Tribunal: STF
Processo: RE 1281200
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-26
Data de publicação: 2020-11-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 1, p. 1):
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. LEI MUNICIPAL Nº 5.603/2013 QUE DISCIPLINA O FECHAMENTO DOS TÚNEIS DA CIDADE PARA FINS DE MANUTENÇÃO. MATÉRIA RELACIONADA A GESTÃO DE BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO, ATIVIDADE DE NATUREZA TIPICAMENTE ADMINISTRATIVA, CUJA INICIATIVA LEGAL É RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. 1. O Poder Legislativo ao disciplinar o modo de administração, conservação e manutenção dos túneis da cidade, editou norma estranha a sua iniciativa legislativa, uma vez que trata de matéria relativa a gestão de bens públicos de uso comum do povo, atividade de natureza tipicamente administrativa, cuja iniciativa legal é reservada ao Chefe do Poder Executivo Municipal. 2. A lei impugnada ao tratar da forma de utilização de bem público de uso comum titularizado pelo Município, matéria que, por sua natureza técnica refere-se à gestão da Administração Pública, é reservada ao Chefe do Poder Executivo, na forma do art. 145, inciso II e inciso VI, alínea ‘a’”, violou os artigos 145, incisos II e V, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, impondo, por conseguinte, o reconhecimento do vício de iniciativa, como assim sinalizado na presente representação. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO. 
    Não foram opostos embargos de declaração.
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III,  a  , do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º, 84, II e VI, a e 206, I da Constituição Federal.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que “a Lei n. 5.603/13 não cria cargos, funções ou empregos, tampouco cria ou extingue órgãos da Administração. Mesmo à luz do artigo 84 da Carta Federal, a Lei n. 5.603/13 não merece ser tida como inconstitucional, posto não representar qualquer intromissão na direção superior da administração (artigo 84, II) ou mesmo representar interferência na organização e funcionamento da administração (art. 84, VI, a) , justamente porque a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro já dispõe de servidores responsáveis para as tarefas elencadas na lei” (eDOC 3, p.7). 
    Defende que a existência da lei se justifica pelos riscos gerados pela ausência de critérios em fechamentos de túneis no município e que não há falar em inconstitucionalidade por vício de iniciativa. 
    A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro determinou o retorno dos autos ao órgão julgador de origem para eventual juízo de retratação à luz do Tema 917 da sistemática da repercussão geral, por entender que ”há aparente divergência entre o que decidiu o acórdão recorrido e o que ficou assentado na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal” (eDOC 6, p. 2).
    O Órgão julgador houve por bem em manter, incólume, o acórdão vergastado (eDOC 8).
    Mantida a inadmissão do recurso extraordinário (eDOC 10), a ora recorrente interpôs agravo interno contra a decisão do Tribunal local (eDOC 13).
    E decisão monocrática, exerceu-se juízo de retratação quanto à decisão agravada, passando a proferir juízo positivo de admissibilidade do recurso extraordinário (eDOC 15). 
    É o relatório. Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    Eis o teor da Lei nº 5.603, do Município do Rio de Janeiro, que foi objeto da impugnação no Tribunal local: 
    “Art. 1º Fica proibido o fechamento de túnel, salvo existam, cumulativamente, as seguintes condições: 
    I – haja previsão de manutenção preventiva ou corretiva; 
    II – conte com a presença de, no mínimo, um representante da Administração Pública, em cada entrada e saída, durante todo o período em que se encontrar fechado, garantindo que não ocorram invasões da área interditada; 
    III – sejam colocadas placas móveis indicativas em cada entrada e saída, com a informação de que o túnel está fechado ao acesso de veículos e de pessoas. 
    Art. 2º O fechamento para manutenção preventiva ou corretiva somente será realizado após a ciência formal do Poder Executivo, representado pelo órgão ou empresa competente pela administração dos túneis no Município do Rio de Janeiro. 
    Art. 3º Qualquer empresa integrante da Administração Indireta, concessionária ou permissionária de serviço público que solicitar o fechamento para a manutenção deverá especificar o horário e a espécie de serviço que irá executar. 
    Art. 4º A empresa integrante da Administração Indireta, a concessionária ou a permissionária de serviço público que deixar de realizar a manutenção no dia e horário do fechamento por ela solicitado ficará sujeita a penalidades de advertência ou multa que deverão ser aplicadas pelos órgãos competentes do Poder Executivo, cuja variação deverá estar compreendida entre a faixa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), por ocorrência, sendo admitida a aplicação em dobro em casos de reincidência. 
    Parágrafo único. O Poder Executivo poderá, por meio de decreto, estabelecer a gradação das multas, respeitados os parâmetros fixados no caput. 
    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 
    O entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública . Nesse sentido:
    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI DISTRITAL 5.422/2014 PROPOSTA PELO PODER LEGISLATIVO. LEI QUE INTERFERE NA ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS SUJEITOS À DIREÇÃO SUPERIOR DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 3º, 4º E 5º. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da Lei Distrital 5.422, de 24 de novembro de 2014 - que dispõe sobre a obrigatoriedade de avaliação dos impactos das políticas fiscais, tributárias e creditícias do Governador do Distrito Federal e dá outras providências. 2. Apesar de não criar expressamente órgãos ou cargos públicos, os dispositivos da Lei Distrital que ora se analisam atribuem deveres ao ESTADO, que, claramente, demandam a atuação da Administração Pública. 3. A iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, c e e, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. Precedentes. 4. Agravo Interno a que se nega provimento  (RE n. 1.232.084-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 3.2.2020). 
    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE ORIGEM EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI MUNICIPAL 3.524/2003. LEI QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VÍCIO FORMAL. INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO. AGRAVO IMPROVIDO. I - O acórdão recorrido encontra-se em consonância com o entendimento desta Corte, no sentido de que é inconstitucional a lei proveniente de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da Administração Pública. Precedentes. II - Agravo regimental improvido  (RE n. 578.017-AgR/RJ, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 25.4.2012). 
    A lei impugnada frente ao Tribunal de Justiça dispõe sobre a administração de bens públicos, competência essa tipicamente atribuída ao Poder Executivo.
    Observa-se ainda que, ao criar multa a ser eventualmente imposta à concessionárias de serviço público que violarem suas disposições, o diploma de origem legislativa incorre mais uma vez em vício de iniciativa. A jurisprudência desta Corte é pacificada no sentido de que compete ao ao Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos, conforme assentado na ADI 2.733/ES, da relatoria do Min. Eros Grau, DJ 03.02.2006, assim ementada:
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação. 2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.
    Assim, conforme disposto no acórdão recorrido, a lei municipal, de iniciativa legislativa, que regula o fechamento dos túneis no âmbito da Cidade do Rio de Janeiro está eivada de vício formal e viola o princípio da separação de poderes, ao interferir indevidamente na administração de bens públicos e na gestão de contratos celebrado com concessionária de serviço público, matéria que nos termos do art. 30, V, da Constituição Federal é reservada ao Executivo.
    Nesse mesmo sentido: 
    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido.
    1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes.
    2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal).
    3. Agravo regimental não provido. (ARE 929591 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.10.2017)
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 21, §1º, RISTF.
    Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude de se tratar de recurso extraordinário oriundo de ação direta de inconstitucionalidade
    Publique-se.
    Brasília, 26 de novembro de 2020.
    Ministro  Edson Fachin
    Relator