Tribunal: STF
Processo: Rcl 40786
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-26
Data de publicação: 2020-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECLAMAÇÃO. DECRETO CEARENSE N. 33.574, DE 5.5.2020, ESTABELECIMENTO DE POLÍTICA DE ISOLAMENTO SOCIAL RÍGIDO (LOCKDOWN) PARA ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA (COVID-19). MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO IMPETRADO POR COMISSÃO PROVISÓRIA DE PARTIDO POLÍTICO. APONTADO DESCUMPRIMENTO DAS DECISÕES PROFERIDAS NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE NS. 6.341/DF E 6.343/DF: INOCORRÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE SE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO: PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.
Relatório
    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada pela Comissão Provisória Estadual do Partido Social Liberal – PSL do Ceará, em 20.5.2020, contra a seguinte decisão proferida pela Desembargadora Relatora do Mandado de Segurança n. 0625997-93.2020.8.06.0000 no Tribunal de Justiça do Ceará, pela qual teria sido descumprida a decisão deste Supremo Tribunal nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 6.341/DF e 6.343/DF:
    “De início, verifica-se que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6341, sob a Relatoria do Ministro Marco Aurélio Mello, por unanimidade, em 15.04.2020, confirmou o entendimento de que as medidas adotadas pelo Governo Federal, na Medida Provisória 926/2020, para o enfrentamento do coronavírus não afastam a competência concorrente nem a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios. 
    O Governador do Estado do Ceará, em 05.05.2020, emitiu o Decreto nº 33.574/2020, que instituiu a "Política de Isolamento Social Rígido como Nova Medida de Enfrentamento da Pandemia", contra o qual o impetrante se insurge neste mandamus. Em análise preliminar, observa-se que o Decreto nº 33.574/2020, emitido quando já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal a mencionada competência, expôs sua motivação nos "considerandos", com referência, inclusive a relatório epidemiológico da Secretaria de Saúde. O impetrante alega que desse decreto advém graves prejuízos de ordem econômica e social, e sustenta, com base em artigos, reportagens e publicações recentes na mídia, emanados de médicos e autoridades públicas mundiais, que o lockdown não reduz a propagação da doença, nem seria a única forma de conter ou minimizar seus impactos. É fato notório que, na esteira da crise gerada pela Covid 19, enfrentamos uma crise de informação, num complexo cenário de múltiplos entendimentos e divergências, abrangendo, inclusive, a área de estudos e pronunciamentos a respeito da eficácia do lockdown.
    Sabe-se que não compete ao Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo, para analisar a conveniência, oportunidade e eficiência do ato da administração, salvo se houver ilegalidade ou ilegitimidade. Dessa forma, prima facie, não há elementos suficientes para autorizar, em sede de decisão liminar neste Mandado de Segurança, o reconhecimento de irregularidade formal ou desconformidade dos motivos determinantes do Decreto com a legalidade. Portanto, não vislumbro, neste momento inicial, o fumus boni iuris a ensejar o deferimento da medida liminar.
    Ante o exposto, indefiro a liminar pleiteada” (doc. 3, fls. 41-42).
    2. Noticia o reclamante ter impetrado mandado de segurança coletivo contra ato praticado pelo Governador do Estado do Ceará, consubstanciado no Decreto estadual n. 33.574, de 5.5.2020, pelo qual instituída política de isolamento social rígido (lockdown) como medida de enfrentamento à Covid-19, ao fundamento de que o ato apontado como coator seria ilegal por “viola[r] tanto o direito à liberdade(...) [e] a garantia ao exercício de atividade econômica” (fl. 3) e por contrariar a “Lei nº 13.979/2020, regulamentada pelo Decreto nº 10.282/2020, [que estabelece que] as medidas restritivas necessárias para o enfrentamento da emergência de saúde pública (...) devem ter por base evidências científicas e decorrer de análises sobre as informações estratégicas em saúde, devendo haver limitação das medidas, no tempo e no espaço, ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública” (fl. 4). 
     Relata que o indeferimento da medida liminar naquela ação mandamental e consequente manutenção da “arbitrariedade praticada pela autoridade coatora consubstanciada na violação do pacto federativo” (fl. 9), descumpriria as decisões proferidas nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 6.341 e 6.343.
    Assinala que “a autoridade apontada na origem como coatora editou Decreto para limitar garantias e direitos vinculados à liberdade, à liberdade do exercício de atividade econômica, restrições estas que se afastaram das balizas definidas pela Lei Federal nº 13.979/2020, a qual exige que as medidas restritivas necessárias para o enfrentamento da emergência de saúde pública em razão da pandemia do Covid -19 sejam precedidas de evidências científicas e decorrer de análises sobre as informações estratégicas em saúde, devendo haver limitação das medidas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública” (fl. 13).
    Pondera que, “para evitar a adoção de medidas desproporcionais e sem critério sanitário e com base em evidências científicas, contou no parágrafo primeiro da Lei Federal nº 13.979/2020 que as medidas restritivas necessárias para o enfrentamento da emergência de saúde pública em razão da pandemia do Covid-19 deve ter por base evidências científicas e decorrer de análises sobre as informações estratégicas em saúde, devendo haver limitação das medidas no tempo e no espaço ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública” (fl. 14), o que não se teria no diploma normativo impugnado.
    Afirma que “o Decreto Estadual nº 33.574, que ‘Institui, no município de Fortaleza, a política de isolamento social rígido como medida de enfrentamento à COVID- 19, e dá outras providências.’´ extrapola os limites daquilo que restou delimitado nas ADI´s, haja vista que o Governador do Estado do Ceará impôs ao município do Ceará o ‘lockdown’ sem qualquer embasamento científico” (fl.16).
    Sustenta que “o Governo do Estado do Ceará adotou medida drástica direcionada ao município de Fortaleza no intuito de se despir do dever e da obrigação de propiciar à sociedade medidas efetivas, eficazes e eficientes de combate à pandemia” (fl. 18) e sugere medidas que, ao seu juízo, poderiam ter sido adotadas pelo governo estadual.
    Acentua que “a determinação emanada do governador do Estado do Ceará, de impedir a circulação de pessoas nas ruas da capital cearense impacta, consequentemente, na vida de outros municípios e estados e de seus respectivos cidadãos que precisam transitar pelas cidades. Portanto, viola o Pacto Federativo, cujo alicerce está bem assentado no art. 1º, caput, da Constituição Federal” (fl. 20).
    Pondera não ignorar o“papel dos governadores e prefeitos no combate ao novo vírus, sobretudo em razão das particularidades inerentes à cada território. O que se defende é que as medidas adotadas pelos Chefes dos Poderes Executivos locais, especialmente quanto ao fechamento de fronteiras e vias públicas, devem seguir um regramento geral. Tal regramento, repita-se, por sua vez, foi promovido pela União por meio Lei Federal nº 13.979/2020, com redação dada pela MP nº 926/2020, e no Decreto nº 10.282/2020” (fl. 21)
    Defende que “o Supremo Tribunal Federal entregou aos Estados e Municípios a competência para definir cada qual sua política de combate à pandemia, mas não o fez em caráter absoluto” (fl. 22).
    Assinala que, “além da limitação legal, a adoção de controles mais rígidos exige dado científico demonstrando a necessidade de decretação de lockdown num município, sendo que o relaxamento nos índices de isolamento social, não serve por si só de fundamento para adoção de medida draconiana tendente a impedir o crescimento da propagação do vírus e óbitos, haja vista que esse relaxamento denota a falha do Estado e a falência dos procedimentos e medidas adotadas inicialmente” (fl. 24),
    Enfatiza que “o Decreto Estadual nº 33.574 se consubstancia em verdadeiro ato de polícia do Poder Executivo, portanto de efeito concreto e impositivo, cujos efeitos suspendem a liberdade individual, de locomoção e o exercício de atividades econômicas” (fl. 24).
    Requer medida liminar “para suspender imediatamente os efeitos da decisão reclamada, de forma a suspender os incisos III, IV e V, do art. 2º, do Decreto nº 33.574, de 05 de maio de 2020, do Estado do Ceará, de forma a permitir a continuidade das medidas de restrição antes impostas para o município de Fortaleza e todo Estado do Ceará pelo Decreto 33.544/2020, determinando que se abstenha de praticar qualquer ato que imponha medidas rígidas de isolamento social sem o necessário embasamento científico” (fl. 29).
    Pede “seja anulada a decisão prolatada nos autos do Mandado de Segurança nº 0625997-93.2020.8.06.0000, do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, de forma que sejam suspensos os incisos III, IV e V, do art. 2º, do Decreto nº 33.574, de 05 de maio de 2020, do Estado do Ceará” (fl. 29).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. De se registrar, inicialmente, a deficiência na representação processual da reclamante, pois a inicial da ação não se fez acompanhar de seu estatuto jurídico e da ata de eleição de seu presidente, o que impede seja aferida regularidade dos poderes outorgados ao subscritor da ação.
    Assim, determino seja regularizada a representação processual da reclamante.
    4. Põe-se em foco na presente reclamação se, ao indeferir a medida liminar requerida no Mandado de Segurança n. 0625997-93.2020.8.06.0000 a Desembargadora Relatora no Tribunal de Justiça do Ceará teria descumprido o decidido por este Supremo Tribunal nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 6.341/DF e 6.343/DF.
    5. A reclamação é instrumento constitucional processual posto no sistema como dupla garantia formal da jurisdição: primeiro, para o jurisdicionado que tenha recebido resposta a pleito formulado judicialmente e veja a decisão proferida afrontada, fragilizada e despojada de plena eficácia; segundo, para o Supremo Tribunal Federal (al. l do inc. I do art. 102 da Constituição da República) ou para o Superior Tribunal de Justiça (al. f do inc. I do art. 105 da Constituição), que podem ter as respectivas competências enfrentadas e usurpadas por outros órgãos do Poder Judiciário e a autoridade das decisões proferidas mitigada em face de atos reclamados.
    Busca-se, pela reclamação, fazer com que a prestação jurisdicional mantenha-se dotada de eficácia jurídica ou que o órgão judicial de instância superior tenha a competência resguardada.
    6. Em 24.3.2020, o Ministro Marco Aurélio deferiu em parte a medida cautelar requerida pelo Partido Democrático Trabalhista na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.341/DF, na qual se objetivava a declaração de inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 926, de 20.3.2020, pela qual alterados os incs. I, II e VI e os §§ 8º, 9º, 10 e 11 e o caput do art. 3º da Lei nacional n. 13.979/2020, pela qual se dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do novo coronavírus surgido em 2019.
    Naquele julgamento, o Ministro Marco Aurélio salientou quanto à Lei nacional n. 13.979/2020:
    “O que nela se contém – repita-se à exaustão – não afasta a competência concorrente, em termos de saúde, dos Estados e Municípios. Surge acolhível o que pretendido, sob o ângulo acautelador, no item a.2 da peça inicial, assentando-se, no campo, há de ser reconhecido, simplesmente formal, que a disciplina decorrente da Medida Provisória nº 926/2020, no que imprimiu nova redação ao artigo 3º da Lei federal nº 9.868/1999, não afasta a tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. 3. Defiro, em parte, a medida acauteladora, para tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente” (DJe 26.3.2020).
    Em 25.3.2020, o Ministro Marco Aurélio indeferiu a medida cautelar requerida pela Rede Sustentabilidade na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.343/DF, pela qual se pretendia a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos das Medidas Provisórias ns. 926 e 927, pelos quais alterados os §§ 1º, 3º e 7º, inc. II, do art. 3º da Lei n. 13.979/2020.
    Em 15.4.2020, este Supremo Tribunal, por maioria, referendou a medida cautelar deferida pelo Ministro Marco Aurélio, Relator, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.341/DF, para dar interpretação conforme à Constituição da República à al. b do inc. VI do art. 3º e ao § 9º do art. 3º da Lei n. 13.979/2020.
    Em 6.5.2020, após o voto vista do Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal concluiu o julgamento do referendo da medida liminar que havia sido indeferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.343, para deferir, em parte, a medida cautelar para “i) suspender parcialmente, sem redução de texto, o disposto no art. 3º, VI, b, e §§ 6º e 7º, II, a fim de excluir estados e municípios da necessidade de autorização ou observância ao ente federal; e ii) conferir interpretação conforme aos referidos dispositivos no sentido de que as medidas neles previstas devem ser precedidas de recomendação técnica e fundamentada, devendo ainda ser resguardada a locomoção dos produtos e serviços essenciais definidos por decreto da respectiva autoridade federativa, sempre respeitadas as definições no âmbito da competência constitucional de cada ente federativo” (DJe 6.5.2020).
    7. Na presente reclamação, o reclamante aponta como ato reclamado decisão judicial que, ao apreciar mandado de segurança coletivo impetrado por “comissão provisória” de partido político, indeferiu requerimento liminar em mandado de segurança. O objeto daquela ação é a suspensão das medidas de isolamento previstas nos incs. III, IV e V do Decreto cearense n. 33.574/2020. Alega-se suposta contrariedade ao princípio de legalidade e às liberdades de circulação e de livre exercício de atividade econômica e, ainda, carência de base científico, na forma preconizada pela Lei n. 13.979/2020.
    Pela decisão reclamada, a Desembargadora Relatora do Mandado de Segurança n. 0625997-93.2020.8.06.0000 limitou-se a indeferir a medida liminar requerida. Afirmou a insuficiência de elementos aptos a demonstrar a ilegalidade ou abusividade do ato apontado como coator, porque estaria amparado em “estudos epidemiológicos da secretaria de saúde” e porque a existência de controvérsia científica sobre a eficácia do lockdown como medida de enfrentamento à epidemia não seria suficiente para afastar a presunção de validade da medida.
    8. A decisão reclamada não expõe contrariedade ao decidido por este Supremo Tribunal nas decisões apontadas como paradigmas de confronto. Nelas se reafirma a autonomia dos Estados e Municípios para adotar medidas locais de combate à pandemia provocada pela Covid-19, respaldadas em critérios técnico-científicos.
    9. O deslinde da controvérsia sobre a eficácia, ou não, da medida restritiva imposta no Ceará demandaria esforço probatório, o que sequer pode ser cogitado em reclamação, pois transcenderia seu restrito espaço de cognição. 
    10.Ademais, o pedido formulado pelo reclamante, consistente na anulação da decisão reclamada, “de forma que sejam suspensos os incisos III, IV e V, do art. 2º, do Decreto nº 33.574, de 05 de maio de 2020, do Estado do Ceará” (fl. 25) demonstra que o reclamante pretende valer-se indevidamente da reclamação, com finalidade imprópria e divorciada de sua vocação constitucional, buscando fazer uso desta via como sucedâneo recursal, o que não se admite pela reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal. Assim, por exemplo:
    “Ausentes os pressupostos legitimadores da reclamação, este remédio constitucional não pode ser utilizado como um atalho processual destinado à submissão imediata do litígio ao exame direto desta Suprema Corte, nem tampouco como sucedâneo recursal viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado” (Rcl n. 10.036-AgR, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJe 1º.2.2012). 
    “O remédio constitucional da reclamação não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. - A reclamação, constitucionalmente vocacionada a cumprir a dupla função a que alude o art. 102, I, ‘l’, da Carta Política (RTJ 134/1033), não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual. Precedentes” (Rcl n. 4.381-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 5.8.2011). 
    “O instituto da Reclamação não se presta para substituir recurso específico que a legislação tenha posto à disposição do jurisdicionado irresignado com a decisão judicial proferida pelo juízo a quo. 2. Inaplicabilidade da teoria da transcendência dos motivos determinantes” (Rcl n. 5.703-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 16.10.2009). denota a pretensão de var-se 
    11. Embora indique como autoridade reclamada a Desembargadora Relatora do Mandado de Segurança n. 0625997-93.2020.8.06.0000 no Tribunal de Justiça do Ceará, todo o traçado argumentativo do reclamante volta-se contra o que seria ilegalidade, abusividade e inconstitucionalidade de ato normativo estadual pelo qual impostas medidas rígidas de isolamento social para o enfrentamento da pandemia do Covid-19, o lockdown. 
    A leitura da inicial esclarece que a irresignação do reclamante é o Decreto cearense n. 33.574/2020 e não a decisão judicial. Esta limita-se ao reconhecimento da insuficiência de elementos aptos a afastar a validade daquele ato, especialmente diante da “crise de informação (…) [e do] complexo cenário de múltiplos entendimentos e divergências, abrangendo, inclusive, a área de estudos e pronunciamentos a respeito da eficácia do lockdown” (doc. 3). O Governador do Ceará, autoridade pública que expediu o decreto em foco e que dispõe de competência para explicitar os estudos que embasaram aquelas medidas restritivas, não é indicado como autoridade reclamada. 
    12. Essa peculiar circunstância aparenta tentativa de dissimular o objeto da reclamação. De resto, é de se anotar que o mandado de segurança na origem parece voltar-se contra ato normativo dotado de impessoalidade, abstração e generalidade. Todos esses dados demonstram a inviabilidade do instrumento eleito pelo reclamante, em comportamento processual inadmissível juridicamente, porque não se pode subverter as regras postas no ordenamento jurídico e desvirtuar o instrumento processual da reclamação, convertendo-a em inadmissível instrumento de controle abstrato de constitucionalidade.
    Ausentes, na espécie, os requisitos processuais viabilizadores do regular trâmite desta reclamação.
    13. Pelo exposto, nego seguimento à presente reclamação (§ 1º do art. 21 e parágrafo único do 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.
    Publique-se.
    Brasília, 26 de maio de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora