Tribunal: STF
Processo: MI 7275
Classe: MI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-10
Data de publicação: 2020-06-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de injunção impetrado por Adriana Pereira da Silva, com fundamento no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição da República, contra alegada omissão legislativa na edição da norma regulamentadora prevista na então redação do artigo 40, §4º, I, do texto constitucional. 
    A impetrante, servidora pública do Distrito Federal, afirma ser portadora de deficiência e pleiteia a obtenção de aposentadoria especial segundo as normas da Lei Complementar 142/2013 (eDOC 1, p. 2-3). 
    Em 3.3.2020, proferi despacho para que a parte impetrante comprovasse a negativa da Administração Pública à concessão do pedido de aposentação especial com fundamento na omissão legislativa apontada (eDOC 11), vez que os documentos acostados nos autos demonstram tão somente (i) a contagem de tempo de contribuição (eDOC 3, p. 4-5), (ii) o pedido administrativo de concessão de aposentadoria especial (eDOC 4), (iii) o laudo médico que atesta a incapacidade (eDOC 3, p. 1-3) e (iv) a resposta da Gerência de Tempo de Serviço, a indicar que somente analisaria o caso em concreto abrigada por ordem concedida através de Mandado de Injunção (eDOC 5). 
    A parte impetrante, em seguida, juntou aos autos documento (eDOC 15) cujo teor é idêntico à prova que consta do eDOC 5.
    O Senado Federal, a Advocacia-Geral da União e a Presidência da República apresentaram informações (eDOCs 24, 26, 35). 
    A Procuradoria-Geral do Distrito Federal deixou de se manifestar nos autos, conforme certidão de eDOC 29.
    É o relatório.
    Decido.
    Em primeiro lugar, cumpre esclarecer que o Supremo Tribunal Federal, ao examinar o RE 797.905/SE, da minha relatoria, reconheceu a repercussão geral do tema relativo à “definição da legitimidade passiva ad causam e, portanto, da competência para julgar o mandado de injunção impetrado por servidores públicos municipais, estaduais e distritais em que se pretende a declaração de mora legislativa para edição da lei complementar relativa à disciplina da aposentadoria especial de servidor público, a que alude o §4º do art. 40 da Constituição federal”. 
    O Plenário desta Corte, neste caso, reafirmou o entendimento de que a competência concorrente para legislar sobre previdência social dos servidores públicos não afasta a necessidade de edição de norma regulamentadora de caráter nacional, de competência da União. Desse modo, a legitimidade para figurar no polo passivo de mandado de injunção que trata dessa questão é do Presidente da República e a competência para julgá-lo é do Supremo Tribunal Federal.
    O acórdão ficou assim ementado: 
    “Recurso extraordinário. Repercussão Geral da questão constitucional reconhecida. Reafirmação de jurisprudência. A omissão referente à edição da Lei Complementar a que se refere o art. 40, §4º, da CF/88, deve ser imputada ao Presidente da República e ao Congresso Nacional. 2. Competência para julgar mandado de injunção sobre a referida questão é do Supremo Tribunal Federal. 3. Recurso extraordinário provido para extinguir o mandado de injunção impetrado no Tribunal de Justiça.” (RE nº 797.905/SE-RG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 29/5/14 – Tema 727) 
    O art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal, prevê que se concederá mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 
    Cuida-se, portanto, de ação constitucional autoaplicável, de caráter civil e de procedimento especial, tal como previsto no art. 5º, LXXI, da CF/88 e regulado pela Lei 13.300/2016, que existe para proteger direitos subjetivos em decorrência da falta de efetividade das normas constitucionais (omissões constitucionais). Pressupõe, desse modo, a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa 
    O caso em espécie cuida de requerimento de aposentadoria especial, com aplicação de redução do tempo de contribuição para servidor portador de deficiência, pleiteado antes da alteração da norma constitucional pela Emenda Constitucional 103, publicada em 26.09.2019, conforme documento de eDOC 4, recebido em 4.7.2019. 
    Ao despachar o processo, a autoridade administrativa condicionou a apreciação do pleito de aposentação à concessão da ordem em mandado de injunção, conforme transcrição a seguir:
    “Informa-se que, no que compete a esta Gerência de Tempo de Serviço quanto à aposentadoria por deficiência, bem como, quanto a qualquer outra modalidade é a confecção do Demonstrativo de Tempo de Serviço que se dá após abertura e composição do devido processo. Para que seja deferido o seu pedido deve constar MANDATO DE INJUNÇÃO E LAUDO MÉDICO.” (eDOC 5)(Grifei)
    Presentes, assim, os requisitos do mandado de injunção, quais sejam (i) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); e (ii) a inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 
    A impetrante fundamenta seu pleito em omissão relativa do então artigo 40, §4º, I do texto constitucional, em redação anterior à Emenda Constitucional 103/2019, sendo que a solução do caso deve ser pautada pelo mesmo raciocínio que subsidiou a edição da Súmula Vinculante 33, cujo teor transcrevo: 
    “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.” 
    A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica no sentido de que a ausência de regulamentação da então redação do art. 40, §4º, I, da Constituição Federal, caracteriza hipótese de omissão inconstitucional. Em um primeiro momento, em virtude da falta de norma mais próxima à realidade fática a ser regulamentada, o STF assentou que a supressão da omissão deveria ser feita com a aplicação do art. 57 da Lei nº 8.213/1991, que dispõe sobre a aposentadoria de pessoas sujeitas à condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física. 
    Ocorre que, com o advento da Lei Complementar nº 142/2013 – que regulamentou a aposentadoria especial de pessoas com deficiência no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) – a jurisprudência desta Corte passou a entender que esta legislação deveria ser aplicada aos servidores públicos, por se tratar de diploma mais adequado para suprir a omissão na regulamentação do então art. 40, § 4º, I, do texto constitucional. 
    Desse modo, a questão que se tornou controvertida dizia respeito à aplicação da LC 142/2013 para fins de regulamentação de tempo de serviço anterior à sua vigência. 
    Até o advento da Lei Complementar nº 142/2013, não existia, no ordenamento jurídico brasileiro, norma sobre aposentadoria de pessoas com deficiência. Somente quando publicada, em 8.5.2013, a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social (art. 201, §1º, do texto constitucional), surgiu a regulamentação nos seguintes termos: 
    “Art. 1º Esta Lei Complementar regulamenta a concessão de aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social - RGPS de que trata o § 1º do art. 201 da Constituição Federal.
    Art. 2º Para o reconhecimento do direito à aposentadoria de que trata esta Lei Complementar, considera-se pessoa com deficiência aquela que tem impedimentos de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interação com diversas barreiras, podem obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.
    Art. 3º É assegurada a concessão de aposentadoria pelo RGPS ao segurado com deficiência, observadas as seguintes condições:
    I - aos 25 (vinte e cinco) anos de tempo de contribuição, se homem, e 20 (vinte) anos, se mulher, no caso de segurado com deficiência grave;
    II - aos 29 (vinte e nove) anos de tempo de contribuição, se homem, e 24 (vinte e quatro) anos, se mulher, no caso de segurado com deficiência moderada;
    III - aos 33 (trinta e três) anos de tempo de contribuição, se homem, e 28 (vinte e oito) anos, se mulher, no caso de segurado com deficiência leve; ou
    IV - aos 60 (sessenta) anos de idade, se homem, e 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, se mulher, independentemente do grau de deficiência, desde que cumprido tempo mínimo de contribuição de 15 (quinze) anos e comprovada a existência de deficiência durante igual período”.
    O entendimento jurisprudencial firmado a partir do julgamento, ainda pendente de recurso, do MI 1613 AgR-AgR (Rel. Min Luiz Fux, Pleno, DJe 26.5.2017) foi no sentido de que, havendo omissão legislativa, deve ser utilizada o disposto no art. 57 da Lei 8.213/1991 até a entrada em vigor da LC 142/2013 para fins de verificação do preenchimento dos requisitos ao direito à aposentadoria especial de servidor público portador de deficiência, conforme entendimento afirmado no julgamento do AgReg MI 6751, Rel. Ricardo Lewandowski:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR REGULAMENTADORA. ARTIGO 40, § 4º, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 142/2013 E DO ART. 57 DA LEI 8.213/1991. INJUNÇÃO PARCIALMENTE CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Conforme disposto no inciso LXXI do artigo 5º da Constituição Federal, conceder-se-á mandado de injunção quando necessário ao exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. II - O referido writ caracteriza-se como ação mandamental, e não simplesmente como ação declaratória de omissão. III - Na falta de disciplina específica que regule a aposentadoria especial dos servidores públicos portadores de deficiência, impõe-se a aplicação da Lei Complementar 142/2013 e do art. 57 da Lei 8.213/1991 , reservando-se à Administração o exame do preenchimento dos requisitos legais no caso concreto. IV - Agravo regimental a que se nega provimento.” (Grifei)
    Todavia, entendo que, na hipótese dos autos, deve-se aplicar, por analogia, a Lei Complementar nº 142/2013, que trata da aposentadoria de pessoa com deficiência segurada pelo Regime Geral de Previdência Social, inclusive, ao período anterior à vigência da referida lei.
    Em síntese, após a edição da LC 142/2013, o STF remodelou seu entendimento, passando a assentar, como critério definidor dos pedidos formulados por servidor público portador de deficiência, a observância, por analogia, do aludido diploma, bem como do respectivo decreto regulamentador, conforme as seguintes ementas: 
    “Agravo regimental em mandado de injunção. Aposentadoria especial de servidores portadores de deficiência (CF/88, art. 40, § 4º, I). Parcial procedência para que o pedido de aposentadoria especial seja analisado pela autoridade administrativa mediante a aplicação, no que couber, da Lei Complementar nº 142/13. Agravo regimental não provido. 1. O provimento normativo-concretizador do direito de aposentação em regime especial por servidor público alcançado na via injuncional na Suprema Corte firmou-se no sentido de se viabilizar o gozo do direito em isonomia de condições com trabalhadores da iniciativa privada. (Precedente: MI nº 721/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 30/11/07). 2. Impossibilidade de o STF, em sede de mandado de injunção, substituir-se ao Parlamento na conformação dos parâmetros de aferição das condições especiais (Precedente: MI nº 844/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Rel. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 30/9/2015). 3. Ordem concedida para viabilizar ao servidor que tenha seu pedido de aposentadoria apreciado pela autoridade administrativa competente, nos termos da Lei Complementar nº 142/13. 4. Agravo regimental não provido”. (MI 6.475-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17.03.2017).
    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS E AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. CONVERSÃO DE TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL EM COMUM. IMPOSSIBILIDADE. SERVIDORES COM DEFICIÊNCIA. APLICABILIDADE DA LEI 142/2013 ATÉ QUE SOBREVENHAM AS LEIS COMPLEMENTARES QUE REGULAMENTEM O ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. O Supremo firmou entendimento vedando a conversão de tempo de serviço especial em comum para fins de aposentadoria de servidor público, a teor do disposto nos §§ 4º e 10 do artigo 40 da Constituição Federal, diante da impossibilidade legal de contagem de tempo ficto. 2. A aposentadoria especial de servidor público portador de deficiência é assegurada mediante a aplicação da Lei Complementar 142/2013, até que editada a lei complementar exigida pelo art. 40, § 4º, I, da Constituição Federal. 3. Embargos de declaração da Impetrante rejeitados. 4. Agravo Regimental da União parcialmente provido”. (MI 1.474-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 18.12.2015).
    Além do critério da especialidade, a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do RGPS deve ter como baliza a LC 142/2013 até mesmo no período anterior ao início da vigência do diploma normativo, senão vejamos:
    “Art. 6º A contagem de tempo de contribuição na condição de segurado com deficiência será objeto de comprovação, exclusivamente, na forma desta Lei Complementar.
    § 1º A existência de deficiência anterior à data da vigência desta Lei Complementar deverá ser certificada, inclusive quanto ao seu grau, por ocasião da primeira avaliação, sendo obrigatória a fixação da data provável do início da deficiência.
    § 2º A comprovação de tempo de contribuição na condição de segurado com deficiência em período anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar não será admitida por meio de prova exclusivamente testemunhal. (...)” (Grifei)
    Desse modo, a LC 142/13 deve ser aplicada no caso concreto, inclusive como parâmetro de tempo de serviço anterior à sua vigência, sendo certo que a única ressalva cabível se trata da hipótese em que os requisitos para o requerimento foram implementados em data anterior à vigência da norma aludida (tempus regit actum). 
    Seriam, pois, duas hipóteses distintas: (i) o servidor público portador de deficiência preenche os requisitos para gozo do benefício antes da vigência da LC 142/13: aplica-se o art. 57 da Lei 8.213/1991 para todo o período; (ii) o servidor público portador de deficiência cumpre com os requisitos para gozo do benefício depois da vigência da LC 142/13: aplica-se a LC 142/13 para todo o período, em face do princípio da especialidade, bem como ao fato dela disciplinar sua aplicação a período anterior (art. 6º. §1º e §2º), hipótese que se faz presente nesta demanda.
    Posto isso, com fundamento no artigo 8º, I e II, e parágrafo único, da Lei nº 13.300/2016, concedo a ordem para reconhecer o direito da impetrante de ter o seu pleito à aposentadoria especial analisado pela autoridade administrativa competente, à luz do art. 3° da Lei Complementar nº 142/2013, considerada a falta do diploma regulamentador a que se refere a redação do art. 40, §4º, I, da Constituição Federal antes da alteração proveniente da EC 103/2019.
    Publique-se.
    Brasília, 10 de junho de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente