Tribunal: STF
Processo: RMS 31746
Classe: RMS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-04

Ementa:

Inteiro teor:
Recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Processo administrativo disciplinar. Demissão. Configuração de conduta dolosa. Dosimetria da pena. Observância dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Rito especial da ação mandamental que não se concilia com a necessidade de dilação probatória. Negativa de seguimento, com suporte nos arts. 932, VIII, do CPC e 21, § 1º, do RISTF.
    Vistos etc. 
    1. Recurso ordinário interposto contra acórdão da Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça que denegou a segurança pretendida no MS nº 14856/DF (numeração na origem), forte nos fundamentos sintetizados na ementa adiante transcrita: 
    “MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. TÉCNICO DO SEGURO SOCIAL. DEMISSÃO. IMPOSIÇÃO, PELA AUTORIDADE JULGADORA, DE SANÇÃO DIVERSA DAQUELA SUGERIDA PELA COMISSÃO PROCESSANTE. POSSIBILIDADE, DESDE QUE APRESENTADA SUFICIENTE MOTIVAÇÃO. ALEGAÇÃO DE QUE NÃO ESTARIA CONFIGURADO O DOLO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCOMPATÍVEL COM O RITO DO MANDADO DE SEGURANÇA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. VIOLAÇÃO NÃO CONFIGURADA. SERVIDOR CUJA VIDA FUNCIONAL PREGRESSA NÃO REGISTRA A IMPOSIÇÃO DE NENHUMA SANÇÃO DISCIPLINAR. FATO QUE, POR SI SÓ, NÃO IMPEDE A APLICAÇÃO DA PENA DE DEMISSÃO, MORMENTE EM RAZÃO DA GRAVIDADE DA INFRAÇÃO.
    1. A autoridade competente para aplicar a sanção administrativa pode divergir das conclusões da comissão disciplinar e impor penalidade diversa da sugerida, ainda que mais grave, desde que apoiada tal decisão em suficiente motivação, como verificado na presente hipótese.
    2. A solução da controvérsia sobre se estaria configurado, ou não, o dolo na conduta do servidor exige ampla dilação probatória, providência, contudo, incompatível com o rito do mandado de segurança. Precedentes. 3. "Há proporcionalidade na aplicação da pena de demissão a servidor público, decorrente de infração apurada em Processo Administrativo Disciplinar, quando devidamente comprovada a conduta e suficientemente motivadas as razões da punição" (MS nº 13.053/DF, relator o Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 7/3/2008).
    4. O fato de a vida funcional pregressa do servidor não registrar a imposição de nenhuma outra sanção disciplinar não exclui, por si só, a possibilidade de aplicação da pena de demissão, notadamente quando evidenciada a gravidade da infração cometida, como no caso dos autos.
    5. Segurança denegada.” (vol. 5, fls. 372).
    2. No recurso ordinário, Fabrício Rodrigues de Sousa pugna pela concessão da ordem, para que seja declarada “nula, por inconstitucional e ilegal, a Portaria que logrou demitir do serviço público federal o impetrante, ora recorrente, tendo por ato contínuo o direito de ser reintegrado ao cargo, conforme os pedidos da peça vestibular, por ser medida de direito e de direito líquido e certo.” (vol. 5, fl. 399).
    3. O recorrente sustenta que não ficou demonstrada falta funcional dolosa, suscetível de justificar a imposição da pena de demissão. Argumenta:
    “(...) é ler as razões de cada uma d[as] cinco irregularidades administrativas nos benefícios concedidos para já se ter por suposta não a conduta dolosa do recorrente, como quer crer a Autoridade Coatora, mas exatamente o contrário, a perfeita constatação que se tratam apenas de falhas administrativas factíveis e que não geraram maiores consequências nem para administrados, nem para a Administração”. (vol. 5, fls. 389).
    4. Acrescenta que a autoridade impetrada incidiu em ultraje aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Consigna: 
    “como se tem um servidor primário, àquela data com apenas 25 anos de idade, já um chefe de agência movimentada e extremamente tumultuada, e, acima de tudo, considerando que ocorreram meras falhas administrativas nos cinco benefícios concedidos ditos com irregularidades, e não fraudes ou ilícitos concretamente comprovados, não se pode ter como crível a higidez de uma pena direta de demissão para se aplicar a exceção, quando de certo aqui teríamos como correto aplicar a regra, obedecer o direito que as pessoas têm de falhar e obter uma segunda chance”(vol. 5, fls. 398).
    5. A União apresentou contrarrazões (vol. 5, fls. 408-415). 
    6. O Procurador-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso ordinário (vol. 11).
    É o relatório. 
    Decido.
    1. As alegações se resumem a um único item central, que permeia como premissa todos os pontos levantados nas extensas razões recursais, e que consiste na suposta falta de provas necessárias à imposição da pena. Porém, é lição estabelecida que não se pode realizar discussão dessa natureza em mandado de segurança, pois inviável, em tal sede, resolver controvérsia acerca da robustez dos elementos probatórios em que se alicerçou a autoridade apontada como coatora para caracterizar a falta funcional e justificar a imposição da pena de demissão. A jurisprudência a respeito é farta; por brevidade, menciono alguns acórdãos desta Suprema Corte:
    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMISSÃO. TÉCNICO DA RECEITA FEDERAL. OBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. PRAZO PARA O EXERCÍCIO DA PRETENSÃO DISCIPLINAR PUNITIVA. RESGUARDO. CONTROVÉRSIA SOBRE A ROBUSTEZ DAS PROVAS QUE ALICERÇARAM A IMPOSIÇÃO DA SANÇÃO. 1. O indiciado em processo administrativo disciplinar se defende dos fatos apontados no ato de indiciamento e não da sua capitulação jurídica. Precedentes. 2. Na espécie, o agravante teve regular ciência dos fatos descritos no ato de indiciamento, o que lhe possibilitou o exercício das garantias do contraditório e da ampla defesa. 3. O prazo quinquenal para o exercício da pretensão punitiva, interrompido pela instauração do processo administrativo disciplinar, nos termos do art. 142, § 3º, da Lei nº 8.112/1990, voltou a fluir, por inteiro, após o decurso de 140 dias. Precedentes. 4. O acolhimento de pretensão deduzida na via estreita do mandado de segurança pressupõe base fática inequívoca. Inviável, assim, em sede mandamental, resolver polêmica no tocante à sustentada fragilidade dos elementos probatórios invocados pela autoridade impetrada para caracterizar as faltas funcionais e justificar a imposição da pena de demissão. Precedentes. 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/2009). 6. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa” (RMS nº 35868 AgR/DF, 1ª Turma, de minha relatoria, DJe de 09.3.2020). 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AGENTE PENITENCIÁRIO FEDERAL. (...) AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. (...) ILIQUIDEZ DOS FATOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE DO WRIT. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (...) 4. O art. 149 da Lei 8.112/90 não veda a possibilidade da autoridade competente para a instauração de procedimento disciplinar convocar servidores oriundos de outro órgão, diverso da lotação dos acusados, para a composição da Comissão Processante. Deveras, impõe, somente, que o presidente indicado pela autoridade competente ocupe "cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado", e que os membros sejam servidores estáveis, sem qualquer vínculo de parentesco ou afinidade com o acusado, o que não restou comprovado, no caso. (...) 10. O mandado de segurança não se revela via adequada para avaliar em profundidade o acervo fático-probatório dos autos, especialmente no que se refere à oitiva das testemunhas, a acareação entre os acusados, a reinquirição de testemunhas e a expedição de ofício solicitando cópia dos depoimentos produzidos em processo criminal. 11. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.” (RMS 32811 AgR/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 21.11.2016).
    2. Realço, de todo modo, o seguinte excerto do PARECER/CONJUR/MPS/Nº 393/2009, elaborado pela Consultoria Jurídica do Ministério da Previdência Social, em que feita descrição dos fatos e realizada análise da conduta imputada ao impetrante (destaques acrescidos): 
    “154. Logo, conclui-se que o servidor Fabrício Rodrigues Sousa habilitou e concedeu ilegalmente os benefícios previdenciários NB 42/134.975.077-5, 21/141.679.565-8 e 41/139.576.513-5, bem como autorizou a emissão de PAB - Pagamento Alternativo de Benefício no NB 31/128.334.594-0, em favor de Tereza Josefa da Silva, em desacordo com o artigo 426, parágrafo único, incisos I e II, da Instrução Normativa INSS/PRES nº 2, de 17/10/2005 e reabriu, concedeu e emitiu Pagamento Alternativo de Benefício no NB 31/132.915.203-1, em favor de Ernani da Silva Lopes, sem observância dos artigos 64, 65, 66, 69 e 76, da Orientação Interna Conjunta DIRAR/DIRBEN/DIROFL nº 58, de 23/10/2002, do artigo 19 do Decreto nº 3.048, de 1999, e do artigo 19 do Decreto nº 4.079, de 2002.
    155. Com efeito, as provas convergem para um único sentido, o de que o servidor Fabrício Rodrigues Sousa agiu com dolo, ao conceder irregularmente os benefícios previdenciários NB 42/134.975.077-5, 21/141.679.565-8 e 41/139.576.513-5, NB 31/132.915.203-1, e ao autorizar a emissão de PAB – Pagamento Alternativo de Benefício nos benefícios previdenciários NB 31/128.334.594-0 e NB 31/132.915.203-1. Tal comportamento encontra adequação típica no art. 117, inciso IX, c/c art. 132, inciso XIII, ambos da Lei 8.112, de 1990, o que enseja, no caso concreto, a aplicação da penalidade de demissão.”
    3. O mandado de segurança não constitui via própria para a solução de controvérsia de natureza fática, como a que emerge, na espécie, dos fundamentos que ensejaram a edição do ato demissório impugnado com as alegações do impetrante. A concessão da ordem pressupõe a existência de prova imediata e inequívoca da liquidez e da certeza das situações de fato embasadoras da pretensão. O rito especial da ação mandamental não se harmoniza com a exigência de dilação probatória. A propósito do assunto, com o acréscimo de grifos, recordo as ementas dos seguintes precedentes:
    EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. VOTO DIVULGADO DIFERENTE DO VOTO LIDO EM SESSÃO. FORMAÇÃO DA LISTA DE ANTIGUIDADE DA MAGISTRATURA PAULISTA. ALTERAÇÃO DE CRITÉRIOS. PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. DISTRIBUIÇÃO POR PREVENÇÃO. DESCABIMENTO: PRORROGAÇÃO DA COMPETÊNCIA (§ 1º DO ART. 69 DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL). FALTA DE PEÇA ESSENCIAL PARA A COMPROVAÇÃO DO ALEGADO. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRECEDENTES. POSSIBILIDADE DE O ÓRGÃO JURISDICIONAL COMPETENTE ALTERAR DE OFÍCIO O RESULTADO DE JULGAMENTO NÃO PUBLICADO. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA DENEGADO. (MS 28932, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, julgado em 28/04/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-102 DIVULG 29-05-2015 PUBLIC 01-06-2015)
    EMENTA Agravo regimental em mandado de segurança. Ausência de cópia da decisão apontada como coatora. Impossibilidade de dilação probatória em mandado de segurança. 1. A cópia do inteiro teor da decisão apontada como coatora é imprescindível à instrução da petição inicial do mandado de segurança e sua falta não pode ser suprida em momento posterior à impetração. 2. O mandado de segurança exige a comprovação de plano do quanto alegado, mediante provas pré-constituídas. Não se admite dilação probatória incidental nessa via processual. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (MS 32954 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 05/04/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-083 DIVULG 28-04-2016 PUBLIC 29-04-2016)
    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO HIERÁRQUICO. APRECIAÇÃO. AUTORIDADE COATORA. INÉRCIA. ARQUIVAMENTO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA IMPETRAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. DESVIO DE FUNÇÃO. COMPROVAÇÃO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INVIABILIDADE EM AÇÃO MANDAMENTAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O pronunciamento da autoridade coatora, materializado pelo arquivamento do recurso hierárquico em razão da modificação do quadro jurídico atinente à questão, enseja a superveniente perda de objeto do mandado de segurança, mormente porque a pretensão cingia-se à determinação de análise do referido recurso. 2. O mandado de segurança pressupõe a alegação de lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo, o qual deve vir expresso em norma legal, ser manifesto na sua existência e delimitado na sua extensão, mercê da impossibilidade de dilação probatória na via mandamental. 3. In casu, concomitantemente à perda de objetivo do writ, a aferição do alegado desvio de função demandaria a incursão em aspectos fático–probatórios, providência incompatível com o rito da impetração. 4. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO. (MS 31355 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 28/10/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-246 DIVULG 18-11-2016 PUBLIC 21-11-2016)
    4. No tocante à alegação de desproporcionalidade na aplicação da pena de demissão, melhor sorte não socorre ao recorrente. Caracterizada conduta para a qual a lei estabelece, peremptoriamente, determinada penalidade, não há para o administrador discricionariedade a autorizar a aplicação de pena diversa, razão pela qual não configurado vício no tocante à aplicação da pena de demissão ao recorrente, porquanto expressamente prevista no art. 132, XIII, da Lei nº 8.112/1990. A respeito do assunto:
    “EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REINSTAURAÇÃO, PELO RECONHECIMENTO DE ANTERIOR NULIDADE, DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR VÁLIDO. INTERRUPÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. PROPORCIONALIDADE NA APLICAÇÃO DA PENA DE DEMISSÃO. INEXISTÊNCIA DE DIVERGÊNCIA QUANTO ÀS CONDUTAS PRATICADAS. ANÁLISE DO CONTEXTO FÁTICO INVIÁVEL EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA IMPROVIDO. I - A instauração de processo administrativo disciplinar válido interrompe o prazo prescricional previsto no art. 142, I, da Lei 8.112/1990, razão pela qual não se verifica in casu a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva. Precedentes. II - A reprimenda imposta aos recorrentes mostrou-se plenamente adequada aos atos ilícitos praticados, para os quais a lei comina a pena de demissão. Conclusão diversa em relação à proporcionalidade na dosimetria da pena demandaria a reapreciação de aspectos fáticos, o que não se admite na via estreita do mandado de segurança, haja vista tratar-se de ação que demanda prova pré-constituída. III - Recurso ordinário em mandado de segurança a que se nega provimento. (RMS 31494, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 09.12.2013) (grifei)
    5. À míngua de prova pré-constituída e inequívoca de ilegalidade imputável à autoridade impetrada, inviável acolher a pretensão recursal, devendo, portanto, ser mantido o acórdão denegatório da segurança, emanado da Terceira Seção do STJ.
    6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar, na espécie, de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512/STF).
    7. Ante o exposto, com amparo nos arts. 932, VIII, do CPC e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao recurso ordinário.
    À Secretaria Judiciária.
    Publique-se.
    Brasília, 04 de junho de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora