Tribunal: STF
Processo: ADPF 645
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-13
Data de publicação: 2020-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental apresentada pelo PODEMOS, partido com representação no Congresso Nacional, com o objetivo de ver declarada lesão a preceitos fundamentais decorrente da norma do art. 2º, § 1º, incisos I e II, § 2º e § 3º, da Resolução 4.765, de 27 de novembro de 2019, do Conselho Monetário Nacional (CMN), que assim preceitua:
    “Art. 2º. Admite-se a cobrança de tarifa pela disponibilização de cheque especial ao cliente.
    § 1º. A cobrança da tarifa prevista no caput deve observar os seguintes limites máximos: 
    I – 0% (zero por cento), para limites de crédito de até R$ 500,00 (quinhentos reais); e 
    II – 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento), para limites de crédito superiores a R$ 500,00 (quinhentos reais), calculados sobre o valor do limite que exceder R$ 500,00 (quinhentos reais).
    § 2º. A cobrança da tarifa deve ser efetuada no máximo uma vez por mês.
    § 3º. A cobrança da tarifa deve observar, no que couber, as disposições da Resolução nº 3.919, de 25 de novembro de 2010, não se admitindo a inclusão do serviço de que trata o caput em pacote de serviços vinculados a contas de depósito à vista”.
    O requerente aponta como violadas as seguintes normas da Constituição: art. 1º, II, III e IV (cidadania, dignidade da pessoa humana e livre iniciativa); art. 5º, caput, II e XXXII (igualdade, legalidade e defesa do consumidor); art. 22, VII (competência da União para legislar sobre crédito); art. 170, IV e V (livre concorrência e defesa do consumidor); art. 173, § 4º (abuso do poder econômico); art. 192 (sistema financeiro nacional deve ser regulamentado por lei complementar).
    Alega que os órgãos do Sistema Financeiro Nacional devem atender também à proteção do consumidor, compatibilizando a ordem econômica com a vulnerabilidade dos consumidores e que uma resolução do CMN não pode excluir ou limitar a proteção concedida ao consumidor pela Constituição.
    Consoante sustenta, a criação da taxa não se mostra apta para o seu propósito, que, segundo o Diretor do BACEN, seria corrigir a falha de mercado correspondente aos altos juros cobrados sobre o cheque especial. Para esse fim, bastaria o art. 3º, que limitou os juros aplicados. Infere que a medida viola a liberdade do cidadão, que pagará pelo cheque especial mesmo sem utilizá-lo, e favorece as instituições financeiras, que terão mais lucro, especialmente em relação aos clientes que não utilizam o serviço contratado.
    Afirma não haver interesse público ou motivação a justificar a interferência do Estado no mercado. Requer a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos do art. 2º da resolução, até julgamento final pelo Plenário.
    Distribuído o feito durante o recesso forense, a Presidência entendeu que o caso não se enquadrava na hipótese de atuação excepcional prevista no art. 13, VIII, do RISTF e encaminhou-o ao relator, para análise oportuna. (eDOC 11)
    Solicitei informações ao Presidente do Conselho Monetário Nacional, ao Banco Central e à Advocacia-Geral da União. (eDOC 14)
    A AGU manifesta-se pelo não conhecimento da arguição e indeferimento da medida liminar. Sustenta, em síntese, que a norma foi editada no uso das competências do Banco Central e do Conselho Monetário Nacional. Alega que a Resolução do CMN não tornou obrigatória a cobrança da tarifa questionada, mas apenas facultou a cobrança pelas instituições financeiras, de modo a fomentar a livre iniciativa e a livre concorrência. Infere que o próprio art. 4º da norma impugnada exige a prévia autorização do correntista, razão pela qual não caberia falar-se em lesão ao princípio da proteção do consumidor. Esclarece que a efetiva contraprestação por parte da instituição financeira consiste na garantia de liquidez de crédito a qualquer momento em que o correntista queira utilizá-lo. (eDOC 18)
    O Presidente do Banco Central, em informações elaboradas pela Procuradoria-Geral do BACEN (eDOC 23), afirma que a cobrança da tarifa pela instituição financeira deverá observar a Resolução 3.919, de 25 de novembro de 2010, que, por sua vez, estabelece, em seu art. 1º, que “A cobrança de remuneração pela prestação de serviços por parte das instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil, conceituada como tarifa para fins desta resolução, deve estar prevista no contrato firmado entre a instituição e o cliente ou ter sido o respectivo serviço previamente autorizado ou solicitado pelo cliente ou pelo usuário”. 
    Ao contrário do que alegado pelo autor, entende que a medida adotada pelo CMN busca desonerar o consumidor, que pagava juros em patamar muito elevado (321,6% ao ano) pelo uso de cheque especial. Sustenta a inépcia da petição inicial porquanto contraditória a argumentação da parte autora, cujas incoerências argumentativas implicam a indeterminação do objeto do ato jurídico e, também, porque inexistente prova da violação de preceito fundamental. Para o BACEN, as normas aqui impugnadas representam nova forma de regulação do cheque especial, que busca densificar os princípios da ordem econômica constitucional. Esclarece que a norma foi precedida de estudo da área técnica do BCB (Nota Técnica DECEM/DEPEP 1/2019), que teria identificado falhas de mercado relevantes em relação ao produto, que demandavam correção e foram resumidas da seguinte forma:
    “- a taxa de juros incidente na linha de Cheque Especial, no Brasil, cresceu ao longo dos últimos dois anos, a despeito da queda na taxa básica de juros, da manutenção no nível de inadimplência e da queda dos spreads bancários para a quase totalidade das linhas de crédito livremente pactuadas entre instituições e clientes;
    - a dinâmica recente do desempenho do Cheque Especial sugere que, para esse produto, a concorrência não entregou todo seu potencial benefício para o consumidor;
    - estimativas mostram que a demanda por Cheque Especial é inelástica, insensível a preço, ao contrário da demanda da maioria das modalidades de crédito livre para pessoa física;
    - a demanda por Cheque Especial é ainda mais inelástica em municípios onde a escolaridade é mais baixa, corroborando evidências empíricas que apontam para o uso mais recorrente do Cheque Especial entre os mais pobres e menos educados;
    - a baixa elasticidade da demanda, principalmente em locais onde a escolaridade é baixa, sugere a presença de restrição de acesso a linhas de crédito menos onerosas ou comportamento que foge à racionalidade canônica;
    - o mercado de Cheque Especial não apresenta condições de concorrência perfeita;
    - a combinação de baixa elasticidade da demanda com algum grau de poder de mercado, em um cenário de restrição a linhas de crédito menos onerosas ou de comportamento ‘imediatista’, são ingredientes que impedem que a concorrência atinja todo seu potencial benéfico, o que racionalizaria a dinâmica recente da taxa de juros no Cheque Especial;
    - o Cheque Especial, no modelo atual, embute um subsídio cruzado pago pelos que têm limite baixo e alta utilização do crédito disponível – clientes de baixa renda – para os que têm limite alto e pouca utilização do crédito”.
    Quanto à alegação de que não haveria contraprestação à cobrança de tarifa, adverte que, em primeiro lugar, “a disponibilização de cheque especial, ainda que não haja efetiva utilização do crédito (ou seja, ainda que o cliente não incorra em dispêndio superior aos fundos existentes em sua conta-corrente), corresponde a benefício econômico identificável e agrega direito ao patrimônio jurídico do cliente”. Em segundo lugar, o crédito pré-aprovado, que gera direitos e deveres para ambos os contratantes, mesmo que não utilizado, “acarreta custos reais e imediatos para a instituição financeira”, que “traz para o banco a necessidade de alocar capital para fazer face à exposição aos limites de crédito oferecidos, nos termos da legislação prudencial em vigor, que se mostra alinhada às recomendações internacionais do Comitê de Supervisão Bancária de Basileia, que o Brasil se comprometeu a cumprir”. Esses custos seriam proporcionais ao limite de cheque especial disponibilizado, que, anteriormente à Resolução 4.765/2019, eram cobertos exclusivamente pelos juros incidentes sobre o valor do cheque especial utilizado pelos clientes. Acresce que, no caso de o cliente utilizar o limite do cheque especial, o valor da tarifa deverá ser descontado dos juros, nos moldes do art. 3º, parágrafo único, da Res. CMN 4.765, de 2019. Por fim, alega a existência de periculum in mora inverso, visto que as novas normas vieram para proteger o consumidor, limitando os juros do cheque especial e tornando as prestações dos contratantes mais sinalagmáticas.
    O Ministro da Economia, Presidente do CMN, reportando-se ao parecer elaborado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, informa que o proponente da resolução atacada foi o Presidente do BACEN e que não caberia ADPF porque as normas editadas pelo CMN têm caráter de norma primária, nos termos do art. 25, caput, do ADCT, combinado com o art. 1º da Lei 8.392/1991. No mérito, reporta-se ao parecer elaborado pela Procuradoria-Geral do BACEN, que consubstancia as informações prestadas pelo Presidente do Banco Central. (eDOC 27)
    É o relatório. Decido. 
1) Cabimento da ADPF e subsidiariedade
    O partido-requerente aponta a existência de lesão, pelo Poder Público (Resolução do CMN), a preceitos fundamentais, notadamente ao art. 1º, II, III e IV (cidadania, dignidade da pessoa humana e livre iniciativa); art. 5º, caput, II e XXXII (igualdade, legalidade e defesa do consumidor); art. 22, VII (competência da União para legislar sobre crédito); art. 170, IV e V (livre concorrência e defesa do consumidor); art. 173, § 4º (abuso do poder econômico); art. 192 (obrigação de o sistema financeiro nacional ser regulamentado por lei complementar).
    O promovente apresenta dúvida razoável sobre a norma do Conselho Monetário Nacional, como ato do Poder Público, sem força de lei, ao apontar “que a Resolução em comento é ato inovador na ordem jurídica o suficiente para lesar preceitos fundamentais constitucionalmente consagrados”.
    Contudo, esta Corte já conheceu de ações diretas de inconstitucionalidade contra resoluções do Conselho Monetário Nacional (ADI 1.398 MC, Rel. Min. Francisco Rezek, Pleno, DJ 18.10.1996, e ADI 2.317 MC, Rel. Min. Ilmar Galvão, Pleno, DJ 23.3.2001).
    O art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999 estipula que:
    “Art. 4º. A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.
    § 1º. Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”. (grifo nosso)
    Assim, tendo em vista a existência de outro meio eficaz de sanar a lesividade (ADI), aliada à fungibilidade entre as ações de controle concentrado (ADPF 378, Redator para acórdão Min. Roberto Barroso, DJe 8.3.2016, e ADI 4.163, Rel. Min. Cézar Peluso, Pleno, DJe 1º.3.2013), converto a presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) em Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).
    Pois bem.
    A concessão, pelo Supremo Tribunal Federal, de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade e em ação declaratória de constitucionalidade tem-se mostrado instrumento apto à proteção da ordem constitucional, como demonstra a jurisprudência da Corte. 
    Como é cediço, a medida cautelar em ação direta depende do atendimento de dois pressupostos, que são: (1) a verossimilhança do direito (plausibilidade jurídica) e (2) o perigo da demora.
2) Atuação do Conselho Monetário Nacional ao editar a Resolução 4.765/2019: intervenção do Estado na economia
    Dispõe o art. 192 da Constituição Federal:
    “Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram”.
    O Conselho Monetário Nacional (CMN), em informações, afirma que sua atuação teve a finalidade de tornar a modalidade de contratação de “cheque especial” mais eficiente e menos regressiva, “estabelecendo limite máximo de taxa de juros e permitindo a cobrança de tarifa”.
    Em síntese, aponta como objetivo corrigir “falha de mercado”, no afã de diminuir o custo e a regressividade, considerando que é mais utilizado por clientes de menor poder aquisitivo e educação financeira, além de racionalizar o seu uso pelo cliente.
    Inicialmente, cumpre afirmar que o Conselho Monetário Nacional (CMN), ao editar a Resolução 4.765/2019, atuou no campo da intervenção estatal na economia (previsto constitucionalmente no art. 192), na forma do art. 174 da CF:
    “Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”.
    Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. FIXAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO DOS PREÇOS DOS PRODUTOS DERIVADOS DA CANA-DE-AÇÚCAR ABAIXO DO PREÇO DE CUSTO. DANO MATERIAL. INDENIZAÇÃO CABÍVEL. 1. A intervenção estatal na economia como instrumento de regulação dos setores econômicos é consagrada pela Carta Magna de 1988. 2. Deveras, a intervenção deve ser exercida com respeito aos princípios e fundamentos da ordem econômica, cuja previsão resta plasmada no art. 170 da Constituição Federal, de modo a não malferir o princípio da livre iniciativa, um dos pilares da república (art. 1º da CF/1988). Nesse sentido, confira-se abalizada doutrina: ‘As atividades econômicas surgem e se desenvolvem por força de suas próprias leis, decorrentes da livre empresa, da livre concorrência e do livre jogo dos mercados. Essa ordem, no entanto, pode ser quebrada ou distorcida em razão de monopólios, oligopólios, cartéis, trustes e outras deformações que caracterizam a concentração do poder econômico nas mãos de um ou de poucos. Essas deformações da ordem econômica acabam, de um lado, por aniquilar qualquer iniciativa, sufocar toda a concorrência e por dominar, em consequência, os mercados e, de outro, por desestimular a produção, a pesquisa e o aperfeiçoamento. Em suma, desafiam o próprio Estado, que se vê obrigado a intervir para proteger aqueles valores, consubstanciados nos regimes da livre empresa, da livre concorrência e do livre embate dos mercados, e para manter constante a compatibilização, característica da economia atual, da liberdade de iniciativa e do ganho ou lucro com o interesse social. A intervenção está, substancialmente, consagrada na Constituição Federal nos arts. 173 e 174. Nesse sentido ensina Duciran Van Marsen Farena (RPGE, 32:71) que ‘O instituto da intervenção, em todas suas modalidades encontra previsão abstrata nos artigos 173 e 174, da Lei Maior. O primeiro desses dispositivos permite ao Estado explorar diretamente a atividade econômica quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. O segundo outorga ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, o poder para exercer, na forma da lei as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo esse determinante para o setor público e indicativo para o privado’. Pela intervenção o Estado, com o fito de assegurar a todos uma existência digna, de acordo com os ditames da justiça social (art. 170 da CF), pode restringir, condicionar ou mesmo suprimir a iniciativa privada em certa área da atividade econômica. Não obstante, os atos e medidas que consubstanciam a intervenção hão de respeitar os princípios constitucionais que a conformam com o Estado Democrático de Direito, consignado expressamente em nossa Lei Maior, como é o princípio da livre iniciativa. Lúcia Valle Figueiredo, sempre precisa, alerta a esse respeito que ‘As balizas da intervenção serão, sempre e sempre, ditadas pela principiologia constitucional, pela declaração expressa dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, dentre eles a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa’ (DIÓGENES GASPARINI, in Curso de Direito Administrativo, 8ª Edição, Ed. Saraiva, págs. 629/630, cit., p. 64). 3. O Supremo Tribunal Federal firmou a orientação no sentido de que ‘a desobediência aos próprios termos da política econômica estadual desenvolvida, gerando danos patrimoniais aos agentes econômicos envolvidos, são fatores que acarretam insegurança e instabilidade, desfavoráveis à coletividade e, em última análise, ao próprio consumidor.’ (RE 422.941, Rel. Min. Carlos Velloso, 2ª Turma, DJ de 24/03/2006). (...) 5. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 632.644 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.5.2012, grifo nosso)
    “CONSTITUCIONAL. ECONÔMICO. INTERVENÇÃO ESTATAL NA ECONOMIA: REGULAMENTAÇÃO E REGULAÇÃO DE SETORES ECONÔMICOS: NORMAS DE INTERVENÇÃO. LIBERDADE DE INICIATIVA. CF, art. 1º, IV; art. 170. CF, art. 37, § 6º. I. - A intervenção estatal na economia, mediante regulamentação e regulação de setores econômicos, faz-se com respeito aos princípios e fundamentos da Ordem Econômica. CF, art. 170. O princípio da livre iniciativa é fundamento da República e da Ordem econômica: CF, art. 1º, IV; art. 170. II. - Fixação de preços em valores abaixo da realidade e em desconformidade com a legislação aplicável ao setor: empecilho ao livre exercício da atividade econômica, com desrespeito ao princípio da livre iniciativa. III. - Contrato celebrado com instituição privada para o estabelecimento de levantamentos que serviriam de embasamento para a fixação dos preços, nos termos da lei. Todavia, a fixação dos preços acabou realizada em valores inferiores. Essa conduta gerou danos patrimoniais ao agente econômico, vale dizer, à recorrente: obrigação de indenizar por parte do poder público. CF, art. 37, § 6º. IV. - Prejuízos apurados na instância ordinária, inclusive mediante perícia técnica. V. - RE conhecido e provido”. (RE 422.941, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 24.3.2006, grifo nosso)
    Por conseguinte, ao estabelecer limite máximo mensal de taxa de juros na contratação de concessão de crédito na modalidade “cheque especial” e, em contrapartida, instituir medida compensatória de nova cobrança de tarifa, atuou o CMN como agente estatal de intervenção na economia (arts. 174 e 192 da CF).
3) Resolução 4.765/2019: limitação dos juros da linha de crédito “cheque especial” e instituição de tarifa
    Situada no campo da intervenção do Estado na economia, a questionada Resolução 4.765/2019 possui como validade jurídica o disposto nas seguintes normas da Lei 4.595/1964:
    “Art. 4º. Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República:
    (...)
    VI - Disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras;
    (...)
    VIII - Regular a constituição, funcionamento e fiscalização dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicação das penalidades previstas;
    (...) 
    IX - Limitar, sempre que necessário, as taxas de juros, descontos comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros, inclusive os prestados pelo Banco Central da República do Brasil, assegurando taxas favorecidas aos financiamentos que se destinem a promover”.
    Por sua vez, o art. 2º da resolução questionada está assim redigido:
    “Art. 2º. Admite-se a cobrança de tarifa pela disponibilização de cheque especial ao cliente”.
    De outro lado, a Resolução CMN/Bacen 3.919/2010 estipula quais são os serviços que as instituições financeiras podem cobrar, não estando inserido, entre eles, a contratação ou disponibilização da modalidade de crédito “cheque especial”.
    Em relação ao “cheque especial” consta, em seu anexo, tão somente a definição da sigla do serviço “ADIANT. DEPOSITANTE” e a conceituação de seu fato gerador:
    "ADIANT. DEPOSITANTE: Levantamento de informações e avaliação de viabilidade e de riscos para a concessão de crédito em caráter emergencial para cobertura de saldo devedor em conta de depósitos à vista e de excesso sobre o limite previamente pactuado de cheque especial, cobrada no máximo uma vez nos últimos trinta dias". (grifo nosso)
    Por fim, insta mencionar a Resolução CMN/Bacen 2.878/2009, a qual estipula as obrigações das instituições financeiras frente aos consumidores, que dispõe o seguinte:
    “Art. 3º. As instituições referidas no art. 1º devem evidenciar para os clientes as condições Contratuais e as decorrentes de disposições regulamentares, dentre as quais:
    (...)
    V - as tarifas cobradas pela instituição, em especial aquelas relativas a:
    (...)
    VII - remunerações, taxas, tarifas, comissões, multas e quaisquer outras cobranças decorrentes de contratos de abertura de crédito, de cheque especial e de prestação de serviços em geral.
    Parágrafo único. Os contratos de cheque especial, além dos dispositivos referentes aos direitos e às obrigações pactuados, devem prever as condições para a renovação, inclusive do limite de crédito, e para a rescisão, com indicação de prazos, das tarifas incidentes e das providências a serem adotadas pelas partes contratantes”. (grifo nosso)
    Vê-se, pois, que, até a edição da Resolução CMN/Bacen 4.765/2019, apenas a concessão de crédito, em caráter emergencial, para cobertura de excesso sobre o limite previamente pactuado de cheque especial poderia ser cobrada pelas instituições financeiras como serviço adicional.
    A utilização do numerário alocado na modalidade de empréstimo “cheque especial” sempre foi remunerado por meio dos juros (empréstimo de capital próprio ou alheio intermediado por instituição financeira).
    Em outras palavras: interpretando a própria regulação do sistema bancário, as instituições financeiras não poderiam cobrar por serviço de disponibilização e/ou manutenção mensal de cheque especial, uma vez que apenas a cobrança dos juros era permitida e tão somente quando houvesse a efetiva utilização (e sempre proporcional ao valor e ao tempo usufruídos).
    Dito isso, a pergunta que sobressai é a seguinte: poderia haver a instituição de “novo serviço”, que sempre existiu, mas nunca foi cobrado, como forma de mitigar a intervenção estatal, ou seja, cobrança de tarifa por atividade antiga que antes não era cobrada? E, caso a resposta seja afirmativa, qual seria a forma de cobrança permitida, considerando-se que se trata de medida compensatória de intervenção estatal na economia?
4) Natureza jurídica da “tarifa” instituída pela Resolução 4.765/2019
    Principio reforçando que a disponibilização de limite para “cheque especial” nunca foi cobrada pelas instituições financeiras nacionais durante mais de quarenta anos de existência dessa modalidade de crédito.
    Na década de 1980, durante a instabilidade financeira dos planos econômicos e inflação alta, alguns clientes selecionados das instituições financeiras, pelo bom relacionamento contratual, detinham um crédito pré-aprovado para que, caso apresentado cheque a descoberto do limite disponível na conta-corrente, haveria a utilização daquele crédito, evitando-se a devolução por insuficiência de fundos, o que acabava sendo uma garantia de recebimento para o comércio em geral, otimizando a aceitação do referido título de crédito. Vem dessa origem a alcunha de “cheque-especial”.
    Após o período de instabilidade econômico-financeira nacional, os bancos perceberam o nicho de mercado e ampliaram a concessão de crédito pré-aprovado para a maioria dos correntistas, mediante análise de crédito, mantendo a nomenclatura atrelada à cártula de crédito.
    Hodiernamente, vivemos em uma sociedade de consumo de massa, na qual o consumidor é direcionado a adquirir produtos para ter acesso a serviços diferenciados, por exemplo, cartão de crédito, pacotes de serviços bancários, descontos tarifários, cheque especial etc.
    Segundo a Federação Brasileira de Bancos (Febraban), cerca de 80 (oitenta) milhões de brasileiros possuem limite de cheque especial superior a R$ 500,00. Muitos consideram essa disponibilidade como um complemento de renda, em cenário de aperto financeiro.
    Os prestadores do serviço, em geral, se defendem, dizendo que não obrigam a contratação de serviços casados, prática que seria ilegal (art. 39, I, do CDC). Todavia é cediço que, na busca de vantagens financeiras em outros produtos ou atendimento diferenciado, os consumidores são comercial ou financeiramente induzidos a contratar inúmeros produtos paralelos no mesmo instante, sem que deles necessitem.
    Não é incomum que prestadores serviços ofereçam pacotes com valores financeiramente mais vantajosos do que a simples contratação do único serviço pretendido. Citem-se exemplificativamente: as operadoras de telefonia, internet, sistema de entretenimento por streaming ou a cabo, instituições bancárias, entre outras. 
    O cheque especial insere-se nesse contexto: muitas pessoas são incentivadas a contratar essa modalidade de crédito, mesmo com a ciência de que podem nunca vir a utilizá-la. Apenas aquiescem com tal avença para subir escores na qualificação interna daquela instituição financeira ou obter descontos em outros serviços bancários.
    Toda essa realidade deve ser harmonizada com os postulados constitucionais, entre eles o da proteção ao consumidor, previsto nos seguintes artigos: 
    “Art. 5º Omissis.
    (...)
    XXXII - o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”.
    “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
    (...)
    V - defesa do consumidor
    (...)
    Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”.
    Regulamentando o dispositivo constitucional de proteção ao consumidor, a Lei 8.078/1990 assim dispôs em seu § 2º do art. 3º:
    “Art. 3°. Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.
    § 1°. Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial.
    § 2°. Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista”.
    Assim, os serviços bancários, indubitavelmente, inserem-se na proteção jurídico-constitucional da defesa do consumidor, tal como assentou esta Corte na ADI 2.591, redator para acórdão Min. Eros Grau, Pleno, DJ 29.9.2006, com a explicitação realizada em sede de embargos de declaração, cuja ementa descreve:
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. LEGITIMIDADE RECURSAL LIMITADA ÀS PARTES. NÃO CABIMENTO DE RECURSO INTERPOSTO POR AMICI CURIAE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS PELO PROCURADOR GERAL DA REPÚBLICA CONHECIDOS. ALEGAÇÃO DE CONTRADIÇÃO. ALTERAÇÃO DA EMENTA DO JULGADO. RESTRIÇÃO. EMBARGOS PROVIDOS. 1. Embargos de declaração opostos pelo Procurador Geral da República, pelo Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor - BRASILCON e pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor - IDEC. As duas últimas são instituições que ingressaram no feito na qualidade de amici curiae. 2. Entidades que participam na qualidade de amicus curiae dos processos objetivos de controle de constitucionalidade, não possuem legitimidade para recorrer, ainda que aportem aos autos informações relevantes ou dados técnicos. Decisões monocráticas no mesmo sentido. 3. Não conhecimento dos embargos de declaração interpostos pelo BRASILCON e pelo IDEC. 4. Embargos opostos pelo Procurador Geral da República. Contradição entre a parte dispositiva da ementa e os votos proferidos, o voto condutor e os demais que compõem o acórdão. 5. Embargos de declaração providos para reduzir o teor da ementa referente ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.591, que passa a ter o seguinte conteúdo, dela excluídos enunciados em relação aos quais não há consenso: ART. 3º, § 2º, DO CDC. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. ART. 5o, XXXII, DA CB/88. ART. 170, V, DA CB/88. INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS. SUJEIÇÃO DELAS AO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. As instituições financeiras estão, todas elas, alcançadas pela incidência das normas veiculadas pelo Código de Defesa do Consumidor. 2. ‘Consumidor’, para os efeitos do Código de Defesa do Consumidor, é toda pessoa física ou jurídica que utiliza, como destinatário final, atividade bancária, financeira e de crédito. 3. Ação direta julgada improcedente”. (ADI 2.591 ED, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 13.4.2007, grifo nosso)
    É bem verdade que a resolução ora questionada proíbe que a tarifa de disponibilização do cheque especial possa estar vinculada a pacotes pré-definidos de serviços (§ 3º do art. 2º), todavia a sua natureza jurídica é bas