Tribunal: STF
Processo: STP 335
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-04

Ementa:

Inteiro teor:
TUTELA PROVISÓRIA NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. LITÍGIO ENTRE MUNICÍPIOS. RECEITAS ORIGINÁRIAS. ACORDO JUDICIAL NÃO HOMOLOGADO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO PERIGO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. PRECEDENTES. LIMINAR INDEFERIDA.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Município de Pirambu/SE, com pedido liminar, em face de decisão proferida pelo Desembargador Relator do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5), nos autos da Ação Cautelar n. 0806178-86.2019.4.05.0000. A decisão impugnada manteve sentença do Juízo da 3ª Vara Federal em Sergipe que denegou homologação de acordo firmado entre o Município requerente e o Município de Pacatuba/SE, nos autos da Ação Ordinária 0008501-70.2003.4.05.8500, assim ementada:
    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA RETIFICATÓRIA. IBGE. LIMITES TERRITORIAIS ENTRE OS MUNICÍPIOS DE PACATUBA E PIRAMBU NO ESTADO DE SERGIPE. MAPAS CARTOGRÁFICOS. PROVA PERICIAL QUE CONSTATOU O EQUÍVOCO NO MAPA ELABORADO PELO IBGE. TERMO DE ACORDO EXTRAJUDICIAL FIRMADO ENTRE OS MUNICÍPIOS LITIGANTES, COM ACOMPANHAMENTO DA ANP E DO IBGE. RENÚNCIA DE RECEITA ORIUNDA DO PAGAMENTO DE ROYALTIES PELA EXPLORAÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL EM TERRITÓRIO PACATUBENSE. VALORES DEPOSITADOS EM JUÍZO. MONTANTE MUITO SIGNIFICATIVO PARA OS INTERESSES DA POPULAÇÃO ABRANGIDA, SEM A NECESSÁRIA JUSTIFICAÇÃO LEGAL. AFRONTA À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LC Nº 101/2000). AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA VICIADA PELA AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR. NÃO OBSERVÂNCIA DAS NORMAS ESTABELECIDAS NA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE CONSIDERAÇÃO DE MARCO DIVISÓRIO TERRITORIAL APENAS PARA UMA FINALIDADE ESPECÍFICA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. NÃO HOMOLOGAÇÃO EM JUÍZO. PROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO AUTORAL INICIAL.
    1. Na fixação de marcos divisórios territoriais legalmente previstos, faz-se imprescindível a adoção de parâmetros imutáveis ao longo do tempo, de modo a garantir segurança jurídica aos jurisdicionados e evitar futuras contendas administrativas e judiciais. Portanto, a perícia realizada observando a localização de acidentes geográficos que se perpetuaram ao longo dos diversos registros cartográficos, datados de épocas diferentes, deve prevalecer sobre trabalho pericial que considerou apenas a toponímia de lugares e o trajeto hidrográfico da região envolvida, os quais sofrem substanciais modificações com o passar dos anos. 
    2. As quantias pagas a título de royalties do petróleo e gás natural servem, primordialmente, para compensar os entes políticos atingidos, em seu território, pelos danos decorrentes dessa exploração de atividade econômica. Por sua natureza pública, devem retornar em benefício da população residente na área abrangida pela reportada atividade extrativa. No caso ora analisado, os royalties oriundos da produção na Estação Coletora de Robalo pertencem ao município de Pacatuba, uma vez que a EC se encontra em seu território. 
    3. A renúncia de receitas, por entes políticos, exige apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois anos seguintes, além de participação popular na tomada dessa decisão política, nos moldes dos arts. 14 e 48, §1º, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), com as modificações introduzidas pela Lei Complementar nº 156/2016. 
    4. A autorização legislativa referente a essa renúncia financeira, principalmente quando envolve vultosa soma de dinheiro e município com índice de desenvolvimento socioeconômico baixo, deve contar com imprescindível apoio da comunidade local, que tem direito assegurado de tomar parte nas decisões políticas sobre finanças públicas e destinação de recursos públicos. 
    5. Termo de acordo extrajudicial que não observa os regramentos legais atinentes aos atos negociais envolvendo recursos públicos padece de vício insanável, não podendo ser homologado judicialmente. O ajuste realizado nestes autos não atentou para as normas acima vistas, sendo nulo de pleno direito. 
    6. Julgamento do mérito da demanda para não homologar o Termo de Acordo acostado nas fls. 5.282/5.287 deste processo e para acolher a pretensão autoral inicial, determinando-se que o IBGE retifique mapa produzido em 2000 conforme orientação prevista no Laudo Pericial de fls. 760/796.”
    O Município requerente afirma que pretende que a decisão seja revista por meio do presente pleito suspensivo. Aduz que os Prefeitos dos Municípios litigantes nos autos de origem, com a interveniência do Ministério Público Federal, Ministério das Minas e Energia, Advocacia Geral da União, Fundação IBGE e Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, resolveram em uníssono pactuar solução para por termo ao litígio. Ressalta que ambas as cidades obtiveram também permissão legislativa de suas Câmaras Municipais para realização do acordo, mesmo sendo desnecessária autorização legislativa para tanto, uma vez que cuida-se receita decorrente da distribuição de royalties de petróleo.
    Defende que a decisão impugnada causa grave lesão não somente à economia de ambos os municípios, pela privação dos recursos que lhes são devidos, mas também ao erário nacional, eis que no acordo há cláusula de renúncia por parte do Município de Pacatuba, ao direito sobre o qual se funda a Ação Ordinária 003057- 85.2005.4.05.8500 em que há perspectiva de imposição de condenação da União na ordem de R$ 130.000.000,00 (cento e trinta milhões de reais).
    Aduz que, ao inverso do que entendeu a decisão impugnada, não há que se falar em renúncia de receita pública porquanto: (i) trata-se em verdade de renúncia a direito de litígio, sendo que esse envolve quantias de titularidade controversa; e (ii) a Lei de Responsabilidade Fiscal, no capítulo que cuida de renúncia de receita, quando se está a falar de royalties de petróleo e gás natural, aplica-se unicamente à União Federal tendo em vista entendimento firmado na ADI 4.846 no sentido de que a verba oriunda da repartição de royalties decorrentes da exploração de petróleo e gás natural são receitas originárias da União, constituindo transferência obrigatória para Estados e Municípios. Por essa razão, se tratando receita patrimonial, são direitos disponíveis, pelo que não se aplicam as disposições do artigo 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), devendo ser prontamente homologado o acordo. 
    Este cenário, somado ao fato de que há nos autos de origem perícias que tiveram resultados diferentes a respeito da localização da Foz do Riacho Santa Izabel, elemento geográfico que designaria em que município estaria fincada a Estação Coletora de Robalo, demonstra que não há direito consolidado de qualquer das cidades ao recebimento dos royalties que dela decorrem, razão por que entende que o acordo deveria ter sido homologado. E, tendo em vista o longo curso da demanda de origem (17 anos) afirma o requerente ser bem provável que “em igual quadra temporal se mantenha os valores em questão ainda inacessíveis à população dos municípios, evidenciando-se assim que tal decisão não atende, data vênia, ao interesse público”.
    Argumenta, ainda, que a decisão impugnada exigiu, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, comprovação de impacto de renúncia de receita no futuro quando a mesma receita já findou há anos, pois a Estação Coletora de Robalo encerrou suas atividades em maio de 2014, deixando de gerar royalties para quaisquer dos Municípios.
    Requer, ao final, a suspensão da decisão proferida na Ação Cautelar 0806178-86.2019.4.05.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 5ª Região, a fim de, “independentemente de futura manifestação judicial quanto à sua homologação, V. Exa. determine que o pacto produza desde já seus efeitos, em relação a Pirambu, com a liberação, em seu favor, para que seja transferido aos cofres municipais o montante correspondente à metade do valor depositado na Conta Judicial da Caixa Econômica Federal de número 0654.635.14423- 91, Agência 0654”.
    É o relatório. Decido.
    Ab initio, reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação deste pedido de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo. Com efeito, a presente causa aborda litígio sobre a transferência de receitas decorrentes de royalties de petróleo e gás natural aos entes Municipais (art. 20, IX, e parágrafo primeiro, da Constituição Federal).
    Prefaciamente, verifico que a pretensão veicula dois pleitos: o primeiro, de suspensão dos efeitos da decisão impugnada que manteve sentença que não acolheu o acordo extrajudicial firmado entre os litigantes. O segundo, de determinação de que o acordo firmado produza efeitos “independentemente de futura manifestação judicial quanto à sua homologação”, de modo a permitir a liberação aos cofres municipais da metade dos valores depositados em juízo.
    Quanto a este último pedido, trata-se em verdade de um pleito revisional, que se confunde com o próprio mérito da lide original, cuja análise é inoportuna na presente via processual. Nessa hipótese, o requerente não pretende tão somente a suspensão da eficácia da decisão contrária ao Poder Público, alegando, de plano, que o cumprimento imediato da decisão importará grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas, mas a própria desconstituição ou reforma do julgado, pelo que desde logo se afasta a procedência deste segundo pedido.
    Quanto ao mais, de saída, pontuo que a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis:
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    À luz dessas premissas, em que pesem os argumentos expostos pelo demandante, verifica-se, em sede de cognição perfunctória, a ausência de quadro de extrema gravidade e urgência a ensejar o deferimento de suspensão liminar.
    In casu, tramita perante o TRF da 5ª região apelação cujo objeto é sentença que não homologou o acordo em questão. Na petição inicial, o ente municipal requer a concessão da medida liminar, com urgência, para o fito de que a referida transação produza desde já seus efeitos, com a consequente liberação imediata dos valores pactuados em favor do Município de Pirambu. Entretanto, neste juízo perfunctório e ainda não exauriente da questão, tem-se que o Município requerente não foi capaz de comprovar suficientemente o alegado risco de grave lesão à ordem e à economia públicas. 
    Com efeito, o ente público restringe-se a alegar que a provável demora em se obter uma decisão definitiva de mérito nos autos de origem faz com que seja privado dos recursos que acredita serem de sua titularidade. Daí não é possível extrair, automaticamente, uma consequente autorização para a liberação imediata de quantias que, como mesmo pontuou o requerente, são de titularidade controversa na lide original.
    Ao revés, a prudência requer que se aguarde o trânsito em julgado do processo de origem de forma a garantir que eventualmente não seja um Município compelido a devolver ao outro vultuosas quantias. De fato, a suspensão liminar das decisões judiciais impugnadas poderia representar a irreversibilidade de seus efeitos, circunstância que impede seu deferimento neste momento processual (art. 300, § 3º, do CPC/2015). No mesmo sentido:
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Repasse de duodécimos. Perigo de dano inverso. Grave comprometimento das despesas obrigatórias e não obrigatórias da Universidade Estadual da Paraíba. Agravo regimental não provido. 1. A mera alegação de ofensa à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas não se mostra suficiente para a concessão da pretendida suspensão. 2. O perigo de dano inverso também deve ser considerado na análise de uma pretensão como a presente. 3. Os argumentos apresentados apenas demonstram inconformismo com a decisão que contrariou os interesses do agravante. 4. Agravo regimental não provido” (SS 5242 AgR / PB, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 12.02.2020)
    Desse modo, verifico que inexiste fummus boni iuris a sustentar um provimento no sentido de suspender liminarmente a decisão da origem. Deveras, dado seu caráter excepcional, em sede de apreciação da contracautela não é suficiente a mera alegação de dano em potencial da decisão atacada, sendo imprescindível que se demonstre a efetiva lesão a que estaria submetido o interesse público. Nessa linha, conclui-se que não estão presentes elementos capazes de atestar o risco da decisão atacada de violação à ordem público-administrativa no âmbito do requerente, razão pela qual, ao menos por ora, ratifica-se a decisão objurgada.
    Ademais, nesse momento do processo, a concessão do provimento jurisdicional buscado pelo Município requerente, especialmente no que se refere a imediata produção de efeitos do acordo realizado na origem, poderia representar indevida incursão no mérito da questão, providência não admitida nesta via processual. Dessa forma, revelam-se ausentes os requisitos ensejadores do deferimento do pedido liminar. 
    Ex positis, indefiro o pedido liminar.
    Notifiquem-se os interessados.
    À PGR, para manifestação.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 4 de junho de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente em exercício
Documento assinado digitalmente