Tribunal: STF
Processo: RE 1235763
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-26
Data de publicação: 2020-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido em ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal em face da Constituição estadual, assim ementado:
    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 221/11 do Município de Várzea Paulista, que altera o art. 19 do Plano Diretor do Município. Revisão do Plano Diretor com a alteração do zoneamento do Município. Reclassificação da ‘Zona de Proteção Ambiental’ e instituição de nova zona denominada ‘Zona de Estruturação Ampliada’. 1) Projeto de lei que foi acompanhado de estudo técnico por parte do Secretário de Obras, Urbanismo e Meio Ambiente do Município. Inocorrência de descuido quanto às consequências da ampliação urbana no aspecto ambiental. Afastadas, pois, as alegações de violação ao princípio do planejamento e do não retrocesso ambiental. 2) Projeto de lei que sofreu alterações através dos Substitutivos 01 e 02. Convocação de três audiências públicas para discussão do Projeto de Lei Original, do Substitutivo 01 e das alterações técnicas que deram origem ao Substitutivo 02. Plena participação popular nos debates e sugestões para a formação da LC nº 221/11. Afastada, portanto, a alegação de violação ao princípio da participação popular. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente” (pág. 2 do documento eletrônico 43). 
    Neste RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, alega-se violação dos arts. 29, XII; 30, VIII; 170, VI; 182; e 225 da mesma Carta.
    O Ministério Público do Estado de São Paulo – MPSP sustenta que a Lei Complementar 221/2011, do Município de Várzea Paulista/SP, que alterou o art. 19 do Plano Diretor municipal para criar a Zona de Estruturação Ampliada, teria ofendido o princípio do planejamento, uma vez que 
    “[o]s estudos referidos no acórdão impugnado se referem a um parecer do Secretário de Obras, que não obstante sua formação em arquitetura, se encontra na qualidade de ocupante de cargo político (secretário municipal), sem qualquer comprometimento com a questão ambiental, sem qualquer aprofundado na análise das consequências advindas ao meio ambiente com a diminuição da área de proteção ambiental e seu adensamento demográfico, resultante da permissão de implementação de loteamento local.
    Ao contrário do mencionado acórdão, não houve a realização de estudos prévios técnicos e isentos quanto à questão ambiental, já que o ‘parecer’ do Secretário de Obras do município não supre a realização dos estudos técnicos” (pág. 11 do documento eletrônico 46). 
    Aduz, ainda, a existência de violação ao princípio da participação popular, dado que 
    “[o] próprio acórdão recorrido reconhece expressamente que após a Apresentação do Substitutivo nº 2, ao Projeto de Lei 04/2011 NÃO FOI REALIZADA NOVA AUDIÊNCIA PÚBLICA, não sendo a versão final submetida a discussão popular, donde não se pode presumir que referida participação popular seja dispensável, porque de fato não é, por se tratar de exigência constitucional” (pág. 18 do documento eletrônico 46).
    Alega, por fim, que o princípio da proibição do retrocesso ambiental restou vulnerado, visto que o ato normativo impugnado teria rebaixado a proteção antes dada pelo plano diretor municipal (Lei Complementar 167/2006, do Município de Várzea Paulista/SP).
    Em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República José Elaeres Marques Teixeira, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não provimento do recurso extraordinário. O parecer ministerial portou a seguinte ementa:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO CONTRA ACÓRDÃO PROFERIDO EM AÇÃO DIREITA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. RECLASSIFICAÇÃO DE ZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL POR LEI COMPLEMENTAR. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE RECLASSIFICAÇÃO E DE SUPRESSÃO DE ZONA AMBIENTAL POR INTERMÉDIO DE LEI. ALEGAÇÃO DE PREJUÍZO AO PLANEJAMENTO URBANÍSTICO DA CIDADE E AFRONTA AO PLANO DIRETOR. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. ÓBICE DA SÚMULA 279/STF. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS PÚBLICAS. AFASTADA A ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (pág. 1 do documento eletrônico 54). 
    É o relatório necessário. Decido.
    A pretensão recursal não merece acolhida.
    Isso porque o Tribunal de origem, apoiado no acervo probatório dos autos e na legislação local, assim dirimiu a questão posta nos autos:
    “Assim, resta claro que, embora tenha a lei impugnada alterado a zona denominada de ‘Zona de Proteção Ambiental’ para ‘Zona de Estruturação Urbana’, a Municipalidade não desrespeitou a proteção ambiental conferida à área, nem estabeleceu normas alheadas ao Plano Diretor. Ao contrário, estipulou mecanismos equivalentes ou compensatórios (aos existentes na Lei anterior), tendo realizado estudo prévio que indicou que a alteração do zoneamento não implicaria em retrocesso ambiental, não havendo descuido quanto às consequências da ampliação urbana, mas sim proporcionalidade e razoabilidade entre a necessidade de expansão urbana e a proteção ambiental .
    [...]
     De se registrar, ademais, que não é possível o exame abstrato de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça do Estado, a partir de parâmetros de controle contidos em norma infraconstitucional, sendo inadmissível o contraste da norma municipal impugnada com outro parâmetro para além da Constitucional Estadual. Portanto, a alegação do requerente fundada no Plano Diretor de Recursos Hídricos do Município de Várzea Paulista não merecia nem ser conhecida, posto ser vedado o contraste da lei local impugnada com normas infraconstitucionais para aferição da alegada inconstitucionalidade da lei. 
    [...]
    Assim, é certo que, após as alterações promovidas no projeto de lei consubstanciadas nos arts. 4º, 5º, 6º, 9º e 11, decorrentes do parecer técnico do Secretário de Obras, Urbanismo e Meio Ambiente e da apresentação do Substitutivo nº 02, não houve nova realização da audiência pública. 
    Ocorre que, não obstante tal fato, pelo quanto descrito nos autos, bem se percebe que os munícipes puderam discutir e fiscalizar as alterações propostas no substitutivo 02, decorrentes do parecer técnico do Secretário de Obras, Urbanismo e Meio Ambiente, uma vez que o Secretário esteve presente na audiência pública de 23.09.2011, momento em que explanou as questões técnicas pendentes, com ampla discussão sobre as mesmas.
    Tal circunstância pode ser facilmente evidenciada na justificativa apresentada pela Câmara para a apresentação do Substitutivo 02.
    Confira-se:
    ‘O presente Substitutivo nº 02 é apresentado a esta C. Casa de Leis em face do Projeto de Lei Complementar nº 04/2011 e de seu Substitutivo nº 01, objetos de discussão em Audiência Pública realizada em 23 de setembro de 2011 (conforme autos em anexo), que contou com a presença e exposição técnica do Exmo. Sr. Secretário de Obras, Urbanismo e Meio Ambiente o Arquiteto Urbanístico Dr. Cícero Pedro Petrica.
    Em mencionada audiência pública realizada conforme dispõe a Gestão Democrática da Cidade (Estatuto da Cidade Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001), o Exmo. Sr. Secretário de Obras, Urbanismo e Meio Ambiente, que instado a se pronunciar sobre o Substitutivo nº 01 ao Projeto de Lei Complementar nº 04/2011, ofertou em dita audiência pública várias sugestões de natureza técnica, consubstanciadas, a posteriori, no Parecer Técnico do Executivo, protocolizado na Câmara Municipal em 17 de outubro de 2011 sob nº 1307, e anexado ao presente Projeto de Lei Complementar e seu Substitutivo nº 01. (...)
    Ante o exposto e acolhida as sugestões ofertadas em audiência pública (gestão democrática da cidade) pelo Exmo. Sr. Secretário Municipal de Obras, Urbanismo e Meio Ambiente, posteriormente consubstanciada no Parecer Técnico do Executivo já encartado aos autos e que originou o presente Substitutivo nº 02 (...)’ (fls. 146). 
    Depreende-se do texto da justificativa acima transcrita que a Câmara acolheu todas as manifestações técnicas apresentadas pelo Secretário de Obras, Urbanismo e Meio Ambiente, as quais foram ofertadas e discutidas na audiência pública de 23.09.2011, o que gerou o Substitutivo nº 02, de tal sorte que era mesmo desnecessária nova audiência pública, eis que a audiência anteriormente realizada atingiu o fim a que se destinava” (págs. 20-21, 23, 29-30 do documento eletrônico 43).
    Desse modo, para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal a quo e verificar a procedência dos argumentos consignados no apelo extremo, notadamente quanto à violação dos princípios da participação popular e da proibição de retrocesso ambiental, seria necessária a análise da Lei Complementar 167/2006, do Município de Várzea Paulista/SP, bem como o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pelas Súmulas 279 e 280 do STF. 
    Ademais, quanto à alegação do Ministério Público paulista de que teria havido ofensa ao princípio do planejamento, por considerar não realizados estudos prévios, técnicos e isentos, registro que, de acordo com a jurisprudência desta Corte, a Constituição não exige que o poder público realize estudo prévio de impacto ambiental para a definição de espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, § 1º, III), mas sim “para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente” (art. 225, § 1º, IV).
    Esse foi o entendimento assentado no RE 519.778/RN, de relatoria do Ministro Roberto Barroso, que bem esclareceu a questão, nos seguintes termos:
    “18. Em verdade, a Constituição não exige estudo prévio de impacto ambiental na hipótese do art. 225, § 1º, III, mas sim no caso do inciso IV, ‘para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente’. Mesmo nesta hipótese, entendo que as conclusões do estudo não são vinculantes para a Administração, como manifestei no mesmo estudo acima (p. 62). 
    19. No caso da lei prevista no art. 225, § 1º, III, da Constituição, embora a elaboração de estudo técnico prévio seja relevante e até desejável para embasar os debates parlamentares, a Constituição não contempla essa exigência como requisito de validade formal da norma. De modo que o controle de constitucionalidade, no caso em exame, deve ser exercido do ponto de vista do resultado da deliberação.” 
    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1º, do RISTF). 
    Publique-se.
    Brasília, 26 de agosto de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator