Tribunal: STF
Processo: ACO 3353
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Piauí, em face da União, com o objetivo de suspender a inscrição do Estado-autor no Cauc/Siafi/Cadin, em razão da reprovação das contas alusivas ao Convênio MTur/SETUR-PI/GOV.PI 794/2007 (SIAFI 623819), firmado entre a União/Ministério do Turismo e o Estado do Piauí/Secretaria de Turismo, o qual tem por objeto a “Implementação do Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, nas Regiões Turísticas do Piauí”. 
    O autor narra que a reprovação de contas ocorreu em razão da existência de falhas formais na formalização do contrato (no processo de licitação) e na prestação de contas pelo ex-gestor, conforme Parecer Financeiro 121/2019 da Coordenação Geral de Convênios do Ministério do Turismo. (eDOC 5) 
    Relata que o objeto conveniado teria sido satisfatoriamente realizado, com o cumprimento de todas as etapas de execução do convênio, conforme Ofício 434/2019, também da Coordenação Geral de Convênios do Ministério do Turismo. (eDOC 6)
    Sustenta que as contas foram reprovadas sob o aspecto formal, mesmo a União reconhecendo a execução material satisfatória do objeto avençado, passando a exigir do autor, ainda, o ressarcimento de R$ 195.600,51 (cento e noventa e cinco mil, seiscentos reais e cinquenta e um centavos), valor correspondente à soma do principal com a variação do IPCA, conforme demonstrativo de débito em anexo. (eDOC. 7)
    Informa que:
    “(...) após a anotação da pendência no CAUC/SIAFI, o Estado do Piauí solicitou a instauração da Tomada de Contas Especial à Coordenadoria Geral de Convênios do Ministério de Turismo (Ofício nº 37/2020 – DOC. 07), do que deveria resultar a suspensão, no prazo de 48 horas, da anotação de inadimplência junto à Administração federal, conforme art. 26-A, §§ 8º e 9º, da Lei nº 10.522/20021. Ressalte-se que, no mesmo ofício, o Estado do Piauí, por meio da atual gestão de sua Secretaria de Turismo, participou à União, no referido ofício, a impossibilidade de suprir as lacunas na prestação de contas do Convênio MTur/SETUR-PI/GOV.PI n. 794/2007, por não ter localizado a documentação pertinente à sua formalização e execução, lavrados em gestão administrativa anterior (período de vigência: dez-2007/set-2009). 
    07. Em resposta, a Coordenação de Execução e Acompanhamento de Convênios do Ministério do Turismo simplesmente expediu ofício à Secretaria Nacional de Estruturação do Turismo, ‘para análise e manifestação quanto ao pedido de suspensão de inadimplência em relação ao Convênio nº 623819/2007’ (Convênio nº 794/2007) (Ofício 67/2020 - DOC. 08). 
    08. Ocorre que, ultrapassado há muito o prazo de 48 horas estipulado nos §§ 8º e 9º, art. 26-A, da Lei nº 10.522/2002, permanece a pendência do Estado no CAUC/SIAFI em relação ao aludido convênio, o que representa clara ilegalidade, com graves prejuízos à Fazenda Pública estadual. 
    09. Por consequência da indevida inscrição no CAUC/SIAFI, a situação vivenciada pelo Autor neste momento tornou-se crítica, submetido que está a restrições creditícias e de transferências voluntárias em um momento de crise financeira nacional, circunstância que, a perdurar, comprometerá a prestação de serviços públicos e a execução de políticas fundamentais à satisfação do interesse coletivo”.
    Afirma, portanto, que o convênio de que resultou a inscrição do Estado no CAUC/SIAFI remonta ao ano de 2007 e que o prazo para prestação de contas expirou em 29.11.2009, quando outra gestão ocupava a pasta da Secretaria de Turismo do Estado do Piauí. 
    Defende ser anacrônico que a União, apenas em 21.5.2019, tenha procedido à anotação restritiva do Estado no CAUC/SIAFI em razão dos aludidos eventos, sendo clara a ofensa ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções.
    Advoga, também, no sentido da necessidade de instauração de Tomada de Contas Especial para apuração da responsabilidade dos ex-gestores previamente à anotação de inadimplência do Ente Público, sob pena de violação dos princípios do contraditório e do devido processo legal, bem como do art. 26-A, §§ 8º e 9º, da Lei 10.522/2002. 
    Assevera que a solicitação de instauração de TCE feita pelo ente público conveniado, com a notícia da impossibilidade de se prestarem contas de atos praticados por gestão pretérita, à míngua de suficiente documentação, como se deu na espécie, deveria ter resultado na suspensão do registro de inadimplência no prazo máximo de 48 horas, conforme art. 26-A, § 9º, Lei 10.522/2002, o que não foi feito pela União.
    Sobre os requisitos necessários para a concessão da medida liminar, argumenta que o fumus boni juris decorre da desobediência da União em cumprir o disposto na Lei 10.522/2002, e que o periculum in mora seria evidente, pois a persistência deste cenário prejudicará o Estado do Piauí e toda a sua população pela impossibilidade de celebração de novos convênios com a União, de receber transferências voluntárias de recursos públicos oriundos do Poder Central, bem como de realizar operações visando à obtenção de empréstimos internos e externos, das quais se exige o aval da União. 
    Ao final, requer:
    “b) A concessão de TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA inaudita altera pars que determine a suspensão, até julgamento definitivo desta ação, da inscrição do Estado no CAUC/SIAFI, ou em qualquer outro cadastro restritivo por ela administrado/alimentado, em razão da reprovação das contas alusivas ao CONVÊNIO MTur/SETUR-PI/GOV.PI n. 794/2007 (SIAFI 623819), firmado entre a União/Ministério do Turismo e o Estado do Piauí/Secretaria de Turismo, impedindo também a Ré de condicionar (1) a realização de transferências voluntárias de recursos ao Ente Público requerente ou (2) a captação de financiamentos em instituições oficiais ou, ainda, (3) a obtenção de avais para tanto, ao pagamento dos aludidos valores; 
    (...)
    e) A regular tramitação do feito até seus ulteriores trâmites, com julgamento de procedência integral da ação, confirmando-se em definitivo a tutela provisória acima requestada”. 
     
    Preliminarmente, determinei a intimação da União para que prestasse informações preliminares acerca das alegações do Estado do Piauí .(eDOC 12)
    A União peticionou no eDOC 16, informando que:
    “(...) o Ministério do Turismo, ao contrário do que alegado na petição inicial, efetivamente analisou o pedido formulado pelo Estado do Piauí por meio do Ofício nº 37/2020. No entanto, deixou de aplicar a suspensão da inscrição prevista no art. 26-A da Lei nº 10.522/2002, porque o ente estadual não logrou êxito em comprovar que havia tomado as medidas para resguardo do patrimônio público, bem como para apuração das responsabilidades do ex-gestor. 
    (...)
    Veja que o § 8º do art. 26-A da Lei nº 10.522/2002 exige que o ente estadual, além de requerer a instauração da tomada de contas especial, deve apresentar justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas. Não basta, portanto, que seja requerida a instauração da tomada de contas especial”. 
    Afirma que, em nenhum momento, o legislador fez menção à instauração prévia de tomada de contas especial, sendo uma exigência que não encontra respaldo legal, e que, a lei requer, nos termos do art. 8º, I, da Lei 11.945/2009, a adoção de procedimento prévio de notificação como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas de controle. 
    Menciona que está pendente nesta Corte, o tema da restrição no SIAFI/SICONV, antes do julgamento da tomada de contas especial, o qual foi inserido no regime da repercussão geral por meio do RE 607.420-RG, atualmente substituído pelo RE 1.067.086-RG (tema 327). 
    Por fim, assevera ser inaplicável o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, porquanto a simples mudança do mandatário local não teria o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse de recursos federais. 
    No eDOC 22, entendendo presentes os requisitos legais, deferi a tutela de urgência para determinar: 
    “(…) que a União se abstenha de inscrever o Estado do Piauí no Cauc/Siafi/Cadin, por inadimplência referente ao Convênio MTur/SETUR-PI/GOV.PI 794/2007 (SIAFI 623819), até que seja instaurada e finalizada a tomada de contas especial no âmbito do TCU”.
    Em seguida, a União apresentou contestação (eDOC 28), reiterando que não há sentido em condicionar a inscrição do convenente à instauração da tomada de contas especial, porque este procedimento visa, primordialmente, a identificar os responsáveis pela existência de dano ao erário e proceder à sua quantificação; enquanto que a inscrição no sistema de gestão do instrumento independe da identificação do servidor responsável ou da ocorrência de danos ao erário, mas tão somente da constatação da irregularidade da prestação das contas do convênio, do contrato de repasse ou do termo de parceria, conforme expressamente previsto no § 5º do art. 26 da Lei 10.522/2002. 
    Alega que a exigência de tomada de contas especial em momento anterior à inscrição no sistema de gestão do instrumento, desvirtuaria a lógica estabelecida pelo Poder Legislativo, cuja presunção de constitucionalidade não foi, ao menos até o presente momento, desconstituída, além de suprimir um importante mecanismo de controle criado pela lei para garantir a correta prestação de contas quanto aos recursos federais recebidos. 
    Cita os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, das Leis 10.522/02 e 11.945/2009, e da Instrução Normativa 1/1997, além de asseverar que a exigência de instauração prévia de Tomada de Contas Especial não encontra respaldo legal. 
    Relata que, da própria narrativa dos fatos, trazida pelo autor na petição inicial, seria possível constatar que lhe foi concedida oportunidade de defesa na via administrativa e que, ao assim proceder, já se tem por satisfeita a exigência constitucional do devido processo legal administrativo para a inserção do ente público no mencionado cadastro federal. 
    Assevera que a jurisprudência desta Corte ainda não estaria consolidada sobre a matéria e que ainda careceria de análise o tema 327 da repercussão geral, que trata da inscrição nos cadastros restritivos federais antes da realização da Tomada de Contas Especial (RE 1.067.086). 
    Por fim, reafirma a inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das sanções, tendo em vista que não se pode resguardar toda e qualquer prática faltosa do Estado autor, pois eventuais irregularidades imputam-se à pessoa jurídica e não ao governante, cuja responsabilidade apura-se na instância pertinente. 
    Cita como fundamentos: o art. 26-A da Lei 10.522/02, bem ainda diversos precedentes desta Corte sobre a matéria. 
    Requer que sejam julgados improcedentes os pedidos deduzidos na inicial. 
    Em suas razões finais, as partes informam que não possuem novas provas a produzir e reiteraram as alegações anteriores (eDOCs 35 e 38). 
    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido da improcedência do pedido, sustentando que a instauração e a conclusão de procedimento de Tomada Contas Especial não são requisitos prévios à inscrição de ente em débito com a União nos cadastros federais de inadimplência e que a referida inscrição não configura afronta aos princípios do devido processo legal e do contraditório, mormente na situação em que restarem comprovadas a notificação prévia e a concessão de ampla defesa ao Ente Federado, como no caso dos autos (eDOC 41). 
    É o relatório. Decido. 
1. Competência do STF
     De início, reafirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. 
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte:
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso)
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Piauí, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea “f” do inciso I do art. 102 da CF.
2. Mérito
    Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da tutela de urgência, a qual está redigida nos seguintes termos: 
    “2.1. Intranscendência subjetiva das sanções e gestão anterior
    De pronto, rejeitem-se as alegações do Estado do Piauí de que os fatos que ensejaram a reprovação total das contas do convênio seriam de responsabilidade da antiga administração, e que não se estenderiam à atual, por força da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. A propósito, transcrevo a seguinte ementa:
    ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento’. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso)
    Da leitura do precedente, verifica-se que a aplicação do princípio da intranscendência está adstrito ao entendimento de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo, excepcionando-se os atos do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta.
    Em outras palavras, esse entendimento não se aplica quando ocorre a simples mudança do mandatário local.
    Dessa forma, os compromissos legais ou contratuais assumidos no passado pelo ente federativo não são feitos em nome do mandatário, mas em proteção e/ou interesse do Estado e, consequentemente, do mandante (povo), evitando desgovernos que dilapidem as contas públicas ou desrespeitem os pactos firmados anteriormente sem qualquer fundamento de juridicidade para tanto.
    A União, ao firmar convênios com os demais entes federados, não transfere recursos a governantes específicos, e sim à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento. 
    Rejeito, portanto, o argumento de aplicação do princípio da intranscendência frente às gestões anteriores.
    2.2. Obrigatoriedade da tomada de contas especial no âmbito do TCU
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, a União deve realizar o procedimento da tomada de contas especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:
    ‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVOS REGIMENTAIS NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015). 2. Agravos regimentais improvidos’. (ACO-AgR 2.703, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 23.11.2016, grifo nosso)
    ‘Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União. Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3 Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido’. (ACO-AgR 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.9.2017, grifo nosso)
    ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO MARANHÃO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA NOTIFICAÇÃO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que viola as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa a inscrição do Estado em cadastro de inadimplência federal enquanto não ultimado o processo tomada de contas especial. 2. Inocorrência de violação ao princípio da colegialidade. Tema 327 da Repercussão Geral. RE 607.420, Rel. Min. Rosa Weber. Existência de inúmeros precedentes do Plenário do STF no mesmo sentido da decisão agravada (art. 21, § 1º, do RISTF). 3. Agravo a que se nega provimento’. (ACO-AgR 1.470, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 22.5.2018, grifo nosso)
    ‘Direito constitucional e financeiro. Agravo interno em ação cível originária. Inscrição de Estado-membro em cadastro federal de inadimplência. Necessidade de prévia instauração de tomada de constas especial. 1. A jurisprudência do STF tem entendido que viola o devido processo legal a inscrição de Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência antes da efetiva instauração e julgamento de tomada de contas especial. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015’. (ACO-AgR 2.461, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 28.2.2018, grifo nosso)
    O fato é que, no caso dos autos, há informação de que não foi instaurado – e finalizado – o procedimento de tomada de contas especial, no âmbito do Tribunal de Contas da União (eDOC 17), a legitimar a possibilidade de inscrição nos cadastros restritivos, como indica a jurisprudência desta Corte.
    Observo que, ainda que o órgão ministerial tenha empreendido esforços no sentido de informar o Estado-autor sobre as pendências relativas ao convênio objeto da demanda, o STF já assentou que a troca de ofícios e expedientes entre os convenentes não é suficiente para garantir o cumprimento do princípio do devido processo legal e da ampla defesa, havendo, para tanto, a necessidade de instauração do procedimento formal de tomada de contas especial. Nesse sentido, cito o seguinte precedente da Primeira Turma:
    ‘CONVÊNIO CONTRAPARTIDA INEXISTÊNCIA CADASTRO DE INADIMPLENTES ISENÇÃO IMPROPRIEDADE. Adotando o Estado providências, com o ajuizamento de ação contra o responsável pelo descumprimento do Convênio, descabe o lançamento no cadastro de inadimplência federal SIAFI e CAUC. PROCESSO ADMINISTRATIVO UNIÃO VERSUS ESTADO CADASTRO DE INADIMPLENTES DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade verificada na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. PROCESSO ADMINISTRATIVO INTIMAÇÃO CORRESPONDÊNCIAS TROCA INSUFICIÊNCIA. Ante as consequências da conclusão sobre a inadimplência do Estado, cumpre intimá-lo formalmente, o que pode ocorrer mediante postado com aviso de recebimento, sendo insuficiente a troca de memorandos e correspondência sobre o desenrolar da observância do convênio. PROCESSO ADMINISTRATIVO CONVÊNIO INADIMPLÊNCIA AÇÃO DE IMPROBIDADE IRRELEVÂNCIA. O ajuizamento de ação de improbidade contra gestor anterior não obstaculiza as consequências da relação jurídica entre a União e o Estado, considerado o inadimplemento relativo a convênio. CONVÊNIO RELAÇÃO JURÍDICA UNIÃO E ESTADO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA INADEQUAÇÃO. O fato de a relação jurídica envolver a União e a unidade da Federação o Estado afasta a observância do princípio da intranscendência. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBÊNCIA. Verificada a sucumbência, impõe-se a fixação de honorários advocatícios`. (ACO 1.978, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 27.5.2016, grifo nosso)
    Todos esses elementos indicam fortemente a probabilidade do direito do autor, nos termos da norma prevista no art. 300, caput, do CPC.
    Quanto ao perigo de dano, este justifica-se em face do risco acentuado de que a União mantenha a anotação nos cadastros federais de inadimplemento, mesmo sem a instauração da tomada de contas especial. 
    Transcrevo, a propósito, trecho das informações prestadas pelo Ministério do Turismo, constante do eDOC 17:
    ‘4. Com efeito, tendo em vista a referida reprovação da prestação de contas, bem como o esgotamento das medidas administrativas para ressarcimento ao erário, o Convênio foi encaminhado para instauração do procedimento de Tomada de Contas Especial (0384408). 
    5. A esse respeito, a Comissão de Tomada de Contas Especial deste Ministério do Turismo informa que, até a presente data, não houve ainda a instauração da Tomada de Contas Especial do referido Convênio n° 623819 (0497769). 
    6. A inclusão do Convênio no Cadastro de Inadimplentes se deu em 22 de maio de 2019 (0384295)’. (grifo nosso)
    Portanto, vislumbro a probabilidade do direito do autor, considerando a possibilidade da inscrição nos cadastros federais de inadimplemento sem que tenha sido instaurada a tomada de contas especial referente ao convênio”. 
    Outrossim, reconheço que a imposição de sanção, consistente na inscrição em cadastro restritivo, é medida, em tese, adequada, necessária e proporcional em sentido estrito para os fins de evitar os déficits fiscais, de reduzir substancialmente a dívida pública e de preservar o patrimônio público.
    No entanto, pendente de conclusão a tomada de contas especial, não pode a União proceder à inscrição do Estado do Piauí no Cauc/Cadin/Siafi/SICONV, uma vez que, ao assim atuar, viola o princípio constitucional do devido processo legal, conforme amplamente decidido por esta Corte em inúmeros precedentes.
    Isso porque, a Lei do Processo Administrativo (Lei 9.784/1999) dispõe em seus arts. 3º, inciso III, e 50, incisos I e II, respectivamente, o que segue:
    “Art. 3º. O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
    (...)
    III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente. 
    (...)
    Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
    I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
    II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”. (grifo nosso)
    Assim, a inscrição em cadastro de inadimplentes, a qual repercute no repasse de verbas imprescindíveis para a continuidade de projetos nos entes estaduais e municipais, deverá ser precedida do exercício do contraditório e da ampla defesa. Não é outro o posicionamento do STF sobre o tema, como se pode ver:
    “Agravos Regimentais em Ação Cível Originária. 2. Direito Administrativo e Financeiro. 3. Inscrição do Estado de Mato Grosso no SIAFI/CAUC. 4. Mínimo constitucional aplicado em ações e serviços de saúde (art. 198, § 2º, II, da CF/88). Divergência entre a União e o Tribunal de Contas estadual quanto à metodologia de cálculo. 5. Sistema de Informação sobre Orçamento Público em Saúde SIOPS. Preenchimento pelo próprio ente federado. Indicadores automáticos, com base no art. 77 do ADCT e no item I da Res. 322/2003 do CNS (hoje substituídos pelos arts. 6º e 9º da LC 141/2012). Possibilidade de incluir informações e julgamentos do TCE para justificar eventuais diferenças. Vedação aos comportamentos contraditórios. Princípios da confiança e da boa-fé objetiva. 6. Violação ao devido processo legal. A inscrição do ente federativo em cadastro de inadimplência deve ser precedido de notificação prévia (art. 8º, da Lei 11.945/2009). 7. Princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Inscrição do Estado por débitos atribuídos a sociedades de economia mista, entidades pertencentes à administração indireta, com personalidade jurídica própria. Impossibilidade. 8. Agravos regimentais aos quais se nega provimento”. (ACO-AgR 1.154, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 9.5.2018, grifo nosso)
    “SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E SERVIÇO AUXILIAR DE INFORMAÇÕES PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO. DEVIDO PROCESSO LEGAL INOBSERVÂNCIA. Uma vez comprovado que o lançamento do Estado nos cadastros federais de inadimplentes ocorreu sem se viabilizar o direito de defesa, cumpre glosar o procedimento”. (ACO 1.662, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 28.6.2016, grifo nosso)
    Nem se diga que o disposto no art. 3º, inciso III, da Lei n. 9.784/1999 não se aplicaria às pessoas jurídicas de direito público. Conforme bem apontado pelo Min. Celso de Mello, por ocasião do julgamento da ACO-AgR 2.177, DJe 9.6.2015, in verbis:
    “(...) o Estado, em tema de restrição à esfera jurídica de qualquer pessoa (inclusive das pessoas estatais), não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, de