Tribunal: STF
Processo: ACO 3339
Classe: ACO
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-20
Data de publicação: 2020-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. NÃO PRESTAÇÃO DE GARANTIAS E SUSPENSÃO DE REPASSES FINANCEIROS VOLUNTÁRIOS PELA UNIÃO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PEDIDO QUE SE JULGA PROCEDENTE. 
    Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Estado do Piauí em face da União, em que se requer, em síntese, o cancelamento da inscrição em inadimplência do Estado autor no CAUC/SIAFI/SINCONV, decorrente de dificuldades técnicas na inserção de dados no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE. 
    Narra o Autor que a Ré instituiu o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), para coleta, processamento e disseminação de dados orçamentários relativos à aplicação da receita vinculada à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, sistema esse operacionalizado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Sem embargo, em decorrência da IN STN 01/2018, passou-se a exigir que o ente público, ao encaminhar o relatório resumido de execução orçamentária – RREO, o fizesse também por meio da transmissão de dados relativos à educação, bimestralmente, via SIOPE. 
    Relata que encaminhou adequadamente todos os demonstrativos que compõem o Relatório Resumido de Execução Orçamentária - RREO, apresentando toda a documentação comprobatória dos requisitos fiscais, mas o CAUC não aceita parte dos documentos como comprovantes.
    Relata que dirigiu-se diretamente à Caixa Econômica Federal para protocolar ofício com tais comprovações, mas isso não foi aceito e, assim, meros entraves burocráticos estão a impedir a regularização da situação do requerente, inviabilizando a transferência de recursos. 
    Esclarece que “está adimplente em relação ao SICONFI quanto ao encaminhamento do RREO, atendendo a Constituição Federal, a LC 101/00, a Portaria Interministerial nº 424/16 e a Portaria STN nº 549/18. No entanto, a não informação ao SIOPE contaminou toda a comprovação do item 3.2 do CAUC”. 
    Discorre que mesmo estando com as aplicações mínimas regulares, não consegue realizar a transmissão dos dados exigidos, via SIOPE, o que gerou a inclusão do seu nome no CAUC. 
    Aduz, ademais, que “as dificuldades de inserção no Sistema dos dados não pode se sobrepor aos próprios dados, ainda mais diante das graves consequências advindas das dificuldades impostas para o recebimento dos prefalados documentos”. 
    Nessa linha, sustenta que o CAUC “tem sido o mecanismo utilizado pela Administração Federal para, sob o pretexto de dar cumprimento ao disposto no art. 25, § 1º, IV, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), impor aos outros níveis de governo cega obediência às normas que edita, muitas das quais elaboradas em total desapreço à autonomia política dos Estados-membros”. 
    Pugna pela concessão da tutela de urgência para determinar a imediata retirada do registro da inadimplência do Estado do Piauí do CAUC, tendo como causa supostas irregularidades no envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias – RREO, referente ao cumprimento de requisitos fiscais (itens 3.2 e 4.2 do SIOPE). No mérito, requer a confirmação da tutela de urgência mediante a “modificação no CAUC/SIOPE da situação “a comprovar” para “comprovada”, relativamente aos itens 3.2 e 4.2”.
    Em 30/12/2019, o Ministro Dias Toffoli, enquanto Presidente desta Corte, deferiu o pedido de tutela provisória de urgência, para o fim de determinar à União que informasse o cumprimento dos requisitos fiscais no CAUC/SIOPE, relativos aos itens 3.2 e 4.2, do Estado do Piauí.
    Citada, a União apresentou contestação alegando, preliminarmente, sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda. No mérito, sustentou em síntese: a) a legalidade da exigência que refletiu na inscrição do estado autor no CAUC/SIOPE; b) a inexistência de direito automático do autor ao recebimento das transferências voluntárias; c) a observância do devido processo legal.
    Deixei de sanear o feito, nos moldes do art. 355, do CPC/2015, diante da desnecessidade de produção adicional de provas, já havendo documentos suficientes nos autos. 
    É o relatório. Decido.
    Ab initio, verifico a incidência, in casu, do disposto no artigo 102, I, ‘f’, da CRFB/88, que estabelece caber ao Supremo Tribunal Federal conhecer e julgar originariamente as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração direta, a ensejar a competência originária desta Corte para o feito. Isso porque, mesmo não se olvidando dos recentes julgados deste Tribunal no sentido de que o conflito sobre mero interesse patrimonial não enseja a aplicação deste dispositivo constitucional, tenho por afirmada a competência originária desta Corte, em razão de vislumbrar potencial conflito federativo na questão.
    Relativamente à preliminar de ilegitimidade passiva da União, entendo que não assiste razão à ré. Não pairam dúvidas de que os Sistemas SIAFI/CAUC/CADIN são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência. Sendo assim, o eventual provimento jurisdicional deve ser cumprido pela ré, motivo pela qual rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva da União. 
     No mérito, frisa-se que por expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, da CRFB/88), não existe, a princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros de restrição, bem como na não celebração de convênios ou prestação de garantias. Entretanto, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, independentemente da sua destinação, deve ser preservado o interesse público.
    Tenho que não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e órgãos da administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão do apontado descumprimento de normas realizado em prestação de contas sem que se obedeça ao devido processo legal, em suas dimensões material e substancial. Em um estado democrático de direito, o próprio Estado tem que se sujeitar às regras e princípios do direito posto. Nesse sentido já se posicionou esta Corte na ACO 2.159-MC-REF, Primeira Turma, rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 02/06/2014:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA – SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL E CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS – INSCRIÇÃO DE UNIDADE DA FEDERAÇÃO – AUSÊNCIA DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL – LIMINAR REFERENDADA. Viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes antes de iniciada e julgada eventual tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União.”
    Outrossim, em casos como o presente, revela-se necessária a tomada de contas especial e sua respectiva conclusão, a fim de se chegar ao reconhecimento definitivo de irregularidades e configuração objetiva do elemento possibilitador da inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Nesse sentido, veja-se o entendimento firmado pelo Plenário desta corte no julgamento da AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/03/2009, verbis:
    “CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC) INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DE SÃO PAULO, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CONVÊNIOS CELEBRADOS COM O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, POR PARTE DO PODER PÚBLICO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CAUC, DE QUALQUER PESSOA ESTATAL, BEM ASSIM DE SEUS ENTES OU ÓRGÃOS A ELA VINCULADOS LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. - A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, f da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO. - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do due process of law, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos. A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes”.
    Ex positis, julgo procedente o pedido, a fim de determinar a exclusão das inscrições do Estado do Piauí e da administração direta vinculada ao Poder Executivo do ente autor em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União, no que exclusivamente diga respeito, relativamente ao 6º bimestre de 2018 e aos 1º, 2º, 3º, 4º e 5º bimestres de 2019, a supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE.
    Por fim, condeno a União aos honorários advocatícios no valor de 15% (quinze por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, do CPC/2015.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 20 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
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