Tribunal: STF
Processo: MS 35909
Classe: MS
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-25
Data de publicação: 2020-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado com o objetivo de questionar a validade jurídica de deliberação emanada do E. Tribunal de Contas da União, consubstanciada no Acórdão nº 3.742/2018.
    Esta impetração mandamental sustenta-se, em síntese, nos seguintes fundamentos:
    “O ato ilegal praticado pela autoridade coatora originou-se no Acórdão AC – 3742/2018 (cópia anexa), do Tribunal de Contas da União, o qual tornou insubsistente o Acórdão 1.204/2013-TCU-2ª Câmara, bem como determinou a oitiva do impetrante para se manifestar quanto à inconsistência do mesmo na condição de pensionista, com fundamento no art. 217, inciso II, alínea ‘d’, da Lei n.º 8.112/90, posto que estaria sem comprovação da dependência econômica em relação ao instituidor do benefício, enquanto vivo, e da invalidez, que, segundo a Súmula 271/2012 do TCU, deve ser preexistente ao óbito do instituidor.
    Importante ressaltar que o referido Acórdão, AC – 1204/2013, anteriormente prolatado pelo próprio Tribunal de Contas da União, fora objeto de impetração de Ação Mandamental nº 32.218 – DF, que restou julgada:
    …...................................................................................................
    Portanto, com a prolatação do Acórdão 3742/2018, novamente se questiona a legalidade da pensão do Impetrante, bem como a dependência econômica deste em relação ao Instituidor na época da concessão da mesma, afrontando decisão deste Egrégio Tribunal já com trânsito em julgado, e assim havendo iminência de que seja determinado novamente pelo Senhor Coordenador de Recursos Humanos (DGP) do Serviço de Aposentadoria e Pensões, do Departamento de Polícia Federal, que se suspenda o pagamento da pensão ao impetrante, conforme poderá ser verificado pelos fatos narrados a seguir e as provas juntadas com o presente ‘mandamus’.
    …...................................................................................................
    O Acórdão TCU nº 3.742/2018 demonstra evidente afronta ao princípio da segurança jurídica, pois estará desconstituindo uma situação jurídica há muito consolidada por meio de decisão já transitada em julgado. (…):
    …...................................................................................................
    A Corte do Tribunal de Contas da União alega que o Processo nº 030.682/2012-6 trata de acompanhamento do cumprimento do Acórdão 1.204/2013-TCU-2ª Câmara, que considerou ilegais os atos de pensão civil em nome dos interessados, em razão de tratar-se de beneficiários enquadrados na condição de pessoa designada economicamente dependente do servidor, pensão originalmente prevista na alínea ‘d’ do inciso II do art. 217 da Lei n.º 8.112/1990, cuja concessão de pensão é considerada ilegal pelo Tribunal de Contas de acordo com entendimento firmado no Acórdão 2.379/2015-TCU-Plenário.
    Imperioso destacar que o Processo nº 030.682/2012-6 tinha, já em 2013, decidido pela ilegalidade da concessão para o Impetrante, tanto que fora essa decisão objeto do  ‘mandamus’ nº 32.218, a qual determinou (...) ‘a percepção dos valores mensais correspondentes à pensão civil, cassando-se a eficácia da deliberação proferida pelo E. Tribunal de Contas da União, consubstanciada no Acórdão nº 1.204/2013...’.
    Assim, não cabe ao TCU de maneira oblíqua rediscutir novamente a matéria em relação ao Impetrante, com a cassação do Acórdão n.º 1.204/2013 por nova decisão em 2018, pelos mesmos fatos e direito em verdadeira afronta a coisa julgada material e decisão já definida pelo STF.” (grifei)
    Busca-se, em síntese, nesta sede processual, seja determinada “a extinção do Processo TC nº 030.682/2012-6 em relação ao impetrante (...), em razão da decisão contida no MS 32.218/DF” (grifei).
    Registro que, por entender inocorrentes os requisitos concernentes à plausibilidade jurídica do pedido e ao “periculum in mora”, indeferi o pedido de medida liminar formulado nestes autos.
    O Ministério Público Federal, em pronunciamento da lavra do ilustre Subprocurador-Geral da República Dr. PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, opinou pela denegação do presente mandado de segurança em parecer assim ementado:
    “Mandado de segurança. Pensão por morte. Alegado descumprimento de decisão transitada em julgado proferida pelo STF no MS 32.218/DF. Descumprimento não verificado. Ausência de violação à coisa julgada material. Parecer pela denegação da segurança.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, passo a examinar a pretensão deduzida nesta sede processual. E, ao fazê-lo, entendo assistir plena razão à douta Procuradoria-Geral da República, ao manifestar-se pela denegação do presente “writ” mandamental. 
    É importante destacar, inicialmente, o alto significado de que se reveste, em nosso sistema jurídico, o instituto da “res judicata”, que constitui atributo específico da jurisdição e que se revela pela dupla qualidade que tipifica os efeitos emergentes do ato sentencial: a imutabilidade, de um lado, e a coercibilidade, de outro.
    Esses atributos que caracterizam a coisa julgada em sentido material, notadamente a imutabilidade dos efeitos inerentes ao comando sentencial, recebem, diretamente, da própria Constituição especial proteção destinada a preservar a inalterabilidade dos pronunciamentos emanados dos Juízes e Tribunais, criando, desse modo, situação de certeza, de estabilidade e de segurança para as relações jurídicas.
    É por essa razão que HUMBERTO THEODORO JÚNIOR (“Curso de Direito Processual Civil”, vol. I/539-540, item n. 509, 51ª ed., 2010, Forense), discorrendo sobre o fundamento da autoridade da coisa julgada, esclarece que o legislador, ao instituir a “res judicata”, objetivou atender, tão somente, “uma exigência de ordem prática (…), de não mais permitir que se volte a discutir acerca das questões já soberanamente decididas pelo Poder Judiciário”, expressando, desse modo, a verdadeira razão de ser do instituto em questão: preocupação em garantir a segurança nas relações jurídicas e em preservar a paz no convívio social.
    Mostra-se tão intensa a intangibilidade da coisa julgada, considerada a própria disciplina constitucional que a rege, que nem mesmo lei posterior – que haja alterado (ou, até mesmo, revogado) prescrições normativas que tenham sido aplicadas, jurisdicionalmente, na resolução do litígio – tem o poder de afetar ou de desconstituir a autoridade da coisa julgada.
    Daí o preciso magistério de JOSÉ FREDERICO MARQUES (“Manual de Direito Processual Civil”, vol. III/329, item n. 687, 2ª ed./2ª tir., 2000, Millennium Editora) em torno das relações entre a coisa julgada e a Constituição:
    “A coisa julgada cria, para a segurança dos direitos subjetivos, situação de imutabilidade que nem mesmo a lei pode destruir ou vulnerar – é o que se infere do art. 5º, XXXVI, da Lei Maior. E sob esse aspecto é que se pode qualificar a ‘res iudicata’ como garantia constitucional de tutela a direito individual.
    Por outro lado, essa garantia, outorgada na Constituição, dá mais ênfase e realce àquela da tutela jurisdicional, constitucionalmente consagrada, no art. 5º, XXXV, para a defesa de direito atingido por ato lesivo, visto que a torna intangível até mesmo em face de ‘lex posterius’, depois que o Judiciário exaure o exercício da referida tutela, decidindo e compondo a lide.” (grifei)
    A necessária observância da autoridade da coisa julgada representa expressivo consectário da ordem constitucional, que consagra, entre os vários princípios que dela resultam, aquele concernente à segurança jurídica.
    É por essa razão que o Supremo Tribunal Federal, por mais de uma vez, fez consignar advertência que põe em destaque a essencialidade do postulado da segurança jurídica e a consequente imprescindibilidade de amparo e tutela das relações jurídicas definidas por decisão transitada em julgado:
    “O CUMPRIMENTO DAS DECISÕES JUDICIAIS IRRECORRÍVEIS IMPÕE-SE AO PODER PÚBLICO COMO OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL INDERROGÁVEL
    – A exigência de respeito incondicional às decisões judiciais transitadas em julgado traduz imposição constitucional justificada pelo princípio da separação de poderes e fundada nos postulados que informam, em nosso sistema jurídico, a própria concepção de Estado Democrático de Direito.
    O dever de cumprir as decisões emanadas do Poder Judiciário, notadamente nos casos em que a condenação judicial tem por destinatário o próprio Poder Público, muito mais do que simples incumbência de ordem processual, representa uma incontornável obrigação institucional a que não se pode subtrair o aparelho de Estado, sob pena de grave comprometimento dos princípios consagrados no texto da Constituição da República.
    A desobediência a ordem ou a decisão judicial pode gerar, em nosso sistema jurídico, gravíssimas conseqüências, quer no plano penal, quer no âmbito político-administrativo (possibilidade de ‘impeachment’), quer, ainda, na esfera institucional (decretabilidade de intervenção federal nos Estados-membros ou em Municípios situados em Território Federal, ou de intervenção estadual nos Municípios).”
    (RTJ 167/6-7, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
    O que se revela incontroverso, nesse contexto, é que os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança, enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público (RTJ 191/922, Red. p/ o acórdão Min. GILMAR MENDES, v.g.), em ordem a viabilizar a incidência desses mesmos princípios sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado (os Tribunais de Contas, inclusive), para que se preservem, desse modo, situações consolidadas e protegidas pelo fenômeno da “res judicata”.
    Cumpre assinalar, bem por isso, que tal entendimento – que ressalta a íntima vinculação entre o postulado da segurança jurídica, a autoridade da coisa julgada e a própria configuração do Estado Democrático de Direito – encontra apoio em autorizado magistério doutrinário (ALMIRO DO COUTO E SILVA, “Princípios da Legalidade e da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo”, “in” RDP 84/46-63; WEIDA ZANCANER, “Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos”, p. 73/76, item n. 3.5.2, 3ª ed., 2008, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, “Direito Administrativo Brasileiro”, p. 99/101, item n. 2.3.7, 34ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, 2008, Malheiros; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 87, item n. 77, e p. 123/125, item n. 27, 26ª ed., 2009, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Direito Administrativo”, p. 87/88, item n. 3.3.15.4, 22ª ed., 2009, Atlas; MARÇAL JUSTEN FILHO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 1.097/1.100, itens ns. XVII.1 a XVII.3.1, 4ª ed., 2009, Saraiva; GUSTAVO BINENBOJM, “Temas de Direito Administrativo e Constitucional”, p. 735/740, itens ns. II.2.2 a II.2.2.2, 2008, Renovar; RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 78/94, itens ns. 8 a 8.4, 2008, JusPodivm; LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, “Curso de Direito Administrativo”, p. 257/260, itens ns. 3.2 a 4, 9ª ed., 2008, Malheiros; MATEUS EDUARDO SIQUEIRA NUNES BERTONCINI, “Princípios de Direito Administrativo Brasileiro”, p. 178/180, item n. 4.5.7, 2002, Malheiros; SÉRGIO FERRAZ, “O princípio da segurança jurídica em face das reformas constitucionais”, “in” Revista Forense, vol. 334/191- -210; RICARDO LOBO TORRES, “A Segurança Jurídica e as Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar”, p. 429/445, “in” “Princípios e Limites da Tributação”, coordenação de Roberto Ferraz, 2005, Quartier Latin, v.g.), valendo destacar, por extremamente precisa, a lição de NELSON NERY JUNIOR e ROSA MARIA DE ANDRADE NERY (“Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante”, p. 715/716, item n. 28, 11ª ed., 2010, RT):
    “28. Coisa julgada material e Estado Democrático de Direito. A doutrina mundial reconhece o instituto da coisa julgada material como ‘elemento de existência’ do Estado Democrático de Direito (…). A ‘supremacia da Constituição’ está na própria coisa julgada, enquanto manifestação do Estado Democrático de Direito, fundamento da República (CF 1º ‘caput’), não sendo princípio que possa opor-se à coisa julgada como se esta estivesse abaixo de qualquer outro instituto constitucional. Quando se fala na intangibilidade da coisa julgada, não se deve dar ao instituto tratamento jurídico inferior, de mera figura do processo civil, regulada por lei ordinária, mas, ao contrário, impõe-se o reconhecimento da coisa julgada com a magnitude constitucional que lhe é própria, ou seja, de elemento formador do Estado Democrático de Direito, que não pode ser apequenado por conta de algumas situações, velhas conhecidas da doutrina e jurisprudência, como é o caso da sentença injusta, repelida como irrelevante (…) ou da sentença proferida contra a Constituição ou a lei, igualmente considerada pela doutrina (…), sendo que, nesta última hipótese, pode ser desconstituída pela ação rescisória (CPC 485 V). (…) O risco político de haver sentença injusta ou inconstitucional no caso concreto parece ser menos grave do que o risco político de instaurar-se a insegurança geral com a relativização (‘rectius’: desconsideração) da coisa julgada.” (grifei)
    O exame dos presentes autos revela, todavia, que o E. Tribunal de Contas da União, órgão ora impetrado, longe de incidir em transgressão à decisão proferida pela colenda 2ª Turma desta Suprema Corte nos autos do MS 32.218/DF – revestida da autoridade da coisa julgada –, limitou-se, tão somente, a expedir determinação genérica à sua unidade técnica (Sefip), para que promovesse a análise do preenchimento, ou não, de requisitos legais, ainda não apreciados, referentes às pensões autuadas no TC nº 030.682/2012-6.
    Vale referir, no ponto, trecho das informações prestadas pelo E. Tribunal de Contas da União, no qual se esclarece que a análise em referência, a ser realizada pela Sefip, deve observar a autoridade da coisa julgada formada no MS 32.218/DF:
    “11. Destaca-se, mais uma vez, que, por meio do Acórdão 3.742/2018-TCU-2ª Câmara, o TCU não examinou nenhum caso específico de pensão, incluindo-se o do impetrante. Determinou, simplesmente, que a Sefip promovesse nova análise das pensões, até então apreciadas pela ilegalidade, a partir dos pressupostos fáticos previstos em lei como necessários à concessão do benefício.
    12. Releva observar que, ao realizar o novo exame da pensão instituída em favor do impetrante, objeto do Acórdão 3.742/2018-2ª Câmara, o TCU deverá levar em consideração o que restou decidido no MS 32.218, tendo em vista, justamente, a observância da coisa julgada, da segurança jurídica, da boa-fé e do ‘tempus regit actum’.
    13. Em suma, não poderá julgar ilegal o ato de concessão de pensão do impetrante em razão da derrogação, na Lei n. 8.112/90, do benefício de pensão por morte à pessoa designada, conforme limites objetivos da coisa julgada formada no MS 32.218. Ater-se-á o TCU, na nova análise, ao requisito de dependência econômica em relação ao instituidor, pressuposto não analisado quando da apreciação do Acórdão 1.204/2013-TCU-2ªCâmara.” (grifei)
    Importa referir, ainda, ante a pertinência de suas considerações, os fundamentos expostos pela douta Procuradoria-Geral da República, que bem demonstrou a plena legitimidade jurídica da deliberação questionada nesta sede mandamental, como se vê de trecho desse pronunciamento do Ministério Público Federal que reproduzo:
    “Inicialmente, importa pontuar que o MS 32.218/DF, impetrado no Supremo Tribunal Federal, voltou-se a questionar o Acórdão 1.204/2013 do TCU, que considerou ilegais e negou registro aos atos de concessão das pensões instituídas em favor do ora impetrante e de outros, fundando- -se no entendimento à época firmado na Corte de Contas de que, a partir da edição da Lei 9.717/1998, a pensão civil não seria mais devida a menor sob guarda de servidor público federal. Naquela decisão, a Corte de Contas afirmou que, diante desse entendimento, ‘qualquer discussão acerca da dependência econômica do menor sob guarda em relação ao instituidor, bem como a solicitação de documentação que comprove tal dependência, tornam-se desnecessárias’. No MS 32.218/DF, por sua vez, o STF cassou ‘a eficácia da deliberação proferida pelo E. Tribunal de Contas da União, consubstanciada no Acórdão nº 1.204/2013’, com base na sua jurisprudência consolidada ‘no sentido d[e reconhecer] o direito à percepção da pensão temporária por menor que, na data do óbito, esteja sob a guarda do servidor falecido’. O acórdão do STF que confirmou a decisão concessiva da segurança foi assim resumido:
    MANDADO DE SEGURANÇA – REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL – PENSÃO TEMPORÁRIA INSTITUÍDA EM FAVOR DE INCAPAZES (LEI Nº 8.112/90, ART. 217, INCISO II, ‘D’) – POSSIBILIDADE – SITUAÇÃO DE DEPENDÊNCIA ECONÔMICA EM RELAÇÃO AO SERVIDOR – INAPLICABILIDADE, AO CASO, DO DISPOSTO NO ART. 5º DA LEI Nº 9.717/98 – ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DESTA SUPREMA CORTE – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
    Posteriormente, quando proferiu o ora questionado Acórdão 3.742/2018, o Tribunal de Contas da União não descumpriu a decisão proferida pelo STF no MS 32.218/DF. Pelo contrário, nessa nova deliberação, a Corte de Contas, quando decidiu ‘tornar insubsistente o Acórdão 1.204/2013’, levou justamente em consideração o teor da decisão proferida pelo STF no MS 32.218/DF, a qual, de modo similar, cassou ‘a eficácia da deliberação proferida pelo E. Tribunal de Contas da União, consubstanciada no Acórdão nº 1.204/2013’. Ademais, no ponto em que decidiu ‘restituir os autos à Sefip, para que (…) promova a análise das pensões civis em epígrafe, especialmente no que tange à dependência econômica dos beneficiários em relação aos respectivos instituidores à época do falecimento destes', o TCU apenas determinou que fosse analisada a comprovação da dependência econômica do impetrante em relação ao instituidor da sua pensão, requisito legal cujo cumprimento, no caso, ainda não havia sido apreciado pela Corte para fins de registro, nem examinado pelo STF no MS 32.218/DF.
    Não se verifica, assim, a alegada violação à coisa julgada material.
    O parecer é pela denegação da segurança.” (grifei)
    Sendo assim, pelas razões expostas, e acolhendo, ainda, o parecer da Procuradoria-Geral da República, denego o presente mandado de segurança, restando prejudicada, em consequência, a análise das Petições nºs 18.899/2019 e 28.162/2020.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 25 de setembro de 2020. 
Ministro CELSO DE MELLO
Relator