Tribunal: STF
Processo: RE 1247048
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-13
Data de publicação: 2020-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI ORDINÁRIA ESTADUAL N. 3.277/2013. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO DE CRÉDITO PRESUMIDO. CONVÊNIO CELEBRADO NO CONFAZ. RENÚNCIA FISCAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Rondônia:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Ordinária Estadual n. 3.277/2013. Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços – ICMS. Benefícios fiscais. Concessão de crédito presumido e isenção tributária. Existência de suporte em convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, nos termos da LC 24/75. Inconstitucionalidade formal não configurada, Renúncia de receita. Inobservância à Lei de Responsabilidade Fiscal. Inconstitucionalidade material reconhecida, Procedência. 
    Existindo celebração de convênio intergovernamental no âmbito do CONFAZ assim dispondo, pode o Estado-membro conceder isenção, incentivo ou benefício fiscal, relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, de modo unilateral, mediante ato normativo. 
    Lei que concede isenção/redução tributárias, sem tratar das medidas fiscais compensatórias provenientes da perda da arrecadação e deixa proceder estudo prévio sobre o impacto orçamentário e financeiro, consoante determina o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ofende aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e da isonomia tributária” (fl. 161, vol. 2). 
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fl. 251, vol. 2).
    2. No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado a al. g do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República. 
    O recorrente alega que “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade de lei, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro respectivo” (fl. 274, vol. 2).
    Argumenta que, “em relação às obras de construção das UHE´s do Rio Madeira, necessário consignar que a determinação de efeitos retroativos dos benefícios pela Lei 3.277/2013 também resta expressamente autorizada pelo Convênio 52/2011 que autorizou o Estado de Rondônia a deixa de exigir tributos decorrentes da anulação da hipótese de isenção do Decreto 10.663/2003” (fl. 277, vol. 2).
    Ressalta que “o Convênio 47/2011 autorizou o Estado de Rondônia a dispensar o ICMS devido no caso de operações de importação e interestadual (diferencial de alíquota) com mercadorias e bens a serem empregados na construção e operações das UHE´s” (fl. 279, vol. 2).
    Pede “a procedência do recurso extraordinário e, no mérito, o seu provimento e seja reconhecida a constitucionalidade da Lei Ordinária Estadual n° 3.277/2013, face a sua total conformidade com o sistema constitucional estadual e federal” (fl. 281, vol. 2). 
    3. Em 20.1.2020, determinei vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo desprovimento deste recurso:
    “DIREITO TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ICMS. CONCESSÃO DE CRÉDITO PRESUMIDO E ISENÇÃO TRIBUTÁRIA EM FAVOR DAS EMPRESAS VINCULADAS À CONSTRUÇÃO DAS USINAS HIDRELÉTRICAS E DAS LINHAS DE TRANSMISSÃO RELACIONADAS ÀS USINAS DE SANTO ANTÔNIO E JIRAU. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE E DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA. FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO NÃO ATACADOS. NÃO OBSERVADO O PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. SÚMULA 283/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (fl. 1, e-doc. 10).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    4. Razão jurídica não assiste ao agravante.
    5. O Tribunal de origem assentou:
    “(...) o art. 8° da Lei 3.277/2013, ao conceder efeitos retroativos à publicação dos Convênios n. 52/1991 e 47/2011, a depender do caso, por certo ofende o princípio da razoabilidade e da isonomia tributária, tendo em vista situações pretéritas, ocorridas sob a égide de cobrança de outras alíquotas, beneficiárias contribuintes que não cumpriram com a obrigação tributária ao mesmo tempo da sua constituição em detrimento daqueles que a cumpriram regularmente, o que é desarrazoado. Assim sendo, sob qualquer ótica que se análise, tem-se que a Lei n. 3.277/2013 padece de inconstitucionalidade material” (fl. 171, vol. 2).
    No recurso extraordinário, o recorrente limitou-se a alegar contrariedade à al. g do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República e a alegar inexistência de vício de decoro parlamentar, deixando de impugnar de forma específica os fundamentos constitucionais do acórdão recorrido quanto à ofensa aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e da isonomia tributária, a atrair a incidência da Súmula n. 283 deste Supremo Tribunal. Assim, por exemplo: 
    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE. ARTIGO 1.043, III, DO CPC/2015. ÓBICE DA SÚMULA 283 DO STF. ACÓRDÃO EMBARGADO QUE NÃO APRECIOU O MÉRITO DA CAUSA. AUSÊNCIA DE DISSENSO JURISPRUDENCIAL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA INADMITIDOS. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” 
(ARE n. 1.116.451-AgR-EDv-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 4.12.2019). 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULA N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.206.632-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2019).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE UM DOS FUNDAMENTOS SUFICIENTES DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.021, § 1°, DO CPC. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – É deficiente a fundamentação do agravo regimental cujas razões não atacam todos os fundamentos suficientes da decisão agravada. Incidência da Súmula 283/STF. II – Consoante o art. 1.021, § 1°, do Código de Processo Civil, o agravante deverá impugnar especificadamente os fundamentos da decisão agravada. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC” 
(ARE n. 1.233.476-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.3.2020). 
    Esse óbice processual foi apontado no parecer da Procuradoria-Geral da República: 
    “(...) o recorrente não infirmou devidamente os fundamentos do acórdão recorrido referentes aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, tampouco quanto à isonomia tributária, razão pela qual incide na espécie o enunciado n. 283 da Súmula da Jurisprudência desse STF, verbis: “é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”. Com essas considerações, manifesta-se o Ministério Público Federal pelo não conhecimento do recurso extraordinário” (fl. 5, e-doc. 10).
    6. Quanto à alegação de constitucionalidade da Lei estadual n. 3.277/2013, este Supremo Tribunal fixou o entendimento de que os recursos extraordinários interpostos contra os acórdãos proferidos em ações diretas de inconstitucionalidade nos tribunais estaduais não prescindem da demonstração de que o dispositivo afrontado na Constituição estadual corresponderia à norma de reprodução obrigatória da Constituição da República. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADVOCACIA PÚBLICA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. PRECEDENTES. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. RESTRIÇÃO AO PODER DE AUTO-ORGANIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. INVIABILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” 
(RE n. 1.156.016-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 16.5.2019). 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. MANDATO CLASSISTA. REMUNERAÇÃO. PERCEPÇÃO. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AUSÊNCIA. LEGISLAÇÃO LOCAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A controvérsia referente à percepção de remuneração por servidor público afastado para o desempenho de mandato classista demanda o reexame da legislação local. Incidência da Súmula 280 do STF. 2. No caso sob exame, não se está diante de norma da Constituição Federal de reprodução obrigatória pela constituição estadual. Eventual ofensa ao texto constitucional seria indireta ou reflexa, o que inviabiliza o recurso extraordinário. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC. Incabível a majoração de honorários advocatícios, dada a natureza da ação originária” 
(ARE n. 946.720-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 1.3.2019). 
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. 1. O Tribunal de origem declarou lei municipal inconstitucional com base em dispositivo de controle normativo local que não é fruto de reprodução obrigatória de artigos da Constituição Federal. Tal situação afasta a competência do Supremo Tribunal Federal para a análise da questão (Súmula 280/STF). Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, §11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 859.170-AgR-segundo, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.12.2018). 
    Se fosse possível superar os óbices, o que não se dá na espécie, tem-se que melhor sorte não assistiria ao recorrente no mérito. 
    7. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.467, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal assentou a invalidade de leis estaduais pelas quais, a despeito da ausência de convênio interestadual, tenham sido concedidos favores fiscais referentes ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO. LEI ESTADUAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS DE CRÉDITO PRESUMIDO. INSTITUIÇÃO UNILATERAL DE BENEFÍCIOS FISCAIS RELATIVOS AO ICMS. EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE CONVÊNIO INTERESTADUAL (ARTIGO 155, § 2º, XII, g, da CRFB/88). DESCUMPRIMENTO. RISCO DE DESEQUILÍBRIO DO PACTO FEDERATIVO. GUERRA FISCAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. O pacto federativo reclama, para a preservação do equilíbrio horizontal na tributação, a prévia deliberação dos Estados-membros para a concessão de benefícios fiscais relativamente ao ICMS, na forma prevista no artigo 155, § 2º, XII, g, da Constituição e como disciplinado pela Lei Complementar 24/75, recepcionada pela atual ordem constitucional. 2. In casu, padecem de inconstitucionalidade os dispositivos impugnados da Lei 10.259/2015 do Estado do Maranhão, porquanto concessivos de benefícios fiscais de ICMS sem atendimento à exigência constitucional (artigo 155, § 2º, XII, g). 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado PROCEDENTE , conferindo à decisão efeitos ex nunc, a partir da data do deferimento da medida cautelar ora confirmada (artigo 27 da Lei 9.868/99)” (DJe 16.9.2019).
    Confiram-se ainda os seguintes julgados: 
    “ICMS – ‘GUERRA FISCAL’ – CONCESSÃO UNILATERAL DE ISENÇÕES, INCENTIVOS E BENEFÍCIOS FISCAIS – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA RESERVA CONSTITUCIONAL DE CONVÊNIO COMO PRESSUPOSTO LEGITIMADOR DA OUTORGA, PELO ESTADO-MEMBRO OU PELO DISTRITO FEDERAL, DE TAIS EXONERAÇÕES TRIBUTÁRIAS – PERFIL NACIONAL QUE QUALIFICA A ESTRUTURA JURÍDICO-NORMATIVA DO ICMS – A EXIGÊNCIA DE CONVÊNIO INTERGOVERNAMENTAL COMO LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL AO PODER DE EXONERAÇÃO FISCAL DO ESTADO-MEMBRO/DISTRITO FEDERAL EM TEMA DE ICMS – RECEPÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 24/75 PELA VIGENTE ORDEM CONSTITUCIONAL – O SIGNIFICADO DA IMPRESCINDIBILIDADE DO CONVÊNIO INTERESTADUAL NA OUTORGA DE ISENÇÕES, INCENTIVOS E BENEFÍCIOS FISCAIS REFERENTES AO ICMS – DOUTRINA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – INSTITUIÇÃO, PELO ESTADO DE SÃO PAULO, DE REGIME DIFERENCIADO DE TRIBUTAÇÃO EM MATÉRIA DE ICMS QUE CULMINA POR INSTAURAR SITUAÇÃO DE APARENTE ‘COMPETIÇÃO FISCAL INCONSTITUCIONAL’ LESIVA AO ESTADO DO AMAZONAS E A SEU POLO INDUSTRIAL – MEDIDAS QUE SE REFEREM À PRODUÇÃO DE ‘TABLETS’ – POSSÍVEL TRANSGRESSÃO, PELOS DIPLOMAS NORMATIVOS PAULISTAS, AO ART. 152 DA CONSTITUIÇÃO, QUE CONSAGRA O ‘PRINCÍPIO DA NÃO-DIFERENCIAÇÃO TRIBUTÁRIA’ – PRECEDENTE DO STF – MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ICMS – ‘GUERRA FISCAL’ – CONCESSÃO UNILATERAL DE INCENTIVOS E BENEFÍCIOS DE ORDEM TRIBUTÁRIA – INADMISSIBILIDADE – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DE RESERVA CONSTITUCIONAL DE CONVÊNIO – A existência de convênios interestaduais celebrados em atenção e em respeito à cláusula da reserva constitucional de convênio, fundada no art. 155, § 2º, inciso XII, alínea ‘g’, da Constituição da República, traduz pressuposto essencial legitimador da válida concessão, por Estado-membro ou pelo Distrito Federal, de benefícios, incentivos ou exonerações fiscais em tema de ICMS. – Revela-se inconstitucional a concessão unilateral, por parte de Estado-membro ou do Distrito Federal, sem anterior convênio interestadual que a autorize, de quaisquer benefícios tributários referentes ao ICMS, tais como, exemplificativamente, (a) a outorga de isenções, (b) a redução de base de cálculo e/ou de alíquota, (c) a concessão de créditos presumidos, (d) a dispensa de obrigações acessórias, (e) o diferimento do prazo para pagamento e (f) o cancelamento de notificações fiscais. Precedentes. INCONSTITUCIONALIDADES NÃO SE COMPENSAM – A outorga unilateral, por determinado Estado-membro, de benefícios de ordem tributária em tema de ICMS não se qualifica, porque inconstitucional, como resposta legítima e juridicamente idônea à legislação de outro Estado-membro que também se revele impregnada do mesmo vício de inconstitucionalidade e que, por resultar de igual transgressão à cláusula constitucional da reserva de convênio, venha a provocar desequilíbrios concorrenciais entre referidas unidades federadas, assim causando gravame aos interesses do Estado-membro alegadamente prejudicado. É que situações de inconstitucionalidade, porque reveladoras de gravíssima transgressão à autoridade hierárquico-normativa da Constituição da República, não se compensam entre si. Precedente” 
(ADI n. 4.635-MC-AgR-Ref, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 12.2.2015).
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 12, caput e parágrafo único, da Lei estadual (PA) nº 5.780/93. Concessão de benefícios fiscais de ICMS independentemente de deliberação do CONFAZ. Guerra Fiscal. Violação dos arts. 150, § 6º, e 155, § 2º, XII, ‘g’, da Constituição Federal. 1. É pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal de que são inconstitucionais as normas que concedam ou autorizem a concessão de benefícios fiscais de ICMS (isenção, redução de base de cálculo, créditos presumidos e dispensa de pagamento) independentemente de deliberação do CONFAZ, por violação dos arts. 150, § 6º, e 155, § 2º, inciso XII, alínea ‘g’, da Constituição Federal, os quais repudiam a denominada ‘guerra fiscal’. Precedente: ADI nº 2.548/PR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ 15/6/07. 2. Inconstitucionalidade do art. 12, caput, da Lei nº 5.780/93 do Estado do Pará, e da expressão ‘sem prejuízo do disposto no caput deste artigo’ contida no seu parágrafo único, na medida em que autorizam ao Poder Executivo conceder diretamente benefícios fiscais de ICMS sem observância das formalidades previstas na Constituição. 3. Ação direta julgada parcialmente procedente” 
(ADI n. 1247, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 17.8.2011). 
    “INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei nº 15.182/2006, do Estado do Paraná. Tributo. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS. Benefícios fiscais. Concessão de crédito presumido, por Estado-membro. Inexistência de suporte em convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, nos termos da LC 24/75. Expressão da chamada “guerra fiscal”. Inadmissibilidade. Ofensa aos arts. 150, § 6º, 152 e 155, § 2º, inc. XII, letra “g”, da CF. Ação julgada, em parte, procedente. Precedentes. Não pode o Estado-membro conceder isenção, incentivo ou benefício fiscal, relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, de modo unilateral, mediante decreto ou outro ato normativo, sem prévia celebração de convênio intergovernamental no âmbito do CONFAZ” 
(ADI n. 3.803, Relator o Ministro Cezar Peluso, Plenário, DJe 21.9.2011). 
    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Publique-se.
    Brasília, 13 de março de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora