Tribunal: STF
Processo: STP 682
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-03
Data de publicação: 2020-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AMBIENTAL. DECISÃO QUE SUSPENDE A REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA REGULARIDADE DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E DAS MEDIDAS COMPENSATÓRIAS NELE ESTABELECIDAS. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DESCABIMENTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória, com pedido liminar, ajuizado pelo Município de Santos/SP, em face de decisão da 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento 2238631-97.2020.8.26.0000, que ratificou a liminar proferida na Ação Civil Pública 1012038-92.2020.8.26.0562.
    Narra que se trata, na origem, de Ação Civil Pública em que o Ministério Público do Estado de São Paulo postulou pedido de tutela antecedente, objetivando a suspensão dos efeitos do “Termo de Responsabilidade de Implantação de Medidas Mitigadoras ou Compensatórias (TRIMMC) firmado entre a Prefeitura Municipal de Santos e a empresa Valoriza Energia SPE Ltda., bem como da decisão da Comissão de Análise de Impacto de Vizinhança - COMAIV que aprovou o respectivo Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança – EIV”, assim como a paralisação das obras de execução de parque público, em razão da ausência de correlação entre a medida compensatória eleita pelo órgão técnico da prefeitura e o empreendimento privado a ser implantado e da ausência de realização das necessárias audiências públicas anteriormente à aprovação do estudo, conforme prevê a Lei Complementar Municipal nº 793/2013 e a Lei Federal nº 10.257/01 – Estatuto da Cidade.
    Relata que a liminar foi concedida, para “a. SUSPENDER, com eficácia retroativa, os efeitos do Termo de Responsabilidade de Implantação de Medidas Mitigadoras ou Compensatórias (TRIMMC) firmado entre a Prefeitura e a empresa Valoriza Energia SPE LTDA (processo administrativo n.15.858/2020-12); b. SUSPENDER, com eficácia retroativa, os efeitos da decisão da COMAIV que aprovou o Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança PTI n. 7/2020 que tem por objeto a Unidade de Recuperação de Energia (URE) a ser instalada no Sítio das Neves, (processo administrativo 15.858.2020/12); c. DETERMINAR A IMEDIATA paralisação das obras de execução das obrigações assumidas no Termo de Responsabilidade de Implantação de Medidas Mitigadoras ou Compensatórias (TRIMMC) referido no item 'a' (Processo Administrativo nº 15.858/2020-12), sob pena de multa diária no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil Reais)”.
    Aduz o Município que promoveu a realização das audiências públicas de modo virtual, cumprindo os pressupostos legais e garantindo a participação popular e controle social, conforme pleiteado pelo Parquet, tendo, então, solicitado a revisão da tutela de urgência, a qual foi indeferida. Inconformado, interpôs agravo de instrumento, tendo o Desembargador Relator deferido parcialmente o efeito suspensivo postulado, apenas para o fim de afastar a determinação de recondução do parque ao estado anterior. O Município requerente sustenta ademais a existência de risco de grave lesão à ordem e à economia públicas, bem como de violação ao artigo 2º da Constituição Federal, uma vez que a decisão judicial que se pretende suspender constitui invasão do Poder Judiciário no mérito dos atos administrativos do Poder Executivo, sobretudo em razão da legalidade dos atos praticados e da realização das audiências públicas exigidas, de modo que os vícios formais do procedimento administrativo foram corrigidos.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 2238631-97.2020.8.26.0000, que ratificou a tutela de urgência concedida na Ação Civil Pública nº 1012038- 92.2020.8.26.0562, até o julgamento definitivo da referida ação. 
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo não conhecimento do presente incidente, em parecer que restou assim ementado (doc. 28): 
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DIREITO URBANÍSTICO. TERMO DE RESPONSABILIDADE DE MEDIDAS MITIGADORAS OU COMPENSATÓRIAS. ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA. NECESSIDADE DE EXAME APROFUNDADO DA DEMANDA ORIGINÁRIA. NÃO CONHECIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO. 
    1. É competente o Supremo Tribunal Federal para conhecer de pedido de Suspensão de Tutela Provisória em face de decisão do TJ/SP que manteve decisão de primeira instância pela qual se sustou os efeitos de Termo de Responsabilidade de Implantação de Medidas Mitigadoras ou Compensatórias, bem como do despacho de Comissão de Análise de Impacto de Vizinhança que aprovou o Estado Prévio de Impacto de Vizinhança relativo à Unidade de Recuperação de Energia (URE). 
    2. É incabível pedido de suspensão quando imprescindível para o seu exame a ampla análise fático-probatória do mérito da ação subjacente.
    – Parecer pelo não conhecimento do pedido suspensivo”. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal ao qual compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, trata-se de pedido de suspensão que se volta contra decisão de Tribunal e cuja fundamentação se baseia no princípio da separação de poderes, verificando-se, destarte, seu cabimento em tese perante esse Supremo Tribunal Federal. Nada obstante, verifica-se circunstância capaz de impedir o seguimento do presente incidente, a saber, a necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório para a revisão da decisão impugnada. 
    Com efeito, a controvérsia adjacente à ação civil pública de origem diz respeito à regularidade de procedimento de licenciamento ambiental e à pertinência de medida compensatória estabelecida para a realização de obra na cidade de Santos, tendo o Juízo de Primeira Instância assentado haver verossimilhança nas alegações do Ministério Público, bem como risco ao resultado do processo na continuidade das obras já iniciadas. Este cenário revela que a suspensão da decisão em tela demandaria necessariamente a análise de questões fáticas atinentes ao procedimento de licenciamento ambiental, relacionados, por exemplo, à prévia ocorrência de audiência pública de modo virtual. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido é o seguinte precedente do Plenário deste Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de refeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido”. (SL 1.214 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019 - grifei).
    Outrossim, das alegações formuladas pelo Município autor e dos elementos constantes dos autos não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem e à economias públicas a justificar o deferimento do presente pedido de suspensão pelo só fato de haver provisória suspensão de obra de remodelação de parque público, realizada a título de medida compensatória, em virtude da existência de dúvida acerca da regularidade do prévio procedimento de licenciamento ambiental até o deslinde do processo de conhecimento. Saliente-se que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 3 de dezembro de 2020. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente