Tribunal: STF
Processo: Rcl 43703
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-02
Data de publicação: 2020-10-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. DECISÃO RECLAMADA NA QUAL SE APLICA O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. AFASTAMENTO DAS NORMAS DE TRANSIÇÃO DA LEI N. 12.651/2012 (NOVO CÓDIGO FLORESTAL). ALEGADO DESCUMPRIMENTO DO DECIDIDO NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE NS. 4.937, 4.903 E 4.902 E NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 42. INCIDÊNCIA DA NORMA DE TRANSIÇÃO ESTABELECIDA NO ART. 61-A DA LEI N. 12.651/2012. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.
Relatório 
    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada por João Aloe Rensi e outros, em 25.9.2020, contra a seguinte decisão proferida no Agravo Interno no Recurso Especial n. 1.668.484, pela qual se teria descumprido o decidido nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.937, 4.903 e 4.902 e na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42:
    “AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CÔMPUTO DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE NO CÁLCULO DA RESERVA LEGAL. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA DO CÓDIGO FLORESTAL. VEDAÇÃO AO RETROCESSO (PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM). PRECEDENTES DA PRIMEIRA E SEGUNDA TURMA DO STJ. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DO RELATOR. AGRAVO INTERNO DO PARTICULAR A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Trata-se na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO, objetivando a observância do disposto no antigo Código Florestal, no que diz respeito ao cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo do percentual de Reserva Legal. O Juízo de piso julgou improcedente os pedidos da exordial. Em sede de Apelação, o Tribunal de origem negou provimento ao recurso do Parquet, a fim de permitir o cômputo de Área de Preservação Permanente (APP) no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel, desde que cumpridas as condicionantes previstas do Novo Código Florestal.
    2. O ato jurídico – qual seja, o dano pela degradação do espaço protegido – não se qualifica como perfeito, completo ou finalizado, justamente pelo seu caráter contínuo, renovando-se de forma ininterrupta. A aplicação da Lei 12.651/2012 para as supressões de vegetação ocorridas durante a vigência da Lei 4.771/1965 não configura, desse modo, retroatividade sobre o ato jurídico já acabado, pois o dano permanece; a hipótese trata-se, isso sim, da tradicional aplicabilidade imediata da Lei aos fatos acontecidos em sua vigência.
    3. O que não se pode é admitir o fracionamento da natureza jurídica do dano ambiental por degradação de espaços protegidos: de um lado, para a contagem da prescrição, considerá-lo como dano permanente, de modo a renovar o termo inicial do prazo prescricional e impedir com isso sua fluência; de outro, para definir qual a Legislação aplicável, tratar o dano como um ato jurídico perfeito, a atrair a incidência da Lei mais gravosa.
    4. Consequentemente, a análise da existência e a recomposição do dano em APP, reserva legal ou outro dos espaços tutelados pelo Novo Código devem se pautar, atualmente, pela totalidade do regime da Lei 12.651/2012 (ressalvadas, por óbvio, as disposições declaradas inconstitucionais pelo STF), ainda que a degradação tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965.
    5. Entretanto, ambas as Turmas da Primeira Seção deste Tribunal Superior firmaram entendimento segundo o qual a regra geral será a incidência da legislação florestal, de direito material, vigente à época dos fatos, na qual se determina a aplicação da Lei 4.771/1965 para as degradações ambientais ocorridas em sua vigência (PET no REsp. 1.240.122/PR, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 19.12.2012 e REsp. 1.646.193/SP, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Rel. p/ Acórdão Min. GURGEL DE FARIA, DJe 4.6.2020).
    6. Agravo Interno dos Particulares a que se nega provimento” (doc. 8 – grifos nossos). 
    2. Contra essa decisão os reclamantes ajuízam, em 25.9.2020, a presente reclamação, alegando que a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça “jamais poderi[a] ter aplicado o princípio Tempus Regit Actum ao caso vertente, não computando a área de preservação permanente do cálculo do cômputo da área de reserva legal”, o que teria resultado na “afronta à autoridade das decisões desse Supremo Tribunal Federal proferidas nas ADI’s 4.937,4.903,4.902 e na ADC nº 42 (13/08/2019)” (fl. 8).
    Sustenta que “o decidido em Recurso Especial e no Agravo Interno afronta ao decidido nas ADI’s 4.937,4903,4.902 e na ADC nº 42, especialmente na parte em que restou definida a legitimidade constitucional do Poder Legislativo, no que tange a criação dos regimes de transição entre marcos regulatórios, bem como, configura esvaziamento da eficácia dos dispositivos normativos supra citados, julgados constitucionais por esse Egrégio Tribunal Superior” (fl. 15).
    Pontua que “a plausibilidade jurídica do pedido encontra-se demonstrada nas considerações apresentadas ao longo desta peça. Com efeito, demonstrou-se que a decisão reclamada, ao não permitir o cômputo da área de Preservação Permanente no Cômputo da área de Reserva Legal, violou a autoridade da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal” e “o periculum in mora é evidente, uma vez que o Recurso junto ao STJ é destituído de efeito suspensivo e o retorno à origem ensejará propositura imediata de cumprimento de sentença” (fl. 16).
    Requer medida liminar para “suspender a decisão reclamada proferida no Agravo em recurso Especial n. 1668484-SP, em trâmite perante o Superior Tribunal de Justiça, até o julgamento do mérito desta Reclamação” (fl. 16)
    No mérito, pede a procedência da presente reclamação para “cassar a decisão proferida pela Primeira Turma [do] Superior Tribunal de Justiça, no acordão referente ao recurso Especial e Agravo Interno restabelecendo-se os efeitos do acordão proferido nos autos do Recurso de Apelação pelo Tribunal de Justiça de São Paulo” (fl. 17).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    3. Põe-se em foco na presente reclamação se, ao afastar a incidência da Lei n. 12.651/2012 (Novo Código Florestal) a situações fáticas preexistentes, ao fundamento de contrariedade ao princípio tempus regit actum, a autoridade reclamada teria descumprido o decidido por este Supremo Tribunal nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.937, 4.903 e 4.902 e na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42.
    4. Em 28.2.2018, ao julgar as Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42, este Supremo Tribunal declarou constitucionais os arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal e assentou que “o Poder Legislativo dispõe de legitimidade constitucional para a criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB)”:
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ART. 225 DA CONSTITUIÇÃO. DEVER DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. NECESSIDADE DE COMPATIBILIZAÇÃO COM OUTROS VETORES CONSTITUCIONAIS DE IGUAL HIERARQUIA. ARTIGOS 1º, IV; 3º, II E III; 5º, CAPUT E XXII; 170, CAPUT E INCISOS II, V, VII E VIII, DA CRFB. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. JUSTIÇA INTERGERACIONAL. ALOCAÇÃO DE RECURSOS PARA ATENDER AS NECESSIDADES DA GERAÇÃO ATUAL. ESCOLHA POLÍTICA. CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO. EXAME DE RACIONALIDADE ESTREITA. RESPEITO AOS CRITÉRIOS DE ANÁLISE DECISÓRIA EMPREGADOS PELO FORMADOR DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE VEDAÇÃO AO RETROCESSO. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE PROCEDENTES. (…)
    20. A propósito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal demonstra deferência judicial ao planejamento estruturado pelos demais Poderes no que tange às políticas públicas ambientais. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 586.224/SP (Rel. MINISTRO LUIZ FUX, julgamento em 05/03/2016), apreciou-se o conflito entre lei municipal proibitiva da técnica de queima da palha da cana-de-açúcar e a lei estadual definidora de uma superação progressiva e escalonada da referida técnica. Decidiu a Corte que a lei do ente menor, apesar de conferir aparentemente atendimento mais intenso e imediato ao interesse ecológico de proibir queimadas, deveria ceder ante a norma que estipulou um cronograma para adaptação do cultivo da cana-de-açúcar a métodos sem a utilização do fogo. Dentre os fundamentos utilizados, destacou-se a necessidade de acomodar, na formulação da política pública, outros interesses igualmente legítimos, como os efeitos sobre o mercado de trabalho e a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas. Afastou-se, assim, a tese de que a norma mais favorável ao meio ambiente deve sempre prevalecer (in dubio pro natura), reconhecendo-se a possibilidade de o regulador distribuir os recursos escassos com vistas à satisfação de outros interesses legítimos, mesmo que não promova os interesses ambientais no máximo patamar possível. Idêntica lição deve ser transportada para o presente julgamento, a fim de que seja refutada a aplicação automática da tese de “vedação ao retrocesso” para anular opções validamente eleitas pelo legislador. 
    22. Apreciação pormenorizada das impugnações aos dispositivos do novo Código Florestal (Lei nº 12.651/2012): (...) 
    (p) Art. 15 (Possibilidade de se computar as Áreas de Preservação Permanente para cômputo do percentual da Reserva Legal, em hipóteses legais específicas): As Áreas de Preservação Permanente são zonas específicas nas quais se exige a manutenção da vegetação, como restingas, manguezais e margens de cursos d’água. Por sua vez, a Reserva Legal é um percentual de vegetação nativa a ser mantido no imóvel, que pode chegar a 80% (oitenta por cento) deste, conforme localização definida pelo órgão estadual integrante do Sisnama à luz dos critérios previstos no art. 14 do novo Código Florestal, dentre eles a maior importância para a conservação da biodiversidade e a maior fragilidade ambiental. Em regra, consoante o caput do art. 12 do novo Código Florestal, a fixação da Reserva Legal é realizada sem prejuízo das áreas de preservação permanente. Entretanto, a incidência cumulativa de ambos os institutos em uma mesma propriedade pode aniquilar substancialmente a sua utilização produtiva. O cômputo das Áreas de Preservação Permanente no percentual de Reserva Legal resulta de legítimo exercício, pelo legislador, da função que lhe assegura o art. 225, § 1º, III, da Constituição, cabendo-lhe fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos, inclusive o desenvolvimento nacional (art. 3º, II, da CRFB) e o direito de propriedade (art. 5º, XXII, da CRFB). Da mesma forma, impedir o cômputo das áreas de preservação permanente no cálculo da extensão da Reserva Legal equivale a tolher a prerrogativa da lei de fixar os percentuais de proteção que atendem da melhor forma os valores constitucionais atingidos; CONCLUSÃO: Declaração de constitucionalidade do artigo 15 do Código Florestal; (...) 
    (u) Arts. 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 (Regime das áreas rurais consolidadas até 22.07.2008): O Poder Legislativo dispõe de legitimidade constitucional para a criação legal de regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB). Os artigos 61- A, 61-B, 61-C, 63 e 67 da Lei n. 12.651/2012 estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de acordo com o tamanho do imóvel. O tamanho do imóvel é critério legítimo para definição da extensão da recomposição das Áreas de Preservação Permanente, mercê da legitimidade do legislador para estabelecer os elementos norteadores da política pública de proteção ambiental, especialmente à luz da necessidade de assegurar minimamente o conteúdo econômico da propriedade, em obediência aos artigos 5º, XXII, e 170, II, da Carta Magna, por meio da adaptação da área a ser recomposta conforme o tamanho do imóvel rural. Além disso, a própria lei prevê mecanismos para que os órgãos ambientais competentes realizem a adequação dos critérios de recomposição para a realidade de cada nicho ecológico; CONCLUSÃO: Declaração de constitucionalidade dos artigos 61-A, 61-B, 61-C, 63 e 67 do Código Florestal” (DJe 13.8.2019 – grifos nossos).
    5. No voto condutor do julgamento do acórdão reclamado, o Ministro Relator no Agravo Interno no Recurso Especial n. 1.668.484 ressalvou seu entendimento pessoal e seguiu posicionamento da Turma daquele Tribunal para aplicar o princípio tempus regit actum para fazer incidir a Lei n. 4.771/1965 à espécie:
    “6. Tais fatores demonstram que, na interpretação da Corte Suprema – a quem compete a guarda da Constituição Federal –, a Lei 12.651/2012 não introduziu retrocesso proibido à tutela ambiental, justamente porque o princípio da vedação ao retrocesso não implica imutabilidade ou engessamento da atividade legislativa. Destarte, concluir por um suposto direito adquirido da coletividade à aplicação da Lei 4.771/1965, em detrimento da incidência imediata da Nova Codificação, consistiria, por vias transversas, em afastar a decisão vinculante do STF em controle concentrado de constitucionalidade e consagrar a completa imobilização legislativa para um sem-número de situações.
    7. Portanto, não se pode acolher, de forma genérica, a tese de que o direito adquirido ambiental impediria a aplicação da Lei 12.651/2012 nos casos ora tratados. As considerações a respeito do maior ou menor nível de proteção do Novo Código em relação ao antigo, ou à prevalência do interesse ambiental coletivo sobre o exercício individual do direito à propriedade, são questões já enfrentadas pelo STF nas sobreditas ações concentradas, de maneira que não se pode, agora, adotar a mesma argumentação para conferir ultratividade à Lei 4.771/1965.
    8. De mais a mais, o ato jurídico – qual seja, o dano pela degradação do espaço protegido – não se qualifica como perfeito, completo ou finalizado, justamente pelo seu caráter contínuo, renovando-se de forma ininterrupta. A aplicação da Lei 12.651/2012 para as supressões de vegetação ocorridas durante a vigência da Lei 4.771/1965 não configura, desse modo, retroatividade sobre o ato jurídico já acabado, pois o dano permanece; a hipótese trata-se, isso sim, da tradicional aplicabilidade imediata da Lei aos fatos acontecidos em sua vigência.
    9. O que não se pode é admitir o fracionamento da natureza jurídica do dano ambiental por degradação de espaços protegidos: de um lado, para a contagem da prescrição, considerá-lo como dano permanente, de modo a renovar o termo inicial do prazo prescricional e impedir com isso sua fluência; de outro, para definir qual a Legislação aplicável, tratar o dano como um ato jurídico perfeito, a atrair a incidência da Lei mais gravosa.
    10. Consequentemente, a análise da existência e a recomposição do dano em APP, reserva legal ou outro dos espaços tutelados pelo Novo Código devem se pautar, atualmente, pela totalidade do regime da Lei 12.651/2012 (ressalvadas, por óbvio, as disposições declaradas inconstitucionais pelo STF), ainda que a degradação tenha ocorrido na vigência da Lei 4.771/1965.
    11. Entretanto, a Segunda Turma deste Tribunal Superior firmou entendimento segundo a qual a regra geral será a incidência da legislação florestal, de direito material, vigente à época dos fatos, na qual se determina a aplicação da Lei 4.771/1965 para as degradações ambientais ocorridas em sua vigência. Nesse sentido cita-se o aresto paradigmático: (…)
    12. Esse entendimento foi referendado pela Primeira Turma, por maioria, no julgamento do REsp 1.646.193/SP, Relator para o acórdão Ministro GURGEL DE FARIA, julgado em 12.5.2020. Assim, considerando a função constitucional desta Corte de uniformização da jurisprudência pátria, ressalvo-se meu ponto de vista para acompanhar o posicionamento da Turma julgadora.
    13. Ante o exposto, nega-se provimento ao Agravo Interno do Particular” (fls. 6-9, doc. 8 – grifos nossos).
    Essa compreensão, entretanto, parece divergir do decidido por este Supremo Tribunal no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 4.937, 4.903 e 4.902 e da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 42 quanto à legitimidade constitucional do Poder Legislativo para instituir “regimes de transição entre marcos regulatórios, por imperativos de segurança jurídica (art. 5º, caput, da CRFB) e de política legislativa (artigos 21, XVII, e 48, VIII, da CRFB)”.
    6. Ao examinar a Reclamação n. 43.202, processo análogo ao presente, no qual o Superior Tribunal de Justiça afastou a incidência de normas estabelecidas na Lei n. 12.651/2012 (Novo Código Florestal) ao fundamento de que não se aplicariam a fatos pretéritos, o Ministro Luiz Fux decidiu:
    “RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO A FATOS PRETÉRITOS. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDA NO JULGAMENTO CONJUNTO DAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.901, 4.902 E 4.903 E DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 42. FUMUS BONI IURIS. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA DEFERIDA  (…)
    Ab initio, antes de examinar se, de fato, há desobediência à autoridade do que decidido no julgamento conjunto das ADI’s 4.901, 4.902 e 4.903, e da ADC 42, das quais fui relator, é preciso esclarecer seu conteúdo, cuja parte que interessa da ementa, transcrevo (...)
    Conquanto julgado improcedente o pedido em primeira e segunda instâncias, em sede de recurso especial o Superior Tribunal de Justiça entendeu pela procedência das alegações autorais, pelo que negou vigência ao artigo 15 do atual Código Florestal, por entender impossível sua aplicação retroativa (…)
    Dessa forma, nesta análise ainda perfunctória da controvérsia e sem prejuízo de um exame mais apurado do caso quando do recebimento das informações, entendo que o ato ora reclamado encontra-se em dissonância com os acórdãos proferidos por esta Suprema Corte nos julgamentos das ADI’s 4.109, 4.102, 4.103 e da ADC 42, na medida em que deixou de dar aplicabilidade retroativa às normas ambientais declaradamente constitucionais, em sentido oposto ao que já fixado neste Supremo Tribunal.
    Nesse sentido foram as seguintes decisões, proferidas no âmbito desta Corte em casos análogos ao presente: Rcl 39.270-MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 27/2/2020; Rcl 38.764, Rel. Min. Edson Fachin DJe de 16/6/2020; e Rcl 42.711-MC, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 1/9/2020, esta última assim ementada:
    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ADI’s Nº 4.937, 4.903, 4.902 E NA ADC Nº 42. INVIABILIDADE DE ALEGAÇÃO DE “VEDAÇÃO AO RETROCESSO”. NOVO CÓDIGO FLORESTAL. ATO RECLAMADO QUE APLICA O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM AO CASO. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA.”
    Ex positis, por entender que os argumentos da parte reclamante são plausíveis, DEFIRO o pedido de TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA” (DJe 9.9.2020). 
    Em processos análogos ao presente, nos quais aplicado o princípio tempus regit actum para afastar a incidência de normas do Novo Código Florestal, os Ministros deste Supremo Tribunal têm suspendido as decisões reclamadas. Confiram-se, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas: Reclamação n. 42.786, de minha relatoria, DJe 23.9.2020; Reclamação n. 40.343, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 26.8.2020; Reclamação n. 42.711, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 25.8.2020; Reclamação n. 37.981, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 27.7.2020; Reclamação n. 38.764, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 16.6.2020; Reclamação n. 39.991, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 24.4.2020; e Reclamação n. 39.270, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 27.2.2020.
    7. Pelo exposto, sem prejuízo da reapreciação da matéria no julgamento do mérito, defiro a medida liminar requerida para suspender os efeitos da decisão reclamada.
    8. Requisitem-se informações à autoridade reclamada (art. 157 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    9. Prestadas as informações, citem-se os beneficiários da decisão reclamada (interessados), para, querendo, contestarem a presente reclamação (inc. III do art. 989 do Código de Processo Civil).
    10. Na sequência, vista à Procuradoria-Geral da República (art. 160 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se. 
    Brasília, 2 de outubro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora