Tribunal: STF
Processo: Rcl 45319
Classe: Rcl
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-23
Data de publicação: 2020-12-23

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar ajuizada pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro - DPERJ contra a medida acautelatória deferida pelo relator da Representação de Inconstitucionalidade 0079151-15.2020.8.19.0000, a qual tramita no Tribunal de Justiça daquela unidade da federação.
    A reclamante alega afronta à autoridade das decisões desta Suprema Corte proferidas nas Medidas Cautelares deferidas na ADPF 672/DF; e nas ADIs 6.341/DF, 6.343/DF. Sustenta, ademais, desrespeito ao que decidido por este Tribunal nas ADIs 4.400/DF e 4.638/DF .
    Narra que, no Tribunal de origem, a Associação dos Magistrados do Estado do Rio de Janeiro - AMERJ ingressou com
    “[...] representação por inconstitucionalidade [...], pugnando a declaração da incompatibilidade da Lei Estadual n.º 9.020/2020 em relação à Constituição do Estado do Rio de Janeiro (CERJ).
    Cuida-se de ato normativo que suspendeu (i) todos os mandados de reintegração de posse, imissão na posse, despejos e remoções judiciais ou extrajudiciais no Estado do Rio de Janeiro em ações distribuídas durante o estado de calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19, desde que a ocupação seja anterior à publicação da lei (art. 1.º); e (ii) a aplicação e cobrança de multas contratuais e juros de mora em casos de não pagamento de aluguel ou da prestações de quitação dos imóveis residenciais, caso comprovado absoluto estado de necessidade pela parte devedora, durante o estado de calamidade pública ou em virtude de calamidade (art. 2.º).
    Em síntese, a AMAERJ argumenta que a lei viola o princípio da separação dos poderes e a repartição constitucional de competências entre os entes da federação, por ter, supostamente, tratado sobre processo e direito civil, matérias submetidas à competência legislativa privativa da União (arts. 7.º, 72 e 74 da CERJ).
    Ato contínuo, em 17/11/2020, o Excelentíssimo Desembargador Relator proferiu decisão monocrática deferindo medida liminar requerida para suspender a integralidade da referida lei impugnada até o julgamento definitivo da representação de inconstitucionalidade, sob o fundamento de que a matéria está no âmbito da competência privativa da União para legislar sobre direito civil e processual; e que houve violação à separação dos poderes, já que alcança decisões judiciais em que houve o reconhecimento do esbulho” (pág. 2 da inicial - grifei).
    Rebate os fundamentos da decisão reclamada afirmando que
    “[...] o art. 1.º da Lei Estadual n.º 9.020/2020 é plenamente constitucional, na medida em que abarca medida que almeja mitigar a propagação do novo coronavírus, razão pela qual se insere no âmbito da competência concorrente para legislar sobre matéria de saúde, conforme já decidido pelo Plenário do STF na ADPF 672 e ADI 6341 e 6343.
    Ademais, a decisão impugnada também maculou a decisão proferida na ADI 4638 deste STF, uma vez que, após proferida decisão liminar pelo Desembargador Relator, a mesma não foi submetida a referendo do Colegiado – em que pese tenham havido diversas sessões nos dias subsequentes.
    Ainda, à medida que deferiu a medida cautelar no bojo da Representação de Inconstitucionalidade movida pela AMAERJ, sem que houvesse pertinência temática com as atribuições institucionais dessa associação, a decisão impugnada acabou por violar a decisão proferida pelo Plenário do STF na ADI 4400.
    Dessa forma, a decisão impugnada acabou por violar diversos precedentes deste Supremo Tribunal Federal (STF), motivo pelo qual deve ser cassada, conforme se passa a demonstrar” (págs. 2-3 da petição inicial - grifei).
    A reclamante assevera, nesse contexto, que
    “[...] o art. 1.º da Lei Estadual n.º 9.020/2020 deve ser analisado sob a ótica da proteção e defesa da saúde, situando-se, pois, no âmbito da competência legislativa concorrente entre Estado e União.
    Em razão da complexidade dos esforços requeridos para contenção do novo coronavírus e do fato de que as normas editadas para tanto, em regra, tratam de diversas matérias (saúde, transporte, funcionamento de estabelecimentos comerciais, educação, liberdade de locomoção, etc.), que se sujeitam a regras de competências distintas, verifica-se um conflito potencial entre as respectivas normas constitucionais de competência.
    Trata-se exatamente da situação posta sob julgamento: o art. 1.º da Lei Estadual n.º 9.020/2020 foi editado com o objetivo de adotar medidas destinadas a mitigar a propagação do novo coronavírus, tal como uma série de outros diplomas normativos promulgados em sede federal, estadual e municipal.
    Com efeito, a despeito de dispor sobre o sobrestamento de mandados de reintegração de posse, despejo, dentre outros, não se pode perder de vista o seu objetivo central: impedir que milhares de pessoas sejam desalojadas de suas respectivas residências, fiquem à mercê da própria sorte em meio a uma pandemia e não possam, por consequência, cumprir uma das principais medidas para evitar a propagação do vírus – ficar em casa.
    […]
    E, em sendo essa a matéria central, há que se aplicar o art. 74, XII, da CERJ, o qual prevê expressamente que a competência para legislar sobre proteção e defesa da saúde é concorrente entre Estado e União:
    Art. 74 - Compete ao Estado, concorrentemente com a União, legislar sobre: (...)
    XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
    O mesmo encontra-se, por oportuno, previsto no art. 24, XII, da Constituição da República (CRFB).
    Com efeito, incide, no caso em tela, a regra do art. 24, § 2.º, da CRFB e do art. 74, § 1.º, da CERJ: cabe à União editar normas gerais; e, aos Estados e Municípios, normas suplementares.
    Sobre o tema em comento, a União editou a Lei n.º 14.010/2020, que instituiu um regime jurídico emergencial transitório das relações jurídicas de direito privado no período da pandemia da Covid-19. Nesse diploma, ficou vedada, inclusive, a concessão de liminar para desocupação de imóvel urbano em ações de despejo, nos termos do art. 9.º.
    Dessa forma, não havendo conflito da norma estadual impugnada – que suspende o cumprimento de mandados de reintegração de posse, despejo, dentre outros – com qualquer norma federal, salta aos olhos que o Estado agiu de acordo com a sua competência suplementar, nos termos do art. 24, § 2.º, da CRFB” (págs. 7-9 da inicial – grifei). 
    Sobre a alegada ofensa à decisão proferida na liminar na ADPF 672/DF, aduz que
    “[...] o Plenário referendou liminar que havia sido concedida pelo Ministro Alexandre de Moraes e reconheceu a competência concorrente dos Estados e suplementar dos municípios para legislar sobre proteção à saúde em tempos de pandemia.
    Mas, indo além, a decisão reconheceu a possibilidade de Estados e Municípios adotarem medidas restritivas de direitos durante a pandemia — incluindo a suspensão de atividades e circulação de pessoas — ‘independentemente de superveniência de ato federal em sentido contrário’. Confira-se o teor da decisão liminar, in verbis:
    ‘Dessa maneira, não compete ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos (...)
    Presentes, portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual conflito federativo e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com perigo de lesão irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR na arguição de descumprimento de preceito fundamental, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário” (págs. 9 e 10 do documento eletrônico 1 – grifos no original).
    Por sua vez, ao tratar da ADI 6.341-MC/DF, afirma que
    “[...] o, o plenário do STF decidiu por maioria que os Estados e Municípios possuem competência para definir quais são as atividades essenciais cujo funcionamento deve ser resguardado durante a pandemia dentro de seu próprio território, a despeito do que dispuser a União a esse respeito [...]” (pág. 11 do documento eletrônico 1). 
    E ao suscitar a decisão do Plenário desta Corte que referendou a Medida Cautelar na ADI 6.343/DF, destaca que
    “[...] o Plenário decidiu, por maioria, pela desnecessidade de autorização de órgãos federais para que Estados e Municípios possam restringir a locomoção interestadual e intermunicipal por rodovias, portos e aeroportos durante a pandemia. Assim, o STF reafirmou que as restrições de direitos impostas por Estados e Municípios no combate à pandemia são válidas, desde que não contrariem a ciência e respeitem a razoabilidade” (pág. 12 da inicial).
    Ao descrever a atual situação fática na unidade federativa, a reclamante registra que
    “[...] há diversas coletividades que se encontram ameaçadas pela possibilidade de concretização de demolições, remoções e reintegrações, o que impede o devido cumprimento das regras de distanciamento, vulnerando a proteção da saúde e da vida. Há a possibilidade de desalijo de centenas de famílias em diversos processos caso ocorra o cumprimento de ordens de desalijos, o que ignorará a vulnerabilidade das famílias acentuada pela pandemia global que, inclusive, vem trazendo preocupação ao poder público.
    [...]
    Logo, muito embora o presente processo seja abstrato, não se pode deixar de considerar os efeitos concretos que a suspensão da lei estadual impugnada gerarão no plano dos fatos, permitindo que milhares de pessoas sejam desalojadas em meio à turbulência humanitária que vivemos e a todas as recomendações sanitárias favoráveis ao isolamento social. Os efeitos daí decorrentes não alcançarão só os desalojados, mas a toda a sociedade” (pág. 24 da inicial).
    Argumenta, ademais, que
    “[...] o art. 1.º da Lei Estadual impugnada versa sobre procedimento, e não sobre processo. Afinal, a norma suspende o cumprimento, no plano dos fatos, de ordens de reintegração de posse e despejo. É, portanto, um ato exterior ao processo, que se realiza no plano dos fatos e que é visível – exatamente nos termos dos conceitos ensinados por Humberto Theodoro Jr. e Daniel Assumpção.
    Assim, a lei não traz qualquer norma que trate sobre a relação entre o Estado-juiz, as partes, auxiliares da justiça. Não há nada que incida sobre essa relação jurídica complexa, a qual se dá o nome de relação processual. Não há, portanto, qualquer violação à competência privativa da União para legislar sobre direito processual.
    Não à toa, diante dessa distinção, a CRFB e a CERJ, ao distribuir as competências entre os entes federativos, trataram processo e procedimento como assuntos distintos, submetendo o primeiro à competência privativa da União; e o segundo, à competência concorrente entre os Estados e a União, como visto.
    Com efeito, a interpretação que melhor revela a intenção do constituinte é a que confere a possibilidade de o ente menor, à luz das especificidades do Estado, adaptar o aspecto exterior dos atos processuais para a realidade local.
    A esse respeito, este STF já se manifestou sobre a possibilidade de os Estados legislarem sobre a matéria, destacando a prerrogativa de o ente menor definir a forma como a matéria processual será executada, de acordo com a maneira que julgar ser mais adequada para atender suas peculiaridades […] (STF, ADI 2.922, rel. min. Gilmar Mendes, j. 3-4- 2014, P, DJE de 30-10-2014)” (págs. 26-27 do documento eletrônico 1 - grifei).
    Ao final, formula os seguintes pedidos:
    “(i) seja deferida medida liminar para suspender a decisão proferida pelo Desembargador Ferdinaldo do Nascimento no bojo da representação de inconstitucionalidade n.º 0079151-15.2020.8.19.0000, que tramita no órgão especial do TJERJ, restabelecendo os efeitos da Lei Estadual n.º 9.020/2020; e 
    (ii) seja, ao final, julgada procedente esta reclamação constitucional para cassar definitivamente a decisão judicial impugnada, confirmando a medida liminar (págs. 37/38 do documento eletrônico 1).
    É o relatório necessário. Decido.
    Examinados os autos, verifico que o caso é de deferimento da liminar.
    A reclamação perante o Supremo Tribunal Federal será sempre cabível somente para: (i) preservar a competência do Tribunal; (ii) garantir a autoridade de suas decisões; e (iii) garantir a observância de enunciado de Súmula Vinculante e de decisão desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, nos termos do art. 988 do Código de Processo Civil. Veja-se:
    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
    I - preservar a competência do tribunal;
    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.”
    Em outras palavras, os atos questionados em qualquer reclamação - nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal - hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal. (Rcl 6.534 AgR/MA, de relatoria do Ministro Celso de Mello). 
    Nesse sentido, observo que, ao analisar a ADI 6.341-MC/DF, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, esta Suprema Corte referendou a cautelar deferida pelo Relator, no sentido de que os entes federativos possuem competência concorrente para adotar as providências normativas e administrativas necessárias ao combate da pandemia provocada pelo Covid-19, acrescida de interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inc. I do art. 198 da CF, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais.
    Por sua vez, ao referendar a liminar concedida pelo Ministro Alexandre de Mores na ADPF 672/DF, ad referendum do Plenário do STF, assim foi determinado
    “[...] a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHECENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário”. 
    Com efeito, ao referendar a medida e julgar o mérito da ADPF 672/DF, o Plenário assentou que:
    “Ementa: CONSTITUCIONAL. PANDEMIA DO CORONAVÍRUS (COVID-19). RESPEITO AO FEDERALISMO. LEI FEDERAL 13.979/2020. MEDIDAS SANITÁRIAS DE CONTENÇÃO À DISSEMINAÇÃO DO VÍRUS. ISOLAMENTO SOCIAL. PROTEÇÃO À SAÚDE, SEGURANÇA SANITÁRIA E EPIDEMIOLÓGICA. COMPETÊNCIAS COMUNS E CONCORRENTES E RESPEITO AO PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE (ARTS. 23, II, 24, XII, E 25, § 1º, DA CF). COMPETÊNCIAS DOS ESTADOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DAS MEDIDAS PREVISTAS EM LEI FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE.
    1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a existência de precedentes da CORTE quanto à matéria de fundo e a instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999.
    2. A gravidade da emergência causada pela pandemia do coronavírus (COVID-19) exige das autoridades brasileiras, em todos os níveis de governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção de todas as medidas possíveis e tecnicamente sustentáveis para o apoio e manutenção das atividades do Sistema Único de Saúde, sempre com o absoluto respeito aos mecanismos constitucionais de equilíbrio institucional e manutenção da harmonia e independência entre os poderes, que devem ser cada vez mais valorizados, evitando-se o exacerbamento de quaisquer personalismos prejudiciais à condução das políticas públicas essenciais ao combate da pandemia de COVID-19.
    3. Em relação à saúde e assistência pública, a Constituição Federal consagra a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23, II e IX, da CF), bem como prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, da CF), permitindo aos Municípios suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II, da CF); e prescrevendo ainda a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990).
    4. O Poder Executivo federal exerce o papel de ente central no planejamento e coordenação das ações governamentais em prol da saúde pública, mas nem por isso pode afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotem medidas sanitárias previstas na Lei 13.979/2020 no âmbito de seus respectivos territórios, como a imposição de distanciamento ou isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, sem prejuízo do exame da validade formal e material de cada ato normativo específico estadual, distrital ou municipal editado nesse contexto pela autoridade jurisdicional competente.
    5. Arguição julgada parcialmente procedente” (grifei).
    Na espécie, a decisão atacada utilizou os seguintes fundamentos:
    “[...] a suspensão questionada afeta diretamente o direito à posse do esbulhado e a sua correspondente tutela processual (artigo 1210 do CC/02 e artigo 562 do CPC), garantindo ao esbulhador, ainda que temporariamente, direito que não lhe pertence, além de limitar indevidamente o exercício da atividade jurisdicional, função esta constitucionalmente atribuída ao Poder Judiciário.
    A restrição mencionada representa verdadeira ofensa à separação dos poderes e inafastabilidade da jurisdição, violando o artigo 2° e 5º, inciso XXXV, ambos da Constituição da República e o artigo 7° da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, principalmente, porque afeta decisões judiciais em que já houve o reconhecimento do esbulho da posse.
    A despeito da situação emergencial decorrente da pandemia da COVID19 ou da temporariedade da lei, não é possível qualquer interpretação que coloque em risco o sistema de repartição das competências constitucionais, por ser este pilar estrutural da forma federativa do Estado.
    Conquanto a pandemia de COVID-19 atinja toda a população, é dever do Poder Público adotar as medidas que garantam o direito à moradia e à saúde dos ocupantes a serem desalijados, em razão do que, manter os esbulhadores no imóvel representa clara transferência desse encargo ao proprietário autor, que já vem sendo onerado pela ilícita ocupação de seu bem.
    Assim, resta demonstrada a plausibilidade do direito invocado, diante da inconstitucionalidade da norma, na medida em que viola o princípio da separação de poderes e a regra de competência legislativa em afronta ao disposto na Constituição Estadual c/c a Constituição da República” (pág. 51 do documento eletrônico 2 – grifei).
    Com efeito, entendo que tal decisão, ao menos aparentemente, pode estar a afrontar o entendimento que prevaleceu nos paradigmas invocados na presente reclamação, no sentido de que medidas de proteção à saúde pública durante a pandemia são matéria de competência legislativa concorrente, não havendo hierarquia entre os entes da federação.
    Ademais, embora a Lei Estadual 9.020/2020 imponha a suspensão de “mandados de reintegração de posse, imissão na posse, despejo e remoções judiciais ou extrajudiciais” (art. 1º), ao menos a princípio, trata-se de sobrestamento temporário da execução de tais medidas, levando-se em conta a complexidade ora enfrentada em razão da pandemia mundial, somada às peculiaridades daquela unidade federativa.
    A urgência da medida está caracterizada pelo fato notório que o contágio do coronavírus é crescente, e que os serviços de saúde podem não suportar a demanda de internações de pacientes infectados, em estado grave de saúde.
    Com essa fundamentação, os Ministros desta Corte, em casos análogos ao presente, proferiram decisões na Rcl 40.131-AgR/MS, de relatoria do Ministro Luiz Fux; Rcl 42.573-AgR/MG, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes; e Rcl 41.935-MC/MT, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, com liminar deferida pela Presidência do STF durante o recesso de julho.
    Dessa forma, em exame perfunctório, próprio dessa fase processual, verifico a presença dos requisitos para a concessão de medida liminar, reservando-me ao exame mais aprofundado da demanda por ocasião do julgamento do mérito.
    Isso posto, defiro o pedido liminar para suspender os efeitos da decisão reclamada, suspendendo-se, outrossim, a tramitação da Representação de Inconstitucionalidade 0079151-15.2020.8.19.0000, restabelecendo o dispositivo questionado na Lei Estadual 9.020/2020, até o julgamento de mérito desta reclamação.
    Comunique-se, com urgência, transmitindo-se cópia desta decisão ao Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
    Requisitem-se informações à autoridade reclamada.
    Cite-se a beneficiária do ato reclamado (art. 989, III, do CPC/2015), no caso, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro.
    Após, ouça-se a Procuradoria-Geral da República. 
    Publique-se.
    Brasília, 23 de dezembro de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator