Tribunal: STF
Processo: ADI 6147
Classe: ADI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-30
Data de publicação: 2020-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta proposta pelo PODEMOS, partido político com representação no Congresso Nacional, sustentando a inconstitucionalidade do art. 72 do Projeto de Conversão nº 10/2019, que alteraria a redação dos artigos 14 e 16, §1º, trazida pela MP 870/2019 à Lei n. 9.613/98. Essa MP vinculou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF ao Ministério da Justiça, mas o projeto de conversão restabelecia a vinculação ao Ministério da Economia, conforme a redação original da lei. 
    Após a regular instrução e diante do veto presidencial aos dispositivos impugnados e da edição da MP n. 886/2019 e da MP n. 893/2019, os interessados foram intimados a fim de se manifestarem sobre eventual perda do objeto (eDOC 25). 
    A Advocacia- Geral da União manifestou-se pela prejudicialidade da presente ação direta, em decorrência da perda superveniente do objeto por força do veto presidencial ao dispositivo impugnado e da superveniência das Medidas Provisórias nº 886/2019 e nº 893/2019, que conferiram tratamento substancialmente distinto daquele originalmente atribuído à matéria no Projeto de Conversão nº 10/2019.
    A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, manifestou-se pelo não conhecimento da ação em decorrência da impossibilidade de se exercer controle preventivo de constitucionalidade, argumentando que “sem generalidade e abstração, projeto de lei de conversão de medida provisória não se caracteriza como ato impugnável em controle concentrado de constitucionalidade” (eDOC 29, p.8-9). 
    Intimado, o requerente não se manifestou (eDOC 26).
    É, em síntese, o relatório. 
    Decido.
    O entendimento assentado nesta Suprema Corte é no sentido de possibilitar excepcionalmente certo controle preventivo de constitucionalidade, tutelando, pela via do Mandado de Segurança, o direito público subjetivo dos parlamentares ao devido processo legislativo.
    Trata-se, no entanto, de hipótese extraordinária, adjetivo que qualifica, pois, os critérios para a sua concessão.
    Conforme a jurisprudência, duas situações específicas possibilitam a intervenção jurisdicional durante o processo legislativo: manifesta ofensa a cláusulas pétreas e flagrante ofensa ao trâmite procedimental. Eis a ementa de precedente paradigmático do saudoso Min. Teori Zavascki:
    CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional  incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo  (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o  vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa  , a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir  vício já efetivamente concretizado  no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado.  E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico.  4. Mandado de segurança indeferido.
    (MS 32033, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Relator(a) p/ Acórdão: Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 20/06/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-033 DIVULG 17-02-2014 PUBLIC 18-02-2014 RTJ VOL-00227-01 PP-00330, grifei)
    Em seu voto, didaticamente sintetiza:
    ...É sabido que nosso sistema constitucional não prevê nem autoriza o controle de constitucionalidade de meros projetos normativos. A jurisprudência desta Corte Suprema está firmemente consolidada na orientação de que, em regra, devem ser rechaçadas as demandas judiciais com tal finalidade. A título ilustrativo, que reflete a visão tradicional da Corte, reporto-me ao que ficou assentado na ADI 466/DF (DJ de 10/05/1991), relatada pelo Ministro Celso de Mello, em que se pretendia, mediante ação direta, o reconhecimento da inconstitucionalidade da Proposta de Emenda Constitucional PEC n. 1-B, de 1988, que submetia a plebiscito popular a instituição de pena de morte para os crimes nela indicados. Na oportunidade, o Tribunal não admitiu a ação, sob fundamentos assim expostos pelo Ministro relator: (…)
    Somente em duas situações a jurisprudência do STF abre exceção a essa regra: a primeira, quando se trata de Proposta de Emenda à Constituição PEC que seja manifestamente ofensiva a cláusula pétrea; e a segunda, em relação a projeto de lei ou de PEC em cuja tramitação for verificada manifesta ofensa a alguma das cláusulas constitucionais que disciplinam o correspondente processo legislativo.  Nos dois casos, as justificativas para excepcionar a regra estão claramente definidas na jurisprudência do Tribunal:  em ambos, o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa  . Assim, a impetração de segurança é admissível, segundo essa jurisprudência, porque  visa a corrigir vício já efetivamente concretizado  no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não.  (grifei)
    A presente ação direta tem como objeto dispositivo de Projeto de Lei de Conversão de Medida Provisória, ainda em tramitação no Congresso Nacional à época da propositura, que tratou da organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios. Logo, não está presente qualquer das hipóteses excepcionais previstas na referida jurisprudência.
    Destaco trecho da manifestação da Procuradoria-Geral da República nesse mesmo sentido (eDOC 29, p. 6-7) : 
    Ato normativo ainda em formação, com tramitação procedimental não concluída, é simples proposta de direito novo a ser submetida à deliberação legislativa para eventual futura positivação e vigência. Sobre a ausência de normatividade de projetos de lei e a inviabilidade do controle abstrato prévio judicial, o STF tem entendimento sólido:
      (...)
    Desse modo, o Projeto de Lei de Conversão 10/2019 não tem os atributos exigidos pela Constituição e pela Lei 9.868/1998 para se qualificar como objeto de impugnação em controle abstrato de constitucionalidade prévio junto ao STF .”
    De todo modo, ainda que fosse possível o controle, o objeto sequer subsiste, uma vez que o artigo 72 do Projeto de Lei de Conversão nº 10/2019 foi vetado pelo Chefe do Poder Executivo federal, nos termos da Mensagem 254, de 18.6.2019.
    Destaco ainda que houve sucessão de atos normativos, com a edição posterior das Medidas Provisórias nº 886/2019 e nº 893/2019, havendo esta sido convertida na Lei n.º 13.974/2020, que trataram a questão ora impugnada diversamente do previsto na MP 870/2019, resultando na transformação do Conselho de Controle das Atividades Financeiras – COAF na Unidade de Inteligência Financeira, vinculada administrativamente ao Banco Central do Brasil .
    Assim, com base no art. 4º, caput, da Lei n. 9.868/1999,  não  conheço  da presente ação direta, restando prejudicado o pedido de natureza cautelar. 
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 30 de setembro de 2020
Ministro Edson Fachin
Relator
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