Tribunal: STF
Processo: ACO 3296
Classe: ACO
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-01
Data de publicação: 2020-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
EMENTA: LITÍGIO REFERENTE À TITULARIDADE DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO SOBRE RENDA E PROVENTOS DE QUALQUER NATUREZA, INCIDENTE NA FONTE, SOBRE RENDIMENTOS PAGOS POR ESTADO-MEMBRO. CAUSA DE NATUREZA ESSENCIALMENTE FINANCEIRO-PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE SITUAÇÃO CARACTERIZADORA DE POTENCIALIDADE OFENSIVA AOS VALORES QUE INFORMAM O PACTO DA FEDERAÇÃO (ACO 1.048-QO/RS, REL. MIN. CELSO DE MELLO). MERA OCORRÊNCIA DE “CONFLITO ENTRE ENTES FEDERATIVOS”, QUE NÃO SE REDUZ À NOÇÃO DE CONFLITO FEDERATIVO (ACO 2.101-AGR/SC, REL. MIN. DIAS TOFFOLI). HIPÓTESE QUE NÃO AUTORIZA A INSTAURAÇÃO DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES DO STF SOBRE O CARÁTER EXCEPCIONAL DA REGRA DE COMPETÊNCIA INSCRITA NO ART. 102, I, “F”, DA CONSTITUIÇÃO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA DE QUE NÃO SE CONHECE.
– O Supremo Tribunal Federal, em sua condição de Tribunal da Federação, deve atuar nas causas em que se busque resguardar o equilíbrio do sistema federativo (RTJ 81/330- -331), velando pela intangibilidade dos valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento positivo, o pacto da Federação (RTJ 95/485 – RTJ 132/120, v.g.). Em consequência, não é qualquer causa que legitima a invocação da cláusula fundada no art. 102, I, “f”, da Constituição, mas, exclusivamente, aquelas controvérsias das quais possam derivar situações configuradoras de vulneração, atual ou potencial, à intangibilidade do vínculo federativo, ao equilíbrio e/ou ao convívio harmonioso entre as pessoas estatais que integram o Estado Federal brasileiro  (AC 2.156-REF-MC/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Ou, em outras palavras, não se instaura a competência originária do Supremo Tribunal Federal, que é sempre excepcional (ACO 359/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 2.430-AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, v.g.), pelo fato da mera existência de “conflito entre entes federativos”, cuja situação de litigiosidade, por si só, não se qualifica, para efeito de incidência da regra consubstanciada na Constituição da República (art. 102, I, “f”), como “conflito federativo” (ACO 2.101-AgR/SC, Rel. Min. DIAS TOFFOLI). Hipótese dos autos que impõe a incognoscibilidade da ação, em virtude de, nesta, registrar-se pedido cujo objeto traduz interesse meramente patrimonial e/ou financeiro. Precedentes.
    DECISÃO: Trata-se de “ação ordinária” ajuizada pelo Estado do Maranhão contra a União Federal, proposta, inicialmente, perante o Juízo da 5ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Maranhão.
    Busca-se, em síntese, seja reconhecido “(...) o direito do Estado do Maranhão à integralidade do produto do Imposto de Renda retido na fonte incidente ‘sobre rendimentos pagos, a qualquer título’ pelo próprio, suas autarquias e suas fundações, incluindo-se os pagamentos feitos a pessoas jurídicas e pessoas físicas decorrentes do fornecimento de bens ou serviços e outros previstos em lei e não apenas o pagamento feito a servidores e empregados públicos” (grifei).
    O ilustre magistrado federal, no entanto, por entender registrar-se, na espécie, hipótese caracterizadora de competência originária do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, “f”), remeteu os presentes autos a esta Suprema Corte.
    Instada a manifestar-se sobre a existência, ou não, de hipótese configuradora da competência originária do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a presente causa, a douta Procuradoria-Geral da República produziu manifestação assim ementada:
    “CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. IMPOSTO SOBRE A RENDA. RETENÇÃO NA FONTE. ART. 157–I DA CONSTITUIÇÃO. ALCANCE. CONTRATOS DE FORNECIMENTO DE BENS E SERVIÇOS. QUESTÃO PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO. REMESSA À JUSTIÇA COMUM.
    1. Ação cível originária proposta por Estado contra a União, com fundamento no art. 102–I–f da Constituição, para ver reconhecido o direito ao produto da arrecadação do imposto sobre renda retido na fonte incidente sobre os rendimentos pagos, a qualquer título, pelo próprio Estado ou por suas autarquias e fundações.
    2. Não ocorre conflito federativo quando a discussão entre os entes federados é estritamente patrimonial.
    – Parecer pelo não conhecimento da ação, dada a incompetência do Supremo Tribunal Federal, e pela remessa do feito à Justiça Federal da Seção Judiciária do Maranhão.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo a examinar referida questão preliminar. E, ao fazê-lo, cumpre analisar – considerada a norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição da República – se a presente causa inclui-se, ou não, na esfera de competência originária do Supremo Tribunal Federal.
    Como se sabe, essa regra de competência confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo  a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação.
    Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira.
    Daí a observação constante do magistério doutrinário (MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), cuja lição, ao ressaltar essa qualificada competência constitucional do Supremo Tribunal Federal, acentua:
    “Reponta aqui o papel do Supremo Tribunal Federal como órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente embora à estrutura da União, o Supremo tem um caráter nacional que o habilita a decidir, com independência e imparcialidade, as causas e conflitos de que sejam partes, em campos opostos, a União e qualquer dos Estados federados.” (grifei)
    Cabe assinalar que o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar a norma de competência inscrita no art. 102, I, “f”, da Carta Política, tem proclamado que “o dispositivo constitucional invocado visa a resguardar o equilíbrio federativo” (RTJ 81/330-331, Rel. Min. XAVIER DE ALBUQUERQUE – grifei), advertindo, por isso mesmo, não ser qualquer causa que legitima a invocação do preceito constitucional referido, mas, exclusivamente, aquelas controvérsias das quais possam derivar situações caracterizadoras de conflito federativo (RTJ 81/675 – RTJ 95/485 – RTJ 132/109 – RTJ 132/120, v.g.).
    O alcance dessa regra de competência originária do Supremo Tribunal Federal foi claramente exposto pelo eminente Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, que, ao julgar a ACO 417/PA, destacou a “ratio” subjacente à norma constitucional em questão, assinalando-lhe o caráter de absoluta excepcionalidade:
    “(...) a jurisprudência da Corte traduz uma audaciosa redução do alcance literal da alínea questionada da sua competência original: cuida-se, porém, de redução teleológica e sistematicamente bem fundamentada, tão manifesta, em causas como esta, se mostra a ausência dos fatores determinantes da excepcional competência originária do S.T.F. para o deslinde jurisdicional dos conflitos federativos.” 
    (RTJ 133/1059-1062, 1062 – grifei)
    Esse entendimento jurisprudencial evidencia que a aplicabilidade da cláusula inscrita no art. 102, I, “f”, da Carta Política restringe-se àqueles litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação, em ordem a viabilizar  a incidência da norma constitucional que atribui a esta Suprema Corte, como anteriormente ressaltado, o papel eminente de Tribunal da Federação (AC 1.700-MC/SE, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 2.156-REF- -MC/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    Assentadas tais premissas, e considerando o contexto em exame, não vislumbro, na espécie, a ocorrência de situação apta a gerar conflito federativo, capaz de romper a harmonia e de afetar o convívio institucional no âmbito da Federação brasileira.
    Esta Suprema Corte, ao tratar da hipótese de competência inscrita no art. 102, I, “f”, “in fine”, da Constituição, veio a proclamar que o dispositivo constitucional em questão revela-se inextensível à composição de litígios de conteúdo estritamente pecuniário, sem qualquer projeção de caráter institucional sobre as relações políticas entre as unidades federadas:
    “AÇÃO DE EXECUÇÃO MOVIDA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA CONTROLADA PELO ESTADO DE SÃO PAULO CONTRA O ESTADO DO MARANHÃO – INCOMPETÊNCIA DO STF – INTELIGÊNCIA DO ART. 102, I, ‘F’, DA CONSTITUIÇÃO – INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO – PEDIDO NÃO CONHECIDO.
    O art. 102, I, ‘f’, da Constituição confere ao STF a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo-lhe, nessa condição, o poder de dirimir as controvérsias que, irrompendo no seio do Estado Federal, oponham as unidades federadas umas às outras.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na definição do alcance dessa regra de competência originária da Corte, tem enfatizado o seu caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo a sua incidência às hipóteses de litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação.
    Ausente qualquer situação que introduza a instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasione a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal, deixa de incidir, ante a inocorrência dos seus pressupostos de atuação, a norma de competência prevista no art. 102, I, ‘f’,  da Constituição.
    – Causas de conteúdo estritamente patrimonial, fundadas em títulos executivos extrajudiciais, sem qualquer substrato político, não justificam se instaure a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, ‘f’, da Constituição, ainda que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, uma pessoa estatal e um ente dotado de paraestatalidade.”
    (ACO 359/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
    Com efeito, a diretriz jurisprudencial prevalecente no Supremo Tribunal Federal, firmada a partir da exegese da regra inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição, resultou de sucessivas decisões que não têm reconhecido, na mera instauração de processos judiciais, a possibilidade de ocorrência de conflito federativo, notadamente quando se tratar de execuções judiciais ou de ações de cobrança promovidas (a) pela União Federal contra Estado-membro (ACO 1.269/PR, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 1.525/SP, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, v.g.), ou (b) pela União Federal contra Município (ACO 938/RN, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.), ou, ainda, (c) por Estado-membro contra a União Federal (ACO 461/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ACO 1.274/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ACO 1.307/MG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ACO 2.227/AC, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, v.g.), mesmo porque – consoante tem sido sempre enfatizado – tais controvérsias não caracterizam, só por si, “conflito de interesses capaz de pôr em risco a harmonia federativa” (ACO 537/MG, Rel. Min. NELSON JOBIM), valendo referir, entre outros, julgado desta Corte que confirma a orientação exposta:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. DECISÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NÃO INCIDÊNCIA  DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, ‘f’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, ‘f’, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes:  ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010;  ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010;  ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010;  Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009;  RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008.
    2. ‘In casu’, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF.
    3. O regime de direito estrito da competência originária do Supremo Tribunal Federal não autoriza a execução, em sede originária, no âmbito desta Corte, de decisões oriundas de outros órgãos. 
    4. Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (ACO 2.430-AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    Enfatize-se, por necessário, que esse mesmo entendimento veio a ser reafirmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto da ACO 659-AgR/DF e da ACO 2.101-AgR/SC, ambas de relatoria do eminente Ministro DIAS TOFFOLI, cabendo transcrever, por sua clareza, a ementa de um dos acórdãos referidos:
    “Ação cível originária. Demanda em que se discute interpretação de cláusula de convênio celebrado entre o Estado de Santa Catarina e a União relativa à forma de atualização monetária dos valores recebidos a serem restituídos à Fazenda Pública Federal. Competência originária do Supremo Tribunal Federal. Artigo 102, inciso I, alínea ‘f’, da Constituição Federal de 1988. Não ocorrência. Inexistência de conflito federativo. Causa de natureza meramente patrimonial. Ausência de potencialidade ofensiva ao Pacto Federativo. Precedentes. Agravo regimental não provido.
    1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o alcance da regra de competência originária do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, inciso I, alínea ‘f’, da Constituição Federal possui caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo-se aos litígios com potencialidade ofensiva ‘apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação’. ACO nº 1.048-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/07. 
    2. Distinção entre ‘conflito entre entes federativos’ e ‘conflito federativo’. A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que a simples presença da União e de estado federado em polos distintos da ação não é suficiente para instaurar automaticamente a competência originária do Supremo Tribunal Federal inserta no art. 102, I, ‘f’, da Constituição Federal de 1988. 
    3. Inexistência de conflito federativo. Demanda versante sobre interpretação de cláusula de convênio celebrado entre entes federados (no caso, entre o Estado de Santa Catarina e a União), relativa, tão somente, à forma de atualização monetária dos valores recebidos por força do ajuste, tem natureza patrimonial, sem potencialidade ofensiva apta a vulnerar os valores que informam o Pacto da Federação. Incompetência do STF para processar e julgar o feito. Precedentes.
    4. Agravo regimental não provido.”
    (ACO 2.101-AgR/SC, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei) 
    É de registrar-se, bem por isso, que o litígio instaurado neste procedimento judicial não enseja qualquer comprometimento das funções que aos entes federados incumbe exercer nem provoca qualquer situação de potencialidade danosa que se revele capaz de caracterizar hipótese de conflito federativo.
    Por tudo isso, tem-se que causas de conteúdo estritamente patrimonial ou financeiro, sem qualquer substrato político, não justificam a instauração da competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, “f”, da Constituição, ainda  que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, pessoas jurídicas de direito público, tal como ocorre no caso em exame. 
    Vale referir, nesse sentido, decisão em que se deixou assentada a incompetência absoluta desta Corte ante o caráter essencialmente financeiro-patrimonial de litígio como o ora revelado na presente causa:
    “Cuida-se de ação de cobrança movida pelo Estado de Pernambuco contra o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA (Unidade Agro Industrial de Caxangá), visando a receber quantia relativa a débito fiscal (ICM, multa, atualização monetária e juros).
    Na linha da jurisprudência do STF, que reserva a cláusula de competência do art. 102, I, ‘f’, CF 1988 somente para os conflitos de interesses de tal sorte graves e relevantes que possam pôr em risco a harmonia federativa (v.g. ACOr 417-QO), declaro incompetente o STF para apreciar a causa, determinando a remessa dos autos à Justiça Federal de Primeira Instância em Pernambuco.”
    (ACO 450/PE, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
    Impende ressaltar, por oportuno, que essa mesma orientação tem sido reiterada em sucessivas decisões proferidas nesta Corte (ACO 828/MS, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ACO 956/RN, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ACO 983-AgR/MG, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ACO 1.188-AgR/MT, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ACO 1.308/RS, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ACO 1.767-AgR/AL, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ACO 1.834- -AgR/MG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ACO 1.940-AgR- -ED/AC, Rel. Min. ROSA WEBER – ACO 2.430-AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, v.g.).
    É por tais razões, e considerando o contexto em exame, que não vislumbro, na espécie, a ocorrência de situação apta a gerar conflito federativo, capaz de romper a harmonia e  de afetar o convívio institucional no âmbito da Federação brasileira.
    Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, não conheço da presente ação e determino, em consequência, sejam estes autos devolvidos, por intermédio do E. Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ao Juízo da 5ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Maranhão.
    Publique-se.
    Brasília, 1º de julho de 2020. 
Ministro CELSO DE MELLO
Relator