Tribunal: STF
Processo: MI 6124
Classe: MI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-04
Data de publicação: 2020-05-04

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ART. 40, §4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO NORMATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 103, DE 12 DE NOVEMBRO DE 2019. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS, MUNICIPAIS E DISTRITAIS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DE CADA ENTE FEDERATIVO, NA FORMA DO ART. 40, § 4º-B, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO.
    Decisão: Trata-se de mandado de injunção impetrado por Rosmari Cirlei Zanini de Carvalho visando à regulamentação do art. 40, § 4º, II da Constituição, que dispõe sobre a aposentadoria especial de servidores públicos exercentes de atividades de risco. 
    Em suas razões, a parte impetrante alega, em síntese, que, no exercício do cargo público que ocupa – Inspetora de Segurança e Administração Penitenciária – vem desempenhando atividades sob condições de risco e insalubres. Sustenta, então, o enquadramento de sua situação pessoal na hipótese de aposentadoria especial de que cuida o art. 40, § 4º, da Constituição. No entanto, ante a ausência de lei complementar que regulamente o disposto na mencionada norma constitucional, configurarse-ia a omissão violadora da Carta Magna, a autorizar o manejo do mandado de injunção. 
    Pede, ao final, a concessão da injunção para, declarando a omissão do Poder Legislativo, garantir o direito da impetrante à aposentadoria especial analisado pela autoridade administrativa competente, à luz do art. 57 da Lei 8.213/91. 
    Em 17/02/2014, o Congresso Nacional prestou suas informações. 
    Em 26/02/2014, o Governador do Rio de Janeiro prestou suas informações. No dia seguinte, o Estado do Rio de Janeiro apresentou sua petição de contestação. 
    Instada a se manifestar, em 02/07/2014, a Procuradoria-Geral da República ofertou manifestação pelo sobrestamento do feito e, no mérito, caso não sobrestado, pela procedência parcial do pedido, em parecer assim ementado: 
    “MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO DO SISTEMA CARCERÁRIO ESTADUAL. ATIVIDADE DE RISCO. Regulamentação do art. 40, § 4º, II, da Constituição Federal. Projetos de leis complementares em trâmite no Congresso Nacional com o objetivo de regulamentar o preceito constitucional indicado. Aposentadoria especial. Servidor público do sistema carcerário estadual. Atividade de risco. Sobrestamento desta impetração até o julgamento dos Mandados de Injunção 833 e 844. Equiparação com a atividade policial. Evolução jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal. MI 721. Reconhecimento da omissão legislativa. Suprimento da mora com a determinação de aplicação do sistema instituído pelo Regime Geral de Previdência Social, previsto na Lei 8.213/1991, até que sobrevenha a regulamentação pretendida. Impossibilidade de aplicação analógica. Inadequação do caso à hipótese de incidência da Súmula Vinculante 33. Aplicação da Lei Complementar 51/1985, que regula a concessão de aposentadoria especial aos servidores policiais. Princípio da especialidade. Parecer pelo sobrestamento do feito e, no mérito, caso não sobrestado, pela procedência parcial do pedido.”
    Em 30/11/2017, proferi decisum monocrático concedendo parcialmente a ordem mandamental requerida, nos seguintes termos ementados, in verbis:
    “MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ART. 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFINIÇÃO DAS ATIVIDADES DE RISCO. AGENTE PENITENCIÁRIO. RISCO INERENTE À ATIVIDADE. APLICABILIDADE DO ART. 1º, II, DA LEI COMPLEMENTAR 51/1985 ATÉ QUE SOBREVENHA LEI COMPLEMENTAR ESPECÍFICA. DEVER DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA COMPETENTE PARA A CONCESSÃO DA APOSENTADORIA DE VERIFICAR O PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS NO CASO CONCRETO. CONCESSÃO PARCIAL DA ORDEM”.
    Em 02/03/2018, o Estado do Rio de Janeiro interpôs agravo interno em face da referida decisão alegando que “deveria haver a impetrante demonstrado que tivera recusado seu pedido de aposentadoria especial para que pudesse seu pedido de suprimento da omissão legislativa ser apreciado”. Pugnou, assim, pela “reconsideração da decisão atacada, ou, se assim não se entender, a remessa do feito ao órgão julgador para decisão colegiada, dando-se provimento ao presente agravo para ou se extinguir o feito por carência de ação, ante a ausência de interesse de agir da impetrante, ou se denegar a ordem, ante a inexistência de omissão legislativa.” 
    É o relatório. Decido.
    De plano, torno SEM EFEITO a decisão previamente proferida, em virtude de superveniente mudança no texto constitucional promovida pela Emenda Constitucional nº 103/2019. Nesse sentido, o presente mandado de injunção se encontra absolutamente PREJUDICADO, por perda superveniente do interesse de agir (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 
    Ab initio, cumpre aduzir que o instrumento constitucional do mandado de injunção detém a função precípua de viabilizar o exercício de direitos, de liberdades e de prerrogativas diretamente outorgados pela Constituição, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre a eficácia de hipóteses tuteladas pela Lei Fundamental. Nos termos do artigo 5º, LXXI, da CRFB/1988 “conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”. 
    Vê-se, pois, que o perfil constitucional do mandado de injunção requer, para fins de seu cabimento, a alegação de omissão normativa capaz de obstaculizar o exercício de direitos e liberdades fundamentais. Consoante lição de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, o mandado de injunção
    “é o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (CF, art. 5º, LXXI). O objeto, portanto, desse mandado é a proteção de quaisquer direitos e liberdades constitucionais, individuais ou coletivos, de pessoa física ou jurídica, e de franquias relativas à nacionalidade, à soberania popular e à cidadania, que torne possível sua fruição por inação do Poder Público em expedir normas regulamentadoras pertinentes” (In Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, 35ª ed., São Paulo: Malheiros, p. 321). 
    In casu, a impetração volta-se contra suposta omissão na regulamentação do artigo 40, §4º, II, da Constituição da República, que previa o direito à aposentadoria especial dos servidores que exercem atividades de risco. Entretanto, o artigo foi expressamente revogado pela Emenda Constitucional 103/2019. 
    Nessa temática, insta ressaltar que a Emenda Constitucional 103, de 12 de novembro de 2019, alterou a regência da aposentadoria especial de servidores públicos e revogou o artigo 40, §4º, inciso II, da Constituição Federal, dispositivo que o presente mandamus originariamente buscava regulamentar. Após a alteração da normativa constitucional, a aposentadoria especial passou a ser regulada pelo artigo 40, § 4º-B, que ostenta o seguinte teor:
    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) 
    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)” 
    Extrai-se do dispositivo que o constituinte derivado buscou limitar as hipóteses de concessão de aposentadoria especial em razão do exercício de atividade de risco, assentando que cada ente federativo poderá prever idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de (i) agente penitenciário; (ii) agente socioeducativo ou (iii) policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do artigo 51, o inciso XIII do caput do artigo 52 e os incisos I a IV do caput do artigo 144.
    Com efeito, o artigo 40, §4º-B promoveu profunda alteração na regência da matéria, sendo impróprio afirmar a permanência, no texto constitucional, de um direito subjetivo à aposentadoria especial daqueles que, genericamente, desempenham “atividades de risco”. Ao contrário, a normativa constitucional inaugurada pelo artigo 40, § 4º-B, prevê rol taxativo daqueles que podem gozar do direito à aposentadoria especial, no qual estão incluídos os agentes penitenciários. 
    Consectariamente, a partir da reforma promovida pela EC nº 103/2019, cada ente político da Federação deverá estabelecer, em relação aos seus próprios agentes estatais, o respectivo regime especial de aposentadoria dos servidores públicos ocupantes do cargo de agente penitenciário, por meio de leis complementares a serem editadas no âmbito de cada uma das unidades federadas. 
    Nesse cenário, em se tratando de servidores estaduais, municipais ou distritais, a colmatação de eventual lacuna legislativa existente deverá ser implementada por meio de legislação complementar a ser editada pela correspondente unidade da Federação, de sorte que a União Federal não mais possui competência legislativa para dispor sobre a  aposentadoria especial desses servidores, na forma do art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal, incluído pela EC nº 103/2019. 
    Ausente a competência legislativa da União Federal, nada justifica a indicação do Presidente da República ou do Congresso Nacional para figurarem como autoridades ou órgãos estatais coatores, o que, por consequência lógica, afasta a competência desta Corte para a apreciação do mandamus, na forma do art. 102, I, “q”, da Constituição da República. 
    Demais disso, sem dúvidas, a atual situação normativo-constitucional, a qual estabeleceu a aplicação da Lei Complementar n. 51/1985 aos agentes penitenciários federais, leva à perda superveniente do interesse de agir, pois agora desnecessário o pronunciamento judicial integrativo para tanto. Em igual sentido, veja-se: 
    “Na Emenda Constitucional n. 103/2019 se positivou, ainda que em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar n. 51/1985 aos agentes penitenciários federais, tornando-se dispensável o pronunciamento judicial integrativo, prejudicando, com isso, o interesse de agir em mandado de injunção.”
    (MI n. 7.204, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 22.4.2020).
    Por oportuno, anoto ainda que, antes mesmo da reforma, a jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que o art. 1°, II, da Lei Complementar 51/1985, o qual dispõe sobre a aposentadoria do servidor policial, seria o dispositivo normativo mais adequado a viabilizar, por analogia, o exercício do direito à aposentadoria especial, uma vez que abarca atividades que o legislador entende como atividade de risco. Nessa linha, em verdade, dirimi a presente contenda já em sede monocrática, verbis:
    “Ex positis, conheço do mandado de injunção e julgo PROCEDENTE o pedido para CONCEDER PARCIALMENTE A ORDEM, determinando a aplicação, no que couber, do art. 1°, II, da Lei Complementar 51/1985 para os fins de verificação do preenchimento dos requisitos para a aposentadoria especial da parte impetrante.”
    No quadro atual, nos diferentes entes federativos, a eventual colmatação da lacuna legislativa será integralmente realizada com a Lei Complementar 51/1985, aplicável inclusive nos períodos de prestação de serviço anteriores à sua vigência, até que cada lei específica seja editada na respectiva unidade federada. 
    Ao se assegurar aos agentes penitenciários federais a aplicação analógica da Lei Complementar n. 51/1985 até que especificamente regulamentada, por expressa determinação da Emenda Constitucional n. 103, alterou-se o quadro fático-normativo em prejuízo do interesse de agir, na presente impetração. 
    Ex positis, nos termos do art. 21, §1°, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, julgo PREJUDICADO o mandado de injunção, por perda superveniente do interesse de agir, diante da promulgação da Emenda Constitucional nº 103/2019, tornando sem efeito a decisão anteriormente proferida. Prejudicado, também, o agravo interno interposto pelo Estado do Rio de Janeiro. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 04 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
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