Tribunal: STF
Processo: ADI 4428
Classe: ADI
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-29
Data de publicação: 2020-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional dos Dirigentes Lojistas - CNDL, com pedido de suspensão cautelar, contra a Lei 9.278/2009, do Estado do Rio Grande do Norte, que “dispõe sobre Custas Processuais, Emolumentos, Fundo de Compensação dos Registradores Civis das Pessoas Naturais e Taxa de Fiscalização, e dá outras providências”. 
    A requerente sustenta, em síntese, que a lei impugnada majorou excessivamente os valores cobrados a título de custas processuais e emolumentos, bem como instituiu indevidamente a taxa de fiscalização e o fundo de compensação dos registradores civis.
    Em relação à majoração das custas processuais alega que a lei é inconstitucional por violar os princípios da proporcionalidade e do acesso ao Judiciário. Nesse contexto, argumenta que o aumento não guarda razoável correlação ou equivalência com os custos da atividade prestada, o que segundo seu entendimento contraria os arts. 5º, caput, XXXV, 98, § 2º, 145, II e 150, IV, todos da Constituição Federal. 
    Quanto aos emolumentos, repete os argumentos, sustentando que sua majoração também seria excessiva, desproporcional e irrazoável. Aduz, ainda, que grande parte das taxas de emolumentos possuem base de cálculo própria de impostos, incidindo sobre a avaliação de imóvel, área construída e sobre valores nominais ou declarados de bens, o que violaria o art. 145, § 2º, da Carta Magna.
    Assevera, ademais, que há ofensa ao princípio da isonomia, pois os cartórios prestarão o mesmo serviço independente da área construída ou do valor do imóvel objeto do registro.
    No tocante ao Fundo de Compensação dos Registradores Civis da Pessoas Naturais – FCRCPN, alega que consiste em verdadeiro tributo, contudo destituído de fundamento constitucional, uma vez que não equivaleria a nenhuma das espécies tributárias previstas, somente podendo ser entendida como uma nova contribuição, o que violaria a competência legislativa da União.
    Afirma, também, que a exigência de pagamento do fundo teria caráter confiscatório, além de configurar bis in idem, pois obrigaria o contribuinte a pagar valor sobre a taxa de emolumentos, acerca dos mesmos fatos imponíveis. 
    Sobre a taxa de fiscalização, a requerente argumenta que foi criada para remunerar o exercício do poder de polícia exercido pelo Tribunal de Justiça local em relação às atividades desenvolvidas pelos Tabeliães, Notários e Oficiais de Registro.
    Desse modo, alega que a mencionada taxa ofende os arts. 145, II e 150, IV, do Texto Constitucional, pois não poderia ter como sujeito passivo os usuários do serviço, tendo em vista que o poder de polícia não os atinge, mas sim os tabeliães, notários e registradores, que são os particulares fiscalizados pelo Tribunal de Justiça.
    Requer, ao final, o deferimento de medida cautelar, para suspender a eficácia da norma impugnada e, no mérito, pugna pela procedência do pedido para que seja declarada a inconstitucionalidade da norma atacada.
    Solicitadas informações, o Governador do Estado do Rio Grande do Norte, as prestou, sustentando, em suma, que a ação não deveria ser conhecida em razão da ausência de legitimidade ativa da requerente. No mérito, sustenta a improcedência do pedido ao fundamento de que a lei impugnada apenas atualizou os valores das custas e emolumentos, de modo a adequar-se àqueles praticados em outras unidades da federação. Esclarece, também, que o Fundo de Compensação dos Registradores Civis das Pessoas Naturais foi instituído, em verdade, por outra lei estadual, a de nº 8.033/2001 (documento eletrônico 73).
    A Assembleia Legislativa deixou de prestar as informações solicitadas, conforme certificado no documento eletrônico 74.
    A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela sua improcedência (documento eletrônico 76).
    A Procuradoria-Geral da República, opinou pelo conhecimento em parte da ação, e nessa extensão, pela procedência parcial dos pedidos (documento eletrônico 77).
    É o relatório necessário. Decido.
    Bem examinados os autos, verifico que a ação não merece seguimento.
    De saída, extraio do estatuto social da entidade requerente, acostado aos autos (documento eletrônico 28), que “a Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas (CNDL) é uma entidade civil sem fins econômicos, constituídas pelas Federações das Câmaras de Dirigentes Lojistas (FCDLs) e Câmaras de Dirigentes Lojistas Equiparadas (CDLEs) [...]”.
    Verifico, assim, que a referida entidade não possui, nos termos do art. 2º, da Lei 9.868/1999, legitimidade ativa ad causam para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade, pois, além de não ser confederação sindical, também não se enquadra no conceito de entidade de classe de âmbito nacional prevista no art. 103, IX, da Constituição Federal, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, verbis:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. ARTIGO 13, § 1º, XIII, G, ITEM 2, E H, DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 123/2006, COM AS ALTERAÇÕES DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 128/2008. REGIME ESPECIAL UNIFICADO DE ARRECADAÇÃO DE TRIBUTOS E CONTRIBUIÇÕES DEVIDOS PELAS MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE PEQUENO PORTE – SIMPLES NACIONAL. ICMS. COBRANÇA DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA NAS OPERAÇÕES INTERESTADUAIS. AQUISIÇÃO DE MERCADORIAS PARA FINS DE REVENDA. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). Por sua vez, a legitimidade de confederação sindical condiciona-se ao reconhecimento da condição de confederação e à relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e a norma específica objeto de impugnação. 2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o artigo 13 § 1º, XIII, g, item 2, e h, da Lei Complementar federal 123/2006, com as alterações da Lei Complementar federal 128/2008, que dispõem sobre a cobrança do diferencial de alíquota de ICMS das empresas optantes pelo simples nacional nas operações interestaduais de aquisição de mercadorias para fins de revenda. 3. A Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas - CNDL é associação civil que não se qualifica nem como confederação sindical nem como entidade de classe de âmbito nacional, de forma que lhe falta legitimidade para provocar o controle normativo abstrato. Precedentes: ADI 3.119-AgR-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 10/8/2016; ADI 3.119-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 22/2/2016; ADI 4.422-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 19/2/2015.4. A natureza sindical da requerente impede que se reconheça sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não admitem mescla de requisitos. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (ADI 4.384-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello; grifei).
    Com efeito, nos termos do entendimento firmado pelo STF, a mera declaração formal em estatuto da abrangência nacional da entidade de classe não é suficiente para a comprovação de sua legitimidade ativa. É necessário que essa circunstância seja demonstrada de forma inequívoca.
    Nessa linha, transcrevo trecho do voto proferido pelo Ministro Cezar Peluso na ADI 3.617-AgR/DF:
    “[...]
    2. No âmbito da via de controle abstrato de constitucionalidade, a legitimação ativa das entidades de classe de âmbito nacional depende, como há muito se assentou, da coexistência dos seguintes requisitos: (i) caracterização como entidade classista; (ii) pertinência temática do objeto estatutário face à norma impugnada; (iii) caráter nacional, figurado, como regra, na existência de representação em, ao menos, 9 (nove) estados da federação; (iv) representatividade de toda a classe capaz de ser atingida pela norma; e (v) homogeneidade dos representados. A deficiência de qualquer deles implica ilegitimidade ativa da entidade e consequente indeferimento da inicial.
    3. A agravante, segundo consta dos estatutos (arts. 1º e 2º), apresenta-se como entidade de classe de âmbito nacional, representativa do corpo de magistrados estaduais. Insere-se, portanto, no conceito de entidade de classe formulado pela Corte, no sentido de representar membros que se dedicam a uma só e mesma atividade profissional.
    4. No que toca à representatividade nacional, contudo, a autora apenas afirma que é entidade criada para a defesa dos interesses dos magistrados estaduais de nosso país&apos; (fl. 92). Não vislumbro, nesse ponto, o cumprimento da exigência de representatividade em, pelo menos, 9 (nove) estados da federação como o postula a jurisprudência da Corte (ADI nº 4.009, Rel. Min. EROS GRAU, DJe 29.05.2009; ADI nº 2.903, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ 19.09.2008; ADI nº 3868, rel. Min. GILMAR MENDES, DJ 28.06.2007).
    Deveras, de acordo com os precedentes, aliás já invocados, ”para que a entidade de classe tenha âmbito nacional, não basta que o declare em seus estatutos. É preciso que esse âmbito se configure, de modo inequívoco”; (ADI nº 4.294, Rel. Min. EROS GRAU, DJe 10.09.2009; ADI nº 4.212, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe 16.04.2009; ADI nº 4.034, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe 28.03.2008).
    Efetiva representatividade nacional, concebida como expressão de substantiva abrangência de áreas territoriais do país, é ingrediente necessário da tipificação da legitimidade extraordinária da associação, enquanto coisa não provada na espécie” (grifei).
    É preciso consignar, ainda, que esta Suprema Corte sempre rechaçou a legitimidade ativa da CNDL, como pode ser observado nos seguintes precedentes: ADI 4.384-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 3.119-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin; ADIs 4.384-AgR/DF e 5.345-ED-AgR, Rel. Min. Luiz Fux. A propósito, transcrevo a ementa deste último julgado:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA AJUIZAMENTO DE AÇÕES DE CONTROLE CONCENTRADO. CRITÉRIOS JURISPRUDENCIAIS PARA DEFINIR CONFEDERAÇÃO SINDICAL E ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. DIREITO DO CONSUMIDOR. LEI 10.369/2014 DO ESTADO DA PARAÍBA. INSCRIÇÃO DE INADIMPLENTES EM SERVIÇOS DE PROTEÇÃO AO CRÉDITO COM SEDE OU FILIAL NO ESTADO. AMPLITUDE DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA ESTADUAL EM MATÉRIA DE DEFESA E PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO CIVIL QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PRECEDENTES. AGRAVO NÃO PROVIDO.
    1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996; e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). Por sua vez, a legitimidade de confederação sindical condiciona-se ao reconhecimento da condição de confederação e à relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e a norma específica objeto de impugnação.
    2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto a Lei 10.369/2014 do Estado da Paraíba, que dispõe que as empresas que prestam serviços naquele Estado somente poderão registrar a inadimplência dos consumidores em serviços de proteção ao crédito situados no próprio Estado, sob pena de multa.
    3. A Confederação Nacional de Dirigentes Lojistas - CNDL é associação civil que não se qualifica nem como confederação sindical nem como entidade de classe de âmbito nacional, de forma que lhe falta legitimidade para provocar o controle normativo abstrato. Precedentes: ADI 3.119-AgR-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 10/8/2016; ADI 3.119-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 22/2/2016; ADI 4.422-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 19/2/2015..
    4. A natureza sindical da requerente impede que se reconheça sua legitimidade ativa ad causam na condição de entidade de classe de âmbito nacional, pois se trata de hipóteses de legitimação distintas, que não admitem mescla de requisitos. Precedentes.
    5. Agravo não provido” (ADI 5.345-ED-AgR, Rel. Min. Luiz Fux).
    Isso posto, em face da manifesta ilegitimidade ativa ad causam da requerente, julgo extinta esta ação declaratória de inconstitucionalidade
    Publique-se.
    Brasília, 29 de junho de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator