Tribunal: STF
Processo: RE 1262039
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-25
Data de publicação: 2020-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 1, p. 1 ): 
    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Dúvidas sobre a constitucionalidade da Lei nº 5.973, de 23 de setembro de 2015, do Município do Rio de Janeiro. P R O C E D E N T E, para declarar inconstitucional a Lei nº 5.973/2015, do Município do Rio de Janeiro, por ofensa aos artigos 7º e 145, VI, ambos da Carta Estadual. Legislação que aumenta despesa sem indicar a fonte de custeio. Parecer do Ministério Público nessa direção. A Ç Ã O Q U E S E J U L G A P R O C E D E N T E.” 
    Os embargos de declaração foram desprovidos (eDOC 4).
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 30, I, da Constituição Federal. 
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a lei questionada trata de matéria de interesse local, seguindo autorização constitucional para fazê-lo. 
    Afirma que “a lei cria o Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca neste Município, estabelecendo diretrizes a serem adotadas por referido sistema, o que difere de estipular obrigação ao Poder Executivo. Ao efetuarmos uma simples leitura da lei verifica-se que não há nenhuma determinação a órgão do Poder Executivo, mas, tão-só, critérios e diretrizes para que sejam praticados quando da implantação do Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca de que trata a lei”(eDOC 6, p. 5-6). 
    Por fim, defende que eventual aumento de despesa gerado pela lei não acarretaria sua declaração de inconstitucionalidade segundo a tese fixada por esta Suprema Corte no ARE 878.911, com repercussão geral (Tema 917). 
    A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro determinou o retorno dos autos ao órgão julgador de origem para eventual juízo de retratação à luz do Tema 917 da sistemática da repercussão geral, por entender que “há aparente divergência entre o que decidiu o acórdão recorrido e o que ficou assentado na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal” (eDOC 10, p. 2).
    O Órgão julgador houve por bem em manter, incólume, o acórdão vergastado (eDOC 11).
    O TJ/RJ acabou por admitir o recurso extraordinário (eDOC 13). 
    É o relatório. Decido.
    A irresignação merece prosperar.
    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 1, p. 5):
    “ Dúvidas não existem que referida lei implicaria aumento de despesa, pois procura fomentar o redirecionamento de parte do esforço de pesca, garantir acesso à tecnologia, organizar cruzeiros de pesca com divulgação de vídeos e cartilhas, utilizar tecnologia, etc, tudo sem indicar a fonte de custeio. 
    A referida lei padece de vício formal de iniciativa, já que os artigos 112 § 1º, inciso II, alínea “ d “ e 145 incisos III e VI, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, atribuem ao Chefe do Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre a organização e funcionamento da Administração Pública, pois cria atribuições ao Executivo, gerando aumento de despesas sem que houvesse iniciativa de seu Chefe. “
    Eis o teor da Lei nº 5.973, do Município do Rio de Janeiro, que foi objeto da impugnação no Tribunal local: 
    “LEI Nº 5.973, DE 23 DE SETEMBRO DE 2015 
    Institui o Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Município do Rio de Janeiro. 
    Art. 1º Esta Lei institui o Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Município do Rio de Janeiro. 
    Art. 2º O Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca girará em torno de ações que possibilitem a ampliação das capturas pesqueiras no Município do Rio de Janeiro.
    Art. 3º O Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca permitirá, de forma sustentável, por meio do desenvolvimento de tecnologias para a pesca oceânica de espécies ainda subexplotadas, do ordenamento e recuperação dos estoques pesqueiros no Município do Rio de Janeiro. 
    Art. 4º As ações adotadas pelo Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca, entre outras, são: 
    I - apoio a projetos demonstrativos na atividade da pesca;
    II - fomentar o redirecionamento de parte do esforço de pesca atuante sobre recursos sobreexplotados para recursos alternativos ou em fase inicial de explotação; 
    III - organizar cruzeiros de pesca demonstrativos para geração de material de divulgação, por meio de vídeos e cartilhas; 
    IV - garantir o acesso às tecnologias necessárias para o ingresso nas pescarias alternativas, assegurando a sustentabilidade da atividade; 
    V - promover a utilização de tecnologias que resultem em melhorias nas condições laborais e de conservação do pescado; 
    VI - promover a utilização de tecnologias para redução das capturas incidentais; 
    VII - promover a utilização de tecnologias para redução dos gastos das operações de pesca; 
    VIII – fomentar o acesso a dados ambientais para o auxílio à pesca, como dados de temperatura superficial do mar - TSM, ventos e correntes marinhas; e
    IX – desenvolver projetos de instalação, divulgação e acompanhamento de dispositivos de atração de peixes e incentivar a instalação dos dispositivos pelo setor produtivo. 
    Art. 5º Com o intuito de viabilizar as ações e objetivos previstos nesta Lei, o Poder Executivo adotará os procedimentos necessários à implantação e à execução do Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca, podendo realizar parcerias com outras entidades, órgãos públicos, e organizações da sociedade civil. 
    Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. “
    Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em dissonância com a jurisprudência desta Corte.
    O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese: 
    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”
    Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 
    A lei que criou o referido Sistema Municipal de Desenvolvimento Sustentável da Pesca no Município do Rio de Janeiro, em linhas gerais, apenas traçou diretrizes para atuação daquele ente federado no tema tratado. A lei atacada não cria prazos, parâmetros ou, tampouco, um “modus operandi” para implementação do referido sistema.
    Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, não se deu qualquer alteração na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo. A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência prevista, no art. 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local, de forma abstrata e geral. 
    Acerca do alcance da competência legislativa municipal, destaco trecho da decisão proferida no RE 1.221.929, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 05.08.2019: 
    “Ora,   in casu  , a lei que institui  a atividade de seminários e palestras preventivas de combate ao tráfico de pessoas e erradicação do trabalho escravo nas escolas da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro  , como bem assentado pelo Tribunal de origem,  não importa na alteração de estrutura ou atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal, seja da Secretaria de Educação, seja de qualquer outra. Tampouco trata de remuneração ou regime jurídico de servidores municipais. Muito menos se diga que a legislação importou em definir currículo escolar. Ela não criou, suprimiu ou modificou conteúdo de disciplinas escolares.
    Em tais circunstâncias, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE 878.911, rel. min. Gilmar Mendes, Tema 917 de Repercussão Geral,  DJe  de 11/10/2016, no sentido de que  não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal)  .
    Demais disso, sobreleva notar, a legislação  sub examine  ostenta natureza eminentemente educativa, cujo mister é difundir informações a determinado grupo de vulneráveis sobre tema que lhes é sensível, passando ao largo de qualquer intuito de organização interna da Administração (...)”.
    Por fim, destaco ainda que, conforme o entendimento reafirmado no Tema 917 da repercussão geral, ainda que a lei questionada implique despesa para a Administração Pública, essa por si só não configura razão para a sua inconstitucionalidade. A criação de gasto público não afasta, necessariamente, a iniciativa do Poder Legislativo de qualquer esfera.
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, IV, “b”, do CPC e 21, § 2º, do RISTF, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte. 
    Publique-se.
    Brasília, 25 de abril de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
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