Tribunal: STF
Processo: ADPF 665
Classe: ADPF
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-27
Data de publicação: 2020-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ARTIGO 5º DO DECRETO 19.549/2020 DO ESTADO DA BAHIA; ARTIGO 1º DO DECRETO 21.357/2020 DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC; ARTIGO 2º, VIII, DO DECRETO 9.638/2020 DO ESTADO DE GOIÁS; ARTIGOS 5º E 6º DO DECRETO 419/2020 DO ESTADO DE MATO GROSSO; ARTIGO 1º DO DECRETO 10.648/2020 DO ESTADO DO PARANÁ; ARTIGO 5º DO DECRETO 48.834/2020 DO ESTADO DE PERNAMBUCO; ARTIGO 4º, IX, DO DECRETO 46.979/2020 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO; ARTIGO 2º, I, A, DO DECRETO 55.128/2020 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL; ARTIGO 7º, I, D E E, DO DECRETO/2020 DO ESTADO DE SANTA CATARINA; E ARTIGO 2º DO DECRETO 9/2020 DO MUNICÍPIO DE TAMANDARÉ/PE. RESTRIÇÕES À CIRCULAÇÃO DE VEÍCULOS DE TRANSPORTE NOS ÂMBITOS ESTADUAL E MUNICIPAL EM RAZÃO DA PANDEMIA DO NOVO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 1º, CAPUT; 5º, CAPUT; 6º; 21, XII, E; 22, IX E XI; 24, § 1º; E 196, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. APLICAÇÃO DO RITO DO ARTIGO 12 DA LEI FEDERAL 9.868/1999.
    Decisão: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Confederação Nacional do Transporte – CNT, tendo por objeto o artigo 5º do Decreto 19.549, de 18 de março de 2020, do Estado da Bahia; o artigo 1º do Decreto 21.357, de 19 de março de 2020, do Município de Florianópolis/SC; o artigo 2º, VIII, do Decreto 9.638, de 20 de março de 2020, do Estado de Goiás; os artigos 5º e 6º do Decreto 419, de 20 de março de 2020, do Estado de Mato Grosso; o artigo 1º do Decreto 10.648, de 18 de março de 2020, do Estado do Paraná; o artigo 5º do Decreto 48.834, de 20 de março de 2020, do Estado de Pernambuco; o artigo 4º, IX, do Decreto 46.979, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio de Janeiro; o artigo 2º, I, a, do Decreto 55.128, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio Grande do Sul; o artigo 7º, I, d e e, do Decreto 525, de 23 de março de 2020, do Estado de Santa Catarina; e o artigo 2º do Decreto 9, de 21 de março de 2020, do Município de Tamandaré/PE, de seguinte teor:
    “Decreto 19.549, de 18 de março de 2020, do Estado da Bahia
    Art. 5º - Ficam suspensas, pelo período de 10 (dez) dias, a partir da primeira hora do dia 20 de março de 2010, a circulação e a saída, e, a partir da nona hora do dia 20 de março de 2020, a chegada (i) de qualquer transporte coletivo intermunicipal; (ii) de ônibus interestaduais no território do Estado da Bahia.
    Decreto 21.357, de 19 de março de 2020, do Município de Florianópolis/SC
    Art. 1º - Fica proibida a entrada e circulação de ônibus, microônibus e vans, de transporte coletivo e de transporte turístico de passageiros no município de Florianópolis, inclusive pelas pontes que dão acesso à Ilha de Santa Catarina.
    Decreto 9.638, de 20 de março de 2020, do Estado de Goiás
    Art. 2º - Para o enfrentamento inicial da emergência de saúde decorrente do coronavírus, ficam suspensos:
    (…)
    VIII- Ingresso e circulação, no território do Estado de Goiás, de transporte interestadual de passageiros, público e privado, incluindo por aplicativos, proveniente de Estado ou com passagem por Estado em que foi confirmado o contágio pelo coronavírus ou decretada situação de emergência.
    Decreto 419, de 20 de março de 2020, do Estado de Mato Grosso
    Art. 5º O Transporte coletivo municipal e o metropolitano somente poderá ocorrer com passageiros sentados.
    Parágrafo único. Fica proibido o transporte coletivo intermunicipal.
    Art. 6º Fica proibida a utilização do banco dianteiro do passageiro no transporte individual remunerado de passageiro, seja por meio de táxi, aplicativo ou congêneres.
    Decreto 10.648, de 18 de março de 2020, do Estado do Paraná
    Art. 1º - Determina a suspensão, a partir de 20 de março de 2020, da circulação de transporte coletivo rodoviário interestadual de passageiros com origem de todas as unidades federativas do país e do Distrito Federal.
    Decreto 48.834, de 20 de março de 2020, do Estado de Pernambuco
    Art. 5º - Fica suspenso, a partir de 22 de março de 2020, o transporte coletivo intermunicipal de passageiros em todo o Estado de Pernambuco.
    Decreto 46.979, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio de Janeiro
    Art. 4º - De forma excepcional, com o único objetivo de resguardar o interesse da coletividade na prevenção do contágio e no combate da propagação do coronavírus (COVID-19), diante de mortes já confirmadas e o aumento de pessoas contaminadas. DETERMINO A SUSPENSÃO, pelo prazo de 15 dias, das seguintes atividades:
    (…)
    IX - a partir de 0h (zero hora) do dia 21 de março de 2020, a circulação de transporte interestadual de passageiros com origem nos seguintes Estados: São Paulo, Minas Gerais, Espírito Santo, Bahia, Distrito Federal e demais Estados em que a circulação do vírus for confirmado ou situação de emergência decretada. Compete à Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT retificar esta determinação até o início da vigência do presente dispositivo.
    Decreto 55.128, de 19 de março de 2020, do Estado do Rio Grande do Sul
    Art. 2º - Ficam determinadas, pelo prazo de quinze dias, diante das evidências científicas e análises sobre as informações estratégicas em saúde, limitadamente ao indispensável à promoção e à preservação da saúde pública, com fundamento no art. 3º da Lei Federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para fins de prevenção e de enfrentamento à epidemia causada pelo COVID-19 (novo Coronavírus), em todo o território do Estado do Rio Grande do Sul, as seguintes medidas:
    I - a proibição:
    a) da circulação e do ingresso, no território do Estado, de veículos de transporte coletivo interestadual, público e privado, de passageiros;
    Decreto 525, de 23 de março de 2020, do Estado de Santa Catarina
    Art. 7º - Ficam suspensas, em todo o território catarinense, sob regime de quarentena, nos termos do inciso II do art. 2º da Lei federal nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020:
    I - pelo período de 7 (sete) dias:
    (…)
    d) a circulação de veículos de transporte coletivo urbano municipal e intermunicipal de passageiros; e
    e) a circulação e o ingresso no território catarinense de veículos de transporte interestadual e internacional de passageiros.
    Decreto 9, de 21 de março de 2020, do Município de Tamandaré/PE
    Art. 2º - A partir desta data fica proibida a circulação de veículos, oriundos de outros Municípios, pela PE-09 que dá acesso à Praia dos Carneiros, nos limites deste município, que ficarão interditadas pela guarda municipal e em casos extremos pela polícia militar que conduzirá o descumpridor desta medida à delegacia local para abertura de inquérito e outras sanções prevista em lei.”
    Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 1º, caput; 5º, caput; 6º; 21, XII, e; 22, IX e XI; 24, § 1º; e 196, caput, da Constituição Federal.
    Em sede preliminar, a requerente afirmou ser entidade sindical de grau superior relacionada ao setor de transporte e logística no Brasil. Argumentou que a satisfação do requisito da subsidiariedade da arguição de descumprimento de preceito fundamental decorreria da natureza não autônoma dos decretos ora impugnados e da impugnação de normas municipais em face da Constituição Federal, o que inviabilizaria o manejo da ação direta de inconstitucionalidade, bem como da necessidade de tratamento jurídico uniforme ao grande volume de atos normativos análogos espalhados pelo país.
    No mérito, em síntese, alegou que a limitação excepcional e transitória de direitos fundamentais deve observar o regramento jurídico geral aplicável. Argumentou que no caso da pandemia em razão do novo coronavírus (Sars-Cov-2), ante o rápido contágio e os efeitos devastadores da doença (Covid-19) no mundo, tal regramento seria o Decreto-Legislativo 6, de 20 de março de 2020, o qual reconheceu o estado de calamidade pública com o objetivo de instituir providências para o acompanhamento do avanço da epidemia no Brasil, bem como a Lei federal 13.979/2020, a Medida Provisória 926/2020, a Portaria 356/2020/GM/MS e a Portaria Interministerial 5/2020/MS/MJSP, que regulamentaram o referido estado de calamidade, estabelecendo as medidas cabíveis no contexto atual de emergência em saúde pública, além das respectivas formas de implementação e contenção do avanço da doença no território nacional.
    Aduziu que dentre as medidas concretas que podem ser adotadas pelos entes federados para a contenção do contágio do Covid-19, arroladas no artigo 3º da Lei federal 13.979/2020, não constaria o fechamento de fronteiras estaduais e municipais.
    Argumentou, ademais, que as restrições ao tráfego de pessoas e mercadorias impostas pelos atos normativos impugnados seriam desarrazoadas, porquanto desprovidas de embasamento técnico e científico, e que as medidas questionadas não ostentariam caráter puramente sanitário, uma vez que suas consequências atingem outros importantes setores da vida social, como o direito ao transporte e o abastecimento das cidades.
    Por fim, aduziu que as normas questionadas acarretariam prejuízos ao próprio direito à saúde dos cidadãos, pois impediriam o acesso de parte da população aos grandes centros clínicos e hospitais do Sistema Único de Saúde – SUS.
    Determinei fossem colhidas contribuições técnicas da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e do Ministério da Saúde, bem como manifestações do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República (Doc. 18).
    A Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT alegou que compete à União as atividades relacionadas aos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, bem como legislar sobre a política nacional de transportes.
    Aduziu que o marco regulatório do enfrentamento da emergência em saúde pública do Covid-19 é a Lei federal 13.979/2020, que estabeleceu as balizas para a cooperação entre os entes federativos na proteção da coletividade. Nesse contexto, argumentou que a restrição excepcional e temporária de locomoção interestadual e intermunicipal por meio de rodovias, portos ou aeroportos deve observar os seguintes requisitos: (i) recomendação técnica e fundamentada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA (artigo 3º, VI); (ii) fundamentação da restrição com base em evidências científicas e em análises sobre as informações estratégicas em saúde (artigo 3º, § 1º); (iii) limitação temporal e espacial ao mínimo indispensável à promoção e à preservação da saúde pública (artigo 3º, § 1º); (iv) ato conjunto dos Ministros de Estado da Saúde, da Justiça e Segurança Pública e da Infraestrutura sobre a medida, ato este que poderá estabelecer delegação de competência para resolução de casos nele omissos (artigo 3º, §§ 6º e 6º-A); (v) autorização prévia do Ministério da Saúde para a adoção da medida por gestores locais (artigo 3º, § 7º, II); e (vi) resguardo do exercício e funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais (artigo 3º, § 8º).
    Asseverou que a Medida Provisória 926/2020 determina a articulação prévia com os órgãos reguladores (ANVISA, ANAC, ANTAQ) para as decisões sobre restrições e outras medidas em todo o território nacional, o que permite o tratamento linear pretendido em momentos emergenciais.
    Consignou que o artigo 3º, § 3º, do Decreto federal 10.282/2020 veda a restrição à circulação de trabalhadores que possa afetar o funcionamento de serviços públicos e atividades essenciais, e de cargas de qualquer espécie que possam acarretar desabastecimento de gêneros necessários à população.
    Informou que no âmbito do serviço de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, a ANTT publicou a Resolução 5.875/2020, de 17/3/2020, que determina a suspensão da prestação do serviço de transporte rodoviário internacional de passageiros regular, sob regime de fretamento e semiurbano em região de fronteira, realizada por empresas brasileiras e estrangeiras (artigo 3º), no afã de minimizar casos de contágio de pessoas vindas de outros países. Aduziu que a Resolução em tela também obriga as transportadoras a realizar a sanitização da frota de veículos, assim considerada como o conjunto de procedimentos que visam a manutenção das condições ambientais adequadas, por métodos que eliminem e impeçam a proliferação de vírus, bactérias, fungos, ácaros e microrganismos nocivos à saúde, conforme regulamentação da autoridade sanitária competente (artigo 4º).
    Com o mesmo objetivo de diminuir os riscos de contágio do novo coronavírus, informou que suspendeu, pelo prazo de 90 (noventa) dias, as atividades de fiscalização de peso nas rodovias federais concedidas sob a circunscrição da Agência (Portaria 117/2020), e que está elaborando novos normativos para incluir outras medidas a serem adotadas pelo setor regulado.
    Por fim, se manifestou no sentido da inconstitucionalidade dos atos normativos editados pelas unidades da Federação que, em desacordo com a legislação federal aplicável, determinem a suspensão total ou parcial dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de cargas ou de passageiros, ou impliquem, de alguma forma, em fechamento total ou parcial, ainda que temporariamente, da infraestrutura de transportes ou de linhas de transportes no território nacional (Doc. 23).
    O Advogado-Geral da União exarou parecer pelo deferimento da medida cautelar, nos termos da seguinte ementa, in verbis:
    “Constitucional. Múltiplos conflitos de competência. Atos normativos de governadores e prefeitos que obstam a livre circulação entre divisas/limites interfederativos. As soluções em matéria de saúde devem respeitar o desenho constitucional de distribuição de competências. A Lei nº 13.979/2020 possui caráter de norma geral e foi editada com fulcro no artigo 24, inciso XII, da Carta Constitucional. Não há exclusividade na prerrogativa normativa/material outorgada à União para proteção da saúde, mas, sim, uma autoridade especial para manter o padrão mínimo de funcionamento dos serviços essenciais, sob a forma da edição de normas gerais. Existência, na espécie, de fumus boni iuris e periculum in mora. Manifestação pelo deferimento da medida cautelar pleiteada na inicial e fixação de tese de julgamento nos seguintes termos: ‘são inconstitucionais os atos normativos estaduais e municipais que, a pretexto de preservar a saúde pública, (i) restringem o transporte de cargas e o transporte interestadual e internacional de pessoas e (ii) interferem nas condições de operabilidade de serviços públicos federais, em desrespeito às competências privativas da União para legislar sobre trânsito e transporte e às normas gerais estabelecidas pelo ente central em matéria de proteção à saúde’.” (Doc. 27)
    O Procurador-Geral da República também se manifestou no sentido do deferimento da medida cautelar, em parecer assim ementado, in verbis:
    “CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. AÇÕES DE COMBATE À PANDEMIA DE COVID-19 (CORONAVÍRUS). ATOS NORMATIVOS ESTADUAIS E MUNICIPAIS. RESTRIÇÕES AO TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS OU CARGAS. APARENTE INOBSERVÂNCIA AO PACTO FEDERATIVO. POTENCIAL PREJUÍZO AOS DIREITOS FUNDAMENTAIS À SAÚDE E À ALIMENTAÇÃO. DEFERIMENTO.
    1. Cabe a todos os entes federados atuar de forma conjunta na execução de ações e serviços de vigilância epidemiológica e de controle do surto de Covid-19 (novo coronavírus), em decorrência da competência material comum delineada pelo art. 23, II, da Constituição Federal e pormenorizada pelos arts. 16 e 18 da Lei 8.080/1990.
    2. Há de se dar de forma linear e coordenada entre as unidades federadas o tratamento normativo da restrição do direito de locomoção, no contexto de implementação de medidas necessárias para mitigar as consequências da pandemia de novo coronavírus no território nacional.
    3. Imposição unilateral de medidas tendencialmente voltadas ao fechamento de fronteiras, por meio da restrição ao transporte coletivo de passageiros e de cargas, bem como da restrição de ingresso de pessoas de outras unidades da Federação, aparenta desbordar dos limites da competência normativa dos Estados e dos Municípios e avança sobre o campo reservado à União para legislar sobre trânsito, transporte e normas gerais de proteção da saúde (Constituição Federal, arts. 22, XI, e 24, XII e § 1º).
    4. Perigo na demora processual decorre dos riscos de lesão a direitos fundamentais – em especial aos direitos sociais à saúde e à alimentação –, devido ao fato de os atos normativos atacados não levarem em consideração, na imposição das medidas restritivas ao transporte coletivo de passageiros e cargas, os condicionamentos previstos pela Lei federal 13.979/2020, sobretudo as exigências de certeza científica quanto à eficácia das medidas (art. 3º, § 1º), recomendação técnica da Anvisa (art. 3º, VI, ‘b’) e preservação das atividades e serviços de caráter essencial (art. 3º, §§ 8º a 11).
    Parecer pelo deferimento da medida cautelar.” (Doc. 37)
    É o relatório. Decido.
    A arguição de descumprimento de preceito fundamental, tal como a ação direta de inconstitucionalidade, tem por finalidade sanar ofensa ao ordenamento constitucional em caráter abstrato e concentrado, motivo pelo qual atraem regimes procedimentais análogos, descritos nas Leis federais 9.868/1999 e 9.882/1999.
    Sendo assim, em face da relevância da matéria e de seu especial significado para a ordem social e a segurança jurídica, é possível ao relator, nada obstante o pleito liminar, submeter o processo diretamente ao Plenário, que terá a faculdade de julgar definitivamente a ação, nos termos do artigo 12 da Lei federal 9.868/1999. Essa transmutabilidade entre os ritos das diferentes espécies de ações constitucionais já foi reconhecida por esta Corte (ADI 4.163, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 29/2/2012).
    Em idêntico sentido, aplicando analogicamente o comando do artigo 12 da Lei federal 9.868/1999 em arguições de descumprimento de preceito fundamental, vejam-se os seguintes precedentes: a ADPF 381-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/2/2017; e a ADPF 181, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 22/6/2012.
    In casu, a controvérsia jurídica travada nestes autos cinge-se à validade de restrições à circulação de veículos de transporte nos âmbitos estadual e municipal, considerada a pandemia do novo coronavírus (Covid-19). Percebe-se, pois, que a matéria se reveste de acentuada relevância, tangenciando o princípio federativo, a liberdade de ir e vir e o direito fundamental à saúde.
    Portanto, ressoa conveniente que a decisão venha a ser tomada em caráter definitivo, mediante a adoção do rito abreviado previsto no artigo 12 da Lei federal 9.868/1999.
    Ex positis, notifiquem-se as autoridades requeridas, para que prestem informações definitivas no prazo de 10 (dez) dias. Após, dê-se vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para que cada qual se manifeste quanto ao mérito da ação, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias.
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 27 de agosto de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente