Tribunal: STF
Processo: ACO 3388
Classe: ACO
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-08
Data de publicação: 2020-10-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Cuida-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Estado do Tocantins e pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado do Tocantins – IGEPREV em face da União, com o fito de:
    “determinar que a ré se abstenha de impor quaisquer sanções à parte autora caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento que prevê o art. 24-C do Decreto Lei nº 667/1969, com a redação da Lei nº 13.954/2019 e seus regulamentos secundários (Instruções Normativas)”. 
    Os autores informam que a Secretaria Especial da Previdência e Trabalho do Ministério da Economia editou a Instrução Normativa nº 05/2020, alterada pela Instrução Normativa n° 06/2020, impondo aos Estados a aplicação das alíquotas previdenciárias para os militares ativos em 9,5% (nove e meio por cento).
    Afirmam que, ao dispor sobre a alíquota de contribuição previdenciária aplicável aos militares estaduais e distritais, a União teria extrapolado sua competência para a edição de normas gerais, comprometendo a autonomia dos Estados e do Distrito Federal. 
    Sustentam que, caso não apliquem aos militares estaduais e distritais a alíquota de contribuição previdenciária estipulada para as Forças Armadas, estará sujeito às penalidades previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998, dentre as quais a suspensão de transferências voluntárias e o impedimento para celebrar contratos e receber empréstimos, financiamentos e avais de órgãos ou entidades da União. 
    Intimada a se manifestar sobre o pedido de tutela provisória de urgência, a União apresentou as seguintes teses, em síntese: (i) inadequação da via eleita, já que o pedido principal, que consistiria na declaração de inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais, deveria ter sido deduzido em ação direta de inconstitucionalidade; (ii) competência da União para edição de normas gerais em matéria previdenciária referente aos militares dos Estados e do Distrito Federal, já que a reforma da EC nº 103, de 2019, ampliou o campo normativo do inciso XXI do art. 22 da Constituição Federal, para incluir a competência da União para legislar sobre normas gerais de inatividade e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares; e (iii) a determinação de uma igualdade de alíquotas pro tempore, pela norma geral da União objeto de impugnação não pode ser considerada violadora do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema de proteção dos militares, nem de seu caráter contributivo; e iv) existência de perigo na demora inverso, já que, caso o Estado aplique alíquota de contribuição previdenciária superior à que se reputar devida, os servidores e pensionistas afetados teriam dificuldades para reaver os valores indevidamente descontados. 
    É o relatório. Decido.
    Preliminarmente, reconheço a competência originária do Supremo Tribunal Federal para apreciar a ação, uma vez que se cuida de litígio entre a União e Estado-membro (art. 102, I, f, da Constituição Federal), com potencial conflito federativo. 
    No caso dos autos, em cognição sumária, própria das tutelas provisórias de urgência, verifico que a União, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais e distritais e seus pensionistas, extrapolou a competência para a edição de normas gerais sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares. 
    Nessa análise precária, tenho por suficientemente demonstrada a probabilidade das alegações autorais (art. 300, caput, do CPC). 
    Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3º, X, entre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais. Nesse sentido:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 8º, 9º E 10 DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 125/2012, DE MINAS GERAIS. LEGITIMIDADE ATIVA DAS ENTIDADES DE CLASSE. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 42, §§ 1º E 2º, E 142, § 3º, X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EXIGÊNCIA DE LEI ESTADUAL ESPECÍFICA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA O ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS. ARTIGO 22, XXI E XXIII. 
    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estabelece os seguintes requisitos a serem atendidos pelas entidades de classe no ajuizamento de ação de controle concentrado: a) abrangência nacional; b) delimitação subjetiva da associação; c) pertinência temática; e d) compatibilidade entre a abrangência da representação da associação e o ato questionado. Requisitos atendidos pelas associações postulantes. Legitimidade ativa reconhecida. 
    2. A Lei Complementar Estadual 125/2012, do Estado de Minas Gerais, por tratar exclusivamente sobre o regime jurídico dos militares daquele Estado e sobre regras de previdência do regime próprio dos militares e praças, tem a especificidade exigida pela Constituição Federal, atendendo ao comando dos arts. 42, §§ 1º e 2º e 142, § 3º, X, da Constituição Federal. 
    3. O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência dominante no sentido de reconhecer que cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3º, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais. A atribuição da competência legislativa federal para edição de normas gerais das polícias militares e corpos de bombeiros militares, necessárias para regular a competência, estrutura, organização, efetivos, instrução, armamento, justiça e disciplina que lhes importem um controle geral, de âmbito nacional, não exclui a competência legislativa dos Estados para tratar das especificidades atinentes aos temas previstos pela própria Constituição como objeto de disciplina em lei específica de cada ente estatal em relação aos militares que lhes preste serviço. 
    4. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e, no mérito, julgada improcedente” (ADI 4.912/MG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Edson Fachin, Dje 24/5/2016).
    Ademais, em recentíssimo julgamento na ACO nº 3396/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, o Tribunal Pleno, em Sessão Virtual de 25/9/2020 a 2/10/2020, por unanimidade, julgou procedente a ação, conforme a ementa que segue:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.954/2019. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA ESTABELECER NORMAS GERAIS. ART. 22, XXI, DA CF/88. EXTRAVASAMENTO DO CAMPO ALUSIVO A NORMAS GERAIS. INCOMPATIBILIDADE COM A CONSTITUIÇÃO. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.
    1. Ação Cível Originária ajuizada por Estado-membro com o objetivo não afastar sanção decorrente de aplicação, aos militares, de  alíquota  de contribuição para o regime de  inatividade  e pensão prevista na legislação estadual, em detrimento de lei federal que prevê a aplicação da mesma  alíquota  estabelecida para as Forças Armadas.
    2. É possível a utilização da Ação Cível Originária a fim de obter pronunciamento que declare, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, particularmente quando esta declaração constituir-lhe a sua causa de pedir e não o próprio pedido.
    3. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.
    4. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
    5. Cabe à lei estadual, nos termos do art. 42, § 1º, da Constituição Federal, regulamentar as disposições do art. 142, § 3º, inciso X, dentre as quais as relativas ao regime de aposentadoria dos militares estaduais e a questões pertinentes ao regime jurídico.
    6. A Lei Federal 13.954/2019, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais, prevista no art. 22, XI, da Constituição, sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros bombeiros.
     7. Ação Cível Originária julgada procedente para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado de Mato Grosso qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, com a redação da Lei 13.954/2019. Honorários sucumbenciais arbitrados em R$ 4.000,00 (quatro mil reais), nos termos do artigo 85, § 8º, do CPC de 2015, devidos ao Estado-Autor. 
    Nesse sentido também foi a decisão do Ministro Roberto Barroso ao deferir a tutela de urgência na ACO 3.350/DF. Transcrevo a ementa da referida decisão: 
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. ALÍQUOTA DE CONTRIBUIÇÃO PARA INATIVIDADE E PENSÃO. POLICIAIS E BOMBEIROS MILITARES ESTADUAIS. 
    1. Ação cível originária por meio da qual o Estado do Rio Grande do Sul pretende não ser sancionado caso aplique aos militares estaduais a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista na legislação estadual (14%), em detrimento de lei federal que determinou que se aplicasse a essa categoria a mesma alíquota estabelecida para as Forças Armadas (atualmente, 9,5%). 
    2. Plausibilidade jurídica da tese de que a União, ao definir a alíquota de contribuição previdenciária a ser aplicada aos militares estaduais, extrapolou a competência para a edição de normas gerais sobre ‘inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares’ (art. 22, XI, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 103/2019). 
    3. A interpretação sistemática da Constituição fortalece o argumento de que a alíquota da contribuição previdenciária devida por militares estaduais deve ser fixada por meio de lei estadual que considere as características dos regimes de cada um desses entes públicos (arts. 42, § 1º, 142, § 3º, X e 149, § 1º, da Constituição). 
    4. A edição de atos normativos cuja aplicação implicará a redução das alíquotas de contribuição praticadas pelo Estado revela comportamento contraditório da União – que, de um lado, exige dos demais entes públicos que assegurem o equilíbrio de seus regimes próprios de previdência, e de outro, restringe os meios para o alcance desse objetivo. 
    5. Existência de perigo na demora, já que o descumprimento da legislação federal sujeita o Estado à aplicação das consequências jurídicas previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998 e à negativa de expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária, com prováveis prejuízos à execução de políticas públicas. 
    6. Medida cautelar deferida”. 
    Por fim, conforme afirmado pelo Estado do Tocantins, diante do conflito entre a aplicação da legislação estadual e a federal, “o Estado-Autor poderá, caso mantenha a aplicação da alíquota previdenciária dos militares previstas na Lei Estadual, receber severas sanções por parte da Ré, entre as quais podem ser citadas a suspensão das transferências voluntárias de recursos pela União, o impedimento para celebrar acordos, contratos, convênios ou ajustes, bem como receber empréstimos, financiamentos, avais e subvenções em geral de órgãos ou entidades da Administração direta e indireta da União e a suspensão de empréstimos e financiamentos por instituições financeiras federais”. 
    Ante o quadro, concedo a tutela provisória de urgência para determinar à União que se abstenha de aplicar ao Estado do Tocantins qualquer das providências previstas no art. 7º da Lei nº 9.717/1998 ou de negar-lhe a expedição do Certificado de Regularidade Previdenciária caso continue a aplicar aos policiais e bombeiros militares estaduais e seus pensionistas a alíquota de contribuição para o regime de inatividade e pensão prevista em lei estadual, em detrimento do que prevê o art. 24-C do Decreto-Lei nº 667/1969, com a redação da Lei nº 13.954/2019.
    Cite-se a parte ré para, querendo, contestar a presente ação no prazo legal.
    Comunique-se esta decisão, com urgência, à União. 
    Publique-se. 
    Brasília, 8 de outubro de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Relator
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