Tribunal: STF
Processo: RE 1260324
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-31
Data de publicação: 2020-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 6, p. 199/200):
    “ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL COMPROVADO. AUSÊNCIA DE SISTEMA DE ESGOTAMENTO. DESPEJO DE DEJETOS NO RIO PELO CEMITÉRIO MUNICIPAL. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO E POSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES. RESPONSABILIZAÇÃO SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS E DA ENTIDADE PRIVADA. PRINCÍPIO DO FEDERALISMO COOPERATIVO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA.
    1. Remessa necessária e apelações interpostas pela DIOCESE DE ESTÂNCIA/SE, pelo MUNICÍPIO DE TOBIAS BARRETO/SE e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, bem como de recurso adesivo da UNIÃO ao apelo do MPF, contra sentença proferida pelo Juízo da 8ª Vara Federal da Seção Judiciária de Sergipe, que rejeitou as preliminares suscitadas, extinguiu, sem resolução do mérito, o pedido constante no item 3.2 da petição inicial (arts. 295, I, c/c 267, I, do CPC/1973) e julgou parcialmente procedente os demais pedidos, nos seguintes moldes: (a) condenar de forma solidária, os réus UNIÃO, ESTADO DE SERGIPE e MUNICÍPIO DE TOBIAS BARRETO, à obrigação de fazer consistente em implantar, no prazo razoável de até 3 anos a partir do trânsito em julgado, sistema de esgotamento sanitário no município de Tobias Barreto/SE, observando as diretrizes traçadas na Lei nº 11.445/2007; (b) condenar de forma solidária, os réus MUNICÍPIO DE TOBIAS BARRETO e DIOCESE DE ESTÂNCIA à obrigação de fazer consistente na cessação definitiva de sepultamentos no Cemitério Municipal situado às margens do rio Real, no prazo de até 3 meses a partir do trânsito em julgado; (c) paralelamente, também em prazos contados do trânsito em julgado, deverão os réus promover a recuperação da área degradada pelo funcionamento irregular do Cemitério Municipal, de modo a restituir as funções ambientais do local ambientalmente afetado, devendo adotar ainda as seguintes providências:c.1) apresentação à ADEMA, no prazo de 90 dias, projeto de recuperação de área degradada (PRAD), lavrado por profissional habilitado; c.2) correção do PRAD, caso necessária, de acordo com a análise realizada pela ADEMA, no prazo máximo de 60 dias; e c.3) execução do PRAD, após a sua aprovação definitiva pela ADEMA, com o cumprimento integral das medidas de reparação do dano ambiental e do cronograma de execução definidos.
    2. Na origem, o MPF ingressou com ação civil pública em desfavor da UNIÃO FEDERAL, do ESTADO DE SERGIPE, do MUNICÍPIO DE TOBIAS BARRETO e da DIOCESE DE ESTÂNCIA com vistas à obtenção da tutela jurisdicional apta a fazer cessar a poluição hídrica provocada ao rio Real, de domínio da União, decorrente do lançamento no referido curso d'água de dejetos não tratados oriundos da área urbana da edilidade, em cuja cidade deve haver a implantação de esgotamento sanitário, na forma da Lei nº 11.445/2007, bem como o fechamento do Cemitério Municipal situado às margens do aludido bem.
    3. Não merece acolhimento a prefacial de ilegitimidade passiva ad causam sustentada pela UNIÃO, porquanto a Constituição Federal de 1988 estabeleceu ser competência administrativa comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a promoção do saneamento básico, nos termos dos seus artigos 21, XX, e 23, IX.
    4. Também não se sustenta a preliminar de impossibilidade jurídica do pedido lançada pelo Município de Tobias Barreto/SE, porquanto os pleitos deduzidos pelo Parquet Federal (implantação de sistema de esgotamento sanitário, fechamento do cemitério e a reparação do dano ambiental) encontram respaldo em normas vigentes (art. 21 e 23 da CF/1988, Lei nº 11.445/2007 e Lei nº 7.347/1985), inexistindo na ordem jurídica vedação a que sejam postulados.
    5. In casu , a materialidade do ilícito ambiental restou fartamente demonstrada na inicial da ação coletiva intentada pelo MPF, decorrente do ICP nº 1.35.000.000900/2005-07, o qual foi instaurado para apurar agressões ao manancial hídrico do Rio Real, decorrente da inexistência de saneamento básico no Município de Tobias Barreto/SE e em razão do funcionamento do Cemitério Municipal localizado em mata ciliar, área de preservação permanente, nos termos do art. 4º, inciso I, da Lei nº 12.651/2012 (Informação Técnica n° 24/2005, da lavra do setor de perícias do Ministério Público do Estado de Sergipe - MPE-SE, confirmado pela Informação Técnica n° 28/2011, emitida pela ADEMA, através de análise físico-química e bacteriológica da água do rio Real).
    6. As provas técnicas carreadas aos autos são uníssonas em afirmar que a poluição do rio Real decorre da falta de esgotos sanitários no município de Tobias Barreto, bem como do funcionamento do cemitério municipal às margens do rio.
    7. Conquanto o Município de Tobias Barreto/SE pretenda se escudar de suas responsabilidades pelo dano ambiental praticado, ancorando-se na alegação de ter formalizado o Convênio de Cooperação Técnica nº 0516/2010 com a Fundação Nacional de Saúde, para fins de implantação do Plano Municipal de Saneamento Básico - PMSN, como bem pontuado pela presentante ministerial com ofício na 1ª instância em sua réplica: 1) o município não possui qualquer projeto efetivo para a implantação de sistema de esgotamento sanitário; e 2) a simples formalização de convênio não garante se, ou quando, haverá a execução das obras necessárias para o tratamento dos efluentes domésticos a fim de cessar a poluição do rio Real.
    8. Restando efetivamente comprovada a existência do dano ambiental, afigura-se impositiva a responsabilidade dos apelantes pela sua prática e sua respectiva reparação, em observância ao disposto art. 225, da CF/1988 e art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81, os quais preconizam a responsabilidade objetiva pelo dano ambiental.
    9. Contrariamente à tese defendida pelos entes públicos, o caso em exame não importa em indevida ingerência do Poder Judiciário nas políticas públicas. Ao revés, trata-se de tutelar bem de envergadura constitucional, impondo-se ao Estado - lato sensu - o dever de proteção o meio ambiente, e não a sua degradação.
    10. Não merece prosperar a irresignação ministerial de que seja acolhido o seu pleito contido no item 3.2 da inicial da ação ("condenação solidária dos requeridos MUNICÍPIO DE TOBIAS BARRETO, ESTADO DE SERGIPE e UNIÃO, em definitivo, à obrigação de indenizar" ). Primeiramente, no caso em apreço, restando evidenciada a possibilidade de reparação do dano ambiental mediante o cumprimento das obrigações de fazer por cada um dos demandados, mostra-se impertinente a acumulação de condenação dessa natureza com a de pagamento em dinheiro, nos termos do que estabelece o art. 3º da lei 7.347/85.
    11. Demais disso, não se pode desconsiderar a situação de dificuldade financeira-orçamentária pela qual os entes públicos encontram-se submetidos na atualidade, notadamente um Município de pequeno porte como o de Tobias Barreto/SE, afigurando-se suficiente a cominação de multa diária, no montante de R$ 500,00 (quinhentos reais) pelo eventual descumprimento das obrigações de fazer.
    12. Remessa necessária e apelações improvidas. Rejeição das preliminares da União e do Município de Tobias Barreto/SE.”
    Os embargos de declaração não foram providos. (eDOC 6, p. 317-320)
    No recurso extraordinário do Município de Tobias Barreto, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º e 23, VI, da Constituição Federal. 
    Nas razões recursais, sustenta-se que “não cabe ao Poder Judiciário substituir o administrador público nas suas atribuições, determinando ao ente público quais as melhorias que deve implementar no sistema de saneamento básico e de sepultamento, sob pena de violação da autonomia administrativa dos municípios” (eDOC 6, p. 298). Nesse sentido, “constata-se a impossibilidade jurídica do pedido, uma vez que a pretensão do Parquet revela tentativa de ingerência indevida da função administrativa, em flagrante ofensa ao princípio constitucional da separação dos poderes” (eDOC 6, p. 299)
    Aduz, ao final, que “a responsabilidade para elidir a suposta poluição emanada do cemitério municipal é também, evidentemente, do Estado de Sergipe e da União Federal, não podendo ser somente o Município de Tobias Barreto ser condenado a cessar a referida poluição.” (eDOC 6, p. 303)
    No extraordinário interposto pela União, também com fundamento no art. 102, III, a, do texto constitucional, alegação violação aos arts. 2º, 5º, XXI, 23, XX, 196 e 225 da Constituição da República.
    Nas razões de recorrer, sustenta-se, preliminarmente, que, “para uma maior eficiência do serviço, instituiu-se ente descentralizado e com personalidade jurídica própria, qual seja o IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis” (eDOC 6, p. 399). Sendo assim, “a titularidade do serviço de saneamento básico não foi outorgada à União. Por tal razão, a Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, veicula diretrizes nacionais para o saneamento básico, não se estendendo a particularidades cuja apreciação deve ser atribuída ao ente federado titular do serviço. Destarte, a competência legislativa da União é limitada à definição das linhas essenciais do setor saneamento básico (...)” (eDOC 6, p. 401).
    No mérito, assevera que (eDOC 6, p. 405):
     “(...) a Administração Pública, enquanto Poder Executivo, não pode ser compelida por qualquer outro Poder a fazer ou deixar de fazer algo se a competência para essa escolha é dela, privativamente.
      No caso sob exame, a afronta a esse princípio é evidente, posto que a ação visa compelir a União a praticar atos de gestão, violando sua deliberação sobre o mérito administrativo, que por proteção constitucional está blindada de intervenção de outro Poder, inclusive do Judiciário.”
    A Vice-Presidência do TRF da 5ª Região admitiu ambos os recursos. (eDOC 6, p. 471/472). 
    É o relatório. Decido. 
    As irresignações não merecem prosperar.
    Inicialmente, em relação à preliminar de ilegitimidade passiva levantada pela União, verifica-se que o Tribunal de origem abordou a questão da seguinte forma (eDOC 6, p. 203):
    “A leitura atenta aos dispositivos encartados na Constituição da República - precisamente o art. 23, inciso IX - não confere qualquer sustentação à irresignação da União.
    Mencione-se, ainda, que, ao contrário do que afirmado pela União, pretendendo que suas atribuições fiquem limitadas às diretrizes básicas em tema de saneamento básico, o federalismo de cooperação acima explicitado é novamente reafirmado na Lei nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, que versa sobre as diretrizes nacionais para saneamento básico e para a política federal de saneamento básico, prevendo especificas atribuições à União (arts. 48 a 52).
      Não fosse apenas esse aspecto material a conferir responsabilidades à União no caso em apreço, tem-se, ainda, como dado incontroverso nos autos, que o curso d'água que está sendo objeto de degradação ambiental é bem de sua propriedade, nos termos do art. 20, inciso III, da CF/1988, por estar situado em posição limítrofe a dois Estados da Federação (dado esse reiterado nos autos em várias passagens, podendo-se citar, exemplificativamente, o item "a" da Informação Técnica nº 204/2005, do MPSE - vistoria de agressão aos recursos hídricos no Rio Real -, em que expressamente avaliado o dano ambiental na parte do rio que divide o Município de Tobias Barreto/SE ao Município de Itapicuru/BA).” (grifos meus)
    Assim sendo, verifica-se que as razões recursais estão dissociadas dos fundamentos do acórdão recorrido, visto que o Tribunal de origem justificou sua decisão com base no que dispõe a Constituição Federal acerca (i) da competência comum dos entes federados – discriminadas no art. 23 da Carta da República –, (ii) das atribuições específicas da União previstas nos art. 48 e 52 da Lei 11.445/2007, bem como do que está disposto no art. 20, III, do texto constitucional, tendo em vista que o curso d’água em questão é bem de propriedade da União, ao passo que o presente apelo extremo limita-se a discorrer sobre a atividade fiscalizatória do IBAMA e das atividades essenciais que a legislação infraconstitucional (Lei 11.445/2007) atribui à União. Aplicável, portanto, a Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal.
    Ademais, ainda quanto à ilegitimidade passiva da União, sobretudo em relação às atribuições previstas nos artigos 48 e 52 da Lei 11.445/2007, articuladas na peça de recurso extraordinário como sendo de diretrizes básicas, fato é que tal análise só seria possível mediante o cotejo da legislação infraconstitucional, inviável na via extraordinária. Nesse sentido:
    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Processual civil. Competência. Ilegitimidade passiva ad causam da União Federal. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional. Incidência da Súmula nº 636/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (RE 811548-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 21.11.2014)
    De igual modo, o pedido de responsabilização da União suscitado na peça de recurso extraordinário interposta pelo Município de Tobias Barreto não encontra respaldo lógico nas razões de decidir do acórdão recorrido, tendo em vista que o Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assentou a responsabilidade solidária de todos os demandados na exordial, conforme trechos que ora destaco (eDOC 6, p. 203-207):
    “Afigura-se, portanto, induvidosa a legitimidade passiva da União no caso em tela.
    (...)
    Não há, pois, que se olvidar o caráter cogente ínsito à norma protetiva ambiental - a todos aplicável, portanto -, não tendo como ser mitigada a responsabilização pelo dano ambiental pela alegação de relevância ou pelo caráter humanitário dos serviços prestados.
     Nesse passo, restando efetivamente comprovada a existência do dano ambiental, afigura-se impositiva a responsabilidade dos apelantes pela sua prática e sua respectiva reparação da área degradada pelo funcionamento irregular do cemitério, restabelecendo as funções ambientais do bem afetado, em observância ao disposto art. 225, da CF/1988 e art. 14, § 1º, da Lei 6.938/81, os quais preconizam a responsabilidade objetiva pelo dano ambiental.
    (...)
    Primeiramente, no caso em apreço, restando evidenciada a possibilidade de reparação do dano ambiental mediante o cumprimento das obrigações de fazer por cada um dos demandados, mostra-se impertinente a acumulação de condenação dessa natureza com a de pagamento em dinheiro, nos termos do que estabelece o art. 3º [1] da lei 7.347/85.” (grifos meus)
    Constata-se, portanto, que as razões recursais estão dissociadas do acórdão recorrido, o que torna aplicável, novamente, a Súmula 284 do STF.
    Quanto ao mérito, comum a ambos os extraordinários, observa-se que o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso do risco à saúde pública, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Nesse sentido: 
    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário. Constitucional. Ação civil pública. Defesa do meio ambiente. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Insuficiência orçamentária. Invocação. Impossibilidade. Precedentes. 1. A Corte Suprema já firmou a orientação de que é dever do Poder Público e da sociedade a defesa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações. 2. Assim, pode o Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias desse direito, reputado essencial pela Constituição Federal, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. A Administração não pode justificar a frustração de direitos previstos na Constituição da República sob o fundamento da insuficiência orçamentária. 4. Agravo regimental não provido.” (RE 658171-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 28.04.2014)
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 700.227-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 31.5.2013). 
    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Agravo regimental não provido.” (AI 708.667-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.4.2012).
    Ante o exposto, nego provimento aos recursos, nos termos do artigo 932, IV, “a” , do Código de Processo Civil c/c o art. 21, § 1º, do RI/STF.
    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).
    Publique-se.
    Brasília, 31 de março de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
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