Tribunal: STF
Processo: MI 7296
Classe: MI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de injunção impetrado por Celia Maria Barbosa Santana Trajano com o objetivo de suprir omissão legislativa referente ao inciso I do § 4º do artigo 40 da Constituição Federal, que trata de aposentadoria especial de servidores públicos com deficiência. 
    A Impetrante narra ser servidora pública do Município de Teresina e pessoa com deficiência.
    Aduz possuir tempo de contribuição e tempo de permanência no serviço público suficientes para a concessão da aposentadoria especial prevista na Constituição Federal. Contudo, diz-se impedida de exercer seu direito à aposentadoria especial pela omissão legislativa infraconstitucional regulamentadora.
    Alega ter requerido o benefício junto ao órgão competente para análise, mas teve seu pedido indeferido pela ausência de norma infraconstitucional regulamentadora do dispositivo constitucional invocado.
    Requer seja reconhecida a mora legislativa e determinada a aplicação, à Impetrante, da Lei Complementar nº 142/2013.
    Prestaram informações o Presidente da Câmara dos Deputados (eDOC 13), o Presidente do Senado Federal (eDOC 15) e a Advocacia-Geral da União (eDOCs 18 e 19).
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 21):
    “MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. PESSOA COM DEFICIÊNCIA. EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. ART. 40, § 4ºA, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EXIGÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR QUE ESTABELEÇA CRITÉRIOS DIFERENCIADOS PARA A APOSENTAÇÃO. MORA LEGISLATIVA. CONFIGURAÇÃO. CONCESSÃO PARCIAL DA ORDEM. 
    1. Mandado de injunção impetrado para garantir o exercício de direito à aposentadoria especial dos servidores públicos com deficiência, supostamente obstado pela ausência de regulamentação do até então vigente art. 40, § 4º, I, da Constituição Federal.
    2. A revogação do art. 40, § 4º, I, da Constituição Federal, pela Emenda Constitucional 103/2019, não acarreta a perda superveniente do interesse jurídico da impetrante, pois permanece a exigência de edição de lei complementar que estabeleça requisitos ou critérios diferenciados à concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos com deficiência.
    3. Embora o novo texto constitucional preveja a competência do respectivo ente federativo para disciplinar por lei complementar os critérios diferenciados para a aposentação da pessoa com deficiência, tal disposição não acarreta o automático declínio de competência do Supremo Tribunal Federal para a análise dos mandados de injunção impetrados por servidores estaduais, municipais ou distritais.
    4. Não obstante o Poder Constituinte Derivado Reformador tenha previsto a possibilidade de cada ente federado estabelecer critérios diferenciados para a aposentadoria dos servidores com deficiência, nos termos do art. 24, XII e XIV, da Carta da República, é concorrente a competência dos entes federados para legislar sobre previdência social e proteção das pessoas com deficiência.
    5. Para a concessão de aposentadoria especial, tratando-se de servidor com deficiência, a mora legislativa há de ser suprida com a aplicação imediata da Lei Complementar 142/2013 e do art. 57 da Lei 8.213/1991, com relação ao período anterior à entrada em vigor da referida legislação complementar. – Parecer pela concessão parcial da ordem.”
    É o relatório. Decido.
    Inicialmente, verifico que o mandado de injunção pressupõe uma omissão legislativa, a qual inviabilize o exercício de um direito subjetivo constitucional. 
    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: MI-AgR 2.123, redator para acórdão Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 1º.08.2013; MI-AgR 375, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 15.05.1992; e MI 6.070, de relatoria da Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno DJe 22.05.14. 
    No caso concreto, a Impetrante sustenta a qualidade de pessoa com deficiência e que seu direito ao benefício de aposentadoria com critérios especiais teria sido inviabilizado pela ausência de norma infraconstitucional regulamentadora. 
    Quanto ao mérito desta demanda, observam-se no artigo 40, § 4º, da Constituição, três hipóteses ensejadoras da aposentadoria especial do servidor público: a primeira diz respeito aos servidores com deficiência (inciso I), impondo-se à Administração a adoção de requisitos e critérios diferenciados de aposentadoria, de acordo com as características pessoais do servidor; a segunda é relativa aos servidores que exercem atividades de risco (inciso II), assim consideradas em si mesmas, independentemente da pessoa do servidor; e a terceira hipótese refere-se aos servidores que exercem atividades sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física (inciso III), nas quais não importa a qualidade da pessoa ou a atividade em si, mas, sim, as circunstâncias prejudiciais nas quais os servidores são colocados pelo exercício de determinada atividade. 
    No que diz respeito à aposentadoria dos servidores com deficiência (inciso I), o Tribunal adotava situação semelhante à prevista na Súmula Vinculante 33, para fins de aplicação do artigo 57, da Lei 8.213/91, diante da inexistência de legislação específica no próprio Regime Geral. 
    Neste sentido, o precedente do MI 1.967-AgR, Rel. Min. Celso de Mello. 
    Atualmente, está em vigor a Lei Complementar 142/2013, que regulamentou, no âmbito do Regime Geral da Previdência Social, o artigo 201, § 1º, da Constituição, passando a prever regras específicas para os trabalhadores com deficiência vinculados a esse Regime. 
    Vinha adotando entendimento no sentido de determinar a aplicação do artigo 57 da Lei 8.213/91 até a entrada em vigor da Lei Complementar 142/2013 e que, diante desse novo regramento, deveria ele integrar a aplicação do artigo 40, § 4º, inciso I, da Constituição, a partir da sua entrada em vigor. 
    Porém, melhor refletindo sobre a questão e tomando em conta a função precípua do mandado de injunção, que é a de suprir uma omissão inconstitucional mediante a aplicação, por analogia, de norma vigente que melhor garanta a regulamentação do direito garantido no texto constitucional, entendo que o tema comporta solução mais adequada. 
    Em decisão monocrática proferida nos autos do MI 1.967, o Min. Celso de Mello externou a preocupação com a adequada prestação jurisdicional pelo Supremo Tribunal Federal em mandados de injunção, a fim de que, ao suprir as lacunas normativas provocadas pela inércia do Estado, não se legislasse inadvertidamente sobre determinada matéria: 
    Nem se diga que o Supremo Tribunal Federal, ao colmatar uma evidente (e lesiva) omissão inconstitucional do aparelho de Estado estar-se-ia transformando em anômalo legislador. 
    É que, ao suprir lacunas normativas provocadas por injustificável inércia do Estado, esta Suprema Corte nada mais faz senão desempenhar o papel que lhe foi outorgado pela própria Constituição da República, valendo-se, para tanto, de instrumento que, concebido pela Assembleia Nacional Constituinte, foi por ela instituído com a precípua finalidade de impedir que a inércia governamental, como a que se registra no caso ora em exame, culminasse por degradar a autoridade e a supremacia da Lei Fundamental. 
    Daí a jurisprudência que se formou no âmbito desta Corte, a partir do julgamento plenário do MI 708/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, e do MI 712/PA, Rel. Min. Eros Grau, no sentido de restaurar, em sua dimensão integral, a vocação protetiva do remédio constitucional do mandado de injunção, cuja utilização permite, ao Supremo Tribunal Federal, colmatar, de modo inteiramente legítimo, mediante processos de integração normativa, como, p. ex., o recurso à analogia, as omissões que venha, eventualmente , a constatar. 
    E é, precisamente, o que esta Suprema Corte tem realizado em inúmeros processos injuncionais, nos quais vem garantindo, aos destinatários da regra inscrita no § 4º do art. 40 da Constituição, o acesso e a plena fruição do benefício da aposentadoria especial. 
    Observo que a aplicação do art. 57 da Lei 8.213/91 às aposentadorias dos servidores com deficiência, tal como decidido em diversas oportunidades por esta Corte, supunha a inexistência de qualquer legislação que dispusesse sobre a aposentadoria especial com este particular, fosse relativa a servidores ou a segurados do Regime Geral de Previdência Social. 
    Assim, a omissão inconstitucional não se encontrava apenas na regulamentação da aposentadoria dos servidores, mas também no que tocava aos segurados do Regime Geral de Previdência Social, de modo que o art. 57, que trata exclusivamente das aposentadorias dos segurados submetidos a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, passou a ser utilizado pela Corte para, por analogia, suprir a omissão no tocante à a aposentadoria dos servidores com deficiência, no que coubesse. 
    Com a edição da Lei Complementar 142/13 pelo Poder Legislativo e a regulamentação da aposentadoria do segurado do Regime Geral de Previdência Social com deficiência (art. 201, §1º, CF), a qual se aplica inclusive para os períodos de exercício de atividade anteriores à entrada em vigor desse dispositivo, a solução mais adequada a ser dada pela Corte, no que pertine à situação dos servidores, é utilizar-se integralmente do disposto nessa Lei para suprir a lacuna. 
    Isso porque a omissão quanto à regulamentação infraconstitucional de dispositivo garantidor de direito deve ser suprida pelo Judiciário mediante a aplicação da legislação em vigor que, por analogia, melhor se adeque ao caso concreto. Se atualmente a Lei Complementar é a legislação em vigor específica para as aposentadorias dos segurados com deficiência, então esse normativo é, a partir de sua entrada em vigor, o mais adequado para suprir a omissão inconstitucional no tocante ao servidor público. 
    Não se trata aqui, propriamente, da aplicação da Lei Complementar 142/2013 a períodos anteriores ao seu efetivo ingresso no mundo jurídico, mas sim à possibilidade de esta Corte utilizar-se, mediante aplicação analógica, do referido diploma normativo como parâmetro apto a suprir específica omissão inconstitucional, ainda que atinja períodos anteriores à sua edição. 
    Nesses mesmos termos concluiu a Corte, nos autos do MI-AgR 1.885, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, ao deliberar que “a existência de lei regulamentando a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social RGPS (§ 1º do art. 201 da Constituição) e a ausência de diploma normativo sobre a aposentadoria do servidor público com deficiência (art. 40, § 4º, inc. I, da Constituição) poderiam desigualar pessoas com idênticas deficiências apenas pelo cargo ocupado (público ou privado)”. 
    O acórdão foi assim ementado: 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE NECESSIDADES ESPECIAIS: ART. 40, § 4º, INC. I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DAS REGRAS DA LEI COMPLEMENTAR N. 142/2013, QUE DISPÕEM SOBRE APOSENTADORIA DE PESSOA COM DEFICIÊNCIA SEGURADA DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL RGPS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (DJe de 13.06.2014) 
    No mesmo sentido, cito os seguintes precedentes: MI 6.488, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 26.03.2015; MI 6.475, rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 19.08.2015; MI 6.303, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 16.06.2014; MI 2.769, rel. Min. Rosa Weber, DJe de 08.04.2014; MI 4.352, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 9/9/2013, este último in verbis: 
    No caso, a impetrante alega que a ausência da norma regulamentadora do art. 40, § 4º, da Constituição da República tornaria inviável o exercício do seu direito à aposentadoria especial, pois os critérios para a sua concessão deveriam ser definidos por lei complementar ainda inexistente no plano legislativo. 
    Contudo, em 8.5.2013 foi publicada a Lei Complementar federal nº 142, que regulamenta o § 1º do art. 201, da Constituição Federal, no tocante à aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). 
    Nos casos de pedidos de aposentadoria especial por insalubridade (art. 40, §1º, II, da CF) pelos servidores públicos, esta Corte pacificou entendimento no sentido de deferir parcialmente o pedido para determinar a aplicação do artigo 57, § 1º, da Lei 8.213/1991, de modo a viabilizar a análise do requerimento de aposentadoria especial formulado por servidora pública que realizara, por mais de 25 anos, atividade em ambiente insalubre. 
    Em todas essas decisões, deferiu-se parcialmente a ordem, tão somente para determinar a análise do caso do impetrante à luz do disposto na disciplina conferida aos trabalhadores em geral, nos casos de pedidos de aposentadoria especial por insalubridade. 
    Assim, aplica-se, por analogia à aposentadoria do inciso II (insalubridade), o mesmo entendimento aos casos de aposentadoria do inciso I (deficiência física), ambos do art. 40, §4º, da CF, até que lei específica sobre servidores públicos regulamente tal direito. 
    É necessário esclarecer que a decisão proferida por esta Corte nos mandados de injunção impetrados contra omissão na regulamentação do art. 40, § 4º, da Constituição não determina a concessão da aposentadoria especial ao impetrante. A decisão do STF determina apenas que a autoridade administrativa analise o caso do impetrante à luz da disciplina da aposentadoria especial dos trabalhadores do setor privado. 
    Do mesmo modo, o Plenário desta Corte, em decisão proferida no MI 6.455, de relatoria do Min. Dias Toffoli, concluiu, em 07.10.2015, por unanimidade de votos, que a referida lei complementar deve ser aplicada a todos os requerimentos que tenham como objeto a aposentadoria do servidor público com deficiência, independentemente da época em que foi prestado o serviço, não se revelando coerente, após a edição de lei específica, a utilização do art. 57 da Lei 8.213/91. 
    Assim, a utilização integral da Lei Complementar 142/13 à regulamentação das aposentadorias dos servidores públicos com deficiência é parâmetro mais seguro para viabilizar o exercício do direito assegurado constitucionalmente (na expressão do eminente Min. Marco Aurélio, ainda que extraída do contexto do voto vencido no MI 2.752). 
    Diante disso, entendo que este writ mereça conhecimento e provimento, pois a análise do pedido da Impetrante junto ao órgão administrativo competente deverá ser efetuada nos termos do que disposto pela Lei Complementar 142/2013, consoante fundamentação acima exposta. Não se está reconhecendo o direito da Impetrante à aposentadoria especial propriamente dita, pois a análise médica é restrita ao setor competente do órgão no qual presta serviços, mas apenas determina-se que o pedido seja apreciado pela autoridade administrativa nos termos da legislação ora indicada, afastando-se o indeferimento pela ausência de norma regulamentadora do direito constitucionalmente garantido. 
    Ante o exposto, com base no artigo 8º, inciso II, da Lei 13.300/2016 c/c artigo 205, caput, do RISTF, concedo parcialmente a ordem, para declarar a mora legislativa e determinar à autoridade administrativa competente que, ao processar o pedido administrativo de aposentadoria da Impetrante, analise o preenchimento dos requisitos à luz da disciplina conferida aos trabalhadores em geral, de modo a verificar se a servidora comprova, inclusive por meio de laudos periciais, exames ou relatórios clínicos, preencher os requisitos especificados na Lei Complementar 142/2013. 
    Publique-se. 
    Brasília, 06 de maio de 2020. 
Ministro Edson Fachin 
Relator 
Documento assinado digitalmente