Tribunal: STF
Processo: SL 1415
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-22
Data de publicação: 2020-12-22

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. CÂMARA MUNICIPAL. DECISÃO JUDICIAL QUE SUSPENDE EFICÁCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE REJEIÇÃO DE CONTAS DE PREFEITO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. TEMA 660 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão ajuizado pela Câmara Municipal de Brejolândia/BA com o objetivo de sustar acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia nos autos do Processo nº 0000450-10.2016.8.05.0246, que deferiu o pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação interposta pelo ora interessado.
    Narra o órgão autor ter rejeitado as contas relativas ao exercício de 2012 do ex-prefeito Edezio Nunes Bastos, em razão do que ajuizou o mesmo ação anulatória, tendo sido concedido efeito suspensivo à sentença de improcedência em sede de apelação. Relata que o ex-prefeito alegou a nulidade do decreto legislativo mencionado, sob os argumentos de ofensa ao contraditório e a ampla defesa. Aduz que decisão que atribui efeitos suspensivos à apelação “ofende a ordem pública, tendo em vista que foi proferida por autoridade incompetente”. Alega que a decisão impugnada estaria em descompasso com tese vinculante fixada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (Tema 835 da sistemática da repercussão geral) e que “é exclusivamente da Câmara Municipal a competência para julgar as contas de governo e as contas de gestão dos prefeitos, cabendo ao Tribunal de Contas auxiliar o Poder Legislativo municipal, emitindo parecer prévio e opinativo, que somente poderá ser derrubado por decisão de 2/3 dos vereadores”.
    Por estes fundamentos, requer a suspensão liminar da decisão impugnada e, posteriormente, a confirmação da liminar, a fim de que reste suspensa a decisão proferida na Apelação nº 000450-10.2016.8.05.0246 até o trânsito em julgado da ação principal. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, o pedido de suspensão se volta contra decisão proferida nos autos da Apelação nº 000450-10.2016.8.05.0246, que deferiu pedido de atribuição de efeito suspensivo à apelação interposta em face da sentença de improcedência. Verifica-se da decisão cuja suspensão se requer (doc. 22), que o TJBA entendeu pela existência de fumus boni iuris na alegação do autor de que não haveria fundamentação idônea para a reprovação das contas, haja vista que o Tribunal de Contas da Bahia exarou parecer favorável à aprovação das contas do demandante, bem como por entender plausíveis as alegações de violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa. É o que se extrai do seguinte excerto:
    “Constata-se que devem estar presentes, concomitantemente, os requisitos da probabilidade de provimento do recurso (fumus boni iuris) e risco de dano grave ou de difícil (periculum in mora), para abarcar a pretensão ora requerida. 
    In casu, a probabilidade de provimento do recurso (fumus boni iuris) restou demonstrado em razão das alegações de inúmeras violações ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa perpetradas pelo Poder Legislativo Municipal de Brejolândia, consoante se observa: 
    “1) a nulidade das citações, promovidas pela própria câmara e posteriormente anuladas, e a nulidade a citação posterior, efetuada unicamente em nome do advogado sem poderes para receber citação; 2) a ausência de notificação para manifestar-se sobre o parecer final da comissão de contas e orçamento 3) a não designação de defensor dativo, como exige a lei, para a sessão de julgamento na Câmara, bem como 4) a contrariedade do procedimento previsto no Regimento Interno da Câmara para o julgamento, que exigia votação aberta, tendo sido adotada votação secreta, o que gera nulidade da votação, com estabeleceram os tribunais, e por fim, 4) a circunstância, não analisada pelo juízo de piso, de que foi ilegalmente utilizado pela Câmara no julgamento das contas anuais do ex-gestor, parecer de auditoria externa da CGU, que fundamentou o julgamento, medida que viola a CF, art. 31, §§ 1º e 2º, conforme reconhecido pelos tribunais, que certificam que “O parecer do TCE, de conteúdo relativamente vinculante, baliza as matérias que serão apreciadas pela Casa Legislativa Municipal, não sendo permitido avançar em temas constantes de documento estranho ao procedimento de apreciação das contas, in casu, parecer de auditoria externa.” (proc. 0602916- 90.2016.6.16.0000/MG Min. Rosa Weber) o que demonstra de plano que o julgamento da Câmara é nulo, e deve ser reformada a sentença, para dar provimento aos pedidos. (ID 11833647). 
    Outrossim, observa-se que o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia (TCM) exarou parecer favorável à aprovação das contas do demandante: 
    “Vistos, detidamente analisados e relatados, respeitados que foram os direitos constitucionais ao contraditório e a ampla defesa em todas as fases processuais, com supedânio no disposto no inciso II do artigo 40, combinado com o art. 43, ambos da Lei Complementar Estadual n.º 006/91, votamos pela aprovação, ainda que com ressalvas, das contas do exercício financeiro de 2012 da Prefeitura Municipal de Brejolândia, constantes do Processo TCM n.º 09767/13,da responsabilidade do Sr. Edézio Nunes Bastos. Consideradas as faltas, senões e irregularidades aqui apontados e detalhados nos pronunciamentos técnicos, aplica-se ao mesmo, com arrimo no art. 71, inciso II da mesma Lei Complementar citada, multa no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais), a ser recolhida ao erário municipal com recursos pessoais, no prazo de 30 (trinta) dias a contar do trânsito em julgado do Parecer Prévio, na forma da Resolução TCM n.º 1.124/05, devendo para tanto ser emitida a competente Deliberação de Imputação de Débito (ID 11833399)’
    […]
    Ante o exposto, DEFIRO O PLEITO DE EFEITO SUSPENSIVO ATIVO AO RECURSO DE APELAÇÃO, com fulcro no artigo 1.012, § 4º, do CPC”. 
    Em que pese a argumentação do requerente, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que as alegações do autor relativas à violação ao contraditório e ampla defesa no processo administrativo de rejeição das contas do ex-prefeito municipal, têm caráter eminentemente infraconstitucional, como já reconhecido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 748.371, de Relatoria do Eminente Ministro Gilmar Mendes, in verbis:
    “Tema-RG 660: A questão da ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e dos limites à coisa julgada, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.”
    Neste mesmo sentido, pelo não cabimento de incidentes de contracautela em casos em que a matéria controvertida não ostenta natureza constitucional direta, é o seguinte precedente do Plenário do Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido.” (SL 1.214 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Ademais, a discussão acerca da ocorrência da existência, no caso concreto, de fundamentação idônea para a rejeição das contas de administrador público demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço: 
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput , da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int.
    Brasília, 22 de dezembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente