Tribunal: STF
Processo: ADC 46
Classe: ADC
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-27
Data de publicação: 2020-04-27

Ementa:

Inteiro teor:
DESPACHO: Trata-se de ação declaratória de constitucionalidade, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Senhor Governador do Distrito Federal, com o objetivo de ver confirmada a legitimidade constitucional do § 7º do art. 6º e do art. 57 da Lei nº 11.101/2005 e do art. 191-A do Código Tributário Nacional (incluído pela LC nº 118/2005).
    Eis o teor dos preceitos normativos cuja constitucionalidade busca-se ver reafirmada na presente ação de fiscalização normativa abstrata:
    “Lei nº 11.101/2005
    Art. 6º (…)
    …...................................................................................................
    § 7º As execuções de natureza fiscal não são suspensas pelo deferimento da recuperação judicial, ressalvada a concessão de parcelamento nos termos do Código Tributário Nacional e da legislação ordinária específica.
    …...................................................................................................
    Art. 57. Após a juntada aos autos do plano aprovado pela assembleia-geral de credores ou decorrido o prazo previsto no art. 55 desta Lei sem objeção de credores, o devedor apresentará certidões negativas de débitos tributários nos termos dos arts. 151, 205, 206 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 – Código Tributário Nacional.” (grifei)
    “Código Tributário Nacional
    Art. 191-A. A concessão de recuperação judicial depende da apresentação da prova de quitação de todos os tributos, observado o disposto nos arts. 151, 205 e 206 desta Lei.” (grifei)
    O autor da presente ação declaratória sustenta, em síntese, que “(...) a jurisprudência vem restringindo os direitos do fisco de providenciar o regular processamento dos executivos fiscais em face de devedores em recuperação judicial, por argumentos que em última análise reconhecem uma inconstitucionalidade dos artigos 6º, § 7º e 57 da Lei 11.101/2005”.
    Sendo esse o contexto, impõe-se apreciar, desde logo, questão preliminar concernente à admissibilidade, no caso ora em análise, da presente ação direta.
    E, ao fazê-lo, entendo que a controvérsia ora suscitada – que se restringe, tão somente, à discussão em torno dos efeitos decorrentes do deferimento da recuperação judicial em relação aos processos executivos de natureza fiscal – pressupõe análise que se encerra na mera exegese de  textos normativos infraconstitucionais – Lei nº 11.011/2005 (art. 6º, § 7º, e art. 57) e Código Tributário Nacional (art. 195-A) –, tanto que o autor da presente ação declaratória de constitucionalidade sequer indicou quais seriam as normas constitucionais ou os princípios fundamentais supostamente violados pela interpretação judicial veiculada nas decisões por ele apontadas como transgressoras da ordem constitucional positiva.
    Cabe assinalar, por isso mesmo, que ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal, defrontando-se com idêntica controvérsia jurídica em sede de recursos extraordinários, têm assinalado, em sucessivos julgamentos, que a questão concernente à possibilidade, ou não, no âmbito dos processos de execução fiscal, da adoção de medidas de caráter executivo contra empresas sujeitas ao regime de recuperação judicial, poderia traduzir, quando muito, ofensa meramente reflexa ao que dispõe a Constituição Federal, negando trânsito, em consequência, a tais apelos extremos (AI 819.784-ED/PR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ARE 797.137-AgR/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ARE 1.175.859-AgR/SC, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ARE 1.202.123/RJ, Rel. Min. EDSON FACHIN – RE 704.676- -AgR/SP, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.):
    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Tributário. 3. Recuperação judicial. Pedido de suspensão da execução fiscal. Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência do Enunciado 279 da Súmula do STF. Matéria infraconstitucional. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (ARE 913.758-AgR/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei)
    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Tributário. Execução Fiscal. Suspensão. Recuperação judicial. Necessidade de reexame da legislação infraconstitucional e do conjunto fático e probatório dos autos. Enunciado da Súmula 279/STF.
    1. Para superar o entendimento do Tribunal de origem acerca da desnecessidade de suspensão da execução fiscal diante da existência da recuperação judicial da empresa,  seria necessário o reexame da causa à luz da legislação infraconstitucional pertinente (...).”
    (ARE 1.035.025-AgR/MG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei)
    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário. Execução fiscal. Constrição de bens. Empresa em recuperação judicial. Lei nº 11.101/05. Matéria infraconstitucional. Afronta reflexa. Ausência de repercussão geral. 
    1. As instâncias de origem decidiram a lide amparadas na legislação infraconstitucional pertinente (Lei 11.101/05). Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário, inclusive ao art. 170, inciso III, da Constituição, seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo.
    2. O Tribunal Pleno, por meio eletrônico, negou repercussão geral a matéria relativa a legitimidade de constrição de bens de pessoa jurídica, fundada na interpretação da Lei nº 11.101/05, dada a natureza infraconstitucional da controvérsia (RE nº 864.264 RG/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 12/4/16).
    3. Agravo regimental não provido. (...).”
    (RE 875.504-ED-AgR/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. RECUPERAÇÃO JUDICIAL. EXECUÇÕES FISCAIS EM CURSO. SUSPENSÃO. 
    1. Revela-se infraconstitucional a controvérsia relativa ao preenchimento dos requisitos para a suspensão das execuções fiscais em curso contra devedores empresários  em recuperação judicial.
    2. Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (RE 1.070.371-AgR/PA, Rel. Min. EDSON FACHIN – grifei)
    Impende destacar, por oportuno, que o tema ora em análise, concernente à “Possibilidade da prática de atos constritivos, em face de empresa em recuperação judicial, em sede de execução fiscal”, precisamente por envolver a interpretação de normas infraconstitucionais (Lei nº 11.101/2005, p. ex.), já foi submetido, no âmbito do E. Superior Tribunal de Justiça, ao regime dos recursos especiais repetitivos:
    “PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. SUBMISSÃO À REGRA PREVISTA NO ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 03/STJ. PROPOSTA DE AFETAÇÃO COMO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. EXECUÇÃO FISCAL. EMPRESA EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL. PRÁTICA DE ATOS CONSTRITIVOS.
    1. Questão jurídica central: ‘Possibilidade da prática de atos constritivos, em face de empresa em recuperação judicial, em sede de execução fiscal’.
    2. Recurso especial submetido ao regime dos recursos repetitivos (afetação conjunta: REsp 1.694.261/SP, REsp 1.694.316 e REsp 1.712.484/SP).”
    (REsp 1.712.484-ProAfR/SP, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES – grifei)
    Inegável reconhecer, desse modo, que a controvérsia ora veiculada nesta causa diz respeito a situação caracterizadora de conflito indireto com o texto constitucional, o que inviabiliza a instauração do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
    Como se sabe, a finalidade a que se acha vinculado o processo de controle normativo abstrato restringe-se, tão somente, à análise de hipóteses caracterizadoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal (RTJ 133/69, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RTJ 134/558, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 137/580, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), de tal modo que se encontram excluídas do âmbito de fiscalização concentrada aquelas situações cujo exame de adequação constitucional, para efetivar-se, esteja sujeito a necessário contraste prévio entre o ato estatal impugnado e outros diplomas de caráter infraconstitucional, como se vê de precedentes desta Suprema Corte consubstanciados em decisões assim ementadas:
    “O confronto do ato questionado com os dispositivos da Carta teria que passar, primeiramente, pelo exame ‘in abstracto’ de outras normas infraconstitucionais, de tal forma que não haveria confronto direto da lei em causa com a Constituição.
    Não conhecimento da ação.”
    (ADI 1.692/SP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei)
    “– A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se  no sentido de que crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo, caracterizadas pela inobservância, por parte da autoridade pública, do seu dever jurídico de subordinação normativa à lei – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes.”
    (ADI 4.644-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Impende assinalar, por oportuno, que essa diretriz jurisprudencial tem sido observada por esta Suprema Corte em sede de ações diretas de inconstitucionalidade, de ações declaratórias de constitucionalidade (como na espécie), de ação declaratórias de inconstitucionalidade por omissão e de arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois, tal como reiteradamente enfatizado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, situações de litigiosidade constitucional de caráter meramente reflexo, ainda que ocorrentes, não se expõem à possibilidade de controle jurisdicional concentrado (RTJ 189/98, Red. p/ o acórdão Min. ELLEN GRACIE – RTJ 199/946, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RTJ 205/1125, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – RTJ 210/557, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADC 23-AgR/DF, Rel. Min. EDSON FACHIN – ADI 73/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADI 1.419/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.065/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 2.714/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – ADI 3.789/PR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADI 4.218-AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 4.856/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 4.952/PB, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 93-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 169-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOSWKI – ADPF 192- -AgR/RN, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 210-AgR/DF, Rel. Min TEORI ZAVASCKI – ADPF 270/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 350- -AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 354/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 468-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, v.g.):
    “ATO REGULAMENTAR – DESCABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
    – As resoluções editadas pelo Poder Público, que veiculam regras de conteúdo meramente regulamentar, não se submetem à jurisdição constitucional de controle ‘in abstracto’, pois tais atos estatais têm por finalidade, em última análise, viabilizar, de modo direto e imediato, a própria execução da lei.
    – A Lei n. 4.117/62, ao reconhecer um amplo espaço de atuação regulamentar ao Poder Executivo (art. 7º, § 2º), outorgou-lhe condições jurídico-legais para – com o objetivo de estruturar, de empregar e de fazer atuar o Sistema Nacional de Telecomunicações – estabelecer novas especificações de caráter técnico, tornadas exigíveis pela evolução tecnológica dos processos de comunicação e de transmissão de símbolos, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza.
    Se a interpretação administrativa da lei divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o Decreto impugnado pretendeu regulamentar, quer porque se tenha projetado ‘ultra legem’, quer porque tenha permanecido ‘citra legem’, quer porque tenha investido ‘contra legem’, a questão posta em análise caracterizará típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar a utilização do mecanismo processual de fiscalização normativa abstrata.”
    (ADI 561-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Ataque a dispositivo de Decreto que aprova Regulamento de ICMS e que se limita a reproduzir texto de Lei que não é atacado.
    – Esta Corte já firmou o entendimento de que não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra Decreto que regulamenta Lei, ou porque, havendo divergência entre aquele e esta, a questão se situa primariamente no terreno da legalidade, ou porque, sendo a norma daquele mera reprodução da desta, a inconstitucionalidade a ser atacada é da norma legal e só por via de conseqüência se reflete na norma do Decreto que a reproduz.
    – No caso, configura-se a segunda hipótese, não tendo, portanto, sido atacada a norma legal que foi reproduzida no regulamento e cujo texto é o único impugnado.
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.”
    (ADI 2.121/SC, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
    “– Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público.
    A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘in abstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional.
    A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado (...).
    – Crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes (...).”
    (ADI 2.630-AgR/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “CONSTITUCIONAL. NATUREZA SECUNDÁRIA DE ATO NORMATIVO REGULAMENTAR. RESOLUÇÃO DO CONAMA. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO DESPROVIDO.
    1. Não se admite a propositura de ação direta de inconstitucionalidade para impugnar Resolução do CONAMA, ato normativo regulamentar e não autônomo, de natureza secundária. O parâmetro de análise dessa espécie de ato é a lei regulamentada e não a Constituição. Precedentes.
    2. Agravo regimental desprovido.”
    (ADI 3.074-AgR/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – grifei)
    Em suma: a controvérsia jurídica suscitada na presente sede de fiscalização normativa abstrata resume-se ao plano legislativo infraconstitucional (Lei nº 11.101/2005 e CTN), sem qualquer repercussão direta no âmbito normativo da Constituição da República, valendo assinalar, de outro lado, que não basta a mera alegação de inconstitucionalidade, eis que se impõe a quem impugna determinado diploma normativo estatal expôr as razões que fundamentam, no plano jurídico, a sua pretensão de incompatibilidade, formal ou material, com o texto da Carta Política.
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação declaratória de constitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, pois o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, e em face das razões expostas, não conheço da presente ação declaratória de constitucionalidade, inviabilizando-se, em consequência, a análise do pedido de medida cautelar.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 27 de abril de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator