Tribunal: STF
Processo: MS 35718
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-17
Data de publicação: 2020-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado por Maria Martha Costa Severo contra ato praticado pelo Tribunal de Contas da União - TCU, consubstanciado em determinações constantes no Acórdão 1.450/2017 - Primeira Câmara, que considerou ilegal e negou registro do ato de concessão de aposentadoria da impetrante, em razão de incorporação indevida de quintos após a edição da Lei 9.624/1998. 
    Consta dos autos que a impetrante, aposentada por invalidez permanente pelo TRT da 17ª Região, com proventos proporcionais, pediu reexame da decisão proferida no Acórdão 1.450/2017 — TCU.
    Na inicial, alega que o “[m]encionado acórdão considerou ilegal e recusou registro ao ato de concessão de sua aposentadoria sob a alegação de que parte da incorporação de quintos (2/5 quintos da função FC-05 e 1/5 da função FC-03) que integram os proventos da aposentadoria teria ocorrido em período posterior a 8/4/1998, fato que, à luz do novo entendimento desta Corte, proferido no RE 638.115, tornaria a mencionada incorporação irregular” (pág. 2 do documento eletrônico 1). 
    Ressalta, assim, que,
    “[...] no ano de 2015, o Supremo Tribunal Federal (STF), ao apreciar o Recurso Extraordinário (RE) 638.115/Ceará, que teve repercussão geral, deixou assente que as decisões judiciais ou atos emanados pelos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário que determinaram a incorporação de quintos/décimos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 até a edição da Medida Provisória 2.225- 45/2001 carecem de fundamento legal e, portanto, violam o princípio da legalidade previsto na Constituição Federal.
    […]
    Ainda nessa linha de entendimento, foi a decisão no MS 25.763/DF, assim ementado: […].
    Ademais, o supramencionado Acórdão 2.248/2005-TCU-Plenário teve sua inconstitucionalidade reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Mandado de Segurança 25.763/DF. 
    O entendimento desta Corte de Contas até 2005, antes do advento do Acórdão 2.248/2005-TCU-Plenário, era de que a incorporação ou atualização de quintos era devida até 8/4/1998, com fundamento no caput do art. 30 da Lei 9.624/1998, vide Decisão 925/1999 e Acórdãos 731/2003 e 732/2003, ambos do Plenário. 
    Essas decisões também asseguraram a contagem do tempo residual de exercício de funções comissionadas não empregado, até 10/11/1997, para a incorporação de parcela de décimo, com termo final na data específica em que o servidor completasse o interstício de doze meses, de acordo com a sistemática definida na redação original do art. 30 da Lei 8.911/1994. Também declararam que as parcelas incorporadas à remuneração, na forma de quintos, deveriam ser transformadas em décimos e estes transformados em vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI)” (págs. 4-5 do documento eletrônico 1). 
    A impetrante informa, ainda, o seguinte:
    “Em deliberações mais recentes, esta Corte de Contas posicionou acerca da decisão do STF, consignando por meio do v. Acórdão 2.444/2015-TCU - Plenário, que deve ser observado o entendimento daquela Corte Suprema acerca da impossibilidade de incorporação de quintos de função decorrente do exercício de funções no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998, de 8/4/1998, e da MP 2.225- 48/2001, de 4/9/2001 (RE 638.115/CE e MS 25.763/DF). A mesma orientação foi adotada no Acórdão 5.380/2016 e no Acórdão 8.788/2016, ambos da Segunda Câmara. 
    A incorporação de parcela de quintos teve amparo em funções comissionadas exercidas antes e após a vigência da Lei 9.624/1998, o que estaria em desacordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal e a jurisprudência deste Tribunal” (pág. 6 do documento eletrônico 1).
    Outrossim, afirma que,
    “[t]ratando-se de vantagem pecuniária incluída nos vencimentos/proventos de servidor por força de decisão judicial transitada em julgado, como no caso da recorrente no que concerne à incorporação de quintos depois de 9/4/98. Disse o STF ao TCU: ‘1. Vantagem pecuniária incluída nos proventos de aposentadoria de servidor público federal, por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade de o Tribunal de Contas da União impor à autoridade administrativa sujeita à sua fiscalização a suspensão do respectivo pagamento. Ato que se afasta da competência reservada à Corte de Contas (CF, artigo 71, III).’ 
    Não custa rememorar, por relevante, que a sentença abrangendo os servidores da Justiça do Trabalho, nos autos do processo 2004.34.00048565-0, interposto pela ANAJUSTRA, foi proferida em 01/04/2005 com trânsito em julgado consumado em 01/08/2006, conforme certidão de trânsito em julgado ora juntada aos autos. No momento em que ocorreram aos julgamentos do RE 638.115/CE e MS 25.763/DF, em 2015, já havia passado por volta de 9 anos. 
    O tratamento dado à recorrente, no tocante à incorporação em comento, é, noutro giro, injusto juridicamente e desigual no tocante aos demais servidores da ativa, que continuam a receber, porque de direito, a incorporação decorrente da decisão judicial no proc. 2004.34.00048565-0. Nesta perspectiva, a aposentadoria traduziria, de certa forma, em pena. E resulta, também, no tratamento de iguais de forma desigual” (pág. 29 do documento eletrônico 1).
    Sustenta, por fim, que
    “[é] indiscutível que o impetrante tem direito líquido e certo a ser respeitado o direito constitucionalmente assegurado de continuar a usufruir da decisão proferida no processo 2004.34.00048565-0, interposto pela ANAJUSTRA, proferida em 01/04/2005 com trânsito em julgado consumado em 01/08/2006, conforme certidão de trânsito em julgado ora juntada aos autos. No momento em que ocorreram aos julgamentos do RE 638.115/CE e MS 25.763/DF, em 2015, já havia passado por volta de 9 anos” (pág. 33 do documento eletrônico 1).
    Assim, pede ao final:
    “[...] b) que seja deferida a medida liminar, sem oitiva da parte contrária, determinando-se a imediata suspensão dos efeitos do Nº 2247/2018 - TCU, e o acórdão N° 1450/2017 — TCU — 1.ª Câmara.
    […]
    seja confirmada a liminar deferida e declarada a nulidade do Nº 2247/2018 - TCU, e o acórdão N° 1450/2017 — TCU — 1.ª Câmara, por ferir o direito adquirido e ofensa a sentença judicial transitada em julgado e o princípio da segurança jurídica” (pág. 36 do documento eletrônico 1). 
    As informações foram prestadas (documento eletrônico 47). 
    A União solicitou o seu ingresso no feito (documento eletrônico 56).
    O Ministério Público Federal opinou pela denegação da ordem em parecer assim ementado (documento eletrônico 58):
    “Mandado de Segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro a ato de aposentadoria. Glosa de quintos relativos ao período compreendido entre a edição da Lei n. 9.624/1998 e a MP n. 2.225-45/2001. Alegada afronta a direito líquido e certo que não se positiva. Parecer pela denegação da ordem” (grifei).
    É o relatório necessário. Decido. 
    Inicialmente, defiro o ingresso da União no feito, conforme solicitado.
    Bem examinados os autos, entendo que o caso é de denegação da ordem.
    Destaco os seguintes trechos da decisão que analisou o pedido de reexame da impetrante (págs. 4-7 do documento eletrônico 18):
    “MÉRITO 
    5. Da coisa julgada 
    5.1. Defende-se que existe coisa julgada a amparar a incorporação dos quintos até 4/9/2001, com base nos seguintes argumentos: 
    5.2. Em que pese o entendimento do Supremo Tribunal Federal quanto à ilegalidade da incorporação dos quintos/décimos, entende-se que, tendo em vista que a concessão de aposentadoria da interessada é alicerçada por decisão judicial transitada em julgado, proferida na Ação Ordinária 200448565-0 da Justiça Federal o ato de aposentadoria em reexame deve ser considerado legal 
    5.3. Demais disso, no caso em análise, já se passaram mais de dois anos do trânsito em julgado do acórdão que autorizou à interessada a incorporação de quintos no período de 1998 a 2011, não tendo sido ajuizada nenhuma ação rescisória visando a desconstituição do julgado em questão, motivo pelo qual ele se mostra imutável não sendo passível de retirada dos seus proventos a parcela de quintos incorporada no período citado. 
    5.4. Consta nos autos o seguinte acórdão do 1RF da la Região (Remessa ex oficio 2004.34.00.048565-0/DF), oriundo de ação interposta pela Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho - Anajustra; que transitou em julgado em 1/8/2006 (peça 11, p. 47): 
    ‘ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. MEDIDA PROVISÓRIA N° 2.225-45/2001. DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REEXAME DOS ACÓRDÃOS 731 E 73212003. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO DOPEDIDO. CORREÇÃO MONETÁRIA. JUROS DE MORA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. [...]’. 
    5.5. Ocorre que o Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE 573.232/SC, assim deliberou em acórdão de repercussão geral: 
    ‘REPRESENTAÇÃO -ASSOCIADOS -ARTIGO 5°, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALCANCE. O disposto no artigo 5°, inciso XXI, da Carta da República encerra representação específica, não alcançando previsão genérica do estatuto da associação a revelar a defesa dos interesses dos associados. TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL -ASSOCIAÇÃO BENEFICIÁRIOS. As balizas subjetivas do título judicial formalizado em ação proposta por associação, é definida pela representação no processo de conhecimento: presente a autorização expressa dos associados e a lista destes juntada à inicial’. 
    5.6. Na mesma toada, pelo seu caráter didático, merece ser transcrita a ementa do Resp 1.374.678 apreciado no STJ: […].
    5.7. Por via de consequência, no caso em apreço, o decidido na Remessa ex offlcio 2004.34.00.048565-0/DF somente aproveitaria à interessada se comprovada a sua filiação à Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho -Anajustra, bem como a sua autorização expressa para a representação na referida demanda. 
    5.8. Ocorre que os recorrentes não trouxeram aos autos a prova da aludida filiação à Anajustra, tampouco a autorização da interessada para a referida associação representá-la na ação em testilha que transitou em julgado. 
    5.9. Mas não é só. Sobre o tema, não se pode relegar ao oblívio o seguinte excerto de voto da lavra do Excelentíssimo Senhor Ministro Benjamin Zymler, por ocasião da apreciação do TC 016.576/2012-8 (Acórdão 3.502/2016-TCU-1ª Câmara):
    ‘[...] 17. Nesse decisum, o posicionamento do Supremo, que afastou os efeitos da coisa julgada, fundou-se, precisamente, no argumento de que o título judicial favorável ao impetrante alcançava exclusivamente seus vencimentos (ou seja, sua remuneração na atividade), sem repercussão, portanto, em seus futuros proventos de aposentadoria. […].’
    5.10. Extrai-se, portanto, o seguinte ensinamento: a relação jurídica de servidores ativos com a União é distinta daquela que envolve aposentados e pensionistas, de modo que também não há que se falar em transposição automática acrítica de pretensos direitos havidos na atividade para a inatividade. 
    5.11. Deste modo, deve ser mantido o julgamento pela ilegalidade da aposentadoria dá interessada, eis que o trânsito em julgado da Remessa ex officio 2004.34.00.048565-0/DF, oriundo de ação interposta pela Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho -Anajustra, ocorreu quando a interessada se encontrava na atividade. 
    5.12. Por conseguinte, deve-se negar provimento ao presente pedido de reexame. ” 
    Nesse contexto, verifico que o Tribunal de Contas da União considerou ilegal a concessão da aposentadoria, recusando o seu registro, em razão de incorporação indevida de quintos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 até a edição da Medida Provisória 2.225- 45/2001, com fundamento no decidido por esta Suprema Corte no julgamento do RE 638.115-RG/CE, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 395 da Sistemática da Repercussão Geral, assim ementado:
    “Recurso extraordinário. 2. Administrativo. 3. Servidor público. 4. Incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Impossibilidade. 6. Recurso extraordinário provido.”
    Ademais, a alegação de que a incorporação da vantagem é resguardada pela coisa julgada, em virtude de ação coletiva ajuizada pela Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho – ANAJUSTRA, não se sustenta, uma vez que a impetrante não comprovou ser filiada à referida associação no momento do ajuizamento da ação coletiva, como exigido por esta Corte no julgamento do RE 612.043-RG/PR, Tema 499 da Sistemática da Repercussão Geral, assim ementado:
    “EXECUÇÃO AÇÃO COLETIVA RITO ORDINÁRIO ASSOCIAÇÃO BENEFICIÁRIOS. Beneficiários do título executivo, no caso de ação proposta por associação, são aqueles que, residentes na área compreendida na jurisdição do órgão julgador, detinham, antes do ajuizamento, a condição de filiados e constaram da lista apresentada com a peça inicial.”
    O Ministério Público Federal em seu parecer, o qual acolho integralmente, destacou o seguinte sobre o tema:
    “O Ministro Roberto Barroso, primeiro relator deste feito, determinou à impetrante, sob pena de indeferimento da inicial, a juntada aos autos da ‘lista de filiados da ANAJUSTRA apresentada junto com a referida petição inicial ou, alternativamente, documento que comprove ser filiada à ANAJUSTRA no momento do ajuizamento da ação n. 2004.34.00048565-0, tendo em vista o entendimento firmado em sede de repercussão geral no RE 612.043, rel. Min. Marco Aurélio’.
    Em cumprimento à determinação, a impetrante apresentou cópia do andamento processual da fase de execução de sentença, no qual consta seu nome como exequente. Apresentou, ainda, extrato de conta bancária judicial constando depósito nominal em seu favor. Embora esses documentos sugiram que a impetrante integrou a execução do título coletivo, não são aptos para comprovar que a impetrante era filiada à ANAJUSTRA no momento do ajuizamento da ação coletiva, como exigido pelo STF para aferir o alcance subjetivo do título executivo. […].
    Acresce que a sentença proferida no processo de origem fez menção à existência da relação de servidores beneficiários da decisão, como se depreende deste trecho:
    ‘9. Acolho o pedido, em parte, para que sejam incorporados à remuneração dos substituídos da autora os quintos/décimos decorrentes do exercício de função/cargo em comissão exercidos no período de 8.4.1998 a 9.9.2001 (relação, fls. 448-500). (grifei)’” (págs. 2-3 do documento eletrônico 58; grifos no original).
    Ressalto, por fim, que o Tribunal de Contas consignou que a coisa julgada somente beneficia os servidores ativos, não alcançando a relação jurídica iniciada com a aposentadoria. 
    Nesse sentido foi o voto do Ministro Gilmar Mendes, nos autos do MS 30.725/DF, no qual consignou que “o título judicial, do qual se invoca a garantia da coisa julgada, normalmente não faz menção à incorporação aos proventos, mas se limita à relação jurídica em que a contraprestação é por meio de vencimentos, enquanto o servidor está em situação ativa”.
    Cito, ainda, com o mesmo entendimento, o MS 28.019/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma.
    Diante disso, não se tem prova pré-constituída do direito líquido e certo de incorporação dos quintos após a edição da Lei 9.624/1998, ao contrário do que a impetrante afirma.
    Com efeito, esta Corte, em sucessivas decisões, a exemplo daquela proferida no RE 269.464/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello, já assinalou que a liquidez e certeza do direito, capaz de autorizar o ajuizamento do mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca.
    A pretensão da impetrante, portanto, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. Nesse sentido, como bem lembrou Celso Antônio Bandeira de Mello,
    “[c]onsidera-se líquido e certo o direito, independentemente de sua complexidade, quando os fatos a que se deva aplicá-lo sejam demonstráveis de plano; é dizer, quando independam de instrução probatória, sendo comprováveis por documentação acostada quando da impetração da segurança ou, então, requisitada pelo juiz a instâncias do impetrante, se o documento necessário estiver em poder de autoridade que recuse fornecê-lo (art. 6º, parágrafo único, da Lei 1.533) (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 837-838).
    Isso posto, denego a ordem (art. 205 do RISTF). Sem fixação de honorários (Súmula 512 do STF). 
    Publique-se.
    Brasília, 17 de março de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator