Tribunal: STF
Processo: ADPF 752
Classe: ADPF
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-30
Data de publicação: 2020-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: : Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, proposta pelo Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), contra o art. 1°, I, i, da Lei Complementar n. 64, de 18/5/1990, por violação aos arts. 5°, XLVII, b, e LVII; e 14, § 9°, d.
    Eis o teor do ato normativo impugnado:
    “Art. 1o. São inelegíveis: 
    I – para qualquer cargo; 
    (...)
    i) os que, em estabelecimentos de crédito, financiamento ou seguro, que tenham sido ou estejam sendo objeto de processo de liquidação judicial ou extrajudicial, hajam exercido, nos 12 (doze) meses anteriores à respectiva decretação, cargo ou função de direção, administração ou representação, enquanto não forem exonerados de qualquer responsabilidade”.
    Afirma que o dispositivo afronta o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório. Sustenta, também, que a norma presume estado de culpabilidade do ocupante de cargo de direção, administração ou representação, na medida em que estipula que a inelegibilidade perdurará enquanto aqueles não forem exonerados de qualquer responsabilidade.
    Requer, em síntese, concessão de medida liminar em razão do pleito eleitoral municipal em curso. No mérito, pede seja acolhido e provido o pedido no seu mérito, suspendendo alínea i do inciso I do art. 1° da Lei Complementar 64/90, em todos os seus efeitos, sendo retirada do ordenamento jurídico vigente; subsidiariamente, na impossibilidade de suspensão da vigência, seja fixado o prazo de 05 (cinco) anos após o transito em julgado da sentença condenatória dos indivíduos descritos na norma.
    Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 e solicitei informações.
    O Presidente da República arguiu preliminarmente pelo não cabimento da ADPF por inobservância ao princípio da subsidiariedade. No mérito, manifestou-se pela constitucionalidade da norma, dado que a restrição à capacidade eleitoral passiva dos diretores, administradores ou representantes dos estabelecimentos em liquidação foi medida profilática para o resguardo do interesse público, da probidade e da moralidade administrativa. 
    A Câmara dos Deputados prestou informações no sentido de que processado dentro dos trâmites constitucionais e regimentais inerentes à espécie.
    O Senado Federal suscitou preliminar de não cabimento de ADPF, sob o argumento de que o autor se valeu do mecanismo para aperfeiçoar redação normativa, em ato de usurpação de competência do Congresso Nacional. No mérito, defendeu a constitucionalidade da norma, sob o fundamento de que servia para salvaguarda de valores e interesses de relevância para o sistema político-social.
    O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ADPF e, no mérito, pela improcedência do pedido, em parecer assim ementado:
    “Eleitoral. Artigo 1o, inciso I, alínea “i” da Lei Complementar no 64/1990. Hipótese de inelegibilidade daqueles que tenham exercido, em estabelecimentos de crédito, financiamento ou seguro, nos 12 (doze) meses anteriores à sua liquidação judicial ou extrajudicial, cargo ou função de direção, administração ou representação, enquanto não forem exonerados de qualquer responsabilidade. Preliminar. Inobservância ao requisito da subsidiariedade. Mérito. Ausência de ofensa aos artigos 5o, incisos XLVII, alínea “b”; e LVII; e 14, § 9o da Constituição Federal. A norma sob invectiva não estipula penalidade perpétua, pois a inelegibilidade somente perdura enquanto subsistir sua causa geradora. Compatibilidade das disposições impugnadas com o postulado da presunção de inocência. Aplicação mais restrita desse princípio no âmbito eleitoral, haja vista sua ponderação com o postulado da moralidade administrativa, do qual decorrem a confiança e a exigência da vida pregressa. Necessidade de autocontenção do Poder Judiciário. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo arguente.” (eDOC 26)
    O Procurador-Geral da República manifestou-se, igualmente, pelo não conhecimento da ADPF, em parecer assim ementado:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INELEGIBILIDADE PREVISTA NO ART. 1o, I, “I”, DA LEI COMPLEMENTAR 64/1990. FUNÇÃO DE DIREÇÃO, ADMINISTRAÇÃO OU REPRESENTAÇÃO EM ESTABELECIMENTOS DE CRÉDITO, FINANCIAMENTO OU SEGURO NOS 12 MESES ANTERIORES À SUA LIQUIDAÇÃO JUDICIAL OU EXTRAJUDICIAL. CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NÃO ATENDIMENTO DA SUBSIDIARIEDADE. IMPOSSIBILIDADE DE FUNGIBILIDADE ENTRE AS AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. ERRO GROSSEIRO NA ESCOLHA DA VIA ELEITA. 1. Não cabe arguição de descumprimento de preceito fundamental para impugnação de lei complementar pós-constitucional, passível de exame em ação direta de inconstitucionalidade, por inobservância do princípio da subsidiariedade (art. 4o, § 1o, da Lei 9.882/1999). 2. Não se aplica a fungibilidade para conhecimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental como ação direta de inconstitucionalidade quando inexista dúvida objetiva acerca do instrumento processual adequado. Precedentes. Parecer pelo não conhecimento da arguição.”
    É o relatório.
    Decido.
    Com efeito, a admissibilidade da presente arguição de descumprimento encontra obstáculo no princípio da subsidiariedade, previsto no art. 4º, § 1º, da Lei n.º 9.882/99. A propósito da aplicação desse princípio, anotei em estudo doutrinário:
    A Lei n. 9.882/99 impõe que a ADPF somente será admitida se não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º).
    À primeira vista, poderia parecer que somente na hipótese de absoluta inexistência de qualquer outro meio eficaz para afastar a eventual lesão poder-se-ia manejar, de forma útil, a arguição de descumprimento de preceito fundamental. É fácil ver que uma leitura excessivamente literal dessa disposição, que tenta introduzir entre nós o princípio da subsidiariedade vigente no direito alemão e no direito espanhol para, respectivamente, o recurso constitucional e o recurso de amparo, acabaria por retirar desse instituto qualquer significado prático.
    De uma perspectiva estritamente subjetiva, a ação somente poderia ser proposta se já se tivesse verificado a exaustão de todos os meios eficazes de afastar a lesão no âmbito judicial. Uma leitura mais cuidadosa há de revelar, porém, que, na análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo, deve predominar um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva. Em outros termos, o princípio da subsidiariedade inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão contido no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882, de 1999, há de ser compreendido no contexto da ordem constitucional global.
    Nesse sentido, se se considera o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de sanar a lesão parece ser aquele apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata.
    No direito alemão, a Verfassungsbeschwerde (recurso constitucional) está submetida ao dever de exaurimento das instâncias ordinárias. Todavia, a Corte Constitucional pode decidir de imediato um recurso constitucional, se se mostrar que a questão é de interesse geral ou se demonstrar que o requerente poderia sofrer grave lesão caso recorresse à via ordinária (Lei Orgânica do Tribunal, § 90, II).
    Como se vê, a ressalva constante da parte final do § 90, II, da Lei Orgânica da Corte Constitucional alemã confere-lhe uma ampla discricionariedade, tanto para conhecer das questões fundadas no interesse geral (allgemeine Bedeutung) quanto daquelas controvérsias baseadas no perigo iminente de grave lesão (schwerer Nachteil).
    Assim, tem o Tribunal Constitucional alemão admitido o recurso constitucional, na forma antecipada, em matéria tributária, tendo em vista o reflexo direto da decisão sobre inúmeras situações homogêneas. A Corte considerou igualmente relevante a apreciação de controvérsia sobre publicidade oficial, tendo em vista o seu significado para todos os partícipes, ativos e passivos, do processo eleitoral. No que concerne ao controle de constitucionalidade de normas, a posição da Corte tem-se revelado enfática: Apresenta-se, regularmente, como de interesse geral a verificação sobre se uma norma legal relevante para uma decisão judicial é inconstitucional.
    No direito espanhol explicita-se que cabe o recurso de amparo contra ato judicial desde que se hayan agotado todos los recursos utilizables dentro de la via recursal (Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, art. 44, I). Não obstante, a jurisprudência e a doutrina têm entendido que, para os fins da exaustão das instâncias ordinárias, não é necessária a interposição de todos os recursos possíveis, senão de todos os recursos razoavelmente úteis.
    Nessa linha de entendimento anotou o Tribunal Constitucional espanhol:
    Al haberse manifestado en este caso la voluntad del órgano jurisdicional sobre el mismo fondo de la cuestión planteada, ha de entenderse que la finalidad del requisito exigido en el art. 44, 1, a de la LOTC se ha cumplido, pues el recurso hubiera sido en cualquier caso ineficaz para reparar la supuesta vulneración del derecho costitucional conocido (auto de 11.2.1981, n. 19).
    Vê-se, assim, que também no direito espanhol tem-se atenuado o significado literal do princípio da subsidiariedade ou do exaurimento das instâncias ordinárias, até porque, em muitos casos, o prosseguimento nas vias ordinárias não teria efeitos úteis para afastar a lesão a direitos fundamentais.
    Observe-se, ainda, que a legitimação outorgada ao Ministério Público e ao Defensor do Povo para manejar o recurso de amparo reforça, no sistema espanhol, o caráter objetivo desse processo.
    Tendo em vista o direito alemão, Schlaich transcreve observação de antigo Ministro da Justiça da Prússia, segundo a qual o recurso de nulidade era proposto pelas partes, porém com objetivo de evitar o surgimento ou a aplicação de princípios jurídicos incorretos. Em relação ao recurso constitucional moderno, movido contra decisões judiciais, anota Schlaich:
    (...) essa deve ser também a tarefa principal da Corte Constitucional com referência aos direitos fundamentais, tendo em vista os numerosos e relevantes recursos constitucionais propostos contra decisões judiciais: contribuir para que outros tribunais logrem uma realização ótima dos direitos fundamentais.
    Em verdade, o princípio da subsidiariedade, ou do exaurimento das instâncias, atua, também, nos sistemas que conferem ao indivíduo afetado o direito de impugnar a decisão judicial, como um pressuposto de admissibilidade de  índole objetiva, destinado, fundamentalmente, a impedir a banalização da atividade de jurisdição constitucional.
    No caso brasileiro, o pleito a ser formulado pelos órgãos ou entes legitimados dificilmente versará pelo menos de forma direta sobre a proteção judicial efetiva de posições específicas por eles defendidas. A exceção mais expressiva reside talvez na possibilidade de o Procurador-Geral da República, como previsto expressamente no texto legal, ou qualquer outro ente legitimado, propor a argüição de descumprimento a pedido de terceiro interessado, tendo em vista a proteção de situação específica. Ainda assim, o ajuizamento da ação e a sua admissão estarão vinculados, muito provavelmente, ao significado da solução da controvérsia para o ordenamento constitucional objetivo e não para a proteção judicial efetiva de uma situação singular.
    Assim, tendo em vista o caráter acentuadamente objetivo da argüição de descumprimento, o juízo de subsidiariedade há de ter em vista, especialmente, os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional. Nesse caso, cabível a ação direta de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade, ou, ainda, a ação direta por omissão, não será admissível a argüição de descumprimento. Em sentido contrário, não sendo admitida a utilização de ações diretas de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, isto é, não se verificando a existência de meio apto para solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla e geral e imediata, há de se entender possível a utilização da arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    [...]
    Não se pode admitir que a existência de processos ordinários e recursos extraordinários devam excluir, a priori, a utilização da argüição de descumprimento de preceito fundamental. Até porque, tal como assinalado, o instituto assume, entre nós, feição marcada-mente objetiva.
    [...]
    Assim, tendo em vista o perfil objetivo da argüição de descumprimento, com legitimação diversa, dificilmente poder-se-á vislumbrar uma autêntica relação de subsidiariedade entre o novel instituto e as formas ordinárias ou convencionais de controle de constitucionalidade do sistema difuso, expressas, fundamentalmente, no uso do recurso extraordinário.
    Como se vê, ainda que, aparentemente, pudesse ser o recurso extraordinário o meio eficaz de superar eventual lesão a preceito fundamental nessas situações, na prática, especialmente nos processos de massa, a utilização desse instituto do sistema difuso de controle de constitucionalidade não se revela plenamente eficaz, em razão do limitado efeito do julgado nele proferido (decisão com efeito entre as partes).
    Assim sendo, é possível concluir que a simples existência de ações ou de outros recursos processuais vias processuais ordinárias não poderá servir de óbice à formulação da arguição de descumprimento. Ao contrário, tal como explicitado, a multiplicação de processos e decisões sobre um dado tema constitucional reclama, as mais das vezes, a utilização de um instrumento de feição concentrada, que permita a solução definitiva e abrangente da controvérsia.
    Essa leitura compreensiva da cláusula da subsidiariedade contida no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/99, parece solver, com superioridade, a controvérsia em torno da aplicação do princípio da exaustão das instâncias.
    Na ADPF 72, entendeu o Tribunal que, como se cuidava de impugnação de preceito autônomo por ofensa a dispositivos constitucionais, cabível seria a ADI, procedendo-se, por isso, a conversão da ADPF em ação direta. (MENDES, Gilmar Ferreira. Arguição de descumprimento de Preceito fundamental. São Paulo: Saraiva, 2007; grifei).
    Registro, ainda, que a questão da subsidiariedade da arguição de descumprimento de preceito fundamental foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal nos seguintes precedentes: ADPF nº 12/DF, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 26.3.2001; ADPF n.º 13/SP, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 5.4.2001; ADPF nº 3/CE, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 27.2.2004; ADPF n.º 33/PA, de minha relatoria, DJ 27.10.2006; e ADPF n.º 183/DF, Rel. Min. Carlos Britto, DJ 5.8.2009.
    Quanto à possibilidade de conversão da presente ADI em ADPF, colho trecho do voto do Min. Marco Aurélio, quando do julgamento da ADPF 314 AgR, de sua relatoria:
    “Reconheço haver precedentes do Supremo quanto à possibilidade de conversão da arguição de descumprimento de preceito fundamental em ação direta quando imprópria a primeira, e vice-versa, se satisfeitos os requisitos para a formalização do instrumento substituto. Cito a Questão de Ordem na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 72/PR, relatora Ministra Ellen Gracie, julgada em 1º de junho de 2005, o Referendo em Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.180/DF, apreciado em 10 de março de 2010, e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.163/SP, examinada em 29 de fevereiro de 2012, ambas de relatoria do ministro Cezar Peluso.
    Segundo o entendimento adotado nesses julgados, dúvida razoável sobre o caráter autônomo de atos infralegais impugnados, tais como decretos, resoluções e portarias, e alteração superveniente da norma constitucional dita violada legitimam o Tribunal a adotar a fungibilidade em uma direção ou em outra a depender do quadro normativo envolvido. Para o Supremo, portanto, apenas situações extravagantes autorizam a admissão de arguição de descumprimento de preceito fundamental como ação direta, e vice-versa, revelada postura conciliatória entre instrumentalidade e celeridade processuais, de um lado, e necessidade de não se baratear os institutos, do outro.
    Essa excepcionalidade não está presente na espécie, ao contrário. O recorrente incorreu naquilo que a doutrina processual denomina de “erro grosseiro” ao escolher o instrumento formalizado, ante a falta de elementos, considerados os preceitos legais impugnados, que pudessem viabilizar a arguição.” (grifei)
    Verifico, portanto, que a petição inicial não preenche os requisitos para o conhecimento da presente arguição, tampouco cumpre com o necessário para ser convertida em ADI.
    Ante o exposto, nego seguimento à presente Arguição de descumprimento de Preceito fundamental, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, restando prejudicada, em consequência, a análise do pedido de medida liminar.
    Publique-se. 
    Brasília, 30 de novembro de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
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