Tribunal: STF
Processo: ADI 4830
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-26
Data de publicação: 2020-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO N. 7.777/2012. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DAS AUTORAS. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDA.
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal – Condsef, pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social – CNTSS/CUT, pela Central Única dos Trabalhadores – CUT e pelo Sindicato Nacional dos Fiscais Federais Agropecuários – ANFFA contra o Decreto n. 7.777/2012, com o seguinte teor:
    “Art. 1º Compete aos Ministros de Estado supervisores dos órgãos ou entidades em que ocorrer greve, paralisação ou retardamento de atividades e serviços públicos:
    I - promover, mediante convênio, o compartilhamento da execução da atividade ou serviço com Estados, Distrito Federal ou Municípios; e
    II - adotar, mediante ato próprio, procedimentos simplificados necessários à manutenção ou realização da atividade ou serviço.
    § 1º As atividades de liberação de veículos e cargas no comércio exterior serão executadas em prazo máximo a ser definido pelo respectivo Ministro de Estado supervisor dos órgãos ou entidades intervenientes.
    § 2º Compete à chefia de cada unidade a observância do prazo máximo estabelecido no § 1º .
    § 3º A responsabilidade funcional pelo descumprimento do disposto nos §§ 1º e 2º será apurada em procedimento disciplinar específico.
    Art. 2º O Ministro de Estado competente aprovará o convênio e determinará os procedimentos necessários que garantam o funcionamento regular das atividades ou serviços públicos durante a greve, paralisação ou operação de retardamento.
    Art. 3º As medidas adotadas nos termos deste Decreto serão encerradas com o término da greve, paralisação ou operação de retardamento e a regularização das atividades ou serviços públicos.
    Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação”
    2. Os autores alegam, preliminarmente, serem legitimados ativos para ajuizar a presente ação direta de inconstitucionalidade por serem associações cuja abrangência se estenderia a todo o território nacional.
    Explicam que a Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal – Condsef “representa[ria] os interesses das entidades que congregam os trabalhadores públicos vinculados à administração direta, indireta, fundacional e autárquica dos poderes da União e das empresas públicas federais, tenham eles vínculo estatutário ou contratual, ativos, aposentados e pensionistas” (fl. 3, e-doc. 1).
    Ressaltam que a Condsef se aproximaria de uma associação de associações, apesar da denominação confederação. 
    Quanto à pertinência temática enfatizam presente este requisito, porque teriam atuação sindical e fins estatutários de defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores federais civis
    Informam que “o Decreto n. 7.777/12 (…) disp[oria] sobre as medidas para a continuidade das atividades e dos serviços dos órgãos e entidades da administração pública federal durante a greve protagonizada pelos servidores públicos federais” (fl. 8, e-doc. 1).
    Salientam que o Decreto n. 7.777/2012 “não se restring[iria] a regulamentar a Lei n. 7.783/89, mas produz[iria] inovação no campo normativo, situando-se no mesmo nível das leis (em sentido estrito), o que lhe confer[iria], via de conseqüência, autonomia normativa” (fl. 9, e-doc. 1).
    Observam que o decreto teria “extrapola[do] os limites de sua configuração jurídica, porque estabelece[iria] comandos gerais, autônomos e abstratos, regulamentando diretamente o art. 37, inciso VII, da Constituição Federal, no que se refere aos atos administrativos a serem praticados no curso da atual greve dos servidores federais civis” (fl. 9, e-doc. 1).
    Alegam que o Decreto n 7.777/2012 ofenderia as als. a e c do inc. II do § 1º do o art. 61 e o inc. X do art. 48 da Constituição da República ”porque cabe somente ao Poder Legislativo, após iniciativa do Presidente da República, deliberar sobre emissão de lei que institua cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou promova aumento de sua remuneração e, ainda, dispor sobre servidores públicos da União, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria” (fl. 11, e-doc. 1).
    Argumentam que, “ao autorizar que a execução do serviço, no curso da greve dos trabalhadores federais, seja mantida por convênios com outras entidades públicas e por prestadores de serviço selecionados através de ‘procedimentos simplificados’, o decreto, através de seu art. 1°, incisos I e II - e os demais dispositivos que lhe são consectários -, estabelece[ria] um artifício prático apto a contornar a rigidez normativa das disposições constitucionais acima mencionadas” (fl. 12, e-doc. 1).
    Acrescentam que “o decreto presidencial permit[iria] que pessoas sejam ‘investidas’ temporariamente no exercício das atividades inerentes aos cargos e funções dos trabalhadores em greve” (fl. 12, e-doc. 1).
    Ponderam haver ofensa, também, à al. a do inc. VI do art. 84 e aos incs. I, II, V e VI do art. 167 da Constituição da República, pois “a ‘promoção de convênio’ e a adoção de ‘procedimentos simplificados necessários à manutenção ou realização da atividade ou serviço’ público, como já referido, induz[iria] à possibilidade de contratação de serviços de terceiros, alheios à função pública federal, com a necessária contraprestação financeira e a consequente oneração do orçamento público” (fl. 13, e-doc. 1).
    Apontam que os incs. I e II do art. 1º, o art. 2º e o art. 3º do Decreto n. 7.777/2012 contrariariam o art. 241 da Constituição da República, pois a lei seria o “instrumento pelo qual os entes federados deve[ria]m firmar convênios de gestão associada ou transferência total ou parcial de serviços públicos” e que o decreto “desconsidera[ria] o comando constitucional, e, como se fosse lei, autoriza[ria], no curso da greve dos servidores federais, a formalização e efetivação de convênios de compartilhamento de serviços públicos federais” (fl. 14, e-doc. 1).
    A ofensa ao caput e ao inc. II do art. 37 da Constituição da República se configuraria porque o decreto “autoriza[ria] o compartilhamento da execução das atividades e serviços federais com as demais entidades federativas (Estados, Distrito Federal e Municípios), bem como admit[iria] a adoção de procedimentos simplificados voltados à contratação de serviços privados” (fl. 15, e-doc. 1). 
    O decreto permitiria, ainda, “por uma via absolutamente desvirtuada da previsão constitucional, que pessoas alheias ao quadro funcional federal e terceirizadas sejam "investidas" de fato no exercício de atribuições correspondentes aos cargos e funções dos servidores que aderiram à paralisação” (fl. 16, e-doc. 1). 
    Ponderam que, “como a greve, na contextualização dos fatos, [seria] um instrumento voltado a induzir o empregador (no caso, a Administração Federal) a negociar, o Decreto n. 7.777/12 embaraça[ria] a sua plena eficácia, na medida em que permit[iria] que a problemática dela decorrente, que é a não prestação de serviço (fato que concretiza a força reivindicatória dos trabalhadores), seja, em tese solucionada” (fl. 19, e-doc. 1). Argumentam haver, em decorrência disso, ofensa ao § 2º do art. 5º, ao art. 9º e ao inc. II do art. 37 da Constituição da República.
    Concluem haver contrariedade ao inc. IX do art. 37 da Constituição da República, pois as hipóteses de contratação temporária permitidas devem ser fixadas somete por lei em sentido estrito.
    Requerem “medida cautelar, para que sejam suspensos liminarmente os efeitos jurídicos do Decreto n. 7.777, de 24 de julho de 2012, com eficácia retroativa a partir de sua vigência, em razão da manifesta inconstitucionalidade de suas disposições: ou, pela técnica da interpretação conforme, que a intelecção das disposições do ato normativo presidencial, seja fixada no sentido de que sua incidência, não pode resultar em qualquer aumento de despesas públicas, assim como sua aplicação seja condicionada à declaração, por decisão judicial, de ilegalidade da greve dos servidores federais” (fl. 25, e-doc. 1).
    Pedem “seja julgada procedente a presente ação e seja declarada a inconstitucionalidade integral do Decreto n. 7.777, de 24 de julho de 2012, com eficácia retroativa desde o inicio de sua vigência, por violar o art 61, §1°, inciso II, alíneas "a" e "c"; art 48, inciso X; art. 84, inciso VI, alínea "a"; art 167, incisos I, II, V e VI; art. 241; art 37, caput e inciso II; art. 37, art 5º, §2º e art.37, inciso IX, todos da Constituição Federal”  (fl. 25, e-doc. 1).
    Pedem, “alternativamente, pela técnica da interpretação conforme, que a intelecção das disposições do ato normativo presidencial, com exclusão de qualquer outra possibilidade interpretativa adversa, seja fixada no sentido de que sua incidência não pode resultar em qualquer aumento de despesas públicas, assim como sua aplicação seja condicionada à declaração de ilegalidade da greve dos servidores federais, por decisão judicial (fl. 26, e-doc. 1).
    3. Em 10.8.2012, o Ministro Dias Toffoli adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 e determinou fosse a presente ação apensada à Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.828/DF (e-doc. 15).
    4. A Presidência da República prestou informações (e-doc. 19).
    5. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela ilegitimidade da Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal – Condsef por ter “natureza de entidade sindical, conforme se depreende de seu registro no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas do Ministério da Fazenda (documento constante dos autos)” (fl. 7, e-doc. 31).
    Acrescentou que “a ilegitimidade ativa ad causam da requerente restaria configurada ainda que se admitisse, por hipótese, sua natureza de entidade de classe”, pois “não representa os interesses de uma categoria específica, mas, como sua própria denominação indica, congrega pessoas jurídicas vinculadas a atividades distintas, que têm como único liame o fato de exercerem atividades no âmbito da Administração Direta, Indireta, Fundacional e Autárquica dos Poderes da União e das Empresas Públicas Federais” (fl. 9, e-doc. 31).
    Alertou que “a jurisprudência dessa Excelsa Corte [seria] pacífica no sentido de que a heterogeneidade de composição descaracteriza a associação enquanto entidade de classe, inviabilizando o conhecimento de ação de controle concentrado por ela proposta” (fl. 9, e-doc. 31).
    6. A Procuradoria-Geral da República deixou de se manifestar na presente ação por ter opinado, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.828/DF, pela procedência parcial.
    7. Em 1º.2.2018, o Sindicato Nacional dos Servidores das Agências Nacionais de Regulação -Sinagências, o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – Sindifisco Nacional e a Central Sindical e Popular Conlutas – SDP foram admitidos como amicus curiae (e-doc. 34).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    8. A análise do que posto na presente ação direta conduz a seu não conhecimento pela ausência de legitimidade ativa ad causam das autoras.
    No inc. IX do art. 103 da Constituição da República, tem-se por legitimada para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade a confederação sindical ou a entidade de classe de âmbito nacional.
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais são legitimadas para propor ações de controle concentrado:
    “EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 103, IX, CF. Controle concentrado. Entidade de classe de âmbito nacional. Ilegitimidade. Pertinência temática. Processo objetivo. Ausência de estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade. 1. A jurisprudência firme da Corte é no sentido de que, dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais possuem legitimidade para propor ação direta, conforme o disposto no art. 103, IX, da Constituição Federal. Precedentes. 2. As entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada. Precedentes. 3. A pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e a defesa dos direitos da classe representada pela entidade requerente. 4. Não verificada correlação entre os objetivos institucionais perseguidos pela entidade e as normas impugnadas, as quais dizem respeito à majoração das alíquotas da contribuição ao PIS e da Cofins relativas à venda de combustíveis. 5. Nego provimento ao agravo regimental” (ADI n. 5.837-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 17.10.2018). 
    Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.146-AgR/DF, de relatoria do Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal assentou que “a atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação” (Plenário, DJe 3.4.2019).
    9. Os documentos juntados pela Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal – Condsef (e-docs. 2 e 6), Central Única dos Trabalhadores em Seguridade Social – CNTSS/CUT (e-doc. 14), pela Central Única dos Trabalhadores – CUT (e-docs. 4 e 8) e pelo Sindicato Nacional dos Fiscais Federais Agropecuários – Anffa (e-doc. 9) dão conta de serem entidades sindicais. As autoras não comprovam, entretanto, serem confederações sindicais integradas por mais de três federações.
    10. Em 4.9.2009, o Ministro Ricardo Lewandowski extinguiu a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.130/DF e ressaltou não ter a Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal – Condsef legitimidade para ajuizar ação direta. Salientou, então, que ”embora o estatuto da CONDSEF a qualifique como ‘pessoa jurídica de direito privado, de duração indeterminada, de representação sindical em grau superior’, verifico que não se está diante de uma Confederação Sindical, mas sim, de uma federação sindical, integrada por sindicatos” (DJe 11.9.2008). 
    Nem se argumente, como pretende a Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal – Condsef, estar autorizada a ajuizar a presente ação direta como entidade de classe. 
    Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.056/PE, o Ministro Celso de Mello ressaltou que as hipóteses previstas no inc. IX do art. 103 da Constituição da República não são intercambiáveis a critério do interesse da parte autora:
    “o inciso IX do art. 103 da Constituição prevê duas hipóteses de legitimação para agir em sede de fiscalização abstrata, referindo-se, de um lado, à “confederação sindical”, e, de outro, à “entidade de classe de âmbito nacional”.
    Trata-se de situações que não são intercambiáveis, não se admitindo, por isso mesmo, e para efeito de ativação da jurisdição de controle “in abstracto”, que uma entidade sindical de primeiro grau, demitindo-se,momentaneamente, de sua condição sindical, invoque, por uma questão de conveniência processual, a qualidade de entidade de classe de âmbito nacional.
    O Plenário desta Corte, quando se defrontou com semelhante situação, afastou-a, por entender indevida a mesclagem “das hipóteses de legitimação previstas no art. 103 da Constituição Federal”, advertindo que a natureza sindical da entidade “a exclui, peremptoriamente, das demais categorias de associação de âmbito nacional, entendimento firmado nesta Corte em homenagem ao princípio hermenêutico de que não existem palavras inúteis na Constituição” (ADI 3.506-AgR/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE –grifei). 
    Daí a correta observação feita pelo Ministério Público Federal sobre essa específica questão: ‘A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal entende que a legitimidade ativa ‘ad causam’ das entidades sindicais para ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade depende do enquadramento formal e material destas no conceito legal de confederação sindical, delineado pelo art. 535 da Consolidação das Leis do Trabalho. A legitimidade das entidades sindicais de grau superior para instauração do controle concentrado de constitucionalidade não se confunde com a legitimidade das entidades de classe de âmbito nacional. Como ressaltou o Ministro MARCO AURÉLIO, a disjuntiva ‘ou’, constante do art. 103, IX, da Constituição da República, ‘indica a diversidade de pessoas jurídicas, consideradas as confederações e as entidades de classe de âmbito nacional’. O reconhecimento da natureza sindical da entidade não a habilita a provocar controle concentrado de constitucionalidade na condição de entidade de classe de âmbito nacional .’ (grifei) 
    Ocorre, no entanto, que o exame da petição inicial desta ação direta de inconstitucionalidade revela tratar-se, na realidade, de entidade sindical de primeiro grau, valendo transcrever, por relevante, o que se segue: (...)” (ADI n. 5.056-AgR/PE, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 8.9.2014, grifos no original).
    12. Consolidou-se na jurisprudência deste Supremo Tribunal entendimento de que as centrais sindicais, por não configurarem confederações sindicais ou entidades de classe de alcance nacional (inc. IX do art. 103 da Constituição), não são legitimadas ativas ad causam para ajuizar ação de controle abstrato de constitucionalidade:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Central Única dos Trabalhadores (CUT). Falta de legitimação ativa. 
    - Sendo que a autora constituída por pessoas jurídicas de natureza vária, e que representam categorias profissionais diversas, não se enquadra ela na expressão - entidade de classe de âmbito nacional-, a que alude o artigo 103 da Constituição, contrapondo-se às confederações sindicais, porquanto não é uma entidade que congregue os integrantes de uma determinada atividade ou categoria profissional ou econômica, e que, portanto, represente, em âmbito nacional, uma classe.
    - Por outro lado, não é a autora - e nem ela própria se enquadra nesta qualificação - uma confederação sindical, tipo de associação sindical de grau superior devidamente previsto em lei (C.L.T. artigos 533 e 535), o qual ocupa o cimo da hierarquia de nossa estrutura sindical e ao qual inequivocamente alude a primeira parte do inciso IX do artigo 103 da Constituição.
    Ação direta de inconstitucionalidade que não se conhece por falta de legitimação da autora” (ADI n. 271-MC/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 6.9.2001).
    “FALTA DE LEGITIMIDADE ATIVA DAS CENTRAIS SINDICAIS PARA O AJUIZAMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
    - No plano da organização sindical brasileira, somente as confederações sindicais dispõem de legitimidade ativa ‘ad causam’ para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade (CF, art. 103, IX), falecendo às centrais sindicais, em consequência, o poder para fazer instaurar, perante o Supremo Tribunal Federal, o concernente processo de fiscalização normativa abstrata. Precedente.(…)” (ADI n. 1.442, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 29.4.2005).
    Nessa mesma linha de entendimento, por exemplo, ADI n. 1.969, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 31.8.2007.
    Essa orientação foi mantida por este Supremo Tribunal mesmo após o advento da Lei n. 11.648/2008, pela qual reconhecidas formalmente as centrais sindicais como entidades de representação geral dos trabalhadores:
    “AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – UNIÃO GERAL DOS TRABALHADORES (UGT) – CENTRAL SINDICAL – ILEGITIMIDADE ATIVA – NORMA QUESTIONADA DE NATUREZA REGULAMENTAR – RECURSO NÃO PROVIDO. 
    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, visto não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, ‘parte inicial’, da Constituição Federal. 
    2. Muito embora ocorrido o reconhecimento formal das centrais sindicais com a edição da Lei nº 11.648/08, a norma não teve o condão de equipará-las às confederações, de modo a sobrelevá-las a um patamar hierárquico superior na estrutura sindical. Ao contrário, criou-se um modelo paralelo de representação, figurando as centrais sindicais como patrocinadoras dos interesses gerais dos trabalhadores, e permanecendo as confederações como mandatárias máximas de uma determinada categoria profissional ou econômica. 
    3. A fórmula alternativa prevista no art. 103, IX, do Texto Magno, impede que determinada entidade considerada de natureza sindical, não enquadrável no conceito de confederação, venha a se utilizar do rótulo de entidade de classe de âmbito nacional, para fins de legitimação. Precedente. 
    4. A resolução atacada é carecedora de relação normativa de primariedade em face da Constituição Federal, uma vez que é ato inequivocamente regulamentar, hierarquicamente inferior aos comandos contidos na Lei nº 8.900/94, e, nessa linha, insuscetível de ser atacado por meio de ação direta de inconstitucionalidade. 
    5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.224-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 8.9.2011). 
    13. Pelo exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 26 de junho de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora