Tribunal: STF
Processo: ADPF 344
Classe: ADPF
Órgão julgador: MARCO AURÉLIO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-25
Data de publicação: 2020-08-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INADEQUAÇÃO – SEGUIMENTO – NEGATIVA.
    1. O assessor Hazenclever Lopes Cançado Júnior prestou as seguintes informações:
    O Partido Social Democrático – PSD ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de liminar, contra o artigo 28 da Lei federal nº 2.874, de 19 de setembro de 1956, a versar promoção de infraestrutura na região do entorno até a distância de 30 quilômetros do lado externo da linha perimétrica do Distrito Federal. Eis o teor do ato:
    Art. 28. Os lotes de terras em que se dividirem, a partir da vigência desta lei, as propriedades rurais existentes até uma distância de 30 (trinta) quilômetros do lado externo da linha perimétrica do novo Distrito Federal, em áreas inferiores a 20 (vinte) hectares, só poderão ser inscritos no Registro Imobiliário e expostos à venda depois de dotados os logradouros públicos de tais loteamentos dos serviços de água encanada, luz elétrica, esgotos sanitários, meios-fios e pavimentação asfáltica. 
    Ressalta a própria legitimidade para deflagrar o controle abstrato de normas – artigos 103, inciso VIII, da Constituição Federal, e 2º, inciso I, da Lei nº 9.882/1999. Sustenta cabível a arguição, afirmando inexistir outro meio processual apto a afastar lesão a preceito fundamental, considerado o princípio da subsidiariedade – artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999. Frisa em jogo norma anterior à Constituição de 1988, referindo-se ao artigo 1º, parágrafo único, inciso I, da Lei nº 9.882/1999. 
    Aponta inobservados o princípio da dignidade da pessoa humana, os objetivos fundamentais da República alusivos à erradicação da pobreza, da marginalização e à redução das desigualdades regionais sociais e regionais, bem como o direito social à moradia adequada – artigos 1º, inciso III, 3º, inciso III, e 6º, cabeça, da Lei Maior.
    Alude ao encargo da União de articular diretrizes para urbanização, habitação, transporte e saneamento básico na região adjacente ao Distrito Federal, dizendo-o olvidado. Sublinha o potencial de crescimento do Entorno. Destaca o aprofundamento da desigualdade social entre o Distrito Federal e as áreas limítrofes. 
    Sob o ângulo do risco, mencionou a necessidade de correção das assimetrias estruturais visando a preservação de Brasília como patrimônio histórico e cultural da humanidade.
    Requereu medida acauteladora visando fossem determinadas as seguintes providências: 
    (i) acréscimo, no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016, de dispositivo a suspender restrição, ante inadimplemento objeto de registro no Cadin e Siafi, à transferência de recursos federais destinados a ações na área a que se refere o artigo 28 da Lei nº 2.874/1956;
    (ii) inclusão, no Projeto de Lei Orçamentária Anual, exercício de 2016, de dotação a viabilizar o previsto no citado artigo 28;
    (iii) envio, à região, da Força Nacional de Segurança Pública, com o intuito de atender necessidades emergenciais.
    Busca, alfim, a confirmação da tutela de urgência, para dar interpretação conforme à Constituição ao artigo 28 da Lei nº 2.874/1956, assentando da União a responsabilidade pela promoção de infraestrutura até a distância de 30 quilômetros do lado externo da linha perimétrica do Distrito Federal, devendo providenciar:
    (i) criação do Programa de Desenvolvimento de Infraestrutura da Região do Entorno do Distrito Federal;
    (ii) inclusão de dotação orçamentária nos Projetos de Lei Orçamentária Anual objetivando dar concretude ao versado no mencionado artigo 28;
    (iii) determinação de demarcação do perímetro que compõe a região a ser atendida;
    (iv) promoção do bem-estar da população local, por meio de programas voltados à efetivação dos direitos sociais;
    (v) formulação de Plano de Ordenamento Territorial direcionado ao desenvolvimento sustentável da área;
    (vi) utilização do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza a fim de reduzir as desigualdades sociais entre o Distrito Federal e as regiões situadas no perímetro em discussão.
    Vossa Excelência determinou, em 17 de setembro de 2015, fossem colhidas as informações, a manifestação da Advocacia-Geral da União e o parecer da Procuradoria-Geral da República.
    A Presidência da República, em manifestação acompanhada de informações prestadas pelos Ministérios da Justiça, do Planejamento, Orçamento e Gestão, e das Cidades, afirma caber à União estabelecer diretrizes para o desenvolvimento urbano, a teor do artigo 21, inciso XX, da Constituição Federal. Ressalta observado o preceito por meio da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade. Alega competir aos Municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” – artigo 30, inciso VIII, da Lei Maior. Assevera executada, pelo Poder Público local, política de desenvolvimento urbano – artigo 182 da Carta da República. Sublinha ter-se obrigação de não fazer, imposta, na forma do citado dispositivo, aos Cartórios de Registros de Imóveis e aos interessados na venda de imóveis na região. Segundo aduz, os repasses de verbas da União para os Municípios do entorno do Distrito Federal – voltados ao calçamento de via pública, à pavimentação e ao recapeamento asfáltico, à construção de unidades habitacionais, bem assim à melhoria de infraestrutura urbana em locais habitados por população de baixa renda – superam R$ 295 milhões. Assinala que, considerado o pacto federativo, a atuação da Força Nacional depende de requerimento expresso das autoridades mencionadas no artigo 4º do Decreto nº 5.289/2004, além de comprovação da falta de capacidade, dos órgãos de segurança, para garantir a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
    O Presidente do Senado Federal afirma a higidez constitucional da norma impugnada. Conforme assevera, a irresignação veiculada na petição inicial está direcionada à atuação do Judiciário como legislador positivo, em contrariedade ao entendimento do Supremo. Sublinha a inadmissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    A Advocacia-Geral da União manifesta-se, preliminarmente, pela inadmissibilidade da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, nos seguintes termos: 
    Constitucional. Artigo 28 da Lei nº 2.874/1956, que dispõe sobre a mudança da Capital Federal e dá outras providências. Suposta omissão da União em garantir a infraestrutura da região do Entorno do Distrito Federal. Alegada afronta aos preceitos fundamentais da dignidade da pessoa humana e do direito social à moradia, bem como ao objetivo fundamental da República de erradicar a pobreza, a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (artigos 1º, inciso III; 3º, inciso III; e 6º, caput, da Constituição de 1988). Preliminar. Ausência de procuração com poderes específicos. Mérito. Ausência de violação aos preceitos indicados pelo arguente. A responsabilidade da União, no que concerne ao desenvolvimento urbano, cinge-se ao estabelecimento de diretrizes gerais, cabendo aos Municípios a execução das medidas de promoção de infraestrutura. Inteligência dos artigos 21, inciso XX, e 182, da Constituição Federal. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido.
    A Procuradoria-Geral da República opina pelo indeferimento liminar da peça primeira, nos termos dos artigos 4º, cabeça, da Lei nº 9.882/1999 e 21, § 1º, do Regimento Interno, ante fundamentos assim resumidos:
    CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 28 DA LEI 2.874/1956. TRANSFERÊNCIA DA CAPITAL FEDERAL PARA BRASÍLIA. SUPOSTA OMISSÃO DA UNIÃO EM GARANTIR INFRAESTRUTURA DA REGIÃO DO ENTORNO DO DISTRITO FEDERAL. INESPECIFICIDADE DO INSTRUMENTO PROCURATÓRIO. REGULARIZAÇÃO MEDIANTE NOVO MANDATO. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. CONTROLE CONCENTRADO COMO MEIO PARA IMPOR ADOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DA HABITAÇÃO. INCOMPATIBILIDADE COM A NATUREZA OBJETIVA DA FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE NORMAS. CONTRATOS DE REPASSE DE VERBAS FEDERAIS EM PROGRAMAS DE INFRAESTRUTURA NO ENTORNO DO DF. INOCORRÊNCIA DE OMISSÃO DA UNIÃO.
    1. Não se deve conhecer arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada por partido político instruída com procuração inespecífica, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Por economia processual, deve abrir-se prazo para regularizar a representação processual do autor, sob pena de extinção do processo sem resolução de mérito.
    2. Arguição de descumprimento de preceito fundamental é ação de natureza objetiva, a qual se destina a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional. Não constitui, em princípio, instrumento adequado para impor ao poder público do ente federado adoção de planos ou políticas governamentais previstas em dispositivo de lei infraconstitucional.
    3. Descaracteriza omissão da União em concretizar os preceitos dos arts. 1º, III, 3º, III, e 6º, caput, da Constituição a existência de contratos de repasses de recursos federais para aplicação em programas de infraestrutura urbana na região do entorno do Distrito Federal.
    4. Parecer pelo indeferimento liminar da arguição.
    2. Observem o cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, no que previsto o requisito da subsidiariedade – artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999:
Art. 4º […]
    § 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.
    A leitura do dispositivo revela a pertinência da ação quando inexistir outro meio capaz de sanar lesão a dispositivo fundamental. A amplitude do objeto não significa admitir que todo e qualquer ato anterior à Constituição de 1988 seja passível de submissão direta ao Supremo. A óptica implicaria o desvirtuamento da jurisdição assegurada na Carta da República.
    Não se pode – e repito as palavras do ministro Francisco Rezek – baratear o controle concentrado. Descabe potencializar o princípio da dignidade da pessoa humana, bem assim os objetivos fundamentais da República e o direito social à moradia adequada, a ponto de, pretendendo substituir-se ao Executivo, exercer crivo quanto a decisão de caráter estritamente administrativo, sinalizando quais providências devem ser tomadas em questões envolvendo política pública. 
    A arguição de descumprimento de preceito fundamental é instrumento nobre de controle abstrato de excepcionalidade maior, destinado à preservação de norma nuclear da Carta da República. Mostra-se incabível para dirimir controvérsia atinente à adoção de medidas de promoção de infraestrutura. Fosse isso viável, surgiria situação incompatível com a Lei Maior, transmudando-se a natureza da ação, de objetiva para subjetiva. 
    Interpretação sistêmica da causa de pedir e do pedido trazidos na inicial indica não pretender a requerente o exame da recepção, pela Constituição Federal, do artigo 28 da Lei federal nº 2.874/1956. A pretexto de impugná-lo, a irresignação está direcionada a alcançar-se a criação de programa governamental, a formulação de ordenamento urbano, bem como a inclusão e a disponibilização de dotação orçamentária.
    Tem-se pretensão de natureza que não se coaduna com a atuação do Supremo. Não visa reparar, no plano objetivo, lesão a preceito fundamental, mas reforçar as possibilidades de êxito, em sede concreta, de tutela de interesse próprio. 
    3. Nego seguimento ao pedido.
    4. Publiquem.
Brasília, 25 de agosto de 2020.
Ministro MARCO AURÉLIO
Relator