Tribunal: STF
Processo: RE 1259899
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-09
Data de publicação: 2020-09-09

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO DE LICENÇA AMBIENTAL POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ILEGALIDADE DA DECISÃO ASSENTADA PELO TRIBUNAL A QUO EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO PÚBLICO A JUSTIFICAR A ATUAÇÃO DA CORTE DE CONTAS. EXAME JUDICIAL DA LEGALIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. DESCABE AMPLIAR AS COMPETÊNCIAS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS PARA ENCAMPAR ATIVIDADES TÍPICAS DO PODER EXECUTIVO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:
    “DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - PODER DE POLÍCIA - PODER EXECUTIVO - CONTROLE DE LEGALIDADE - COMPETÊNCIA - TRIBUNAL DE CONTAS - CARÊNCIA - PODER JUDICIÁRIO - EXCLUSIVIDADE:
    - Carece de competência constitucional o Tribunal de Contas do Estado para, atuando além do controle contábil, orçamentário, financeiro, operacional e patrimonial, suspender licença ambiental expedida no exercício de poder de polícia regular da administração pública, sob a alegação de ilegalidade na concessão.
    - O controle de legalidade dos atos emanados no exercício de poder de polícia do Poder Executivo cabe exclusivamente ao Poder Judiciário.
    - Houve violação ao direito líquido e certo da impetrante, que teve sua esfera legal atingida por ato coator emanado de autoridade sem competência funcional para tanto, já que ao Tribunal de Contas não é atribuído o poder para controle de legalidade de atos decorrentes de exercício de poder de polícia ambiental.
    SEGURANÇA CONCEDIDA.” (Doc. 29, p. 17)
    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 31, p. 27-30, e Doc. 32, p. 1-4).
    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 70, caput; 71, caput e X; e 75, caput, da Constituição Federal. Em síntese, alega que não se trata de simples suspensão de licenças ambientais, com cunho exclusivo de proteção ao meio ambiente, mas sim de resguardo do patrimônio público envolvido, de viés econômico, pois a se permitir a continuidade das operações do empreendedor e eventualmente reconhecida a obrigação do Estado em recuperar, por exemplo, as estradas e ramais danificados pela atividade exercida por aquele, a repercussão econômica sobre os cofres públicos será muito maior. Argumenta, ademais, que a fiscalização patrimonial das Cortes de Contas não se resume à guarda e à administração apenas de bens móveis e imóveis, alcançando também os patrimônios cultural, histórico, artístico, paisagístico e ambiental (Doc. 33, p. 20-28, e Doc. 34, p. 1-6).
    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 34, p. 11-19).
    O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 34, p. 20-22).
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou no sentido do desprovimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:
    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LICENÇA AMBIENTAL. ATO EMANADO NO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA DO PODER EXECUTIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO. SÚMULA 282/STF. NÃO INFIRMADOS OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO ATACADO. SÚMULA 283/STF. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (Doc. 40)
    É o relatório. DECIDO.
    O recurso não merece prosperar.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é assente no sentido da possibilidade do exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, inclusive aqueles advindos dos Tribunais de Contas, porquanto não se trata, nessas hipóteses, de análise das circunstâncias que se circunscrevem ao mérito administrativo. Nesse sentido:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas municipal. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Precedentes. Recurso extraordinário. Deficiência na fundamentação. Incidência da Súmula nº 284/STF. Precedentes.
    1. O julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes.
    2. Deve o recorrente impugnar, na petição do recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão recorrida. Incidência das Súmulas nº 284/STF.
    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 734.521-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 20/10/2015, grifei)
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. CONTROLE DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 08.4.2010.
    A suposta ofensa aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário.
    O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não ofende o princípio da separação dos Poderes. Precedentes.
    Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento.” (ARE 723.019-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 26/3/2015, grifei)
    Ademais, é assente nesta Corte que descabe ampliar as competências dos Tribunais de Contas para encampar atividades típicas do Poder Executivo. Nesse sentido, confiram-se:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. (…). ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. HOMOLOGAÇÃO DE CÁLCULOS DAS COTAS DO ICMS A SEREM TRANSFERIDAS PARA MUNICÍPIOS: INCONSTITUCIONALIDADE. (…)
    1. É inconstitucional a atribuição, aos Tribunais de Contas estaduais, de competência para homologação dos cálculos das cotas do ICMS devidas aos Municípios, por violação ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da CF), afastada a alegação de simetria com o modelo federal (arts. 75 e 161, parágrafo único, da CF).
    (…)
    4. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada parcialmente procedente.” (ADI 825, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 27/6/2019)
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. TRIBUNAL DE CONTAS. NORMA LOCAL QUE OBRIGA O TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A EXAMINAR PREVIAMENTE A VALIDADE DE CONTRATOS FIRMADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. REGRA DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO SEMELHANTE IMPOSTA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
    1. Nos termos do art. 75 da Constituição, as normas relativas à organização e fiscalização do Tribunal de Contas da União se aplicam aos demais tribunais de contas.
    2. O art. 71 da Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder Público. Atividade que se insere no acervo de competência da Função Executiva.
    3. É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o Poder Público.
    Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente. Medida liminar confirmada.” (ADI 916, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Plenário, DJe de 6/3/2009)
    “CONSTITUCIONAL. TRIBUNAL DE CONTAS. FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA. C.F., artigos 70, 71, III, e 75.
    I - Inclusão, na Constituição baiana, art. 80, das isenções fiscais, como objetivo da fiscalização por parte do Tribunal de Contas do Estado e bem assim a outorga ao Tribunal de Contas da competência para julgar recursos de decisão denegatória de pensão (Constituição baiana, art. 95, I, b): inconstitucionalidade, dado que citados dispositivos são ofensivos à norma dos artigos 70 e 71, III, C.F., aplicáveis aos Tribunais de Contas dos Estados, ex vi do disposto no art. 75, C.F.
    II - Ação julgada prejudicada, em parte, e procedente quanto à expressão isenções fiscais, inscrita no art. 89, da Constituição baiana, e quanto à alínea b, do inc. I, do art. 95 da mesma Carta.” (ADI 461, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 6/9/2002)
    Essa característica da atuação dos Tribunais de Contas foi observada pelo Ministro Roberto Barroso, em sede doutrinária, quando assinalou que “[n]ão é papel do Tribunal de Contas, por via de consequência, dizer definitivamente o Direito – pois isto incumbe ao Judiciário – nem tampouco substituir-se aos agentes públicos constitucionalmente designados para tomada de decisões políticas e administrativas – que é atribuição dos órgãos do Poder Executivo” e que “[n]o sistema brasileiro, a atividade de fiscalização contábil, financeira e orçamentária, mediante controle externo do Tribunal de Contas, é, de regra, exercida a posteriori, e não a priori. Salvo exceção expressa, não tem apoio constitucional qualquer controle prévio sobre atos ou contratos da Administração direta ou indireta, nem sobre a conduta de particulares que tenham gestão de bens ou valores públicos“ (BARROSO, Luís Roberto. Tribunais de contas: algumas incompetências. Revista de Direito Administrativo, v. 203, p. 131-140, 1996, p. 132 e 137-138).
    In casu, o Tribunal a quo entendeu que careceria de fundamento legal a decisão do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas que suspendeu licenças ambientais concedidas pelo Poder Executivo estadual, porquanto não comprovada a existência de dano ao Erário a justificar a atuação da Corte de Contas. A propósito, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:
    “Assim, e após detida leitura da sucinta representação oferecida pelo Ministério Público de Contas, não há indicação de qualquer tema referente à competência constitucional da Corte de Contas, não se trata de controle para evitar prejuízo de qualquer natureza ao erário, mas única e exclusivamente se alega ilegalidade na concessão das referidas licenças.
    Transcrevo parte do que alegou o Ministério Público de Contas:
    ‘Porque as imagens e licença de operação refletem o perigo na demora em se coibir e remover o ilícito e o dano emergente da continuidade indiscriminada da exploração e transporte minerários alvos da denúncia, este Ministério Público requer a concessão liminar de cautelar pela qual se suspenda provisoriamente a eficácia das licenças com a conseguinte fixação imediata de prazo ao IPAAM para suspensão das atividades e saneamento da situação.’
    Não se trata de dano ao erário, mas dano puramente ambiental, segundo alega o autor da representação, intitulado como Ministério Público Ambiental. Note-se que, no frontispício da referida petição, justifica-se a urgência com a afirmação de se tratar justamente de dano ambiental.
    Diz o representante:
    ‘(…) oferecer a presente REPRESENTAÇÃO com pedido de cautelar com o objetivo de remover ilícito e dano ambiental em virtude de possível omissão de fiscalização e irregularidade na expedição/execução de licenças (…)’
    A decisão impugnada, de lavra da autoridade coatora, tem a seguinte redação:
    ‘No caso em tela, constato que se caracterizou o fumus boni iuris, uma vez que há indicativos de violação aos princípios constitucionais de balizamento ambiental, sobretudo dos princípios da prevenção e da precaução (…)’
    Assim, não há como discutir que se trata de decisão do Tribunal de Contas com fundamento no controle de legalidade das licenças ambientais. E, nesse trilhar, carece de competência a autoridade impetrada para proferir decisão, cautelar ou definitiva, em sede de controle de legalidade de poder de polícia ambiental realizado por órgão da administração. Essa competência é exclusiva do Poder Judiciário, repito.
    Portanto, a segurança há de ser concedida, pois houve violação ao direito líquido e certo da impetrante, que teve sua esfera legal atingida por ato coator emanado de autoridade sem competência funcional para tanto, já que ao Tribunal de Contas não é atribuído o poder para controle de legalidade de atos decorrentes de exercício de poder de polícia ambiental.” (Doc. 29, p. 21-23)
    Assim, acolher a pretensão da parte recorrente e divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, no presente caso, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.
    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo o incursionamento no contexto fático-probatório engendrado nos autos, porquanto referida pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe à discussão eminentemente de direito, face ao óbice erigido pela Súmula 279 do STF.
    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática. No mesmo sentido, versando casos análogos, confiram-se os seguintes julgados:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Tribunal de Contas. Redução de multa decorrente de processo de tomada de contas especial. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Controle da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Precedentes.
    1. O tribunal a quo, com fundamento na legislação infraconstitucional e no conjunto-fático probatório da causa, determinou a redução da multa imposta ao ora agravado como penalidade decorrente de processo de tomada de contas especial, por considerá-la exorbitante. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF.
    2. A jurisprudência da Corte é no sentido da possibilidade de controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, podendo ele atuar, inclusive, em questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade do ato.
    3. Agravo regimental não provido.
    4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois o agravado não apresentou contrarrazões.” (ARE 947.843-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 4/8/2016, grifei)
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Condenação pelo Tribunal de Contas da União. Decisão dissociada das provas dos autos. Revisão pelo Poder Judiciário. 3. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 929.159-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 2/6/2016)
    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Tribunal de Contas da União. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.
    1. O controle, pelo Poder Judiciário, de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade não viola o princípio da separação dos poderes.
    2. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame de provas ou documentos constantes dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF.
    3. Agravo regimental não provido.” (RE 721.980-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 29/4/2016, grifei)
    Por oportuno, vale destacar preciosa lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:
    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos. 
    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175). 
    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).
    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.“ (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)
    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual. Nada obstante, por se tratar de mandado de segurança, não há falar em majoração de honorários advocatícios (Súmula 512 do STF).
    Ex positis, DESPROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.
    Publique-se.
    Brasília, 9 de setembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente