Tribunal: STF
Processo: ADI 5789
Classe: ADI
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-27
Data de publicação: 2020-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Processo constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ausência de pertinência temática. Ilegitimidade ativa.
1. A tutela dos interesses dos fiscais de tributos, objeto social da requerente, não guarda pertinência temática com o objeto da presente ação, em que se discute a inconstitucionalidade das exigências impostas pela LC n. 159/2017 para que o Estado-membro possa aderir e permanecer no Regime de Recuperação Fiscal (arts. 2º, § 1º; 3º, § 3º; 8º; e 13, da LC 159/2017). Eventual procedência do pedido não repercutiria diretamente sobre a classe representada pela federação.
2. Ação direta extinta, sem julgamento do mérito, por ausência de legitimidade ativa da requerente.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE, tendo por objeto os artigos 2º, § 1º; 3º, § 3º; 8º; e 13, da Lei Complementar nº 159, de 19.05.2017, que instituiu o Regime de Recuperação Fiscal dos Estados e do Distrito Federal. Confira-se a redação dos dispositivos impugnados:
    “Art. 2º O Plano de Recuperação será formado por lei ou por conjunto de leis do Estado que desejar aderir ao Regime de Recuperação Fiscal, por diagnóstico em que se reconhece a situação de desequilíbrio financeiro e pelo detalhamento das medidas de ajuste, com os impactos esperados e os prazos para a sua adoção.
    § 1º A lei ou o conjunto de leis de que trata o caput deste artigo deverá implementar as seguintes medidas:
    I - a autorização de privatização de empresas dos setores financeiro, de energia, de saneamento e outros, na forma do inciso II do § 1º do art. 4º, com vistas à utilização dos recursos para quitação de passivos;
    II - a adoção pelo Regime Próprio de Previdência Social mantido pelo Estado, no que couber, das regras previdenciárias disciplinadas pela Lei nº 13.135, de 17 de junho de 2015;
    III - a redução dos incentivos ou benefícios de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas instituídos por lei estadual ou distrital, de, no mínimo, 10% a.a. (dez por cento ao ano), ressalvados aqueles concedidos por prazo certo e em função de determinadas condições e aqueles instituídos na forma estabelecida pela alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal;
    IV - a revisão do regime jurídico único dos servidores estaduais da administração pública direta, autárquica e fundacional para suprimir benefícios ou vantagens não previstos no regime jurídico único dos servidores públicos da União;
    V - a instituição, se cabível, do regime de previdência complementar a que se referem os §§ 14, 15 e 16 do art. 40 da Constituição Federal;
    VI - a proibição de realizar saques em contas de depósitos judiciais, ressalvados aqueles permitidos pela Lei Complementar nº 151, de 5 agosto de 2015, enquanto não houver a recomposição do saldo mínimo do fundo de reserva, de modo a assegurar o exato cumprimento do disposto na referida Lei Complementar;
    VII - a autorização para realizar leilões de pagamento, nos quais será adotado o critério
    de julgamento por maior desconto, para fins de prioridade na quitação de obrigações inscritas em restos a pagar ou inadimplidas.
    Art. 3º (...)
     § 3º O acesso e a permanência do Estado no Regime de Recuperação Fiscal têm como condição necessária a renúncia ao direito em que se funda a ação judicial que discuta a dívida ou o contrato citado no art. 9º.
    Art. 8º São vedados ao Estado durante a vigência do Regime de Recuperação Fiscal:
    I - a concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros dos Poderes ou de órgãos, de servidores e empregados públicos e de militares, exceto aqueles provenientes de sentença judicial transitada em julgado, ressalvado o disposto no inciso X do caput do art. 37 da Constituição Federal;
    II - a criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;
    III - a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
    IV - a admissão ou a contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições
    de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacância de cargo efetivo ou vitalício;
    V - a realização de concurso público, ressalvadas as hipóteses de reposição de vacância;
    VI - a criação ou a majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor de membros dos Poderes, do Ministério Público ou da Defensoria Pública, de servidores e empregados públicos e de militares;
    VII - a criação de despesa obrigatória de caráter continuado;
    VIII - a adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação anual do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), ou de outro que vier a substituí-lo, ou da variação anual da receita corrente líquida apurada na forma doinciso IV do caput do art. 2º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, o que for menor;
    IX - a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, ressalvados os concedidos nos termos da alínea ‘g’ do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal;
    X - o empenho ou a contratação de despesas com publicidade e propaganda, exceto para as áreas de saúde, segurança, educação no trânsito e outras de demonstrada utilidade pública;
    XI - a celebração de convênio, acordo, ajuste ou outros tipos de instrumentos que envolvam a transferência de recursos para outros entes federativos ou para organizações da sociedade civil, ressalvados:
    a) aqueles necessários para a efetiva recuperação fiscal;
    b) as renovações de instrumentos já vigentes no momento da adesão ao Regime de Recuperação Fiscal;
    c) aqueles decorrentes de parcerias com organizações sociais e que impliquem redução de despesa, comprovada pelo Conselho de Supervisão de que trata o art. 6º;
    d) aqueles destinados a serviços essenciais, a situações emergenciais, a atividades de assistência social relativas a ações voltadas para pessoas com deficiência, idosos e mulheres jovens em situação de risco e, suplementarmente, ao cumprimento de limites constitucionais;
    XII - a contratação de operações de crédito e o recebimento ou a concessão de garantia, ressalvadas aquelas autorizadas no âmbito do Regime de Recuperação Fiscal, na forma estabelecida pelo art. 11.
    Parágrafo único. O Regime de Recuperação Fiscal impõe as restrições de que trata o caput deste artigo a todos os Poderes, aos órgãos, às entidades e aos fundos do Estado.
    Art. 13. São causas para a extinção do Regime de Recuperação Fiscal o descumprimento pelo Estado:
    I - das vedações de que trata o Capítulo V;
    II - do disposto nos incisos VI e VII do § 1º do art. 2º;
    III - do disposto no § 3º do art. 3º.
    § 1º Incumbe ao Presidente da República extinguir o Regime de Recuperação Fiscal, com base em recomendação do Ministério da Fazenda.
    § 2º A extinção do Regime de Recuperação Fiscal implica a imediata extinção das prerrogativas de que tratam os arts. 9º e 10, com o retorno das condições contratuais das dívidas a que se refere o art. 9º àquelas vigentes antes da repactuação e do recálculo do passivo do Estado com a aplicação dos encargos financeiros de inadimplemento.”
    2. A requerente alega que a Lei Complementar nº 159, de 19.05.2017, “foi editada em suplementação às medidas adotadas pela (...) Lei Complementar nº 156, de 2016, e como propósito de estabelecer mecanismos de renegociação dos contratos de refinanciamento de dívidas celebrados pela União com os Estados e Distrito Federal, com base na Lei nº 9.469, de 11 de setembro de 1997”. Ocorre que “[o] que está sendo exigido e determinado pela Lei Complementar nº 159, de 2017, dos Estados e Distrito Federal, para que se habilitem e permaneçam no chamado Regime de Recuperação Fiscal, (...) vai na contramão dos fundamentos básicos que consubstanciam o regime federativo, pois exigem, dos Estados e Distrito Federal, que abdiquem de sua autonomia política e da competência que lhes foi outorgada constitucionalmente, para se organizarem e às suas finanças, segundo as leis que decidirem, obedecidos apenas os limites de tal poder fixados pela própria Constituição. E, concomitantemente, a isto, que adotem, obrigatoriamente, um modelo de organização administrativa e do regime de seus servidores igual ao da União”.
    3. Além disso, a parte autora sustenta que o ato normativo impugnado afronta o princípio da inafastabilidade da jurisdição. Afirma que “a obrigação de renunciar ao direito fundamental à jurisdição imposta aos Estados pela disposição do § 3º do artigo 3º -- reafirmada pelo artigo 13, inciso III -- ambos da Lei Complementar nº 159, de 2017, só teria validade, pelo nosso ordenamento jurídico, se fosse fruto de deliberação do legislador investido em poder constituinte originário”. Por fim, destaca a existência de violação aos princípios constitucionais da legalidade e da indisponibilidade do interesse público.
    4. Com base nessas alegações, e em sede de medida cautelar, a requerente pede a suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados, destacando a necessidade da modulação dos efeitos da decisão, a fim de que ela produza efeitos a partir da data da publicação da LC nº 159/2017. No mérito, pleiteia a confirmação da cautelar.
    5. Em cumprimento ao art. 10 da Lei nº 9.868/1999, determinei a intimação da Presidência da República, do Presidente da Câmara dos Deputados e do Presidente do Senado Federal, autoridades das quais emanou o ato normativo impugnado, para que, querendo, se pronunciassem sobre o pedido.
    6. Em suas informações, o Presidente do Senado manifestou-se pela ilegitimidade ativa da parte requerente e, no mérito, sustentou a constitucionalidade dos dispositivos impugnados. Já a Câmara dos Deputados limitou-se a afirmar que observou, rigorosamente, os preceitos constitucionais, legais e regimentais pertinentes à edição da Lei Complementar nº 159/2017.
    7. A Advocacia-Geral da União se manifestou pelo não conhecimento da ação direta e pela improcedência do pedido. Preliminarmente, sustentou que a parte recorrente não possui legitimidade ativa, na medida em que não restou preenchido o requisito processual da pertinência temática. No mérito, sustentou a constitucionalidade da norma.
    8.  A Procuradoria-Geral da República, por sua vez, opinou pela extinção do processo sem julgamento de mérito, em razão da ilegitimidade ativa da requerente.
    9. É o relatório. Decido.
    10. A requerente – Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE – carece de legitimidade ativa para ajuizar a presente ação direta de inconstitucionalidade, pois não há pertinência temática entre o objeto social da requerente e a norma impugnada. O objeto social da FEBRAFITE é a defesa dos interesses e direitos dos fiscais estaduais de tributos. Eventual procedência da ação asseguraria ao Estado – e não aos afiliados da requerente – o exercício do direito supostamente violado. A jurisprudência desta Corte firmou entendimento segundo o qual a ausência de pertinência temática impede o conhecimento da ação direta. Veja-se:
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCINALIDADE. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AÇÃO À QUAL SE NEGOU SEGUIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ADI 4554 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 07.10.15, DJ. 12.11.15, grifou-se)
    “EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não provido”. (ADI 5023 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, j. 16.10.14, DJ. 06.11.14, grifou-se)
    “EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Parágrafo único do art. 1º da Lei nº 4.377/2001 do Estado do Sergipe. Norma que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares. Associação Nacional das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares (ANASPRA). Entidade representativa dos interesses dos praças policiais militares. Ilegitimidade ativa. Ausência de pertinência temática. Agravo a que se nega provimento. 
    1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 
    2. A categoria funcional dos policiais militares é subdividida em duas carreiras distintas, a dos oficiais policiais militares e a dos praças policiais militares, nos termos do art. 8º do Decreto-Lei nº 667/69, cujo ingresso ocorre por meio de concursos distintos, sendo também diversos os cursos de formação e as atribuições. Não há pertinência temática entre o objeto social da associação autora, que reúne as entidades de praças policiais militares dos estados e do Distrito Federal e atua na defesa dos interesses de tal categoria, e o conteúdo normativo do dispositivo legal questionado, que repercute tão somente na carreira dos oficiais policiais militares.
    3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ADI 4441 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 01.8.12, DJ. 07.10.14, grifou-se)  
    4. Na ADI 5757, também proposta pela FEBRAFITE, foi submetida à apreciação desta Corte questão análoga à controvérsia destes autos: a inconstitucionalidade da exigência de desistência de ações para que o Estado-membro celebre termo aditivo para refinanciamento de dívidas com a União (art. 1º, §8º, da Lei Complementar nº 156/2016). Naquela ocasião, julguei extinto o processo, sem julgamento de mérito, em razão da falta de legitimidade ativa da parte autora. A decisão foi mantida pelo Plenário do Tribunal, que negou provimento ao agravo regimental interposto pela requerente. Eis o inteiro teor do acórdão:
    “EMENTA: PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA. 
    1. A Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE não possui legitimidade para a presente ação, uma vez que seu escopo de atuação não guarda pertinência temática com o dispositivo impugnado (art. 1º, §8º, da Lei Complementar nº 156/2016), que trata de condições para que o Estado membro celebre termo aditivo para refinanciamento de dívidas com a União. Eventual procedência do pedido não repercutiria diretamente sobre a classe representada pela federação. 
    2. Agravo regimental a que se nega provimento.”
    5. Diante do exposto, com base no art. 38 da Lei 8.038/1990 e no art. 21, § 1º, do RI/STF, extingo a presente ação direta, sem julgamento do mérito, em razão da falta de legitimidade ativa da requerente. 
    Publique-se. Intimem-se.
          Brasília, 27 de novembro de 2020.
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator