Tribunal: STF
Processo: MS 37168
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-21
Data de publicação: 2020-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Tratam-se dos Mandado de Segurança 37.168/DF e 37.238/PI, ambos com pedido de liminar, em face de julgamento conjunto do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) nos procedimentos de controle administrativo (PCA) n. 0008916-23.2018.2.00.0000 e n. 0009187-32.2018.2.00.0000, nos quais o órgão de controle do Poder Judiciário declarou a ilegal decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Resolução PRESI – 6746346, eDoc 11, MS 37.168/DF) que transferiu a Turma Recursal do Estado do Acre para o Estado do Piauí.
    A parte impetrante do MS 37.168/DF alega que não foram apreciados, no CNJ, seus pedidos de habilitação nos processos de controle administrativo acima nominados, diferentemente do que ocorrera com entes de personalidade jurídica distinta, que tiveram suas habilitações deferidas (eDOC 1, fls. 9-11).  Rememora o teor do art. 9º da Resolução n. 184/2013 do CNJ, que prevê a transferência de unidades judiciárias com distribuição inferior a 50% da média de casos novos por magistrado do respectivo tribunal, no último triênio e, com o objetivo de propor que o CNJ laborou em erro e o TRF da 1ª Região em acerto, compara os números da Turma Recursal do Acre com a Turma Recursal da Seção Judiciária do Piauí. Tudo isso para concluir que “os dados demonstram o desequilíbrio na distribuição da força de trabalho nas Turmas Recursais e demandaram a intervenção premente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região para minorar a discrepância”. (eDOC 1, fl. 22)
    Para justificar a necessidade de concessão de provimento liminar, a impetrante diz estar presente o fumus boni iuris: a decisão do CNJ seria eivada de ofensa ao devido processo legal, e ademais exorbitou suas competências, “interferindo indevidamente na autonomia organizacional do TRF-1ª Região e violando, consequentemente, o pacto federativo.” (eDOC 1, fl. 30). No que toca ao periculum in mora, informa que a decisão do CNJ estaria na iminência de ser executada, ocasionando o retorno da Turma Recursal ao Estado do Acre (fl. 32).
    Por sua vez, no MS 37.238/PI a associação impetrante alega, inicialmente, violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal, ao argumento que “o Conselho Nacional de Justiça, em nenhuma hipótese, poderia ter proferido julgamento sem a notificação dos Magistrados diretamente interessados no procedimento, atingidos pela decisão objeto do presente Mandado de segurança, sem que lhes fosse oportunizada manifestação, que por certo poderia, inclusive, modificar o resultado final obtido. Os juízes federais Guilherme M. Bueno e Maria Cândida C. M. de Almeida, integrantes da unidade deslocada, foram removidos do Acre para o Estado do Piauí desde a instalação da 2ª Turma, em novembro de 2018, portanto há quase dois anos, sendo ao menos razoável que fossem instados a se manifestar, já que eventual decisão pela nulidade da transferência (que acabou ocorrendo) traria uma nova mudança radical em suas vidas pessoais e profissionais, não sendo de se admitir que o CNJ se arvore do poder de interferir drasticamente em suas vidas, sem lhes oportunizar a possibilidade de argumentação.” (eDOC 1, fl. 4)
    Assevera que, com a decisão do CNJ, foi violada a garantia constitucional da inamovibilidade dos magistrados funcionalmente lotados na 2ª Turma do Piauí, que terão que voltar ao Estado do Acre (eDOC 1, fl. 7). 
    Argumenta ainda a impetrante que o CNJ, no julgamento conjunto em referência, não observou o interesse público. Para tanto, lança considerações contrapostas à fundamentação do voto do Conselheiro Henrique Ávila – que se sagrou vencedor (eDOC 1, fls. 10-12), e da Conselheira Candice Jobim (fls. 12-15). Compara o número de processos distribuídos à Turma Recursal do Piauí com aqueles da Turma Recursal do Estado do Acre, de modo a justificar a legitimidade do ato do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, bem como a embasar a afirmativa de que a autonomia administrativa deste último fora desconsiderada para simplesmente privilegiar o direito individual da Magistrada Federal que inaugurou o procedimento no CNJ (eDOC 1, fls. 15-16).
    Para justificar a necessidade de concessão de provimento liminar, a impetrante diz estar presente o fumus boni iuris, pelos argumentos acima rememorados. No que toca ao periculum in mora, reputa-o presente nos seguintes termos:  
    “(…) o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, se comprova pelo fato de que estão sendo atingidos pela decisão, Magistrados que nem mesmo tiveram oportunidade de se manifestar, sem falar no prejuízo a grande parte da população da Sessão Judiciária do Piauí, que está perdendo uma turma recursal e certamente terá prejuízos em sua prestação jurisdicional e acesso a justiça. 
    O Perigo da demora é tanto que o próprio Tribunal Regional Federal, por meio de sua Desembargadora Corregedora, Ângela Catão, considerou conveniente aguardar decisão no Mandado de Segurança nº 0094853-14.2020.1.00.0000, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, ao qual este MS deve ser distribuído por dependência, tendo em vista a possibilidade de reversão da decisão proferida pelo CNJ, evitando, assim, graves transtornos no restabelecimento da Turma Recursal no Estado do Acre, para eventual reversão (...)” (eDOC 1 fls. 16-17).
    É o relatório.
    Decido.
    Preliminarmente, e no âmbito do MS 37.168/DF, defiro o pedido de ingresso no feito da Dra. Carolynne Souza de Macedo Oliveira (eDOC 29), na qualidade de litisconsorte passiva necessária, considerando que a peticionante figurou como parte Requerente no PCA 0008916-23.2018.2.00.0000, em cujo bojo fora lavrada a decisão apontada como ato coator. Pela mesma razão, defiro o pedido de ingresso do Estado do Acre (eDOC 46), Requerente do PCA 0009187-32.2018.2.00.0000, como litisconsorte passivo necessário. Afinal, “quando a eventual concessão da ordem afetar diretamente a esfera jurídica de determinado sujeito, este deverá integrar o processo na condição de litisconsorte passivo necessário” (Leonardo Carneiro da Cunha. A Fazenda Pública em Juízo. 13ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 529), sendo este o caso.
    Passo ao exame do pedido de medida cautelar e, ao fazê-lo, rememoro que o inc. III do art. 7º da Lei n. 12.016/2009 reputa cabível a sua concessão “quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”. Contempla assim, o dispositivo, os requisitos tradicionalmente exigidos pelo direito pátrio para o deferimento de provimentos de urgência: o fumus boni iuris e o periculum in mora. 
    Segundo reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, é necessária que a presença dos dois requisitos se dê cumulativamente. Nesse sentido: MS 37.000/MA – MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 198, de 07/08/2020; MS 37.169/BA – MC, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 205, de 17/08/2020; MS 35.012/DF – MC, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 31.738/DF – MC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 24, de 04/02/2013; e MS 31.816/DF – MC, Pleno, Redator para o acórdão Min. Teori Zavascki, j. 27/02/2013, DJe 13/05/2013.
    E ainda que em cognição não exauriente, como é próprio deste momento processual, não vislumbro a presença de nenhum dos dois requisitos autorizadores da medida cautelar.
    No MS 37.168/DF, a impetrante propugna que o CNJ estaria “interferindo indevidamente na autonomia organizacional do TRF da 1ª Região e violando, consequentemente, o pacto federativo.” (eDOC 1, fl. 30). Na mesma senda, no MS 37.238/PI, a impetrante suscita que a transferência da Turma Recursal do Estado do Acre consiste em mero exercício discricionário da autonomia administrativa do TRF da 1ª Região (eDOC 1, fl. 9).
    Ocorre que pelo menos desde a Emenda Constitucional n. 45/2004 descabe conceber a garantia institucional de autoadministração dos Tribunais (art. 96, inc. I e II, e art. 99, CF/88) com tonalidades absolutas. Desde então, ao instituir o CNJ, a Constituição dispõe de maneira expressa que está compreendido em seu plexo de atribuições o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário (art. 103-B, § 4º, CF/88), competindo-lhe, para tanto, a prerrogativa de apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário (art. 103-B, § 4º, inc. II, CF/88). 
    Por se fazer premente – até mesmo em decorrência do princípio da unidade da Constituição – a conjugação dos dispositivos constitucionais em referência (art. 96, incs. I e II e art. 99 com o art. 103-B), o STF tem trilhado o caminho de reconhecer a legitimidade da atuação administrativa do CNJ, mesmo quando haja certo tolhimento da autonomia dos Tribunais controlados, diante do controle interno administrativo, financeiro e disciplinar introduzido pela EC 45/2004, cuja constitucionalidade foi reconhecida por esta Corte na ADI 3.367, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 17.3.2006:  
    “(...) 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Emenda Constitucional nº 45/2004. Poder Judiciário. Conselho Nacional de Justiça. Instituição e disciplina. Natureza meramente administrativa. Órgão interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura. Constitucionalidade reconhecida. Separação e independência dos Poderes. História, significado e alcance concreto do princípio. Ofensa a cláusula constitucional imutável (cláusula pétrea). Inexistência. Subsistência do núcleo político do princípio, mediante preservação da função jurisdicional, típica do Judiciário, e das condições materiais do seu exercício imparcial e independente. Precedentes e súmula 649. Inaplicabilidade ao caso. Interpretação dos arts. 2º e 60, § 4º, III, da CF. Ação julgada improcedente. Votos vencidos. São constitucionais as normas que, introduzidas pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, instituem e disciplinam o Conselho Nacional de Justiça, como órgão administrativo do Poder Judiciário nacional. 
    3. PODER JUDICIÁRIO. Caráter nacional. Regime orgânico unitário. Controle administrativo, financeiro e disciplinar. Órgão interno ou externo. Conselho de Justiça. Criação por Estado membro. Inadmissibilidade. Falta de competência constitucional. Os Estados membros carecem de competência constitucional para instituir, como órgão interno ou externo do Judiciário, conselho destinado ao controle da atividade administrativa, financeira ou disciplinar da respectiva Justiça. 
    4. PODER JUDICIÁRIO. Conselho Nacional de Justiça. Órgão de natureza exclusivamente administrativa. Atribuições de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura. Competência relativa apenas aos órgãos e juízes situados, hierarquicamente, abaixo do Supremo Tribunal Federal. Preeminência deste, como órgão máximo do Poder Judiciário, sobre o Conselho, cujos atos e decisões estão sujeitos a seu controle jurisdicional. Inteligência dos art. 102, caput, inc. I, letra ‘r’, e § 4º, da CF. O Conselho Nacional de Justiça não tem nenhuma competência sobre o Supremo Tribunal Federal e seus ministros, sendo esse o órgão máximo do Poder Judiciário nacional, a que aquele está sujeito.” (...) (ADI 3.367/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. em 13.4.2005, DJ de 22.9.2006)  
    Portanto, respeitados os contornos constitucionais, o CNJ pode exercer o controle da atuação administrativa (que aqui se cuida) de qualquer órgão do Poder Judiciário mencionado nos incisos II a VII do art. 92 da Constituição Federal. Competência que, formulada em termos residuais, abrange todas as matérias e atos que não ostentem conteúdo jurisdicional (AgRg no MS 28.611/MA, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. em 14.10.2010, DJe 62 de 1.4.2011; AgRg no MS 29.744/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29.6.2011, DJe de 4.10.2011).
    Nesse diapasão, se compete ao CNJ: (i) anuir à proposta orçamentária do Poder Judiciário Federal e do TJDFT (Resolução CNJ 68/2009); (ii) regular sobre a “distribuição de orçamento nos órgãos do Poder Judiciário de primeiro e segundo graus” (Resolução CNJ 195/2014); (iii) além de analisar o mérito de “anteprojetos de lei de iniciativa do Poder Judiciário que impliquem a criação de cargos de magistrados e servidores, cargos em comissão, funções comissionadas e unidades judiciárias no âmbito do Poder Judiciário da União” (Resolução CNJ 184/2013), – as quais configuram a vertente mais densa da autonomia orçamentário-financeira e autogestão administrativa – igualmente possui, como órgão de controle interno, atribuição de analisar a realocação de Turma Recursal, com vistas à utilização racional dos recursos materiais e humanos disponíveis e ao aprimoramento da prestação jurisdicional à população. 
    Firmada essa competência, é bem de ver que, na situação que ora se aprecia, o CNJ anulou decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Resolução PRESI – 6746346, eDoc 11 do MS 37.168/DF), que transferira a Turma Recursal do Estado do Acre para o Estado do Piauí, em razão de a Corte Regional não ter observado parâmetro objetivo posto no art. 9º da Resolução n. 184/2013 do CNJ: a extinção, transformação ou transferência de unidade judiciárias pressupõe uma distribuição processual inferior a 50% da média de casos novos por magistrado do respectivo tribunal no último triênio de referência. Veja-se o teor do dispositivo:  
    “Art. 9º Os tribunais devem adotar providências necessárias para extinção, transformação ou transferência de unidades judiciárias e/ou comarcas com distribuição processual inferior a 50% da média de casos novos por magistrado do respectivo tribunal, no último triênio.
    § 1º Para os fins do caput, o tribunal pode transferir a jurisdição da unidade judiciária ou Comarca para outra, de modo a propiciar aumento da movimentação processual para patamar superior”.  
    Ao se debruçar sobre a distribuição processual da Turma Recursal do Acre, a maioria do CNJ concluiu que a unidade judiciária em questão atingiu o percentual de 52% – acima, portanto, do mínimo de 50% requerido pelo art. 9º da Resolução 184/2013 – CNJ. E pelo menos em sede de cognição sumária, falta nos autos elementos que comprovem ter o CNJ laborado em erro ao assim deliberar. Ao contrário, na folha 31 da petição inicial do MS 37.168/DF (eDOC 1) é a própria impetrante que afirma que a distribuição processual da Turma Recursal do Acre situava-se no marco de 52% da média de casos novos por magistrado. Também a impetrante do MS 37.328/PI admite que a distribuição da Turma Recursal do Acre não era inferior a 50% (eDOC 1, fl. 11, por exemplo). 
    Assim, é bem de ver que as assertivas das impetrantes não apenas se revelam incapazes de deixar patente o fumus boni iuris, como também contribuem para afastá-lo.
    Outros aspectos ventilados nos Mandados de Segurança também não se mostram suficientes para firmar a presença de “fundamento relevante” para os fins do art. 7º, inc. III, da Lei 12.016/2009.
    No MS 37.168/DF, a impetrante, afirma, como primeira causa de pedir, que seu direito de defesa foi cerceado no CNJ, uma vez que “fez pedido de habilitação naqueles autos, tendo sido preterida, em duas oportunidades, com pedido sequer apreciado” (eDOC 1, fl. 9). Quanto ao ponto, o que os autos trazem é prova documental, pré-constituída, mas que parece apontar em sentido diametralmente oposto. Com efeito, o voto do Relator do PCA 0008916-23.2018.2.00.0000, Conselheiro Ministro Aloysio Corrêa da Veiga, noticia, logo em sua primeira página, a admissão da OAB/PI como interessada (eDOC 31, fl. 02).
    No MS 37.328/PI, a impetrante ventila que a decisão do CNJ é nula, por violação ao “contraditório, ampla defesa e devido processo legal”; acredita que os ocupantes de ofícios judicantes da Turma Recursal do Piauí foram “diretamente atingidos pela decisão do Conselho Nacional de Justiça” (eDOC 1, fl. 5), pelo que deveriam ter se manifestado nos autos. Todavia, também no voto do Relator do PCA 0008916-23.2018.2.00.0000, Conselheiro Ministro Aloysio Corrêa da Veiga, percebe-se que a Turma Recursal do Piauí obteve ingresso no feito (Id 3358856, daquele processo), bem como suas razões foram examinadas (eDOC 31, fl. 5, MS 37168/DF).
     Ausente o fumus boni iuris, à mesma conclusão se chega no que se refere ao periculum in mora. Na lição do Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, do Superior Tribunal de Justiça:  
    “É da tradição brasileira da regulação do mandado de segurança que a medida liminar se condicione à demonstração de achar-se o direito invocado pela parte impetrante em situação de risco de dano irreparável ou de reparação árdua, isto é, que o direito se ache concretamente em situação de perigo, que não possa ser obviada pela decisão final do pedido, em face do tempo que o trâmite processual mandamental inevitavelmente consumirá” (Napoleão Nunes Maia Filho. “Sobre a medida liminar na ação de Mandado de Segurança”. In: Estudos Processuais sobre o Mandado de Segurança. 3ª ed. Fortaleza: Imprece, 2003, p. 96)  
    E para o caso em apreço, essa “situação de dano irreparável”, fundamental para evidenciar o periculum in mora, a rigor parece nunca ter existido. 
    Os autos do MS 37.168/DF contêm Despacho da Corregedora do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, de 25.6.2020, pelo qual dá ciência à Presidência da Corte Regional do acórdão do CNJ aqui impugnado (eDOC 42). Quanto às providências a serem tomadas, com a finalidade de implementar o retorno da Turma Recursal para o Estado do Acre – decorrência necessária da anulação pronunciada pelo CNJ – a Senhora Corregedora preferiu não as adotar de imediato, ao seguinte argumento:  
    “A rigor, restaria a esta Corte, neste momento, em cumprimento ao que decidido, retornar a turma recursal para a Seção Judiciária do Acre, procedendo à movimentação de juízes, servidores e processos, e ordenando a reestruturação física do órgão colegiado.
    No entanto, é do conhecimento desta Corregedoria que a seccional da OAB do Estado do Piauí impetrou mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal com o objetivo de reverter o julgado emanado do Conselho Nacional de Justiça. A ação proposta foi autuada com o número 0094853-14.2020.1.00.0000 e distribuída ao Ministro Gilmar Mendes, que ordenou a colheita de informações da autoridade impetrada, antes de se pronunciar sobre o pedido de concessão de liminar.
    (...)
    Em face desse contexto, por cautela, é recomendável que esta Corte aguarde um pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, ao menos quanto ao pedido de concessão de liminar, antes de praticar os inúmeros atos administrativos necessários ao retorno da turma recursal ao local de origem, para que não sofra prejuízos em razão do dispêndio de tempo e recursos financeiros com o cumprimento de uma decisão administrativa que pode vir a ser desconstituída.” (eDOC 42, fl. 1) (grifo nosso)  
    A impetrante do MS 37.168/DF, a propósito, tratou de noticiar em seu site institucional o conteúdo do referido Despacho, em matéria com título indisfarçavelmente comemorativo: “Após Despacho do TRF, Turma Recursal permanecerá no Estado do Piauí até decisão final do Supremo Tribunal Federal” (link da matéria: http://www.oabpi.org.br/apos-despacho-do-trf-turma-recursal-permanecera-no-estado-do-piaui-ate-decisao-final-do-stf/, acesso em 18.8.2020).
    Mostra eloquente da ausência de periculum in mora.  
    Ante o exposto:  
    a) indefiro o pedido liminar, sem prejuízo de ulterior deliberação em sentido contrário;
    b) defiro o pedido de ingresso no feito dos litisconsortes passivos necessários Carolynne Souza de Macedo Oliveira (eDOC 29, MS 37.168/DF) e Estado do Acre (eDOC 46, MS 37.168/DF);
    c) defiro o ingresso da União no processo (eDOC 27, MS 37.168/DF);
    d) abra-se vista à Procuradoria-Geral da República, em ambos os processos (art. 12 da Lei 12.016/09);
    e) comunique-se a autoridade coatora, para que tome ciência do teor do Despacho constante no item documental eDOC 42 do MS 37.168/DF.  
    Publique-se.
    Brasília, 21 de agosto de 2020.  
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente