Tribunal: STF
Processo: ADI 6308
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-02
Data de publicação: 2020-06-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO :
     
Ementa: Direito constitucional e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. Normas estaduais que tratam de emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária.
1. Ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivos da Constituição do Estado de Roraima, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual (para o exercício de 2020) desse mesmo ente federado. As normas impugnadas estabelecem, em síntese, limites para aprovação de emendas parlamentares impositivas em patamar diferente do imposto pelo art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, e pelo art. 2º da EC nº 100/2019.
2. Caracterização do perigo na demora. Riscos à gestão e ao planejamento públicos, que são agravados pelo quadro de calamidade em saúde pública gerado pela pandemia de COVID-19.
3. Plausibilidade do direito alegado. Competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, e § 1º, da CF/1988). Reserva de lei complementar federal para a edição de normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, gestão financeira e critérios para execução das programações de caráter obrigatório (art. 165, § 9º, da CF/1988).
4. A figura das emendas parlamentares impositivas em matéria de orçamento público, tanto individuais como coletivas, foi introduzida no Estado de Roraima antes de sua previsão no plano federal, que só ocorreu com as ECs nº 86/2015 e 100/2019. Legislação estadual que dispôs em sentido contrário às normas gerais federais então existentes sobre o tema, o que não é admitido na seara das competências concorrentes. Inexistência de constitucionalidade superveniente no Direito brasileiro. 
5. Não bastasse isso, apesar de a Constituição Federal ter passado a prever as emendas parlamentares impositivas em matéria orçamentária, fixou limites diferentes daqueles que haviam sido adotados pelo Estado de Roraima. As normas da CF/1988 sobre o processo legislativo das leis orçamentárias são de reprodução obrigatória pelo constituinte estadual. Aplicabilidade do princípio da simetria na espécie. Precedentes.
6. Medida cautelar deferida, ad referendum do Plenário (RI/STF, art. 21, V), para que, até o julgamento definitivo da presente ação direta, as previsões constantes dos §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, do art. 113, da Constituição do Estado de Roraima, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019, dos §§ 1º, 2º, 4º, 5º e 6º, do art. 24, da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), e do art. 8º da Lei nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual, para o exercício de 2020), ambas do Estado de Roraima, observem os limites impostos pela Constituição Federal para as emendas parlamentares impositivas, individuais e coletivas, com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019 (art. 166, §§ 9º e 12, da CF/1988, e art. 2º da EC nº 100/2019).
7. Aplicação do art. 11, § 1º, da Lei nº 9.868/1999, para fixar como termo inicial de produção dos efeitos da presente medida cautelar o dia 1º de agosto de 2019, data de entrada em vigor da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), do Estado de Roraima).
    I. Relatório
     
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Governador do Estado de Roraima, tendo por objeto: (i) o art. 113, §§ 3º, 3º-A, 4º, 6º, 7º, 8º e 9º, da Constituição do Estado, acrescidos pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019; (ii) os arts. 22, parágrafo único, e 24, §§ 1º a 6º, da Lei estadual nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Roraima); (iii) o art. 8º e Anexo específico da Lei estadual nº 1.371/2020 (Lei Orçamentária Anual do Estado de Roraima para o ano de 2020).
     
    2. De acordo com o requerente, esse conjunto normativo viola o princípio constitucional da separação de poderes, o modelo constitucional orçamentário, a competência da União para legislar sobre direito financeiro e, por conseguinte, o disposto nos arts. 2º, 165, III e § 9º, III, 166, §§ 3º, 9º e 12, da CF, bem como nas Emendas à Constituição Federal nº 86/2015 e nº 100/2019.
     
    3. Em síntese, as normas estaduais impugnadas estabelecem a obrigação de o Poder Executivo dar cumprimento a orçamento impositivo, advindo de emendas parlamentares, tanto individuais quanto coletivas, em valores superiores àqueles previstos em âmbito nacional. Convém transcrever a seguir o complexo normativo impugnado.
     
    4. A redação atual do art. 113 da Constituição do Estado de Roraima – já com as alterações trazidas pelas Emendas Constitucionais nº 41/2014 e nº 61/2019 – apresenta-se da seguinte forma:
     
    “Art. 113. Os Projetos de Lei relativos ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias, ao Orçamento Anual e aos Créditos Adicionais, bem como suas emendas, serão apreciados pela Assembleia Legislativa, na forma do Regimento Interno. 
    § 1º As emendas ao Projeto de Lei do Orçamento Anual, ou aos projetos que o modifiquem, serão admitidas desde que: 
    I - Sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; 
    II - Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidem sobre: 
    a) dotações para pessoal e seus encargos; 
    b) serviço da dívida e;
    c) transferências tributárias constitucionais para Municípios; 
    III - Sejam relacionadas: 
    a) com a correção de erros ou omissões e; 
    b) com os dispositivos de texto do Projeto de Lei; 
    § 2º O governador poderá enviar mensagem ao Legislativo propondo modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada, na comissão competente, a votação da parte cuja alteração é proposta. 
    § 3º As emendas parlamentares individuais ao Projeto de Lei Orçamentária Anual serão aprovadas até o limite de 2% (dois por cento) da receita corrente liquida nele estimada. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 41/2014). 
    § 3º-A As emendas parlamentares coletivas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual serão aprovadas até o limite de 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento) da receita corrente líquida nele estimada. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 61/2019).
    § 4º Ressalvado impedimento de ordem técnica ou jurídica, é obrigatória a execução orçamentária e financeira dos programas de trabalho incluídos por emendas parlamentares individuais ou coletivas ao citado Projeto de Lei ou aos projetos que modifiquem a Lei Orçamentária Anual. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 61/2019).
    § 5º (Revogado pela Emenda Constitucional n° 61/2019).
    § 6º Além da obrigatoriedade de execução prevista no §3º e no §3º-A, os remanejamentos dos valores constantes das emendas parlamentares individuais e coletivas somente podem ocorrer mediante manifestação expressa do autor, no exercício do mandato. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 61/2019). 
    § 7º A execução das emendas impositivas individuais e coletivas observará os princípios da impessoalidade e isonomia, devendo ser executadas, independentemente da autoria; (Incluído pela Emenda Constitucional n° 61/2019). 
    § 8º Quando a transferência obrigatória do Estado, para a execução da programação prevista no § 3º e § 3º-A deste artigo for destinada aos Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesas com pessoal ativo e inativo dos Municípios; (Incluído pela Emenda Constitucional n° 61/2019). 
    § 9º Em caso de impedimento de ordem técnica que impeça o empenho de despesa que integre a programação definida no § 3º e § 3º-A deste artigo, serão adotadas as seguintes providências: (Incluído pela Emenda Constitucional n° 61/2019). 
    I - até 60 (sessenta) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo encaminhará ao Poder Legislativo relatório apontando todos os impedimentos de ordem técnica insuperáveis existentes quanto às emendas impositivas, bem como sanará os impedimentos técnicos superáveis por meio do decreto governamental de abertura de crédito suplementar, editado dentro do limite autorizado na Lei Orçamentária Anual, vedado, neste último caso, conferir à programação destinação diversa daquela dada pela emenda impositiva; (Incluído pela Emenda Constitucional n° 61/2019).
    II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo encaminhará ao Poder Executivo as correções necessárias para a exequibilidade das emendas que continham impedimentos insuperáveis, as quais serão implementadas na lei orçamentária anual por meio de decreto do executivo, expedido nos mesmos parâmetros do inciso anterior; (Incluído pela Emenda Constitucional n° 61/2019). 
    III - se até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso II, a Assembleia Legislativa do Estado de Roraima não encaminhar as correções necessárias, o remanejamento da dotação será implementado pelo Poder Executivo, nos termos previstos na Lei Orçamentária, momento a partir do qual as programações orçamentária relativas às emendas com impedimentos insuperáveis deixarão de ser obrigatórias. (Incluído pela Emenda Constitucional n° 61/2019)” (grifos acrescentados, para destacar os dispositivos impugnados nesta ação direta).
     
    5.  Os arts. 22 e 24 da Lei nº 1.327/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Roraima), por sua vez, assim dispõem:
     
    “Art. 22. A Lei Orçamentária conterá dotação global denominada Reserva de Contingência, constituída, exclusivamente, dos recursos do orçamento fiscal em montante equivalente a até 3% (três por cento) da sua receita corrente líquida, para atendimento ao disposto no inciso III, do art. 5º, da Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000.
    Parágrafo único. VETADO
    (...)
    Art. 24. As propostas de emendas ao Projeto de Lei Orçamentária ou aos projetos que o modifiquem serão apresentadas em conformidade com o disposto no art. 113 da Constituição Estadual, admitidas desde que:
    I - sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias;
    II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidem sobre:
    a) dotações para pessoal e seus encargos;
    b) serviço da dívida;
    c) transferências tributárias constitucionais aos Municípios.
    III - sejam relacionados:
    a) com a correção de erros ou omissões;
    b) com os dispositivos de texto do Projeto de Lei.
    § 1º As emendas parlamentares individuais serão aprovadas até o limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida estimada no Projeto de Lei Orçamentária de 2020, conforme estabelece o §3º do art. 113 da Constituição Estadual.
    § 2º Ressalvado impedimento de ordem técnica ou jurídica, é obrigatória a execução orçamentária e financeira dos programas de trabalho incluídos por emendas parlamentares individuais ao Projeto de Lei ou aos projetos que modifiquem a Lei Orçamentária Anual.
    § 3º VETADO
    § 4º Além da obrigatoriedade de execução prevista no § 3º, os remanejamentos dos valores constantes das emendas parlamentares individuais podem ocorrer mediante manifestação expressa do autor, no exercício do mandato.
    § 5º O Poder Executivo inscreverá em restos a pagar os valores dos saldos orçamentários referentes às emendas parlamentares individuais, de que trata o § 1º, já empenhadas e ainda não efetivamente pagas, visando dar cobertura às referenciadas emendas, que se verifiquem no fim do exercício da Lei Orçamentária Anual.
    § 6º As emendas parlamentares individuais aprovadas pelo Poder Legislativo Estadual à programação das despesas constarão de anexo específico da Lei Orçamentária Anual” (grifos acrescentados, para destacar os dispositivos impugnados).
     
    6. Por fim, esse é o teor do art. 8º da Lei nº 1.371/2010 (Lei Orçamentária Anual do Estado de Roraima para o exercício financeiro de 2020):
     
    “Art. 8º A inclusão ou acréscimo de dotações constantes da programação orçamentária, em decorrência de Emendas Parlamentares Individuais, de que trata o art. 24 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2020, poderá ser efetivada em quaisquer grupos de natureza da despesa, ressalvados os impedimentos constitucionais e legais”.
     
    7. Posteriormente à inicial, o requerente apresentou aditamento ao pedido (peça nº 11) e duas petições reforçando o pedido de concessão de medida cautelar (peças nº 61 e nº 66). Foram juntados também diversos documentos no intuito de comprovar a necessidade prática da medida.
     
    8.  A Assembleia Legislativa do Estado de Roraima manifestou-se nos autos, contraditando o pedido formulado (peça nº 70) e juntando documentos.
     
    9. É o relatório. Decido.
     
    II. Observações Prévias
     
    10. Diante da literalidade dos enunciados normativos impugnados, acima transcritos, cumpre delimitar o objeto da presente decisão. Não há que se submeter à apreciação desta Corte o parágrafo único do art. 22 e o § 3º do art. 24 da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado de Roraima, pelo simples fato de que tais dispositivos foram vetados, não tendo ingressado no mundo jurídico, conforme se pode verificar na publicação de tais diplomas no Diário Oficial do Estado, junto à inicial.
     
    11. Friso, ainda, que, ao menos para o presente juízo cautelar, dadas as peculiaridades do caso, é irrelevante o debate acerca da sindicabilidade ou não de leis orçamentárias em sede de ação direta de inconstitucionalidade. Isto porque as normas que o requerente impugna na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, para o exercício de 2020, do Estado de Roraima, mostram-se numa relação de dependência direta com relação a normas da Constituição daquele Estado que também são objeto da presente ação. Como estas normas da legislação orçamentária retiram seu fundamento de validade, diretamente, das normas constitucionais estaduais, a eventual declaração de inconstitucionalidade destas naturalmente se estenderá, por arrastamento, àquelas. E, por tal motivo, nesta análise da medida cautelar pleiteada, passa-se ao largo dessa discussão, que poderá ser oportunamente travada quando do julgamento do mérito.
     
    12. Observando-se o texto originário do art. 113 da Constituição do Estado de Roraima, que possuía apenas o caput e 2 (dois) parágrafos, é possível constatar que, efetivamente, foi a EC nº 41/2014 que implantou, naquele Estado, a impositividade da execução de emendas parlamentares individuais ao projeto de lei orçamentária anual, mediante a introdução dos §§ 3º a 6º naquele dispositivo constitucional, com a seguinte redação: 
     
    “§ 3º As emendas parlamentares individuais ao Projeto de Lei Orçamentária Anual serão aprovadas até o limite de 2% (dois por cento) da receita corrente liquida nele estimada.
    § 4º Ressalvado impedimento de ordem técnica ou jurídica, é obrigatória a execução orçamentária e financeira dos programas de trabalho incluídos por emendas parlamentares individuais ao citado Projeto de Lei ou aos projetos que modifiquem a Lei Orçamentária Anual de acordo com o seguinte: 
    I – quando destinadas a investimentos no desenvolvimento do ensino e fortalecimento de ações e serviços de saúde; 
    II – Investimentos em infra-estrutura produtiva e fortalecimento do setor primário; 
    III – nos demais casos definidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
    § 5º No mínimo 50% (cinquenta por cento) do valor das emendas parlamentares individuais serão destinadas ao fortalecimento do setor produtivo, especialmente o primário, vedada destinação para pagamento de pessoal e seus encargos. 
    § 6º Além da obrigatoriedade de execução prevista no §3º, os remanejamentos dos valores constantes das emendas parlamentares somente podem ocorrer mediante manifestação expressa do autor, no exercício do mandato”.
     
    13. Desses dispositivos introduzidos pela EC nº 41/2014 ao art. 113 da Constituição do Estado, apenas o § 3º permanece com a mesma redação até hoje. O § 5º foi revogado e os §§ 4º, 6º, 7º, 8º e 9º tiveram sua redação modificada pela EC nº 61/2019, que também introduziu o § 3º-A naquele artigo. Esta EC nº 61/2019 operou tais modificações porque introduziu, além das emendas parlamentares individuais de natureza impositiva, também as coletivas. Após as alterações realizadas, o referido art. 113 passou a ter a redação constante do relatório da presente decisão.
     
    14. Desse breve histórico, extraem-se desde logo duas importantes observações: (i) a figura do orçamento impositivo – aqui manifestante nas emendas parlamentares de natureza impositiva ao projeto de lei orçamentária anual –, de fato, foi introduzida no ordenamento jurídico estadual de Roraima em 2014 (antes, portanto, de sua admissão no plano federal, o que só ocorreu com o advento da EC nº 86/2015 à Constituição de 1988); (ii) o quadro normativo impugnado na presente ação direta completou-se no ano de 2019, com a EC nº 61, publicada em 10.04.2019, que trouxe relevantes modificações ao texto do art. 113 da Constituição do Estado de Roraima, e com a Lei estadual nº 1.327, publicada em 01.08.2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), e no ano de 2020, com a Lei estadual e nº 1.371, publicada em 17.01.2020 (Lei Orçamentária Anual, para o exercício de 2020). 
     
    15. Estas duas observações são relevantes para a análise, a seguir empreendida, acerca da caracterização dos requisitos de fumus boni iuris e de periculum in mora neste caso. 
     
    III. O perigo na demora
     
    16. Neste passo, cabe desenvolver a segunda conclusão destacada acima – o fato de que o conjunto normativo impugnado pelo requerente só se completou em 17 de janeiro deste ano, de 2020, quando foi efetivamente publicada a Lei Orçamentária Anual –, isto para enfrentar o óbice apontado pela Assembleia Legislativa do Estado de Roraima em sua manifestação nestes autos, in verbis:
     
    “[D]estacamos que uma das normas atacadas já se encontra em vigor desde o ano de 2015, portanto, conforme jurisprudência desse Excelso Supremo Tribunal Federal, o tardio ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, quando já transcorrido lapso temporal considerável desde a edição do ato normativo impugnado desautoriza o reconhecimento do periculum in mora, inviabilizando a concessão da medida cautelar” (grifo no original).
     
    17. Ao contrário do afirmado pelo Poder Legislativo estadual, a suposta violação à Constituição que se discute na presente ação somente passou a se configurar, em sua plenitude, com os contornos postos na petição inicial, em 2019/2020, muito embora os primeiros passos nessa direção tenham sido iniciados em 2014, com a EC nº 41 à Constituição do Estado de Roraima. 
     
    18. Esta observação é de todo relevante para a análise da presença do periculum in mora na hipótese, isto é, a possibilidade de prejuízo decorrente do retardamento da decisão postulada. Quanto ao ponto, realmente a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem precedentes no sentido do alegado pela Assembleia Legislativa de Roraima, de que o ajuizamento da ação direta, quando já decorrido lapso temporal considerável desde a edição do ato impugnado, pode inviabilizar o reconhecimento do periculum in mora e a concessão de medida cautelar. 
     
    19. Na hipótese vertente, porém, o quadro normativo impugnado configurou-se em momento relativamente recente, em 2019/2020, tendo sido a ação proposta já no final de janeiro de 2020. Não há que se falar, portanto, em tardio ajuizamento da demanda. 
     
    20. Soma-se a isto a circunstância destacada pelo requerente em petição trazida aos autos em abril (peça nº 61), que reitera a necessidade de concessão da medida cautelar: o quadro de calamidade em saúde pública gerado pela pandemia de COVID-19, para cujo enfrentamento os atos impugnados podem trazer entraves iminentes à gestão pública do Estado.
     
    21. Portanto, entendo presente neste caso o requisito do perigo na demora.
     
    IV. A plausibilidade do direito alegado
     
    22. Voltando agora à análise do conteúdo do pedido formulado, a fim de analisar a presença do requisito do fumus boni iuris, ou seja, a plausibilidade jurídica da tese exposta pelo requerente, destaco novamente a relevante circunstância de que a figura das emendas parlamentares de natureza impositiva ao projeto de lei orçamentária anual foi introduzida no ordenamento jurídico do Estado de Roraima antes de sua previsão no plano federal.
     
    23. Mais precisamente, a EC nº 41, do Estado de Roraima, que introduziu na Constituição Estadual as emendas impositivas individuais, foi promulgada em 17 de dezembro e publicada em 19 de dezembro de 2014. Todavia, no momento da entrada em vigor dessa EC nº 41/2014, o instituto ainda não era previsto na Constituição Federal – tampouco na legislação federal sobre direito financeiro –, só passando a sê-lo com a promulgação da Emenda Constitucional nº 86, publicada em 18 de março de 2015.
     
    24. Da mesma forma, a EC nº 61, do Estado de Roraima, que introduziu na Constituição Estadual as emendas impositivas coletivas, foi promulgada em 09 de abril e publicada em 10 de abril de 2019. E aqui se verifica problema semelhante ao anterior: à época de promulgação da EC nº 61/2019, o instituto das emendas impositivas coletivas ainda não era previsto nem pela Constituição Federal, nem pela legislação federal sobre a matéria, o que só ocorreu com a Emenda Constitucional nº 100, publicada em 27 de julho de 2019. 
     
    25. A questão que se coloca, neste passo, é a possibilidade ou não de o legislador estadual – mesmo em sede de normas constitucionais estaduais – criar um instituto de direito financeiro, inovando em relação à Constituição Federal na previsão que obriga o Poder Executivo a executar certas emendas de origem parlamentar ao projeto de lei orçamentária anual.
     
    26. Convém transcrever a literalidade das normas da Constituição Federal que regem a produção normativa acerca da matéria:
     
    “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
    I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
    (...)
    § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
    § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. 
    § 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 
    § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário”.
    “Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
    I - finanças públicas”;
    “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
    I - o plano plurianual;
    II - as diretrizes orçamentárias;
    III - os orçamentos anuais.
    (...)
    § 9º Cabe à lei complementar:
    I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
    II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
    III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166 (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019)” (grifos acrescentados).
     
    27. Como se observa, a Constituição Federal determina que: (i) é da União Federal a competência para a edição de normas gerais de direito financeiro; (ii) nessa seara, as normas gerais sobre elaboração da lei orçamentária anual, sobre gestão financeira e sobre critérios para a execução de programações de caráter obrigatório (como as emendas parlamentares impositivas) estão reservadas à lei complementar federal.
     
    28. Diante disso, em análise sumária, o que se pode inferir da repartição constitucional de competências nessa matéria é que o constituinte local, de Roraima, ao impor a execução de emendas parlamentares, legislou sobre normas gerais de direito financeiro. E o fez não sob o § 3º do art. 24 da CF/1988 – na ausência de normas gerais federais sobre o tema –, mas em sentido contrário a normas federais que efetivamente existiam sobre o tema e não contemplavam o instituto.
     
    29. Com efeito, antes da Emenda à Constituição Federal nº 86/2015, a figura das emendas parlamentares impositivas era estranha à disciplina nacional do tema, em que se dava à lei orçamentária anual um caráter predominantemente autorizativo, base da clássica doutrina no sentido de considerar o orçamento lei apenas em sentido formal, e não material. Antes da EC nº 86/2015, as normas gerais federais pertinentes (quase todas de assento constitucional) não previam as emendas parlamentares impositivas. Portanto, quando o constituinte do Estado de Roraima inovou e passou a prever o instituto, tais normas não tiveram um papel supletivo (com lastro nos §§ 3º e 4º do art. 24 da CF/1988), mas, na verdade, dispuseram em sentido contrário às normas gerais federais sobre o tema. E isto não é admitido na seara da legislação concorrente.
     
    30. Nesse sentido, há diversos precedentes desta Corte, dentre os quais destaco o seguinte:
     
    “EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Estadual n.º 2.120/99. Alegação de que a Lei Estadual violou os arts. 25, §§ 1º e 4º, 40 e 195, ‘caput’, § 5º, da CF, ao indicar ‘os filhos solteiros, com idade até 24 anos e freqüência a cursos superiores ou técnico de 2º grau’ como dependentes, para fins previdenciários, no Estado do Mato Grosso do Sul. 2. O art. 195, da CF, na redação da EC n.º 20/98, estipula que nenhum benefício ou serviço de seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. A Lei n.º 9.717/98 dispôs sobre regras gerais para a organização e funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, dando outras providências. 3. No art. 5º, da Lei n.º 9.717/98 dispõe que ‘os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados, e do Distrito Federal, não poderão conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdência Social’, de que trata a Lei n.º 8.213/91. 4. Extensão do benefício impugnada se fez sem qualquer previsão de correspondente fonte de custeio. A competência concorrente dos Estados em matéria previdenciária, não autoriza se desatendam os fundamentos básicos do sistema previdenciário, de origem constitucional. 5. Relevantes os fundamentos da inicial. Medida liminar deferida” (ADI 2311 MC, Rel. Min. Néri da Silveira, j. em 07.03.2002, grifo acrescentado).
     
    31. Não se pode tampouco dizer que teria havido convalidação dessas normas estaduais pelo posterior advento das Emendas à Constituição Federal nº 86/2015 e nº 100/2019. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não existe, no ordenamento jurídico brasileiro, a figura da constitucionalidade superveniente, como se infere, por exemplo, dos seguintes julgados:
     
    “Ementa: DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROTOCOLO CONFAZ Nº 21/2011. INCONSTITUCIONALIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE NÃO DIVERGE DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 87/2015. ALEGAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE. IMPOSSIBILIDADE. 1. No julgamento da ADI 4.628, o Plenário da Suprema Corte assentou que o Protocolo Confaz nº 21 subverteu o arquétipo constitucional do ICMS, na medida em que estabeleceu novas regras para a cobrança do imposto que destoam dos parâmetros fixados pela Carta. 2. A conclusão do Tribunal de origem não diverge da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 3. O advento da Emenda Constitucional nº 87/2015 não tornou constitucional o Protocolo Confaz nº 21/2011. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não admite o fenômeno da constitucionalidade superveniente. Por essa razão, o referido ato normativo, que nasceu inconstitucional, deve ser considerado nulo perante a norma constitucional que vigorava à época de sua edição. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 683849 AgR, de minha relatoria, j. em 09.09.2016, grifos acrescentados).
     
    “CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS INATIVOS – LEI Nº 6.915, DE 1995, DO ESTADO DA BAHIA – EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41, DE 2003 – CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE – IMPOSSIBILIDADE. Lei estadual que instituiu contribuição de inativo, inconstitucional quando da edição, não se torna válida em razão de mudança do parâmetro normativo superior. O Supremo já assentou inexistir, no ordenamento jurídico nacional, a constitucionalidade superveniente. Precedentes – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.158/PR, relator ministro Dias Toffoli, Diário da Justiça de 16 de dezembro de 2010” (AI 620557 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, j. em 25.03.2014, grifos acrescentados).
     
    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS. CONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE. TESE REJEITADA PELA JURISPRUDÊNCIA DO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I – A jurisprudência do Tribunal é no sentido de que é