefia Administrativa do Ministério Público da União, que promova, no prazo de 5 (cinco) dias a apresentação de nova proposta orçamentária do Ministério Público da União, atendidos os critérios estabelecidos no art. 27 da Lei 13.707/2018 e, por conseguinte, com a ordem de prioridade ao pagamento das despesas obrigatórias dos quatro ramos do MPU (MPF, MPDFT, MPM, MPT) e a ESMPU. Na nova proposta a ser deduzida, sem prejuízo de reapreciação da ordem diante de justificativa fundamentada e exposta ao CASMPU, e igualmente a integrar as informações que comporão o presente PCA, determino desde logo seja observada pela Chefia do MPU o rateio proporcional, nos termos da LDO de 2018 (Lei 13.707/2018), do saldo disponível para cumprimento das despesas primárias discricionárias na razão das forças representadas na integralidade da proposta por cada um dos ramos do MPU e a ESMPU, à vista do que atendam para o atendimento das restrições impostas pela Emenda Constitucional 95/2016 e pela própria Lei 13.707/2018.
    Comunique-se, também com urgência, ao Ministério de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e à Presidência do Congresso Nacional o teor da presente decisão, dado [sic] a possível consequência de formulação de nova proposta orçamentária do Ministério Público da União a integrar a proposta a ser apresentada integralmente pela Presidência da República (...).’
    Em amparo de sua pretensão, a impetrante defende que: (i) os atos da Procuradora-Geral da República não são passíveis de controle ou sindicância pelo Conselho Nacional do Ministério Público; (ii) o Conselho Nacional do Ministério Público não tem competência para exercer o controle orçamentário; (iii) é prerrogativa exclusiva da titular do cargo de Procurador-Geral da República a coordenação e a apresentação da proposta orçamentária do MPU, tendo o Conselho de Assessoramento Superior participação meramente opinativa neste processo; e (iv) o pedido formulado junto ao CNMP está precluso, tendo em vista que esgotado o prazo para o envio da proposta orçamentária antes de protocolado o pedido de providência e do deferimento da liminar.”
    Conforme narrado, foi então implementada a postulada cautelar, por meio de decisão assim ementada:
    MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO MONOCRÁTICA DE CONSELHEIRO DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. MODIFICAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA O ANO DE 2019. INCOMPETÊNCIA DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA SINDICAR ATOS DA PROCURADORAGERAL DA REPÚBLICA NO EXERCÍCIO DE SUAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS. ATO ORÇAMENTÁRIO QUE SE DISTINGUE DE CONTROLE FINANCEIRO. ART. 130- A, § 2º DA CRFB/88. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CONFIGURADOS. LIMINAR DEFERIDA. 
    Na sequência, foram prestadas as devidas informações, por parte do CNMP e, por fim, manifestou-se a douta Procuradoria-Geral da República, pela concessão da ordem, que assim dispôs:
    CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ELABORAÇÃO E APRESENTAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO. ATRIBUIÇÕES DO CARGO DE PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CONCESSÃO DA ORDEM. 
    1. Mandado de Segurança impetrado com o objetivo de cassar decisão liminar proferida no âmbito do CNMP, e determinar o arquivamento de procedimento administrativo instaurado para questionar a proposta de orçamento do MPU para o ano de 2019 e determinar à Procuradora-Geral da República que apresente nova proposta orçamentária ministerial.
    2. A sistemática constitucional – que confere à Procuradora-Geral da República acervo robusto e diversificado de atribuições, inclusive as de presidir o CNMP, de representar a instituição do Ministério Público e de exercer as funções do Ministério Público junto ao Supremo Tribunal Federal – não deixa dúvidas acerca da proeminência do cargo frente ao CNMP e da impossibilidade de serem seus atos submetidos ao controle daquele órgão.
    3. Tal como o Conselho Nacional de Justiça não pode interferir na atuação dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, tampouco o Conselho Nacional do Ministério Público não pode fazê-lo relativamente ao ofício do cargo de Procurador-Geral da República, afigurando-se inadequada qualquer exegese que sujeite os atos do Procurador-Geral da República à revisão pelo CNMP.
    4. Constitui prerrogativa exclusiva da titular do cargo de Procurador-Geral da República a coordenação da elaboração e a apresentação da proposta orçamentária do Ministério Público da União, detendo, para tanto, o poder-dever de harmonizar os anteprojetos encaminhados pelos ramos, de forma a integralizar o projeto orçamentário de toda a instituição.
    5. Qualquer tentativa de intervenção do CNMP na proposta orçamentária do MPU constitui indevido exercício, pelo órgão de controle, de competência não prevista na Constituição, além de consubstanciar nítida afronta à autonomia orçamentária da instituição que – a partir dos ditames constitucionais – tem plena capacidade de estabelecer sua proposta de orçamento.
    6. Há entendimento jurisprudencial consolidado da Suprema Corte a respaldar a tese defendida na inicial, de forma que aplicável – dadas a relevância e a urgência da matéria – a possibilidade de o Relator, desde já, julgar o mérito da impetração (art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    ' Parecer pela concessão da segurança. 
    É o relatório.
    Decido:
    Volta-se a presente impetração contra ato administrativo praticado no âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público, em sede de pedido de providências, que teria exorbitado de sua competência, proferindo ato de injuridicidade, ao determinar “à Procuradora-Geral da República, (…), que promova, no prazo de 5 (cinco) dias a apresentação de nova proposta orçamentária do Ministério Público da União”.
    Prevista no § 2º do art. 130-A da Constituição Federal, a competência do Conselho Nacional do Ministério Público abrange:
    “I - zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências;
    II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Ministério Público da União e dos Estados, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência dos Tribunais de Contas;
    III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar e correcional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção ou a disponibilidade e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa;
    IV - rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de membros do Ministério Público da União ou dos Estados julgados há menos de um ano;
    V - elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias sobre a situação do Ministério Público no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem prevista no art. 84, XI.”
    Conforme constou da decisão que implementou a pretendida medida cautelar, não se pode admitir decisões do CNMP que interfiram nas atribuições exclusivas e específicas do chefe do Ministério Público, a teor do que decidido por esta Suprema Corte nos autos da ADI nº 3.367, relatoria do Ministro Cezar Peluso.
    No julgamento da referida ADI, na qual se discutia a validade da criação do Conselho Nacional de Justiça pela EC nº 45/04, esta Suprema Corte assentou que “o Conselho Nacional de Justiça não tem nenhuma competência sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o órgão máximo do Poder Judiciário nacional”. 
    Com efeito, aplicando-se por analogia, ao CNMP, os entendimentos firmados quando do julgamento dessa ADI, patente se afirmar que não se insere na competência do Conselho Nacional do Ministério Público rever os atos praticados pelo Procurador-Geral da República, dentro de suas prerrogativas constitucionais.
    Ademais, assim dispõe o art. 127, § 3º, da Constituição Federal:
    “§ 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.”
    Por sua vez, o art. 26, inc. III, da Lei Complementar nº 75/93, determina:
    “Art. 26. São atribuições do Procurador-Geral da República, como Chefe do Ministério Público da União: 
    (…)
    III - apresentar a proposta de orçamento do Ministério Público da União, compatibilizando os anteprojetos dos diferentes ramos da Instituição, na forma da lei de diretrizes orçamentárias;”
    Assim, vez que a proposta orçamentária do MPU para o ano de 2019 foi encaminhada nos termos dos dispositivos acima referidos e também de acordo com o art. 26 da Lei nº 13.707/18 – Lei de Diretrizes Orçamentárias – não há falar que a Procuradora-Geral da República, no caso, teria agido em desconformidade com a lei.
    Portanto, conforme bem asseverado pelo então relator do feito, Ministro Luiz Fux, “os atos praticados pelo Procurador-Geral da República, dentro de suas prerrogativas constitucionais, não são sindicáveis pelo Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP, por desbordar de suas competências previstas na Constituição da República”. 
    Ao encontro do aqui exposto, confira-se o seguinte precedente:
    “Agravo regimental em mandado de segurança. Decisão do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) em procedimento de controle administrativo. Revogação da decisão mediante a qual o Órgão Especial do Colégio de Procuradores de Justiça do Estado do Ceará reformou decisão do Procurador-Geral de Justiça em que ele indeferira pagamento de gratificação a servidores do órgão. Incompetência do CNMP ou do Colégio de Procuradores para rever ou modificar atos de natureza discricionária do Procurador-Geral, no âmbito de seu dever-poder de gestão e administração de sua unidade ministerial, que não desbordem os limites da legalidade, da proporcionalidade e da moralidade. Inexistência de duplo grau de jurisdição na seara administrativa. Precedentes. Ausência de previsão legal de recurso para a hipótese na legislação pertinente ao caso. Agravo regimental não provido. 1. Não compete ao CNMP ou ao Colégio de Procuradores de Justiça revisar ato do Procurador-Geral, no âmbito de seu dever-poder de gestão e administração de sua unidade ministerial, que não desborde os limites da legalidade, proporcionalidade e moralidade. 2. Inexistência de garantia constitucional ao duplo grau de jurisdição na seara administrativa. Precedentes. Não há obrigatoriedade de previsão de recurso administrativo para revisão de decisão de autoridade, máxime quando se trata de decisão prolatada no exercício de competência discricionária e exclusiva do agente público. 3. Não há previsão de recurso administrativo para a hipótese na Lei Complementar nº 72/08, que institui a Lei Orgânica e o Estatuto do Ministério Público do Estado do Ceará. 4. Agravo regimental não provido.” (MS nº 34.472/CE-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 26/10/17).
    Destarte, parece inadmissível que o Conselho Nacional do Ministério Público possa determinar, ao Procurador-Geral da República, seja elaborada nova proposta orçamentária.
    De rigor, assim, a concessão da segurança, na esteira da medida cautelar liminarmente implementada nos autos.
    Ante o exposto, torno definitiva a medida liminar e concedo a segurança impetrada, para determinar o arquivamento do Pedido de Providências nº 1.00787/2018-55, no CNMP.
    Comunique-se.
    Publique-se.
    Brasília, 20 de outubro de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Relator
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