Tribunal: STF
Processo: RE 1298077
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-02
Data de publicação: 2020-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 3).
    Na origem, cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro em face da Lei Municipal 5.978/2015, que “institui o cadastro municipal de imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos”. 
    Na petição inicial, alega-se que a lei impugnada padece de vício formal, pois o processo legislativo foi deflagrado por parlamentar, embora se trate de matéria cuja iniciativa é do chefe do Poder Executivo. 
    Sustenta, ainda, a existência de vícios materiais, consistentes em violação ao princípio da separação dos poderes, à legalidade e à universalidade orçamentária (arts. 7º; 145, II; e 211, I, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro). 
    Requereu, ao final, a concessão de liminar para suspender os efeitos da referida lei municipal, e, no mérito, a procedência da ação para reconhecer a sua inconstitucionalidade integral, com efeitos ex tunc.
    Eis o inteiro teor da legislação impugnada:
    “LEI Nº 5.978, DE 23 DE SETEMBRO DE 2015 
    Institui Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos. 
    O Presidente da Câmara Municipal do Rio de Janeiro nos termos do art. 79, § 7º, da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, de 5 de abril de 1990, não exercida a disposição do § 5º do artigo acima, promulga a Lei nº 5.978, de 23 de setembro de 2015, oriunda do Projeto de Lei nº 960 de 2014, de autoria do Senhor Vereador Átila A. Nunes. 
    Art. 1º Fica instituído o Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos. 
    Art. 2º O Cadastro Municipal de Imóveis destinados a aluguel para fins religiosos será divulgado através de um link no site da Prefeitura. 
    Parágrafo único. Para o cumprimento do disposto no caput, o Poder Executivo poderá firmar convênios com as entidades de classe, ligadas ao setor imobiliário, que julgar pertinentes para o fornecimento do cadastro e posterior divulgação no site da Prefeitura.
    Art. 3º O Cadastro Municipal de Imóveis destinados a aluguel para fins religiosos será permanentemente atualizado visando a maior celeridade para a busca do cidadão. 
    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 
    A medida liminar foi deferida pela Corte de origem (Doc. 1).
    O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou procedente a ação, reconhecendo a inconstitucionalidade da Lei 5.978/2015, do Município do Rio de Janeiro, ao fundamento de que se trata de norma cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo, na forma do art. 112, § 1.º, II, “d”, c/c art. 145, VI, “a”, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, competindo ao Governador do Estado ou ao Prefeito Municipal dispor sobre a organização e o funcionamento da administração pública.
    Assentou que “a norma, ao instituir o Cadastro Municipal de Imóveis destinados à locação para fins religiosos, demanda a criação de uma estrutura na Administração Pública e, consequentemente, gera despesa pública, sem a devida previsão orçamentária, em evidente violação ao art. 211, I, da Constituição Estadual, razão pela qual tem-se como plausível a possibilidade da ocorrência de dano ao erário público, o que impõe o reconhecimento de sua inconstitucionalidade”(fl. 8, Doc. 3).
    Veja-se a ementa do acórdão (fls. 1-2, Doc. 3):
    “DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 5.978/2015, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE INSTITUI O “CADASTRO MUNICIPAL DE IMÓVEIS QUE SE DESTINAM A FINS RELIGIOSOS”. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO ART. 112, § 1.º, II, “D”, C/C ART. 145, VI, “A”, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO SOBRE A MATÉRIA REFERIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES (ART. 2.º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E ART. 7.º DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL). LEGISLAÇÃO QUE CRIA DESPESA PÚBLICA, SEM A DEVIDA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA, EM EVIDENTE VIOLAÇÃO AO ART. 211, I, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL A LEI N.º 5.978/2015 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.”
    Opostos embargos de declaração pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro, foram rejeitados (Docs. 5 e 6).
    No apelo extremo, interposto com amparo no art. 102, III, ‘a’, da Constituição Federal, a Câmara Municipal do Rio de Janeiro ressalta a existência de repercussão geral da matéria e alega que o acórdão recorrido infringiu o disposto no art. 30, I, da Constituição Federal. 
    Sustenta, em síntese, que o cadastro de imóveis destinado a fins religiosos, estabelecido pela lei ora impugnada, deverá ser divulgado por meio de um link no site da Prefeitura, com vistas a dar transparência e publicidade à relação de imóveis que serão destinados a essa finalidade, em conformidade com o art. 37, § 1º da Carta Federal, reproduzido no art. 77 da Constituição Fluminense. 
    Aduz, ainda, que:
    “a lei hostilizada não cria diretamente obrigações administrativas para o Poder Executivo, e sim visa a dar maior grau de efetividade a comandos constitucional e legal, na medida em que não traz em nenhum dos seus artigos normas que disponham sobre ação, nova estruturação e novas atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo. 
    Nesse contexto, o Poder Legislativo pode, por iniciativa própria, legislar sobre o tema, vez que dispor sobre uma política que proporcionará conhecimento a parte da população que procura imóvel que se destine à locação para fins religiosos, não se encontra elencado entre as disposições cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo. ” (fl. 7, Doc. 8).
    Por fim, argumenta que não basta a simples alegação de aumento de despesa para se declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, devendo o autor da representação demonstrar que essa majoração implica efetiva exacerbação do orçamento, o que não foi feito no caso em apreço.
    Em contrarrazões, foram os seguintes os fundamentos do Prefeito do Município do Rio de Janeiro para postular a manutenção do acórdão recorrido: 
    (a) a Lei Municipal 5.978/2015 incorreu em flagrante inconstitucionalidade formal, pois “(i) dispôs sobre organização e funcionamento da Administração Pública municipal; (ii) criou obrigação para a Administração Pública municipal; (iii) gerou despesas públicas sem previsão orçamentária e (iv) seu processo legislativo foi deflagrado por iniciativa de um Parlamentar, contrariando a ratio do art. 145, inciso VI, alínea "a", e o disposto no art. 209 da Constituição estadual” (fl. 8, Doc. 10); 
    (b) a lei ordinária municipal padece de vícios materiais, em violação ao princípio da separação de poderes e à legalidade e à universalidade orçamentária; 
    (c) “a obrigação criada pelo Diploma municipal consubstancia interferência indevida do Poder Legislativo sobre o funcionamento da máquina municipal, em especial a gestão de órgãos da Administração Direta municipal” (fl. 8, Doc. 10);
    (d) “a modificação da capacidade organizacional e bem assim a redefinição de funções e procedimentos de órgãos e/ou entidades da Administração Pública, direta ou indireta, solapa a autonomia do Poder Executivo em sua vertente administrativa, tolhendo a sua própria orientação e direção superiores” (fl. 8, Doc. 10). 
    Posteriormente, o Recurso Extraordinário foi admitido, e os autos foram encaminhados a esta SUPREMA CORTE (Doc. 12). 
    É o relatório. Decido. 
    A matéria recursal é eminentemente constitucional e foi devidamente prequestionada na instância de origem. De outro lado, a repercussão geral está adequadamente demonstrada, razão pela qual passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.
    Assiste razão à parte recorrente.
    No caso, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro declarou a inconstitucionalidade da Lei 5.978/2015, do Município do Rio de Janeiro, considerando a existência de vícios formais e materiais, pelos seguintes os argumentos (fls. 6-8, Doc. 3):
    “Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei n.º 5.978, de 23 de setembro de 2015, de iniciativa parlamentar, suscitada pelo Exmo. Sr. Prefeito do Município do Rio de Janeiro. 
    A Lei n.º 5.978/2015, de autoria do Senhor Vereador Átila Nunes, institui o Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a fins religiosos, nos seguintes termos: 
    “LEI Nº 5.978, DE 23 DE SETEMBRO DE 2015 
    Institui Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos. 
    Art. 1º Fica instituído o Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos. 
    Art. 2º O Cadastro Municipal de Imóveis destinados a aluguel para fins religiosos será divulgado através de um link no site da Prefeitura. 
    Parágrafo único. Para o cumprimento do disposto no caput, o Poder Executivo poderá firmar convênios com as entidades de classe, ligadas ao setor imobiliário, que julgar pertinentes para o fornecimento do cadastro e posterior divulgação no site da Prefeitura. 
    Art. 3º O Cadastro Municipal de Imóveis destinados a aluguel para fins religiosos será permanentemente atualizado visando a maior celeridade para a busca do cidadão. 
    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 
    Sustenta o Representante que o art. 145, VI, “a”, da Constituição Estadual prevê, expressamente, a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor, mediante decreto, sobre “organização e funcionamento da administração estadual, que não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”, no que tem razão. 
    No presente caso, a iniciativa de lei é reservada ao Chefe do Poder Executivo, na forma do art. 112, § 1.º, II, “d”, c/c art. 145, VI, “a”, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, competindo ao Governador do Estado ou ao Prefeito Municipal dispor sobre a organização e o funcionamento da administração pública. 
    A hipótese é de norma que cria obrigação para a Administração Pública municipal, consistente na elaboração de cadastro de imóveis, destinados a aluguel para fins religiosos. 
    Sendo assim, evidente o vício formal de inconstitucionalidade da referida legislação, que teve origem em Projeto de Lei proposto por Parlamentar. Também deve ser salientado que a norma acima referida fere o princípio da Separação de Poderes ao legislar sobre matéria de competência privativa legislativa do Prefeito do Município do Rio de Janeiro, na forma do art. 2.º da Constituição da República e art. 7.º da Constituição Estadual. 
    Por fim, acrescente-se que a norma, ao instituir o Cadastro Municipal de Imóveis destinados à locação para fins religiosos, demanda a criação de uma estrutura na Administração Pública e, consequentemente, gera despesa pública, sem a devida previsão orçamentária, em evidente violação ao art. 211, I, da Constituição Estadual, razão pela qual tem-se como plausível a possibilidade da ocorrência de dano ao erário público, o que impõe o reconhecimento de sua inconstitucionalidade. 
    O Parecer da Procuradoria de Justiça sustenta o provimento da presente ação, o que deve ser acolhido, ante os fundamentos acima expostos. 
    Por tais motivos, julga-se procedente a representação para declarar inconstitucional a Lei n.º 5.978/2015 do Município do Rio de Janeiro.”
    A respeito da matéria, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do ARE 878.911-RG, Tema 917 da Repercussão Geral, firmou tese no sentido de que:
     “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. 
    A propósito, veja-se a ementa do referido precedente paradigma: 
    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878.911 RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016) (grifo nosso). 
    Considerando a identidade da matéria debatida no referido paradigma com o debate veiculado nos presentes autos, cito o seguinte trecho do voto proferido pelo ilustre relator Relator, Ministro GILMAR MENDES:
    “No presente caso, o acórdão recorrido entendeu que apenas ao Prefeito cabe dispor sobre a organização e o funcionamento dos órgãos da rede educacional da Administração Pública municipal (eDOC 1, fls. 4/5). Discute-se, portanto, a aplicação da reserva de iniciativa prevista no art. 61, § 1º, II, da Constituição à legislação que cria obrigações a órgãos do Poder Executivo, com consequente aumento de despesa. 
    O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008, este último assim ementado, no que interessa: 
    […]
    No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.”
    Neste caso, verifica-se que a Lei Municipal 5.978/2015, ao estabelecer a instituição de “Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos”, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.
    O fato de a norma impor um encargo para a Administração Pública não significa que somente poderia ser proposta pelo Chefe do Poder Executivo. Ora, a Administração segue inúmeros procedimentos e rotinas, muitos dos quais foram estabelecidos em normas propostas pelos parlamentares.
    Entre tantas, veja-se, por exemplo, a Lei Complementar 131/2009, conhecida como “Lei da Transparência”, que inseriu o art. 48-A na LC 101/2000, dispondo o seguinte:
    “Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a:  
    I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;  
    II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.”
    Tal norma, que estabelece uma obrigação para a Administração, foi legitimamente proposta por Senador da República.
    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado.
    No mesmo sentido, citem-se, ainda, os seguintes precedentes:
    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei 4.718, de 11 de dezembro de 2007, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre o cadastro municipal de parceiros do terceiro setor. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício de formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Precedente. 1. Conquanto seja admissível recurso extraordinário em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em ação direta quando o parâmetro da constituição estadual reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos estados (Rcl nº 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 21/5/93), é inviável o conhecimento do recurso pela alínea ‘c’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido declarar constitucional lei municipal contestada em face de constituição estadual. Precedentes. 2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RS-MC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente. 3. Agravo regimental não provido.” (RE 613.481, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/4/2014 – grifo nosso)
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é firme no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE 878.911 RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016). 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (Re871.658- AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 24/08/2018 – grifo nosso)
    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para julgar improcedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.
    Publique-se. 
    Brasília, 2 de dezembro de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente