Tribunal: STF
Processo: ADPF 703
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-11
Data de publicação: 2020-11-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional de Juristas Evangélicos, ANAJURE, em que questiona decretos municipais que, no contexto da implementação de medidas de enfrentamento à pandemia de COVID-19, estabeleceram medidas de recolhimento noturno que interromperam o desenvolvimento de atividades religiosas nos respectivos municípios.
    Eis os dispositivos legais em que se centra a ação:
    Decreto 73/2020 – Município de Capim Grosso/BA 
    Art. 1º - Fica instituída no Município de Capim Grosso, a limitação de locomoção de pessoas (TOQUE DE RECOLHER), a partir das 00:00hs do dia 21 de junho de 2020 (domingo) até as 23:59hs do dia 30 de junho de 2020 (terça-feira), ou até deliberação contrária, vigorando das 18:00hs (dezoito horas) até às 05:00hs (cinco horas) do dia seguinte, consistente no resguardo domiciliar obrigatório em todo território, ficando terminantemente proibida a circulação e a permanência de pessoas nos parques, praças públicas municipais, ruas e logradouros. 
    (...) 
    § 2º - Durante o horário de limitação de locomoção estabelecido no caput deste artigo, todo o comércio, inclusive empresas, lojas, escritórios, fábricas, clínicas de atendimento ambulatorial humana e animal, igrejas, e mesmo os serviços considerados essenciais na forma do artigo 12 do decreto 061/2020, deverão permanecer fechados. 
    Decreto 34/2020 – Município de Serrinha/BA 
    Art. 1º. Fica determinado toque de recolher entre os dias 03 de junho de 2020 a 14 de junho de 2020, de segunda a sexta-feira das 20:00 até as 05:00 horas e sábado e domingo das 18:00 ás 05:00 horas, para recolhimento domiciliar obrigatório em todo território do Município de Serrinha, ficando terminantemente proibido a circulação de pessoas, exceto a circulação quando necessária para acesso aos serviços essenciais de saúde, comprovando-se a necessidade ou urgência. 
    Decreto 25/2020 – Município de Nova Olinda /TO 
    Art. 1º. Fica estabelecido o fechamento, em todo o território do município de Nova Olinda, de todos os estabelecimentos comerciais, das 18h00 às 06h00, excetuando-se farmácias, postos de gasolina, oficinas e borracharias. 
    (...) 
    Art. 2º. Fica vedado o trânsito de pedestres, bicicletas, motocicletas e automóveis, no horário das 18h00 às 06h00, sendo autorizada tal circulação apenas e tão somente em caso de comprovada necessidade.
    Decreto 28.564/2020 – Município de Rio Brilhante/MS 
    Art. 35. Fica determinado o toque de recolher a partir do dia 19 de maio de 2020, das 22 horas até as 05 horas do dia seguinte, para confinamento domiciliar obrigatório em todo território do Município, ficando expressamente proibido a circulação de pessoas, exceto quando necessário para o acesso aos serviços essenciais a circulação de trabalhadores de serviços essenciais. 
    Decreto 13.688/2020 – Município de Itabuna/BA 
    Art. 1º. Ficam prorrogados os efeitos do Decreto n. 13.659, de 12 de maio de 2020, que institui limitação de locomoção das pessoas, iniciando-se em 01 perdurando até 10 de junho de 2020, inclusive, ou até deliberação contrária, vigorando das 18:00 horas até às 05:00 horas do dia seguinte, para confinamento domiciliar obrigatório em todo território do Município de Itabuna, ficando terminantemente proibida a circulação de pessoas, exceto quando necessária para acesso aos serviços essenciais e sua prestação, comprovando-se a necessidade ou urgência. 
    Decreto 1.405/2020 – Armação dos Búzios/RJ
    Art. 1º. Fica determinada a restrição de locomoção noturna, vedado a qualquer indivíduo a permanência e o trânsito em vias, praias, equipamentos, locais e praças públicas, dentro do Município de Armação dos Búzios, a partir de 11 de maio de 2020, enquanto perdurar o Estado de Calamidade Pública Decretado em âmbito Municipal, entre os horários das 23:00h até às 06:00h, em razão da pandemia de COVID-19. 
    A Requerente sustenta o cabimento da Arguição ao argumento de que processos objetivos estaduais não teriam a abrangência necessária para sanar a lesividade em municípios de entes distintos da federação.
    Aduz sua legitimidade ativa em sede de controle concentrado (a) pela sua abrangência nacional uma vez que dispõe de 24 seções estaduais; (b) pela pertinência temática entre sua missão institucional, pautada na defesa de liberdades civis, e os decretos municipais questionados; (c) pela sua composição como entidade de classe que agrega interesses da sociedade civil relacionados à defesa de direitos fundamentais.
    Quanto ao mérito, sustenta que os atos questionados implicariam violação aos arts. 5º, VI (liberdade religiosa), XV (liberdade de locomoção), e 19, I (laicidade do Estado), todos da Constituição Federal.
    Requer a concessão de medida cautelar para suspender os “dispositivos presentes em seus Decretos que fixam toques de recolher, de modo a se proteger a liberdade de locomoção e a liberdade religiosa”. 
    No mérito, formula o pedido para que seja julgado procedente a arguição, declarando a “incompatibilidade, face ao texto constitucional, do art. 1º, do Decreto n. 073/2020, de Capim Grosso/BA, e dos demais dispositivos presentes em outros Decretos Estaduais e Municipais que estabeleçam toques de recolher, de modo a se proteger o direito de locomoção e de liberdade religiosa dos brasileiros”. Pleiteia, ainda, em caráter subsidiário, que “ministros religiosos sejam excluídos da limitação de deslocamento durante os horários dos toques de recolher”. 
    Foi adotado o rito do art. 5º, §2º, da Lei 9.882/1999.
    A Advocacia-Geral da União suscitou preliminarmente a irregularidade na representação processual, a impossibilidade do controle abstrato de normas de eficácia exaurida e a ausência de documentos comprobatórios do pleito. No mérito, contudo, manifestou-se pela procedência parcial da Arguição para, conferindo às normas atacadas interpretação conforme a Constituição, “ressalvar do alcance do toque de recolher os serviços considerados essenciais pela legislação federal”, tais qual a atividade religiosa.
    Abriu-se vista à Procuradoria-Geral da República (doc. 13), mas não foi apresentada manifestação nos autos.
    É o relatório.
    A presente Arguição não reúne as condições processuais indispensáveis ao seu conhecimento, pois a requerente carece de legitimidade ativa, conforme o estabelecido pelo art. 2º, I, da Lei nº 9.882/1999.
    A Constituição de 1988, alterando uma tradição em nosso direito constitucional, que a reservava somente ao Procurador-Geral da República, ampliou a legitimidade para propositura da ação direta de inconstitucionalidade, transformando-a em legitimação concorrente. As associações de classe, embora constem do art. 103, IX, da CF, não são legitimadas universais para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade.
    A Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações do controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais e entidades de classe (art. 103, IX, da CF, c/c art. 2º, IX, da Lei 9.868/1999) pressupõe: (a) caracterização como entidade de classe ou sindical, decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional (ADI 4294 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 5/9/2016); (b) a abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela (ADI 5320 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 7/12/2015); (c) caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados brasileiros (ADI 4230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 14/9/2011); e (d) a pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação (ADI 4722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/2017).
    No caso, a Requerente carece de legitimidade para, conforme o art. 103, IX da CF, instaurar a jurisdição constitucional abstrata perante a CORTE, pois não representa determinada categoria profissional, cujo conteúdo seja “imediatamente dirigido à ideia de profissão, – entendendo-se classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de categoria profissional”, exigência pacificada há décadas pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 894 MC/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, decisão: 19/11/1993). 
    Por essa razão, a CORTE recusa legitimidade para instauração de ações de controle concentrado a entidades constituídas a partir de elementos associativos pertinentes a determinados valores, práticas ou atividades de interesse social, tais como cidadania, moralidade, desporto e prática religiosa. Nesse sentido, diversos precedentes: ADPF 406 AgR, Pleno, Relª. Minª. ROSA WEBER, DJe de 7/2/2017; ADI 4.770 AgR, Pleno, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe de 25/2/2015; e decisões monocráticas na ADI 5666, Min. CELSO DE MELLO, DJe de 6/4/2017; ADPF 278, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 9/2/2015; e ADI 4.892, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 21/8/2013. 
    Cabe realçar o já mencionado precedente firmado no julgamento da ADI 4294-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, no qual apreciada a questão da legitimidade de entidade que, semelhantemente à Associação Requerente nesta ADPF, congrega pessoas vinculadas pelas convicções e práticas intelectuais e religiosas. O precedente foi assim ementado:
    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA, ART 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. CONSELHO INTERDENOMINACIONAL DE MINISTROS EVANGÉLICOS DO BRASIL. ILEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” CARACTERIZADA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL OU ECONÔMICA. PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE. 
    1. A legitimidade das entidades de classe para a propositura de ações no controle concentrado de constitucionalidade, ex vi do art. 103, IX, 1ª parte, pressupõe o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos – LOPP).
    2. O Conselho Interdenominacional de Ministros Evangélicos do Brasil – CIMEB –, a despeito de demonstrar formalmente em seu estatuto o caráter nacional da entidade, não se afigura como categoria profissional ou econômica, razão pela qual não possui legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade.
    3. Nego provimento ao agravo regimental.
    (ADI 4294-AgR, Rel. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 01/07/2016, DJe de 5/9/2016)
    Ainda que superada a preliminar de ilegitimidade, não seria possível o conhecimento da ação. Isso porque o cabimento da ADPF exige, como outras das condições de procedibilidade, considerado o disposto no § 1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, o atendimento ao critério da subsidiariedade, sendo esse a confirmação de que inexistente outro meio eficaz apto a superar o defeito jurídico sob questão.
    O tradicional entendimento do STF sobre a impossibilidade de realização do controle concentrado de constitucionalidade de leis e atos normativos municipais em face da Constituição Federal, nos termos dos artigos 102, I, “a”, e 125, § 2º, sempre apontou a inadmissibilidade de Ação Direta de Inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (RTJ 102/49; RTJ 124/266; RTJ 124/612; RTJ 97/438; RTJ 102/749, RTJ 104/724; RTJ 124/612; RTJ 124/266) ou perante o Tribunal de Justiça local (ADI 347-0/SP, Pleno, Rel. Min. PAULO BROSSARD), pois o único controle de constitucionalidade das espécies normativas municipais perante a Constituição Federal que se admitia, em regra, era o difuso, exercido incidenter tantum por todos os órgãos do Poder Judiciário, quando do julgamento de cada caso concreto (Rcl 337/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD).
    A regulamentação da ADPF (Lei 9.882/1999) tornou possível que a realização de jurisdição constitucional concentrada de lei municipal ocorra diretamente no Supremo Tribunal Federal, desde que não exista, para a hipótese in concreto, qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade – subsidiariedade (ADPF 13-1, Rel. Min. ILMAR GALVÃO; ADPF 15-7/PA, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA), pois esse mecanismo de efetividade dos preceitos fundamentais não substitui as demais previsões constitucionais que tenham semelhante finalidade, tais como o habeas corpus, habeas data; mandado de segurança individual e coletivo; mandado de injunção; ação popular; ADI estadual, entre outras possibilidades (AgR na ADPF 17-3/AP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 14/3/2003; ADPF 3/CEQO, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Pleno, DJ de 27/2/2004; ADPF 12-2/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Pleno, DJ de 26/3/2001).
    O cabimento da ADPF será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito (ADPF 186/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20/10/2014). 
    Caso os mecanismos utilizados de maneira exaustiva mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos legitimados se dirija diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por meio de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.
    Não é, porém, o que ocorre na presente hipótese, pois é possível o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade dos decretos municipais ora impugnados no âmbito dos respectivos Tribunais de Justiça locais, com base nas normas previstas nos Títulos I e II, da Constituição do Estado da Bahia, nos Títulos I e VIII, da Constituição do Estado do Tocantins, no Título I, da Constituição do Estado do Mato Grosso do Sul, e nos Títulos I, II, e III, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Nesse sentido, conforme salientado pelo Ministro CELSO DE MELLO:
    A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei 9.882/99, art. 4º, § 1º, o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    É que, nesse processo de controle abstrato de normas locais, permite-se, ao Tribunal de Justiça estadual, a concessão, até mesmo in limine, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município.
    (ADPF-MC 100/TO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, decisão monocrática, DJe de 17/12/2008)
    Ante o exposto, NEGO SEGUIMENTO à presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com base no art. 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999 e no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 11 de novembro de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente