Tribunal: STF
Processo: SS 5421
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-17
Data de publicação: 2020-08-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Trata-se de pedido de suspensão de segurança, apresentado pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele estado, a qual, nos autos do Mandado de Segurança nº 0753096-13.2020.8.18.0000, sustou os efeitos de decisão proferida pelo requerente, para determinar que fosse acolhido pleito, deduzido pela empresa Zopone – Engenharia e Comércio Ltda, no sentido de ser-lhe facultado o ingresso em processo administrativo contendo apuratório de irregularidades em procedimento licitatório levado a efeito pelo Município de Teresina. 
    A decisão atacada, além de suspender o acordão prolatado pelo requerente, também suspendeu o trâmite da licitação em tela, podendo afetar a ordem administrativa e financeira da municipalidade.
    Acrescentou que a decisão por si proferida, em nenhum momento interferiu com pretensos direitos dessa empresa, pois apenas permitiu que a licitação, cujo andamento estava suspenso, fosse retomada, por entender que inexistiam graves vícios a maculá-la.
    Discorreu, a seguir, sobre todo o trâmite desse procedimento apuratório, para defender sua perfeita regularidade e enfatizar que referida empresa não teve nenhum direito vulnerado, ou interesse atingido, durante seu desenrolar, sendo certo que, mesmo com seu indevido ingresso nos autos, as razões que apresentou não deixaram de ser sopesadas e respondidas.
    Defendeu, ainda, o acerto da decisão proferida, pela qual determinado o prosseguimento do certame licitatório em tela, aduzindo que a decisão judicial que sustou os efeitos do acórdão então proferido pelo requerente acabou por solapar sua missão constitucional, em total afronta à sua competência para assim proceder.
    Reiterou, por fim, o intuito meramente procrastinatório da pretendida intervenção dessa empresa, no aludido procedimento, posto que não detêm interesses a defender, no certame em tela, asseverando, em arremate, que há perigo de dano inverso, em caso da manutenção da decisão regional atacada. 
    Postulou, assim, a pronta suspensão de seus efeitos.
    É o relatório. 
    Decido:
    Inicialmente, reconheço a competência desta Suprema Corte para a análise desta medida de contracautela, dada a presença de matéria constitucional na discussão travada na origem, a qual se volta contra decisão que se relaciona, em última análise, ao alcance da norma do art. 71 da Constituição Federal, e que diz respeito à atuação das Cortes de Contas. 
    Quanto ao mais, não se mostra ocioso relembrar que, no limitado âmbito das suspensões, a apreciação de mérito só se justifica, e sempre de modo perfunctório, quando se mostre indispensável à apreciação do alegado rompimento da ordem pública pela decisão combatida. 
    E, ainda, que a presente medida não é dotada de caráter recursal e, assim, não há que se argumentar sobre aspectos processuais da ação em que proferida a decisão atacada, nem mesmo sobre especificidades referentes a essa própria decisão, senão perquirir acerca da presença, ou não, dos requisitos elencados na legislação de regência. 
    Nesse passo, tem-se que a decisão regional ora em análise tornou sem efeito acórdão proferido pelo Tribunal de Contas do estado do Piauí, para determinar o ingresso da empresa impetrante no processo administrativo que lá estava em curso, garantindo-lhe o direito ao contraditório e à ampla defesa.
    Pelo que consta dos autos, a licitação objeto desse processo já tinha sido também objeto de contestações judiciais, sendo certo que as decisões liminares proferidas nos respectivos mandados de segurança, foram suspensas pelo Presidente do Tribunal de Justiça piauiense, merecendo destaque o fato de que uma dessas ações fora impetrada justamente pela empresa autora da impetração em que proferida a decisão regional atacada (e-doc nº 10).
    Quanto ao processo em curso no TCE, tem-se que esse foi proposto pelo consórcio classificado em terceiro lugar, no certame e ensejou a suspensão cautelar do andamento da licitação.
    Referida decisão foi devidamente publicada na imprensa oficial (e-doc. nº 5), em novembro de 2019 e, assim e dada a intensa litigiosidade a cercar o certame, parece pouco verossímil a assertiva da empresa Zopone, no sentido de que ignorava a existência desse processo, razão pela qual, teria postulado seu ingresso no feito apenas alguns dias antes da sessão designada para seu julgamento pelo Plenário daquela Corte de Contas.
    Assim, quer pela anterior judicialização da questão, quer pela pronta atuação do TCE, no caso, a decisão regional atacada, de fato, interfere com a autonomia e função daquele Tribunal.
    A atuação dos Tribunais de Contas, conforme dantes referido, encontra matriz constitucional e, então e nos termos da pacífica jurisprudência desta Suprema Corte a respeito do tema, apenas situações de clara infringência à ordem vigente prestam-se a justificar a revisão judicial de suas decisões.
    No presente caso – reitere-se – estava-se em face de um processo público e que já tramitava há vários meses, perante o Tribunal de Contas piauiense, referente a uma licitação que também já havia sido submetida ao crivo do Poder Judiciário local. 
    Sobre o tema, esta Suprema Corte já teve oportunidade de se manifestar, diversas vezes, merecendo serem trazidas à colação, algumas dessas decisões.
    Assim, nos autos da SS nº 5.205, assim se manifestou a eminente Ministra Cármen Lúcia, então Presidente: 
    “A discussão sobre os limites de atuação do Poder Judiciário sobre a legalidade de atos praticados pelos Tribunais de Contas, especialmente em cautelar, não é nova neste Supremo Tribunal. 
    Assentou-se que os Tribunais de Contas dispõem de competência para determinar providência cautelar indispensável à garantia da preservação do interesse público e da efetividade de deliberações tomadas em processos de fiscalização por eles conduzidos. 
    Em 19.11.2003, no julgamento do Mandado de Segurança n. 24.510/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu: 
    PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. IMPUGNAÇÃO. COMPETÊNCIA DO TCU. CAUTELARES. CONTRADITÓRIO. AUSENCIA DE INSTRUÇÃO. 1- Os participantes de licitação têm direito à fiel observância do procedimento estabelecido na lei e podem impugná-lo administrativa ou judicialmente. Preliminar de ilegitimidade ativa rejeitada. 2- Inexistência de direito líquido e certo. O Tribunal de Contas da União tem competência para fiscalizar procedimentos de licitação, determinar suspensão cautelar (artigos 4º e 113, § 1º e 2º da Lei nº 8.666/93), examinar editais de licitação publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui legitimidade para a expedição de medidas cautelares para prevenir lesão ao erário e garantir a efetividade de suas decisões). 3- A decisão encontra-se fundamentada nos documentos acostados aos autos da Representação e na legislação aplicável. 4- Violação ao contraditório e falta de instrução não caracterizadas. Denegada a ordem (DJe 19.3.2004). 
    No julgamento da medida liminar na Suspensão de Segurança n. 3.789/MA, o Ministro Cezar Peluso assentou: 
    DECISÃO: 1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança, ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, contra decisão do Des. Jaime Ferreira de Araújo, do Tribunal de Justiça desse Estado, que concedeu liminar, em favor do Estado do Maranhão, nos autos do MS nº 10363/2009, tornando sem efeito a suspensão dos efeitos orçamentários, contábeis e financeiros dos Decretos nº 25.119/2009 e de nº 25.130/2009 a 25.180/2009 (fls. 03/04), todos de abertura de créditos suplementares, e suspensos cautelarmente pelo ora requerente. 
    Alega o Tribunal de Contas que tais Decretos violam as previsões contidas na lei orçamentária, o que reclama sua atuação, nos termos do art. 71, IX e X, da Constituição Federal, para sustar, liminarmente, atos que, aparentemente ilegais, são aptos a produzir grave lesão ao erário. 
    2. É caso de deferimento de suspensão. (...)
    E está presente tal requisito, pois em jogo, aqui, alegada violação ao art. 71 da Constituição da República. 
    O TCE pretende lhe seja reconhecida competência constitucional, para, diante de fundado receio de lesão à ordem jurídica, expedir medidas cautelares, tendentes a prevenir gravames ao erário e a garantir a efetividade de suas decisões. 
    E tem razão, como se tira ao que já o afirmou esta Corte ao propósito: 
    PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. IMPUGNAÇÃO. COMPETÊNCIA DO TCU. CAUTELARES. CONTRADITÓRIO. AUSÊNCIA DE INSTRUÇÃO. 1- Os participantes de licitação têm direito à fiel observância do procedimento estabelecido na lei e podem impugná-lo administrativa ou judicialmente. Preliminar de ilegitimidade ativa rejeitada. 2- Inexistência de direito líquido e certo. O Tribunal de Contas da União tem competência para fiscalizar procedimentos de licitação, determinar suspensão cautelar (artigos 4º e 113, § 1º e 2º da Lei nº 8.666/93), examinar editais de licitação publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui legitimidade para a expedição de medidas cautelares para prevenir lesão ao erário e garantir a efetividade de suas decisões). 3- A decisão encontra-se fundamentada nos documentos acostados aos autos da Representação e na legislação aplicável. 4- Violação ao contraditório e falta de instrução não caracterizadas. Denegada a ordem. (MS nº 24.510, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 19/11/2003. Grifos nossos)
     Foram, aliás, bem relevadas pelo requerente as manifestações dos Ministros CELSO DE MELLO, SEPÚLVEDA PERTENCE, e também a minha, nesse julgamento. Confiram-se: 
    Na realidade, o exercício do poder de cautela, pelo Tribunal de Contas, destina-se a garantir a própria utilidade da deliberação final a ser por ele tomada, em ordem a impedir que o eventual retardamento na apreciação do mérito da questão suscitada culmine por afetar, comprometer e frustrar o resultado definitivo do exame da controvérsia 
    Não se pode ignorar- consoante proclama autorizado magistério doutrinário (SYDNEY SANCHES, Poder Cautelar geral do Juiz no Processo Civil Brasileiro, p.30, 1978, RT; JOSÉ FREDERICO MARQUES, Manual de Direito Processual Civil, vol. 4/335, item n. 1.021, 7ª Ed., 1987, Saraiva: CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO, A Instrumentalidade do Processo, p. 336/371, 1987, RT; VITTORIO DENTI, Sul Concetto dei Provvedimenti cautelari, p. 20, mitem n. 8, Pádua, 1936, Cedam; HUMBERTO THEODORO JÚNIOR, Tutela Cautelar, vol. 4, p. 17, 1992, Aide, v.g.) que os provimentos de natureza cautelar acham-se instrumentalidade vocacionados a conferir efetividade ao julgamento final resultante do processo principal, assegurando, desse modo, plena eficácia e utilidade à tutela estatal a ser prestada. 
    Assentada tal premissa, que confere especial ênfase ao binômio utilidade/necessidade, torna-se essencial reconhecer especialmente em função do próprio modelo brasileiro de fiscalização financeira e orçamentária, e considerada, ainda, a doutrina dos poderes implícitos que a tutela cautelar apresenta-se como instrumento processual necessário e compatível com o sistema de controle externo, em cuja concretização o Tribunal de Contas desempenha, como protagonista autônomo, um dos mais relevantes papéis constitucionais deferidos aos órgãos e às instituições estatais. (CELSO DE MELLO) 
    O poder cautelar é inerente à competência para decidir. (SEPÚLVEDA PERTENCE) 
    O detentor do poder de remediar, também tem o poder de prevenir. (CEZAR PELUSO). 
    São conclusões que de todo convém à espécie, pois, no caso, sob pretexto de que a Corte de Contas Estadual não detém função jurisdicional típica (fls. 23), o que é truísmo, o ato ora impugnado, cassando-lhe a eficácia da ordem de suspensão dos decretos e dos respectivos convênios, a princípio tidos por danosos ao tesouro estadual, aniquilou na prática, à primeira vista, a competência fiscalizatória que a Constituição Federal outorgou àquele órgão e que, como é óbvio, só pode exercida, se lhe sejam assegurados os meios que a garantam e tornem efetiva. 
    3. Do exposto, defiro o pedido de suspensão de segurança, para suspender os efeitos da decisão liminar proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 10363/2009, inclusive no que respeita à proibição da Corte de Contas Estadual determinar suspensão de atos análogos (DJ 27.4.2009).
    Confiram-se também as Suspensões de Segurança ns. 5.149/CE (DJ 6.10.2016) e 5.182/MA (DJ 2.8.2017), ambas de minha relatoria” (DJe de 11/4/18). 
    Destaque-se, ainda, o recente precedente do Plenário desta Suprema Corte a respeito do tema, nos autos da SS nº 5.179/PI, de minha relatoria e de cuja ementa destaca-se o seguinte trecho:
    “(...) No exercício do poder geral de cautela, os tribunais de contas podem determinar medidas em caráter precário que visem assegurar o resultado final dos processos administrativos. O exame realizado pelas cortes de contas ultrapassa a análise meramente burocrática, porque abarca não apenas os elementos formais que norteiam o processo de despesa, mas também a relação custo-benefício, a aferição de quão ótimas são as ações administrativas, que devem ser as mais rentáveis possíveis, tendo em vista o interesse público envolvido, a legitimidade do ato e a consequente relação de adequação de seu conteúdo “(...) (DJe de 27/11/19). 
    De sua fundamentação, porque plenamente aplicável à exegese da controvérsia ora em análise, merece transcrição o seguinte excerto:
    Assim, no exercício do poder geral de cautela, os tribunais de contas podem determinar medidas em caráter precário que assegurem o resultado final dos processos administrativos sob sua análise. 
    Vale ressaltar que as cortes de contas, no exercício de sua função institucional, devem verificar a adequação entre os pressupostos de fato e de direito que ensejaram a escolha administrativa, constatando, ainda, a existência de eventual desvio de finalidade ou abuso de poder. 
    O exame realizado pelas cortes de contas ultrapassa a análise meramente burocrática. Ele verifica não só os elementos formais que norteiam o processo de despesa, como também a relação custo-benefício, a aferição de quão ótimas são as ações administrativas, que deviam ser as mais rentáveis possíveis, tendo em vista o interesse público envolvido, a legitimidade do ato e a consequente relação de adequação de seu conteúdo. 
    Em julgamentos do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Celso de Mello assim assentou: 
    “A atribuição de poderes explícitos, ao Tribunal de Contas, tais como enunciados no art. 71 da Lei Fundamental da República, supõe que se reconheça, a essa Corte, ainda que por implicitude, a possibilidade de conceder provimentos cautelares vocacionados a conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário” (MS nº 26.547/DF, decisão monocrática, DJ de 29/5/07). 
    Assim, a decisão regional atacada, ao interferir decisivamente na efetiva atuação do Tribunal de Contas do estado do Piauí, na apreciação de caso que se encontrava sob sua análise (e que, ademais, já havia sido objeto de prévia judicialização), certamente acarreta risco de grave lesão à ordem pública e administrativa no âmbito daquela unidade da Federação.
    Mais adequada se mostra, destarte, a suspensão dos efeitos dessa decisão regional, para que volte a produzir seus regulares efeitos, o quanto decidido, no caso, pelo Tribunal de Contas do estado do Piauí. 
    Ante o exposto, defiro a suspensão dos efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça piauiense, nos autos do Mandado de Segurança nº 0753096-13.2020.8.18.0000, até o respectivo trânsito em julgado. 
    Comunique-se, com urgência.
    Após, notifique-se o interessado para manifestação em 72 (setenta e duas) horas (Lei nº 8.437/1992, art. 4º, §2º) e, na sequência, abra-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República, por 72 (setenta e duas) horas (Lei nº 8.437/1992, art. 4º, §2º), para apresentação de parecer.
    Publique-se. 
    Brasília, 17 de agosto de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente