Tribunal: STF
Processo: ADI 6027
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-02-27
Data de publicação: 2020-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. PROGRAMA ESPECIAL DE REGULARIZAÇÃO TRIBUTÁRIA – PERT E PROGRAMA DE REGULARIZAÇÃO TRIBUTÁRIA RURAL – PRR ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada em 26.9.2018 pela Unafisco Nacional – Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil, objetivando a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 1º a 11 da Lei n. 13.496/2017 e dos arts. 1º a 13 e art. 39 da Lei n. 13.606/2018.
    2. A autora argumenta que nas normas impugnadas se “apresentam inconstitucionalidade[s] por ferirem os seguintes princípios e preceitos constitucionais: i) princípio da capacidade contributiva, no artigo 145, § 1º; ii) princípio da livre concorrência, artigo 170, IV; e iii) novo regime fiscal, instituído pela Emenda Constitucional (EC) nº 95/2016”.
    Afirma que “a reiterada concessão de programas de parcelamentos especiais reduz a arrecadação espontânea, pois cria uma cultura de inadimplemento nos contribuintes”.
    Acrescenta que “não há qualquer interesse público ou qualquer efeito indutor positivo para o desenvolvimento nacional em benefícios fiscais como o PERT e o PRR para contribuintes com elevada capacidade contributiva e com boa saúde financeira para o cumprimento de seu dever fundamental de pagar tributos, dever este decorrente do Estado Democrático de Direito”. 
    Requer, cautelarmente, que: “(i) seja a União obrigada a tomar as medidas necessárias para evitar a decadência em relação a todos os fatos geradores, com respectivos acréscimos legais, incluídos no PERT e do PRR, mantendo todos os créditos tributários incluídos no PERT e no PRR, em seus valores originais, com exigibilidade suspensa, até que o mérito da presente ação seja julgado em definitivo; (ii) seja a União obrigada a intimar todos os aderentes do PERT e do PRR para informá-los a respeito da suspensão da exigibilidade, de modo a permitir que tomem as medidas contábeis necessárias para evitar a surpresa com os efeitos ex tunc da presente ADI”.
    Pede seja julgada procedente a ação.
    3. Em petição de aditamento à inicial, a autora noticia a alteração da regra prevista no § 2º do art. 1º da Lei n. 13.606/2018 pela Lei n. 13.729/2018, pela qual o termo final de adesão ao Programa de Regularização Tributária Rural foi estendido para 31.12.2018. Enfatiza que “não houve estimativa do impacto na arrecadação em decorrência de tal extensão de prazo”.
    4. Em decisão de 1º.3.2019, adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999. 
    O Presidente da República, em informações de 19.3.2019, defendeu o não conhecimento da ação por “ilegitimidade ativa ‘ad causam’ da Unafisco Nacional, nomeadamente, pela carência de pertinência temática” e, no mérito, “pela constitucionalidade dos artigos 1º ao 11 da Lei nº 13.496, de 24 de outubro de 2017, frutos da conversão da Medida Provisória nº 783/2017, que instituiu Programa Especial de Regularização Tributária (PERT) na Secretaria da Receita Federal do Brasil e na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; dos artigos 1º ao 13 e artigo 39 da Lei nº 13.606, de de janeiro de 2018, que, entre outras providências, instituiu o Programa de Regularização Tributária Rural (PRR) na Secretaria da Receita Federal do Brasil e na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; bem como pela constitucionalidade do artigo 2º da Lei n° 13.729, de 8 novembro de 2018, que altera artigo 1º, § 2º, da Lei 13.606/2018”. 
    A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação por ilegitimidade da autora ou pelo indeferimento da medida cautelar. 
    Em informações de 11.6.2019, o Presidente do Senado pronunciou-se pelo não conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade porque “a UNAFISCO não possui legitimidade para questionar matéria que extrapola o interesse dos Auditores da Receita Federal, por falta de pertinência temática”. Caso conhecida a ação, requereu sua improcedência.
    Em 16.9.2019, a Procuradoria-Geral da República opinou pela “extinção do processo, sem julgamento de mérito” ante a ilegitimidade da autora. 
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    5. A análise dos elementos trazidos aos autos conduz ao não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade pela falta de pertinência temática entre os fins estatutários da autora e o objeto da ação.
    No inc. IX do art. 103 da Constituição da República figuram como legitimadas para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade a “confederação sindical ou a entidade de classe de âmbito nacional”. 
    Do cotejo entre os objetivos institucionais da autora e as normas questionadas não é possível extrair o necessário vínculo jurídico determinante, no caso, para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade.
    Pelo art. 1º de seu estatuto social, a Unafisco Nacional – Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil “é uma entidade associativa civil de âmbito nacional, sem fins lucrativos […] que congrega os ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – AFRFB, da carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil, ativos, aposentados e respectivos pensionistas [...]” e tem como objetivos (art. 3º do Estatuto):
          “I. congregar e representar os associados na defesa de seus direitos e interesses, coletivos e individuais, em qualquer nível, ficando expressamente autorizada a intervir e praticar todos os atos na esfera administrativa, judicial ou extrajudicial na defesa dos associados;
    II. promover atividades em defesa da instituição e manutenção de prerrogativas e garantias especiais inerentes à natureza do cargo de AFRFB, bem como da autonomia e independência funcional, no direito positivo brasileiro, tendo em vista sua condição de autoridade pública fazendária federal;
    III. promover a integração e valorização dos AFRFB;
    IV. promover proteção jurídica e assistencial aos seus associados;
    V. buscar integração e parceria com outras associações civis nacionais e internacionais, especialmente as representativas de cargos de auditoria e fiscalização do funcionalismo público federal, estadual e municipal;
    VI. promover a divulgação de temas de interesse dos associados, com ênfase nas questões tributárias, e participar de eventos que visem ao aperfeiçoamento do sistema tributário nacional voltado para a justiça fiscal;
    VII. organizar e participar de eventos de interesse associativo;
    VIII. participar isoladamente ou em parceria com outras associações da criação e manutenção de eventos, seminários e cursos que visem à formação política, cultural e profissional dos associados.
    IX. desenvolver parcerias na área de convênios, visando obter benefícios em serviços e produtos a serem adquiridos pelos associados, dependentes e funcionários da entidade.
    X. disponibilizar fiança locatícia ao associado;
    XI. promover grupos de consórcio de bens, móveis e imóveis, aos aos associados;
    X. promover o fortalecimento da Aduana Brasileira, bem como nos assuntos relacionados às atividades inerentes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal, a proteção do meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”. 
    Pela presente ação direta são impugnadas leis federais nas quais se instituem programas de regularização tributária. 
    Não há o objeto específico que legitimaria a atuação processual da Unafisco Nacional – Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil no ajuizamento de ação direta para questionamento de preceito garantidor de direto de contribuinte, pois a entidade tem por finalidade a defesa de interesses, direitos e prerrogativas dos auditores-fiscais da Receita Federal e aqueles que lhes são consectários, o que não se dá na espécie. 
    A ausência de pertinência temática é destacada nas informações do Senado: 
    “A concessão de parcelamento de dívida tributária ou não-tributária é de interesse dos cidadãos em geral, o que não tem qualquer relação com os objetivos corporativos da impetrante. 
    O interesse que um auditor pode ter no caso é somente como contribuinte, não como auditor. As Leis em causa em nada interferem nos interesses dos Auditores da Receita, na qualidade de servidores públicos que são do Fisco, mas tão-somente como contribuintes. Pensar o contrário é admitir que a UNAFISCO também possa impugnar, por exemplo, normas que tratem de saúde pública ou medicamentos. Apesar de um Auditor da Receita também ter interesse em normas que digam respeito a saúde pública e medicamentos, tem interesse como cidadão, não como profissional do Fisco”. 
    A Advocacia-Geral da União também ressalta que “a autora não possui legitimidade para a defesa de interesses gerais, tais como a defesa do erário e do interesse público ameaçado pela criação de benefícios fiscais, por não se tratar de questão específica e diretamente vinculada aos interesses corporativos dos servidores públicos que representa. Trata-se, na verdade, de tema que diz respeito, indistintamente, aos diversos cidadãos e contribuintes brasileiros, sejam eles Auditores-Fiscais ou não”. 
    A Procuradoria-Geral da República pontua em seu parecer:
    “[...] a Unafisco Nacional apresenta impugnações a normas que instituem programas de refinanciamento de débitos tributários e não-tributários federais junto à Secretaria da Receita Federal e à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Seu escopo é ver preservados os princípios da capacidade contributiva e da livre iniciativa, além da exigência constitucional de estimativa de impacto orçamentário e financeiro para renúncia de receita. Não logrou, todavia, demonstrar precisamente em que medida os dispositivos legais atacados afetariam interesses corporativos típicos dos agentes públicos por ela representados, ou seja, os auditores-fiscais da RFB. 
    […] Concessão de parcelamento de dívida tributária ou não-tributária é tema de interesse geral que não possui afinidade com os objetivos da entidade requerente. 
    A pertinência temática exige relação direta e imediata entre os interesses da categoria representada pela entidade requerente e o conteúdo material da norma que se afirma inconstitucional. O liame indireto, mediato, não atende ao requisito da pertinência temática”. 
    6. A jurisprudência deste Supremo Tribunal somente reconhece a legitimidade ativa das confederações sindicais e entidades de classe nacionais para o ajuizamento de ação de controle abstrato se “existente nexo de afinidade entre os seus objetivos institucionais e o conteúdo material dos textos normativos impugnados” (ADI n. 4.190-MC-REF/RJ, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 11.6.2010). Confiram-se os precedentes a seguir:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCINALIDADE. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA AÇÃO E AS FINALIDADES DA AUTORA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AÇÃO À QUAL SE NEGOU SEGUIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ADI n. 4.554-AgR/MS, de minha relatoria, Plenário, DJ 12.11.2015).
    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Legitimidade ativa para oferecimento de representação de inconstitucionalidade. Pertinência temática. Reconhecimento. Inteligência da norma do art. 230, § 2º, da Constituição Federal. 1. Esta Corte firmou entendimento no sentido de que as entidades de classe e as confederações sindicais somente poderão lançar mão das ações de controle concentrado quando tiverem em mira normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe que representam. 2. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que assegura a gratuidade em transportes públicos urbanos aos cidadãos que possuem mais de sessenta e cinco anos de idade. 3. Agravo regimental não provido” (AI n. 704.192-AgR/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 21.6.2012).
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL (CSPB) - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" POR FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA - INSUFICIÊNCIA, PARA TAL EFEITO, DA MERA EXISTÊNCIA DE INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO - HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O requisito da pertinência temática - que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato - foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa "ad causam" para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Precedentes” (ADI n. 1.157/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 17.11.2006)
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LIMINAR. PRELIMINAR. CONFEDERAÇÃO NACIONAL. PERTINENCIA. ESTATUTO DA OAB (LEI N. 8.906/94). A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ERIGIU A PERTINENCIA, ENQUANTO ADEQUAÇÃO ENTRE FINALIDADES ESTATUTARIAS E O CONTEUDO MATERIAL DA NORMA, COMO CRITÉRIO OBJETIVO PARA O CONHECIMENTO DE AÇÃO DIRETA PROMOVIDA PELAS ENTIDADES DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL (V.G. ADIMCS N.S 77, 138, 159, 202, 305, 893). TAL ORIENTAÇÃO CONSIDEROU, FUNDAMENTALMENTE, A NATUREZA ESPECIAL DE TAIS ENTIDADES QUE, AO CONTRARIO DAS DEMAIS PESSOAS E ÓRGÃOS LEGITIMADOS PARA O CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, SÃO ENTES PRIVADOS, EMBORA REPRESENTEM INTERESSES COLETIVOS. DENTRO DESTA LINHA DE RACIOCINIO, E EVIDENTE QUE TAMBÉM OS ÓRGÃOS SUPERIORES DE REPRESENTAÇÃO SINDICAL SE ENQUADRAM NESSA CATEGORIA DE ENTIDADE NACIONAL DE CLASSE, A QUE ALUDE O ART. 103, IX, DA CF/88. PLENAMENTE PLAUSÍVEL, PORTANTO, A EXIGIBILIDADE DA PERTINENCIA, NÃO E DE RECONHECER-SE PRESENTE O PRESSUPOSTO, NO CASO EM EXAME, JA QUE INEXISTENTE RELAÇÃO ENTRE AS FINALIDADES DA AUTORA CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES METALURGICOS E O OBJETO DA NORMA IMPUGNADA (ART. 21 DA LEI N. 8.906/94) QUE DISPÕE SOBRE A TITULARIDADE DA VERBA HONORARIA RESULTANTE DA SUCUMBENCIA, NA HIPÓTESE DE ADVOGADO EMPREGADO DA PARTE VENCEDORA. A CIRCUNSTANCIA DE A ENTIDADE EVENTUALMENTE CONTAR COM ADVOGADOS EM SEUS QUADROS NÃO SATISFAZ O CRITÉRIO DA PERTINENCIA, REVELANDO APENAS A EXISTÊNCIA DE EVENTUAL INTERESSE PROCESSUAL DE AGIR, DE INDOLE SUBJETIVA, QUE NÃO SE COADUNA COM A NATUREZA OBJETIVA DO CONTROLE ABSTRATO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDA” (ADI n. 1.114-MC/DF, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 30.9.1994).
    “EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.023-AgR/MT, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJ 6.11.2014).
    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Confederação sindical. Pertinência temática. Ausência. Ilegitimidade ativa. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de se exigir, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais para as ações de controle concentrado, a existência de correlação entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que dizem respeito à concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora, que estão voltados, em suma, para entidades sindicais e trabalhadores inorganizados em sindicatos nas indústrias metalúrgicas, mecânicas e de material elétrico, eletrônico e de informática. Ademais, os interesses por ela abrangidos não são atingidos de maneira direta pelos dispositivos questionados. Precedentes da Corte no mesmo sentido. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.722-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 15.2.2017).
    “LEGITIMIDADE UNIVERSAL – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não gozam da legitimidade universal para o processo objetivo, devendo ser demonstrada a pertinência temática. LEGITIMIDADE – EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA – DISCIPLINA – ASSOCIAÇÃO DE MAGISTRADOS. As associações de magistrados não têm legitimidade ativa quanto a processo objetivo a envolver normas relativas à execução contra a Fazenda, porque ausente a pertinência temática” (ADI n. 4.400/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 3.10.2013).
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil e Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Ausência de pertinência temática. 1. Não há pertinência temática entre o objeto social da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil, que se volta à defesa dos interesses dos servidores públicos civis, e os dispositivos impugnados, que versam sobre o regime de arrecadação denominado de "Simples Nacional". 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 3.906-AgR/DF, Relator o Ministro Menezes Direito, Plenário, DJ 5.9.2008).
    Assim também, por exemplo: ADI n. 1.194/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, do qual fui redatora para o acórdão, Plenário, DJ 11.9.2009; ADI n. 4.146-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 3.4.2019; ADI n. 5.844-AgR/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019; ADI n. 5.837-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 17.10.2018; ADI n. 5.757-AgR/DF, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 27.8.2018; e ADI n. 1.508-MC/RJ, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJ 29.11.1996.
    7. Pelo exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 27 de fevereiro de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora