Tribunal: STF
Processo: MS 36368
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-25
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança em que se aponta como ato coator deliberação emanada do E. Conselho Nacional do Ministério Público (Procedimento de Controle Administrativo nº 1.00062/2016-50, Rel. Cons. DERMEVAL FARIAS GOMES FILHO), que está assim ementada:
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PEDIDO DE EFEITO INFRINGENTE. PROVIMENTO PARCIAL. VANTAGEM PESSOAL PELO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO DE CONFIANÇA. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. PLEITO DE VERBAS INDEVIDAS. NÃO CARACTERIZAÇÃO DE MÁ-FÉ. PRESCRIÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DE MÁ-FÉ. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO. DEVER DE RESSARCIMENTO DAS VERBAS PRESCRITAS.
    1. Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo com o desiderato de ser analisado pagamento indevido a Promotor de Justiça, realizado em 2005 pelo Ministério Público do Estado do Amazonas.
    2. Foram pagos R$ 167.121,05 (cento e sessenta e sete mil, cento e vinte e um reais e cinco centavos), referentes a vantagem pessoal pelo exercício de função de confiança, e R$ 60.178,46 (sessenta mil, cento e setenta e oito reais e quarenta e seis centavos), a título de adicional por tempo de serviço, totalizando R$ 227.299,51 (duzentos e vinte e sete mil, duzentos e noventa e nove reais e cinquenta e um centavos).
    3. O Parecer Técnico elaborado pela Comissão de Controle Administrativo e Financeiro do CNMP – CCAF, com auxílio do Centro de Pesquisa, Análise, Difusão e Segurança da Informação do Ministério Público do Estado do Mato Grosso do Sul, identificou dois óbices ao recebimento das verbas: a ilegalidade e a prescrição quinquenal incidente sobre os valores anteriores a setembro de 1999.
    4. Inicialmente, assenta-se que deve haver ressarcimento ao Erário desde que caracterizada a má-fé por parte do interessado. 
    5. O recebimento de verbas indevidas não é suficiente para caracterizar a má-fé do beneficiado, uma vez que houve erro de interpretação da lei pela Administração, após o exercício do direito constitucional de petição pelo interessado.
    6. No entanto, configura a má-fé o pleito de verbas prescritas, as quais deverão ser ressarcidas ao Erário.
    7. No que se refere à vantagem pessoal pelo exercício de função de confiança, verifica-se que houve requerimento do interessado para que lhe fosse paga especificamente essa verba no ano de 2002, o que afasta por completo a prescrição. Assim, a totalidade da vantagem pessoal paga pelo exercício de função de confiança não estava prescrita, não devendo, pois, ser ressarcida ao Erário.
    8. No que tange ao adicional por tempo de serviço recebido, embora também totalmente indevido, deve ser ressarcida apenas a parcela prescrita referente a período anterior a setembro de 1999, o que correspondente a R$ 54.567,19 (cinquenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e sete reais e dezenove centavos), segundo os cálculos das perícias realizadas.
    9. Embargos de declaração parcialmente providos,  a fim de que reste reconhecida a má-fé do interessado no pleito e no recebimento de R$ 54.567,19 (cinquenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e sete reais e dezenove centavos), a serem restituídos ao Erário pelo embargante, após corrigidos monetariamente, mediante operacionalização a ser realizada pela Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Amazonas.” (grifei)
    Esta impetração mandamental apoia-se, em síntese, nos seguintes fundamentos:
    “Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo – PCA instaurado no âmbito do Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP a partir de Despacho proferido pelo então Conselheiro Leonardo Henrique de Cavalcante Carvalho nos autos do PCA nº 28/2006-41, instaurado a partir de provocação da Promotora de Justiça do Ministério Público do Estado do Amazonas, Doutora Silvana Nobre de Lima Cabral, requerendo a apuração de irregularidades no âmbito da Procuradoria-Geral de Justiça do MP-AM (DOC. 03).
    Entre as determinações do mencionado Relator nos autos acima referidos, uma delas foi a abertura de novo PCA (1.00062/2016-50) para desconstituir ato administrativo do Procurador-Geral de Justiça do Amazonas que autorizou pagamento de valores ao ora Impetrante.
    Após instrução do procedimento, o Plenário do Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP julgou PCA 1.00062/2016-50 para reconhecer como indevido o pagamento efetuado ao Impetrante referente a verbas requeridas a título de adicional de tempo de serviço e vantagem pessoal pelo exercício de funções de confiança exercidas na Polícia Militar e na Casa Militar do Gabinete do Governador do Estado do Amazonas, e, por maioria, determinou a restituição dos valores recebidos, contra os votos do então Relator Orlando Rochadel e dos Conselheiros Fábio Stica e Lauro Nogueira, conforme se verifica abaixo:
    ‘EMENTA: PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO AMAZONAS. PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 9982/04-PGJ/MPAM, RECEBIMENTO DE VALORES INDEVIDOS. PRESCRIÇÃO. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. DEVOLUÇÃO.
    1. O Procedimento cinge-se ao exame da legalidade dos pagamentos efetuados ao interessado David Evandro Costa Carramanho, por meio do Despacho nº 238/2005/PGJ/GAJ, exarado pelo então Procurador-Geral de Justiça do Estado do Amazonas, Dr. Vicente Augusto Cruz de Oliveira, nos autos do Processo Administrativo nº 6264/2002/PGJ-AM.
    2. Em Parecer Técnico elaborado pela Comissão de Controle Administrativo e Financeiro do CNMP – CCAF, com auxílio do Centro de Pesquisa, Análise, Difusão e Segurança da Informação do Ministério Público do Estado do Mato Grosso do Sul, concluiu-se pela irregularidade do pagamento ao promotor de Justiça David Evandro da quantia de R$ 227.299,51 (duzentos e vinte e sete mil, duzentos e noventa e nove reais e cinquenta e um centavos), a título de adicional de tempo de serviço e vantagem pessoal pelo exercício de função de confiança.
    3. Reconhecimento da irregularidade dos pagamentos.
    4. Ausência de boa-fé no recebimento dos valores. Houve contagem ilícita de tempo de serviço, frontalmente oposta ao disposto no § 10 do art. 40 da Constituição Federal. Ademais, ainda que os pagamentos viessem a ser considerados devidos, teria ocorrido a prescrição quinquenal.
    5. Procedência.
    ACÓRDÃO
    Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os membros do Conselho Nacional do Ministério Público, por unanimidade, julgar procedente o Procedimento de Controle Administrativo, para reconhecer como indevidos os pagamentos efetuados ao interessado Davi Evandro Costa Carramanho no ano de 2005, em quantia equivalente a R$ 227.299,51 (duzentos e vinte e sete mil, duzentos e noventa e nove reais e cinquenta e um centavos); e, por maioria, determinar a restituição dos valores recebidos, nos termos do voto do Relator.’
    Contra a decisão acima, o impetrante opôs embargos de declaração que foram conhecidos e providos, parcialmente, por maioria (…):
    …...................................................................................................
    Como se percebe, a primeira decisão do plenário do CNMP, acima transcrita, determinou a restituição da totalidade do valor recebido pelo Impetrante, R$ 227.299,51 (duzentos e vinte e sete mil, duzentos e noventa e nove reais e cinquenta e um centavos) porque teria pleiteado verbas prescritas, o que caracterizaria má-fé.
    Porém, quando do julgamento dos embargos de declaração, o novo Relator reconheceu que errou no julgamento inicial, porque grande parte do valor pleiteado não estava prescrito, o que, segundo ele, ‘afasta a caracterização de má-fé pelo interessado e o consequente dever de ressarcir a Administração’. E continua em seu voto nos embargos: ‘Considerando que R$ 172.732,32 (cento e setenta e dois mil, setecentos e trinta e dois reais e trinta e dois centavos) dos R$ 227.299,51 (duzentos e vinte e sete mil, duzentos e noventa e nove reais e cinquenta e um centavos) recebidos correspondem a verbas não prescritas, entendo que resta caracterizada a má-fé do interessado no que tange ao pleito de R$ 54.567,19 (cinquenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e sete reais e dezenove centavos), a título de adicional por tempo de serviço referente a período anterior a setembro de 1999’.
    Dessa forma, após julgamento dos embargos de declaração, a decisão final foi tomada por maioria de votos que, dando provimento parcial aos embargos, a fim de determinar a restituição de R$ 54.567,19 (cinquenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e sete reais e dezenove centavos), vencidos os Conselheiros Lauro Machado Nogueira, Luciano Maia, Sebastião Vieira Caixeta e Orlando Rochadel Moreira, que davam provimento aos Embargos de Declaração para eximir o ora impetrante da devolução de qualquer valor pago. O Impetrante teve ciência de tal decisão em 8 de dezembro de 2018 (DOC. 04).
    Por fim, o valor sujeito à devolução, segundo o CNMP,  R$ 54.567,19, se transformou em R$ 113.085,41 (cento e treze mil, oitenta e cinco reais e quarenta e um centavos), após cálculo de correção monetária a contar de data do recebimento do referido valor pelo Impetrante, que ocorreu em maio de 2005, conforme se comprova pelo ofício enviado ao Impetrante pelo Subprocurador- -Geral de Justiça do Ministério Público do Estado do Amazonas (DOC. 05).
    Entretanto, a decisão acima, que consubstancia o ato coator, é ilegal e fere direito líquido e certo do impetrante.” (grifei)
    Deferi provimento cautelar, apoiando-me, para tanto, em juízo de sumária cognição.
    O Ministério Público Federal, em pronunciamento da lavra do ilustre Subprocurador-Geral da República Dr. WAGNER NATAL BATISTA, opinou pela concessão da segurança em parecer assim ementado:
    “ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. RESTITUIÇÃO DE VERBAS DE NATUREZA ALIMENTAR RECEBIDAS DE BOA-FÉ POR SERVIDOR PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO. DECISÃO LIMINAR. EXAME DA MATÉRIA EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STF NO SENTIDO DE QUE O DEFERIMENTO DE LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA SOMENTE SE JUSTIFICA EM FACE DE SITUAÇÕES QUE SE AJUSTAM AOS PRESSUPOSTOS CONSTANTES DO ART. 7º, III, DA LEI Nº 12.016/2009. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO. QUANTO AO MÉRITO DA IMPETRAÇÃO, PELA SUA CONCESSÃO.”
    Sendo esse o contexto, passo a examinar a postulação mandamental em causa. E, ao fazê-lo, entendo assistir razão à parte impetrante.
    Com efeito, esta Suprema Corte tem acentuado que a invalidação de atos administrativos editados com base em interpretação errônea da lei somente dá ensejo à exigência de devolução dos valores indevidamente percebidos quando, das circunstâncias atinentes ao caso concreto, for possível deduzir a má-fé do administrado, valendo transcrever, por expressivo desse entendimento, a seguinte ementa:
    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REGISTRO DE APOSENTADORIA. EXCLUSÃO DE VANTAGEM ECONÔMICA RECONHECIDA POR DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. URP DE FEVEREIRO/1989. 26,05%. OFENSA AO PRINCÍPIO DA COISA JULGADA. NÃO OCORRÊNCIA. DEVOLUÇÃO DAS VERBAS RECEBIDAS. PERCEPÇÃO DE BOA-FÉ DECORRENTE DE IRRESIGNAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PERANTE O TCU. DESNECESSIDADE DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS. CÔMPUTO DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO COMO AUXILIAR DE ENSINO. BÔNUS PREVISTO NO ART. 8º, § 4º, DA EC 20/98. TEMPO EXCLUSIVO NO EXERCÍCIO DE FUNÇÕES DE MAGISTÉRIO. PROVA INEQUÍVOCA DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS PELO IMPETRANTE NO PERÍODO EM DISCUSSÃO. ADI 3.772/DF. INTERPRETAÇÃO TELEOLÓGICA. COMPROVAÇÃO DA ATIVIDADE DOCENTE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
    1. As quantias percebidas pelos servidores em razão de decisão administrativa dispensam a restituição quando:  (i) auferidas de boa-fé; (ii) há ocorrência de errônea interpretação da Lei pela Administração; (iii) ínsito o caráter alimentício das parcelas percebidas, e (iv) constatar-se o pagamento por iniciativa da Administração Pública, sem participação dos servidores. Precedentes: MS 34.243 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Segunda Turma, 16.03.2017; AI 490.551-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 03.09.2010, e MS 26.085, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 13.06.2008.
    …...................................................................................................
    4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.”
    (MS 33.976-AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    De outro lado, é preciso ressaltar que a má-fé do administrado não pode ser simplesmente presumida, mas cabalmente demonstrada pela Administração Pública, em homenagem aos postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, os quais, impregnados de elevado conteúdo ético social e jurídico, projetam-se sobre as relações jurídicas firmadas entre o Estado-Administrador e todos que a ele sujeitem-se, inclusive seus servidores e agentes públicos.
    Cabe reproduzir, por extremamente esclarecedor, fragmento do voto proferido pela eminente Ministra CÁRMEN LÚCIA, envolvendo discussão em torno do tema em questão, no julgamento do  MS 26.085/DF:
    “Não há nos autos demonstração de que o Impetrante teria agido de má-fé para obter a vantagem do art. 193 da Lei n. 8.112/90.
    Não prospera, por isso, o argumento de que ‘não estar[ia] configurada a boa-fé do impetrante, já que não se trata[ria] aqui de equívoco na interpretação das normas, mas de clara contagem ilegal do mesmo tempo de serviço para a concessão de duas vantagens’ (fl. 89).
    Ainda que a percepção da vantagem tenha-se dado de forma indevida, não se pode atribuir o equívoco ao Impetrante, mas apenas ao Centro Federal de Formação Tecnológica e à Universidade Federal da Paraíba, que permitiram a contagem indevida do mesmo tempo de serviço para a aquisição da dupla vantagem.
    Ao contrário da boa-fé, a má-fé não pode ser presumida, razão pela qual não se pode admitir seja o Impetrante submetido ao ônus de restituir aquilo que recebeu indevidamente. Tal situação apenas se mostraria viável se o Tribunal de Contas da União demonstrasse ter o Impetrante agido dolosamente com o objetivo de induzir as instituições em erro, o que não se deu na espécie dos autos.” (grifei)
    A deliberação ora questionada, emanada do E. Conselho Nacional do Ministério Público, divergiu desse entendimento, ao assentar, com apoio em juízo meramente conjectural, que o requerimento de vantagens pecuniárias alcançadas pela prescrição caracterizaria, por si só, a má-fé do ora impetrante, consoante se verifica a partir da leitura do seguinte trecho de referido ato:
    “Diferentemente, o pleito de verbas prescritas configura a ausência de boa-fé por parte do interessado, o qual deverá,  portanto, ressarcir o Erário no valor referente a elas. Realmente, a Portaria nº 237, de 11 de abril de 1997, constituiu o julgamento administrativo da averbação de tempo de serviço. O novo pleito de eventual adicional por tempo de serviço devido somente veio a ocorrer por meio do Ofício s/nº, de 8 de setembro de 2004.
    Assim, de acordo com as Auditorias do MPU e do Ministério Público do Estado do Mato Grosso do Sul, houve a prescrição quinquenal dos valores relativos ao adicional por tempo de serviço anteriores a setembro de 1999. Uma vez que, caso entendido como devido, o adicional não prescrito corresponderia a R$ 5.611,27 (cinco mil, seiscentos e onze reais e vinte e sete centavos), tem-se que R$ 54.567,19 (cinquenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e sete reais e dezenove centavos) do valor pago corresponde à verba prescrita, que deverá ser ressarcida ao Erário.” (grifei)
    É preciso ressaltar, nesse ponto, que o direito de petição, presente em todas as Constituições brasileiras, qualifica-se como importante prerrogativa de caráter democrático. Trata-se de instrumento jurídico-constitucional posto à disposição de qualquer interessado – mesmo daqueles destituídos de personalidade jurídica –, com a explícita finalidade de viabilizar a defesa, perante as instituições estatais, de direitos ou valores revestidos tanto de natureza pessoal quanto de significação coletiva.
    Portanto, mostra-se contraditório supor que o mero exercício de uma garantia a todos assegurada pela ordem jurídico-constitucional revelaria um comportamento ilícito por parte do requerente, caracterizado pela má-fé. Se a pretensão de direito material veiculada na petição dirigida a um órgão de Estado não encontra amparo no ordenamento jurídico, incumbe ao Poder Público denegar tal pleito, mas jamais penalizar o peticionário pelo uso de um direito constitucional. 
    Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, defiro o presente mandado de segurança, em ordem a invalidar o acórdão proferido pelo E. Conselho Nacional do Ministério Público no julgamento dos embargos de declaração opostos nos autos do PCA nº 1.00062/2016-50, no ponto em que determina a restituição de valores indevidamente recebidos, restando prejudicado, em consequência, o exame do recurso de agravo interposto nestes autos.
    Transmita-se, com urgência, cópia desta decisão ao E. Conselho Nacional do Ministério Público e, também, tratando-se de membro do Ministério Público do Estado do Amazonas, ao eminente Senhor Procurador-Geral de Justiça dessa unidade da Federação.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 25 de setembro de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator