Tribunal: STF
Processo: MS 36894
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-30
Data de publicação: 2020-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado com o objetivo de determinar-se “(...) à UNIÃO, através da autoridade coatora ora indicada, a abertura de linha de crédito especial ao Município de Goiatins, assegurando o cumprimento dos repasses exigidos em conformidade com a EC nº 99/2017 e a anterior EC nº 94/2016, para fins de pagamento dos precatórios” (grifei).
    Esta impetração mandamental apoia-se, em síntese, nos seguintes fundamentos:
    “A Constituição da República Federativa do Brasil, em seu art. 100, ‘caput’, estabelece que os pagamentos decorrentes de sentença judicial devidos pelas Fazendas Públicas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios serão realizados através de precatórios, observada a ordem cronológica de apresentação destes. 
    A redação do dispositivo foi conferida pela Emenda Constitucional nº 62, de 09 de dezembro de 2009, que, ao acrescentar o art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, estabeleceu, pela primeira vez, regime especial de pagamento de precatórios para os Estados, Distrito Federal e Municípios. 
    O constituinte derivado reformador, ao perceber que o prazo de 10 (dez) anos para quitação do pagamento dos precatórios fixado anteriormente no art. 78 do ADCT (acrescentado pela Emenda Constitucional nº 30, de 13 de setembro de 2000) não se mostrou adequado diante das dificuldades enfrentadas pelos entes federativos, entendeu por bem em dilatar o referido termo, determinando que o regime especial vigoraria enquanto o valor dos precatórios devidos fosse superior ao valor dos recursos vinculados ou pelo prazo fixo de até 15 (quinze) anos, na hipótese do art. 97, § 1º, II, ADCT. 
    Contudo, conforme se depreende das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI’s) 4357 e 4425, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou parcialmente inconstitucional a EC nº 62/2009. Para grande parte dos Ministros, um dos maiores problemas residia no prazo alargado para o pagamento e na ausência de limite temporal definido, uma vez que o ente devedor poderia depositar uma porcentagem do valor da sua receita, e não do estoque de precatórios, e, desse modo, a moratória duraria enquanto a dívida fosse maior do que o volume de recursos disponíveis.
    Com a edição da Emenda Constitucional nº 94, de 15 de dezembro de 2016, foi alterada a redação do art. 100 da Constituição Federal e acrescentados os arts. 101 a 105 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, os quais dispõem que entes federativos em mora tinham até 31 de dezembro de 2020 para a quitação dos respectivos débitos de precatórios. 
    Em 2017, foi editada a Emenda Constitucional nº 99,  de 14 de dezembro de 2017, que fixou novo termo final para pagamento dos precatórios submetidos ao regime especial, qual seja, 31 de dezembro de 2024.
    Com efeito, a principal motivação dessa nova emenda é a grave crise fiscal decorrente da queda de arrecadação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Diante de tal cenário, ficou evidente que os entes públicos não teriam recursos suficientes para quitar seus precatórios até a data limite de 31 de dezembro de 2020, como previa a EC nº 94/2016.
    Ressalte-se que, a partir da entrada em vigor da EC nº 99/2017 foi acrescentado o parágrafo quarto ao art. 101, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com a seguinte redação: 
    …...................................................................................................
    Realizando a exegese do dispositivo, resta indubitável que a EC nº 99/2017 estabeleceu, independentemente de posterior regulamentação da matéria, que a União terá um prazo de 06 (seis) meses – a contar da entrada em vigor do novo regime especial – para disponibilizar linha de crédito especial para o pagamento dos precatórios.
    Vale dizer, a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 99, de 14 de dezembro de 2017, iniciou-se o prazo de 06 (seis) meses para que a União, diretamente ou através de instituições financeiras oficiais sob seu controle, disponibilizasse aos demais entes federativos linha de crédito especial para o pagamento de precatórios. 
    Ocorre que, após mais de dois anos da entrada em vigor da EC nº 99/2017 e, consequentemente, da produção dos efeitos do art. 101, § 4º, do ADCT, a União mantém-se inerte, silente e omissa, pois, até a presente data, nenhuma linha de crédito foi aberta e nenhum ente federativo pode se beneficiar deste empréstimo subsidiado expressamente previsto pelo texto constitucional. 
    Com efeito, o texto constitucional firmou o direito subjetivo dos Estados, Distrito Federal e Municípios (incluídas as suas autarquias, fundações e estatais dependentes) de poderem se valer de linhas de crédito especiais e específicas subsidiadas pela União como instrumento para quitação de precatórios, sendo esta a causa de pedir do presente ‘mandamus’.
    Não restam dúvidas de que, extrapolado o prazo expressamente firmado pela Carta Magna e tendo o Poder Executivo, através do Exmo. Senhor Presidente, quedado silente, há grave prejuízo aos entes federados menores que desejam regularizar os pagamentos de precatórios, e que já se encontram em verdadeiro estado de calamidade financeira. 
    E é justamente esta omissão, que vem se estendendo ao longo do tempo, que se revela ilegal e abusiva, ‘data venia’, violadora que é de mandamento constitucional expresso, sendo absolutamente desarrazoado e injustificado o retardo da União, por via da autoridade impetrada, em dar cumprimento à redação do art. 101, § 4º, do ADCT.” (grifei)
    Busca-se, em sede cautelar, seja determinada “(...) à UNIÃO, através da autoridade coatora, a abertura de linha de crédito especial e específica até o valor de R$ 19.558.978,94 (dezenove milhões, quinhentos e cinquenta e oito mil e novecentos e setenta e oito reais e noventa e quatro centavos), para assegurar os recursos financeiros a serem destinados ao Tribunal de Justiça de Tocantins e garantia de cumprimento dos repasses exigidos na conformidade da EC nº 99/2017 e a anterior EC nº 94/2016” (grifei).
    As informações encaminhadas pela autoridade ora apontada como coatora, apoiadas em parecer de sua Consultoria Jurídica, estão consubstanciadas em pronunciamento assim fundamentado:
    “II – DO MÉRITO: 
    II.A) DA DECADÊNCIA PREVISTA NO ART. 23 DA LEI Nº 12.016/2009:
    06. No caso, vale lembrar que o Autor, por meio deste mandado de segurança, impugnou eventual ato omissivo, imputado ao Sr. Presidente da República, no que tange ao cumprimento do disposto no § 4º do art. 101 do ADCT, o qual, incluído pela Emenda Constitucional nº 99/2017, previu a disponibilização de linha de crédito especial aos entes subnacionais para pagamento de precatórios submetidos ao regime especial.
    07. Em relação à decadência no âmbito do mandado de segurança, o art. 23 da Lei nº 12.016/2009 prevê que ‘o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.’
    08. Nesse aspecto, convém externar que, mesmo que se acolha a interpretação do § 4º do art. 101 do ADCT aduzida pelo Impetrante, no sentido de que, com a entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 99/2017, teria iniciado o prazo de seis meses para que fosse disponibilizada a linha de crédito especial para o pagamento de precatórios, considerando que a referida emenda constitucional foi publicada no Diário Oficial da União em 15/12/2017, o termo final para a disponibilização da linha de crédito especial seria, nesse cenário, em junho/2018.
    09. Nesse contexto, mesmo prevalecendo a tese expendida pelo Impetrante, o pleito estaria fulminado pela decadência, uma vez que o termo final para a disponibilização da linha de crédito especial em tela seria em junho/2018, tendo o interessado, desde então, 120 dias para impetrar o mandado de segurança, de modo que o Autor teria até meados de outubro/2018 para impetrar a presente ação, ao passo que a impetração só ocorreu em 16/01/2020.
    10. Até porque, o transcurso do prazo decadencial para o manejo de mandado de segurança em face de ato omissivo que tenha prazo determinado em lei, como suscitado pelo Autor no caso ora analisado, é iniciado após o término do respectivo prazo.
    …..........................................................................................
    13. Desse modo, vê-se que o pleito autoral,  relativo à disponibilização de linha de crédito especial para pagamento dos precatórios submetidos ao Regime Especial, realizado neste remédio constitucional, estaria, no cenário supracitado, fulminado pelo instituto da decadência, razão pela qual deve haver a improcedência do pedido, com a resolução do mérito, nos moldes do art. 23 da Lei nº 12.016/2009 c/c o art. 487, inciso II, do Código de Processo Civil.
    II.B) DA INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO:
    14. Prosseguindo, ultrapassada a questão da decadência, hipótese que se admite por excesso de zelo,  convém demonstrar a ausência de direito líquido e certo suscitado pelo Impetrante, lembrando-se que o Autor manejou a presente ação em face de alegado ato omissivo por parte do Sr. Presidente da República quanto ao cumprimento do disposto no § 4º do art. 101 do ADCT, especificamente, no que tange à abertura de linha de crédito especial ao Município de Goiatins/TO, para pagamento de precatórios submetidos ao regime especial.
    15. Logo, o Autor, por meio deste remédio constitucional, pretende obter pronunciamento judicial que imponha à autoridade impetrada a abertura de linha de crédito especial ao Município de Goiatins/TO, com base no disposto no § 4º do art. 101 do ADCT.
    …..........................................................................................
    17. Ocorre que não se visualiza direito líquido e certo a ser protegido, uma vez que o § 4º do art. 101 do ADCT não preconiza, por si só, todos os requisitos e condições para a sua imediata implementação, mostrando-se pertinente a transcrição deste ensinamento doutrinário:
    …..........................................................................................
    18. Dessarte, percebe-se que o direito invocado,  para ser amparável pelo remédio constitucional em tela, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e as condições de sua aplicação, demonstrados de plano, de modo que, por outro lado, caso a sua existência seja duvidosa, a sua extensão ainda não esteja delimitada, bem como o seu exercício dependa de situações e fatos indeterminados, a segurança não merece acolhimento.
    19. No caso, verifica-se a ausência de direito líquido e certo, já que, consoante será demonstrado, a concretização da linha de crédito especial prevista no § 4º do art. 101 do ADCT depende (i) do esgotamento das outras fontes de recursos descritas nos §§ 1º a 3º do art. 101 do ADCT, com a apuração do saldo remanescente dos precatórios, (ii) da apuração do saldo remanescente dos precatórios ao final do Regime Especial, (iii) da regulamentação infraconstitucional dos diversos aspectos inerentes à linha de crédito em apreço e (iv) da observância às normas constitucionais relacionadas às finanças públicas.
    …..........................................................................................
    II.B.2) DA APURAÇÃO DO SALDO REMANESCENTE DOS PRECATÓRIOS AO FINAL DO REGIME ESPECIAL: 
    37. Prosseguindo, além de a linha de crédito especial em destaque constituir uma fonte de recursos subsidiária, carecendo do esgotamento dos outros instrumentos previstos para a quitação dos precatórios, extrai-se, pelo disposto no art. 101 do ADCT, que ela só deve ser implementada ao final do Regime Especial, que ocorre em 31/12/2024.
    38. Isso porque, como dito, os incisos I e II do § 4º do art. 101 do ADCT preconizaram o financiamento de ‘saldos remanescentes de precatórios’, prevendo a disponibilização de linha de crédito de caráter subsidiário, em um contexto de Regime Especial de pagamento de precatórios no qual se preceitua a respectiva quitação ‘até 31 de dezembro de 2024’, consoante se verifica no ‘caput’ do art. 101 do ADCT.
    39. Além disso, consoante previsto no inciso III do § 4º do art. 101 do ADCT, o próprio cálculo das parcelas mensais do financiamento destinado à quitação do saldo remanescente ‘será calculado percentualmente sobre a receita corrente líquida [...] no segundo mês anterior ao pagamento, em percentual equivalente à média do comprometimento percentual mensal de 2012 até o final do período referido no ‘caput’ deste artigo’, ou seja, até 31 de dezembro de 2024.
    40. Portanto, verifica-se que o financiamento previsto no § 4º do art. 101 do ADCT só poderá ser utilizado, após esgotadas as demais fontes de recursos, para quitar os precatórios remanescentes ao final do Regime Especial, salientando-se que, somente ao final do Regime Especial (31/12/2024), será possível constatar a existência de eventuais débitos remanescentes, não quitados pelas outras fontes de recursos previstas no ADCT.
    41. Nesse cenário, a efetiva concessão da linha de crédito em apreço, na forma prevista pela Emenda Constitucional nº 99/2017, só deve ser realizada ao final do Regime Especial, que ocorre em 31/12/2024.
    42. Até porque, o empréstimo tratado no § 4º do art. 101 do ADCT tem como pressuposto lógico o fato de as fontes ordinárias e complementares de pagamento dos precatórios, descritas nos §§ 1º a § 3º do referido dispositivo, não terem sido suficientes para a quitação, de modo a se apurar o saldo remanescente dos precatórios ao final do Regime Especial.
    43. Nessa direção, no parecer da Comissão Especial destinada a proferir parecer no âmbito da então PEC nº 212-A do Senado Federal, que deu origem à EC nº 99/2017, explicitou-se que ‘o Substitutivo prevê ainda a possibilidade de financiamento dos entes federados pela União na hipótese de existir débito remanescente ao final do prazo de vigência do regime especial.’
    …..........................................................................................
    45. Inclusive, conforme aduzido pela Procuradoria- -Geral da Fazenda Nacional, por meio do PARECER SEI Nº 424/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF (em anexo), o prazo de seis meses, previsto no § 4º do art. 101 do ADCT, não se refere à disponibilização de recursos decorrentes da linha de crédito em foco, que só poderá ocorrer ao final do Regime Especial, após a apuração do saldo remanescente dos precatórios, depois de esgotadas as fontes de recursos ordinárias e complementares descritas nos §§ 1º a 3º do art. 101 do ADCT, nestes termos:
    …..........................................................................................
    46. Assim, a pretensão autoral não possui amparo, já que a concessão da linha de crédito especial em foco, prevista no § 4º do art. 101 do ADCT, depende da apuração do saldo remanescente dos precatórios ao final do Regime Especial, que ocorre em 31/12/2024, após esgotadas as fontes de recursos ordinárias e complementares descritas nos §§ 1º a 3º do art. 101 do ADCT.
    II.B.3) DA NECESSIDADE DE PRÉVIA REGULAMENTAÇÃO POR LEI INFRACONSTITUCIONAL – NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA:
    47. Avançando, cumpre explicitar que a materialização da linha de crédito especial prevista no § 4º do art. 101 do ADCT depende, outrossim, da regulamentação infraconstitucional dos diversos aspectos inerentes à linha de crédito em apreço.
    48. Isso porque o § 4º do art. 101 do ADCT não possui aplicabilidade imediata, já que a norma não prevê os elementos mínimos para a operacionalização e execução da respectiva linha de crédito especial, de modo que o dispositivo constitucional em foco carece, para a sua implementação, de regulamentação por ato normativo legal.
    49. Acerca desse aspecto, a Procuradoria- -Geral da Fazenda Nacional, por meio do PARECER SEI Nº 424/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF (em anexo), explicitou sobre os diversos aspectos inerentes à linha de crédito especial em foco que carecem de regulamentação infraconstitucional para que a medida possa ser implementada, deste modo:
    …..........................................................................................
    52. Nessa toada, verifica-se que o § 4º do art. 101 do ADCT, no que tange à linha de crédito em destaque, não regulamentou elementos essenciais à sua implementação, tais como, a data de vencimento da obrigação do respectivo ente federativo, a forma de pagamento em favor do credor, a garantia a ser oferecida ao credor, o valor das parcelas mensais caso, eventualmente, o empréstimo seja concedido antes do final do Regime Especial, entre outros.
    53. Dessarte, percebe-se que o § 4º do art. 101 do ADCT não regulamentou todos os elementos necessários à implementação da linha de crédito em destaque, carecendo o dispositivo de regulamentação infraconstitucional para a sua plena eficácia, de modo que se trata de ‘norma constitucional de eficácia limitada’, assim conceituada pela doutrina constitucionalista:
    …..........................................................................................
    54. Com isso, percebe-se que o § 4º do art. 101 do ADCT consiste em norma de eficácia limitada, não sendo autoexecutável, uma vez que a referida norma não prevê os elementos mínimos para a operacionalização e a execução da respectiva linha de crédito especial, de modo que o dispositivo constitucional em apreço carece de regulamentação infraconstitucional.
    …..........................................................................................
    IV – CONCLUSÃO: 
    95. Ante o exposto, visualiza-se, no contexto acima, a incidência do instituto da decadência ao caso, concluindo-se pela improcedência dos pedidos, com resolução do mérito, nos moldes do art. 23 da Lei nº 12.016/2009 c/c o art. 487, II, do CPC.
    96. No mais, uma vez não acolhida a tese de decadência acima aduzida, os fundamentos jurídicos evidenciam o descabimento do provimento liminar pleiteado, bem como a improcedência dos pedidos formulados na inicial, uma vez que a concretização da linha de crédito especial prevista no § 4º do art. 101 do ADCT depende (i) do esgotamento das outras fontes de recursos descritas nos §§ 1º a 3º do art. 101 do ADCT, com a apuração do saldo remanescente dos precatórios, (ii) da apuração do saldo remanescente dos precatórios ao final do Regime Especial, (iii) da regulamentação infraconstitucional dos diversos aspectos inerentes à linha de crédito em apreço e (iv) da observância às normas constitucionais relacionadas às finanças públicas.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo a apreciar o pedido de medida cautelar ora formulado. E, ao fazê-lo, constato que as informações oficiais parecem descaracterizar a plausibilidade jurídica da pretensão mandamental deduzida pelo impetrante, ainda mais se se considerar, na linha da própria jurisprudência desta Corte Suprema, que as informações oficiais revestem-se de presunção “juris tantum” de veracidade e de legitimidade.
    E a razão é uma só: precisamente porque constantes de documento subscrito por agente estatal, tais informações devem prevalecer, pois, como se sabe, as declarações emanadas de agentes públicos gozam, quanto ao seu conteúdo, da presunção de veracidade, consoante assinala o magistério da doutrina (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 373, item n. 59, 13ª ed., 2001, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Direito Administrativo”, p. 182/184, item n. 7.6.1, 20ª ed., 2007, Atlas; DIOGENES GASPARINI, “Direito Administrativo”, p. 63, item n. 7.1, 1989, Saraiva; JOSÉ CRETELLA JÚNIOR, “Direito Administrativo Brasileiro”, p. 54, item n. 43, 1999, Forense; JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, “Manual de Direito Administrativo”, p. 116, item n. 2, 12ª ed., 2005, Lumen Juris, v.g.).
    Esse entendimento – que põe em evidência o atributo de veracidade inerente aos atos emanados do Poder Público e de seus agentes – é perfilhado, igualmente, pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RTJ 133/1235-1236 – RTJ 161/572-573, v.g.), especialmente quando tais declarações compuserem e instruírem, como na espécie, as informações prestadas pela própria autoridade apontada como coatora:
    “– As informações prestadas em mandado de segurança pela autoridade apontada como coatora gozam da presunção ‘juris tantum’ de veracidade.”
    (MS 20.882/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Tive o ensejo de acentuar, em decisões proferidas nesta Corte Suprema, a alta relevância das informações prestadas pelo órgão estatal apontado como coator, enfatizando, então, no tema, que “declarações emanadas de agentes públicos, quando prestadas, como no caso, em razão do ofício que exercem, qualificam-se pela nota da veracidade, prevalecendo eficazes até que sobrevenha prova idônea e inequívoca em sentido contrário, não lhes sendo oponíveis meras alegações discordantes” (Rcl 1.473/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MS 34.199-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    Observo, ainda, que o antagonismo existente entre a alegação do impetrante de possuir direito líquido e certo “(...) ao empréstimo, na forma do art. 101, § 4º, do ADCT (...)”, de um lado, e, de outro, a afirmação feita pela autoridade coatora de ser necessária “(...) a apuração do saldo remanescente dos precatórios ao final do Regime Especial (...)” e de inexistir “(...) regulamentação infraconstitucional dos diversos aspectos inerentes à linha de crédito em apreço”, tudo isso parece evidenciar possível situação de iliquidez em torno dos fatos subjacentes à presente impetração.
    Não se desconhece que a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança:
    “Mandado de Segurança. Servidor Público. Processo Administrativo. Pena disciplinar de demissão. Alegação de decisão contrária às provas dos autos e consequente desvio de finalidade do procedimento. Pretensão de reexame do conjunto fático-probatório coligido no processo disciplinar inconciliável com o rito do ‘writ’.
    Recurso ordinário a que se nega provimento.”
    (RMS 23.988/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
    Registre-se que esta Corte, em sucessivas decisões, tem assinalado que o direito líquido e certo, apto a autorizar o ajuizamento da ação de mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis, de plano, mediante prova literal inequívoca (RE 269.464/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.):
    “(…) direito líquido e certo é o que resulta de fato certo, e fato certo é aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documento inequívoco.”
    (RTJ 83/130, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “O mandado de segurança labora em torno de fatos certos e como tais se entendem aqueles cuja existência resulta de prova documental inequívoca (…).”
    (RTJ 83/855, Rel. Min. SOARES MUÑOZ – grifei)
    “(…) É da essência do processo de mandado de segurança a característica de somente admitir prova literal pré-constituída, ressalvadas as situações excepcionais previstas em lei (Lei nº 1533/51, art. 6º e seu parágrafo único).”
    (RTJ 137/663, Red. p/ o acórdão Min. CELSO DE MELLO)
    Finalmente, cabe rememorar, neste ponto, que o deferimento da medida liminar, resultante do concreto exercício do poder geral de cautela outorgado aos juízes e Tribunais, somente se justificaria em face de situações que se ajustassem aos pressupostos referidos no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009: a existência de plausibilidade jurídica (“fumus boni juris”), de um lado, e a possibilidade de lesão irreparável ou de difícil reparação (“periculum in mora”), de outro.
    Sem que concorram esses dois requisitos – que são necessários, essenciais e cumulativos –, não se legitima a concessão da medida liminar, consoante enfatiza a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:
    “Mandado de segurança. Liminar. Embora esta medida tenha caráter cautelar, os motivos para a sua concessão estão especificados no art. 7º, II, da Lei nº 1.533/51, a saber: a) relevância do fundamento da impetração; b) que do ato impugnado possa resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida a segurança.
    Não concorrendo estes dois requisitos, deve ser denegada a liminar.”
    (RTJ 112/140, Rel. Min. ALFREDO BUZAID – grifei)
    Sendo assim, em juízo de estrita delibação e sem prejuízo de ulterior reexame da pretensão mandamental deduzida na presente sede processual, indefiro o pedido de medida liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de junho de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator