Tribunal: STF
Processo: ADPF 620
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-13
Data de publicação: 2020-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIOS JUDICIAIS DE VALORES VINCULADOS A CONVÊNIO ENTRE ESTADO E UNIÃO. 
1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental contra decisões judiciais, no âmbito do Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Norte, que determinaram o bloqueio de verbas destinadas à implementação de Tecnologia Social de Acesso à Água, oriundas de repasses de recursos financeiros da União Federal.
2. Depósitos de recursos federais promovidos por força do Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012, firmado entre o Estado do Rio Grande do Norte e a União.
3. Verbas bloqueadas, todavia, destinadas ao cumprimento de projetos sociais especificamente previstos no convênio, consistentes no aprimoramento e desenvolvimento de capacidades gerenciais na captação e uso de água, sobretudo para populações de baixa renda em contato com o semiárido.
4.  Presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Efetividade dos princípios constitucionais da legalidade orçamentária, da separação dos poderes e da eficiência administrativa. Risco de, se não suspensos os atos jurisdicionais, continuarem sendo vertidas para finalidade diversa verbas federais já destinadas, por convênio, ao cumprimento de política pública socialmente relevante.
5.  Precedentes (ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADPF 114 MC, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADPF 405 MC, Rel. Min. Rosa Weber; ADPF 387 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes). 
4. Medida cautelar deferida para: (i) suspender os efeitos de quaisquer decisões judiciais que impliquem a constrição de valores oriundos de contas do Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012 para a quitação de obrigações estranhas a esse pacto; (ii) determinar a imediata devolução de verbas já bloqueadas, mas ainda não liberadas aos destinatários. 
    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Governadora do Estado do Rio Grande do Norte, contra decisões proferidas nos processos judiciais n° 0100352-44.2018.8.20.0117, do juízo de direito da Vara Única da Comarca de Jardim do Seridó-RN, e n° 08117388-29.2018.8.20.5109 do juízo de direito da 3ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Mossoró-RN. Os referidos atos jurisdicionais bloquearam verbas da União, depositadas em conta-corrente, que se destinavam à implementação de Tecnologia Social de Acesso à Água, objeto do Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012, celebrado entre o Estado do Rio Grande do Norte e a União Federal.
    2. A requerente alega violação aos preceitos fundamentais da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF/1988), da separação dos poderes (arts. 2°, 60, § 4°, III, da CF/1988), da eficiência da administração pública (art. 37, caput, da CF/1988) e do federalismo cooperativo (arts. 23, 24 e 241, da CF/1988). Entende, em síntese, que as decisões judiciais impugnadas vêm impedindo a execução do projeto Tecnologia Social de Acesso à Água, objeto do Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012, destinado ao “aprimoramento e desenvolvimento de capacidades gerenciais na captação e uso de água de chuva como condição mais adequada de apoiar a produção e reprodução de vida, sobretudo para as populações de baixa renda em processos de convivência com o semiárido” (cf. peça nº 05). A requerente sustenta, desse modo, que os bloqueios vulneram a destinação específica das verbas públicas dirigidas para a execução desse projeto social. 
    3. Requer medida cautelar “para determinar a imediata suspensão dos efeitos de decisões judiciais que impliquem qualquer forma de constrição de valores oriundos das contas de convênio [o Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012] para quitação de obrigações estranhas a esse negócio jurídico, bem como a imediata devolução à referida conta das verbas já bloqueadas, mas ainda não liberadas aos destinatários”. Alega a presença do fumus boni iuris, por entender que há manifesta violação aos mencionados preceitos fundamentais. Quanto ao periculum in mora, afirma que a presença desse requisito estaria evidenciada no fato de que as decisões impugnadas podem levar à iminente inexecução do projeto social. No mérito, requer seja julgado procedente o pedido, para “afirmar a impossibilidade de bloqueio ou qualquer forma de constrição judicial de receitas vinculadas a convênios que estejam sob a disponibilidade do Poder Público”.
    4. Tratando-se a medida cautelar de providência de caráter excepcional, à vista da presunção de validade dos atos do Poder Público, determinei a oitiva do juízo de direito da 3ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Mossoró-RN e do juízo de direito da Vara Única da Comarca de Jardim do Seridó-RN, para que, como autoridades responsáveis por proferir as decisões impugnadas, prestassem informações acerca do pedido de medida cautelar, nos termos do art. 5º, § 2º, da Lei nº 9.882/1999. Após, deu-se vista ao Advogado-Geral da União e, em seguida, ao Procurador-Geral da República.
    5. Ao prestar informações, a 3° Vara da Fazenda Pública da Comarca de Mossoró alegou que a decisão impugnada foi proferida no intuito de garantir o pagamento do serviço de plano de saúde prestado aos servidores da Universidade Estadual do Rio Grande do Norte. Aduz, nesse sentido, que o pedido de reconsideração interposto pelo Estado do Rio Grande do Norte, que demonstrou a destinação das verbas bloqueadas e requereu o estorno dos valores, restou prejudicada tendo em vista a “interposição de Embargos à Execução (processo n° 0801984-98.2019.8.20.5106), os quais foram recebidos com efeito suspensivo, inclusive, em razão da existência de garantia ao juízo” (peça nº 12).
    6. Também em informações, a Vara Única da Comarca de Jardim de Seridó afirmou que o bloqueio foi promovido na impossibilidade de “antever, naquele momento, quais contas bancárias seriam atingidas” (peça nº 11). Informou que, apesar de o Estado ter apresentado petição sobre o destino das verbas bloqueadas, indeferiu o pedido de liberação das contas pela não apresentação de documentos que comprovassem tal alegação, bem como pelo descumprimento de decisões proferidas por aquele juízo.
    7. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo deferimento da cautelar, por entender presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Ao ponderar sobre a urgência da medida, entende que a demora na liberação das verbas acarreta a inexecução do convênio. 
    8. Em parecer, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento da medida cautelar, destacando o fumus boni iuris pela atuação do Poder Judiciário em desacordo com os preceitos fundamentais da legalidade orçamentária e da separação de poderes, ao interferir na execução de políticas públicas do Executivo. Além disso, ressaltou também o periculum in mora, pois os bloqueios comprometem a execução dos projetos sociais aventados pelo Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012.
       É o Relatório. Decido. 
    9. Estão presentes os requisitos da plausibilidade jurídica e do perigo na demora, que recomendam o deferimento da cautelar para suspender os efeitos de quaisquer decisões judiciais que impliquem a constrição de valores oriundos das contas do Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012 para a quitação de obrigações estranhas a esse pacto, bem como para determinar a imediata devolução das verbas já bloqueadas, mas ainda não liberadas aos destinatários. A plausibilidade jurídica do pedido está na vulneração do princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF/1988), bem como dos princípios da eficiência da administração pública (art. 37, caput, CF/1988) e da harmonia entre os Poderes (arts. 2° e 60, § 4°, III, da CF/1988). Já o perigo na demora revela-se na iminência de danos irreversíveis à execução do convênio e da política pública fundamental por ele promovida, de evidente relevância social, ao fomentar “capacidades gerenciais na captação e uso de água de chuva como condição mais adequada de apoiar a produção e reprodução de vida, sobretudo para as populações de baixa renda em processos de convivência com o semiárido” (peça nº 5).
    I – Do fumus boni iuris: os princípios constitucionais aplicáveis 
    10. No princípio da legalidade orçamentária reside o devido trâmite processual para a alocação e utilização dos recursos públicos. A Constituição estabelece a competência do Poder Executivo para apresentar os projetos de leis em matéria orçamentária. A seguir, recairá sobre o Poder Legislativo a função de analisar e aprovar a proposta, como órgão de representação popular que é, tudo na forma dos arts. 165 a 169 da Constituição. A dinâmica da celebração e execução de convênios com implicações orçamentárias submete-se a essa mesma lógica da primazia das decisões de natureza política – administrativas e legislativas – acerca da alocação e destinação de recursos públicos sempre escassos. 
    11.  A problemática posta na presente ADPF surge, em especial, das balizas do processo orçamentário determinadas pelo constituinte, que deixam evidente a não interferência do Poder Judiciário em seu aspecto organizacional. Desse modo, salvo casos excepcionalíssimos, não é possível que, por meio de decisões judiciais constritivas, se modifique a destinação de recursos públicos previamente direcionados para a promoção de outros projetos, sob pena de incompatibilidade com os enunciados da Constituição. 
    12. Nesse sentido: ADPF 33, Min. Rel. Gilmar Mendes, j. em 07.12.2005; ADPF 114 MC, Min. Rel. Joaquim Barbosa, j. em 21.06.2007; ADPF 405 MC, Min. Rel. Rosa Weber, j. em 14.06.2017; ADPF 387 MC, Min. Rel. Gilmar Mendes, j. em 08.04.2016. 
    13. A Constituição de 1988 prevê, expressamente, que a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação orçamentária para outra ou de um órgão para outro depende de autorização legislativa (art. 167, VI). Por isso, o uso de verbas já alocadas para a execução de finalidades diversas, como a solvência de dívidas, não observa as normas constitucionais concernentes à legalidade orçamentária.
    14. Cabe aqui, também, destacar o estreito vínculo entre a legalidade orçamentária e o princípio da separação dos poderes. O art. 2° da Constituição Federal prevê que os Poderes da República devem operar de forma equilibrada e harmônica, sem sobreposições indevidas e respeitando os ditames constitucionais. Tal postulado rechaça a interferência do Judiciário na organização orçamentária dos projetos da administração pública, salvo, excepcionalmente, como fiscalizador. A título exemplificativo, confira-se precedente nesse sentido:
    “Direito constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Atos Judiciais. Bloqueio de recursos de convênios firmados entre a União e o Estado do Piauí. Pagamento de débitos trabalhistas. 1. Arguição proposta pelo Governador do Piauí contra decisões judiciais proferidas sob a jurisdição do TRT-22ª Região que determinaram o bloqueio de recursos de convênios firmados entre o Estado e a União (e/ou autarquias federais) para pagamento de verbas trabalhistas de empregados da Companhia de Desenvolvimento do Piauí – COMDEPI. 2. (...) 3. Os recursos vinculados à execução do objeto de convênios celebrados entre entes federados não podem ser utilizados para pagamento de despesas com pessoal. Ofensa à separação de poderes (art. 2º da CF/1988) e aos preceitos orçamentários previstos no art. 167, VI e X, da CF/1988. Nesse sentido: ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, e ADPF 405-MC, Rel. Min. Rosa Weber. 4. Conversão da apreciação da liminar em exame de mérito, para julgar procedente o pedido e fixar a seguinte tese: “Os recursos públicos vinculados a convênios não podem ser bloqueados ou penhorados por decisão judicial para pagamento de débitos trabalhistas de sociedade de economia mista, ainda que as verbas tenham sido repassadas à estatal, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF/1988 e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF/1988)” (ADPF 114, sob minha relatoria, j. em 23.08.2019, grifou-se).
    15. Não cabe ao Poder Judiciário interferir discricionariamente na destinação de verbas públicas. A exigência de lei para a modificação da destinação orçamentária de recursos públicos (art. 167, VI, da CF/1988) tem por finalidade resguardar o planejamento chancelado pelos Poderes Executivo e Legislativo no momento de aprovação da lei orçamentária anual. Esse procedimento desenhado pela Constituição destina-se a propiciar o debate entre aquelas instâncias representativas da vontade popular acerca da melhor maneira de aplicar o dinheiro público. É nessa ocasião que se definem as prioridades de atuação da Administração, isto é, que se apontam as políticas e serviços públicos que deverão ser implementados ou aprimorados no exercício financeiro respectivo. Portanto, a Constituição considera essencial a convergência de vontades entre os Poderes Executivo e Legislativo para a alocação das verbas públicas, não sendo possível ao Poder Judiciário fazer, sponte propria, mudanças nessa configuração. 
    16. Por último, entende-se o princípio da eficiência da administração pública (art. 37, caput, CF/1988) como igualmente relevante no contexto da presente ADPF. Os atos jurisdicionais impugnados, ao impedirem o uso das verbas federais para o cumprimento do Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012, agiram como obstáculo ao pleno exercício da atividade de gestão pública, vulnerando a execução de projetos do Poder Executivo. Em precedente análogo ao caso presente, esta Corte assim decidiu: 
    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017). 2. Arguição conhecida e julgada procedente” (ADPF 275, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 17.10.2018, grifou-se).
    17.  Assim, está devidamente caracterizado o fumus boni iuris na hipótese presente.
    II – Do periculum in mora
    18. Não há dúvida acerca do perigo na demora na situação posta nestes autos. Se não forem suspensos os atos jurisdicionais impugnados, continuarão sendo vertidas para finalidade diversa verbas federais já destinadas, por convênio, ao cumprimento de uma política pública socialmente relevante. 
    19. Ademais, a manutenção dos efeitos das decisões que constringem os recursos financeiros vulnera o modelo constitucional do processo político de organização orçamentária. Em juízo cautelar, penso que a manutenção de tais atos representaria a continuidade de execuções judiciais que tornam impossível o pleno exercício de competências constitucionais dos Poderes Executivo e Legislativo.
    20. Por tais razões, entendo presente o periculum in mora. 
    Conclusão
    21. Diante do exposto, determino, ad referendum do Plenário (RI/STF, art. 21, V), a suspensão dos efeitos de quaisquer decisões judiciais que impliquem a constrição de valores oriundos de contas vinculadas ao Convênio n° 046/2012 – SICONV 775967/2012 para a quitação de obrigações estranhas ao objeto desse pacto, bem como a imediata devolução das verbas já bloqueadas, mas ainda não liberadas aos destinatários, até o julgamento definitivo da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. Solicito inclusão em pauta com a máxima brevidade possível.
       Publique-se. Intimem-se.
       Brasília, 13 de março de 2020.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator