Tribunal: STF
Processo: STP 336
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-16
Data de publicação: 2020-06-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Cuida-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pela Companhia Municipal de Trânsito e Transporte (CMTT) com o objetivo de sustar decisão proferida no pedido de Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006, cujos efeitos foram mantidos pelo Tribunal de Justiça do estado de Goiás (TJGO), nos autos do Agravo de Instrumento nº 5237638.74.2020.8.09.0000.
    A parte requerente sustenta que, muito embora não se tenha comprovado o impacto das medidas de isolamento social e de restrição das atividades econômicas – determinadas pelas autoridades para enfrentamento da pandemia de Covid-19 – no equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão originalmente firmado com o poder público, a concessionária de transporte público Mobilidade Urbana de Anápolis Spe Ltda. (URBAN) obteve, em sede liminar, tutela cautelar de caráter antecedente para i) suspender a exigibilidade do ISS incidente sobre os serviços por si prestados e da taxa de remuneração do poder concedente previsto no contrato, bem como para ii) obstar o poder público de inscrever seus débitos em dívida ativa e iii) impor ao município de Anápolis e à CMTT obrigação de assumir a administração e os custos operacionais do terminal rodoviário municipal.
    Defende que 
    “a decisão proferida pelo juízo a quo impõe injusto ônus econômico financeiro à administração pública; ofende a autonomia do município em relação ao poder discricionário que possui no tocante à delegação dos serviços públicos de sua competência, e impõe a suspensão da cobrança de imposto municipal à míngua de previsão legal que a autorizasse, constituindo flagrante limitação à competência tributária do município.”
    A parte autora aduz que a transferência da responsabilidade da URBAN pela administração do terminal urbano de passageiros no município de Anápolis e respectivos custos operacionais para a CMTT e para o município de Anápolis ofende o princípio da vinculação ao instrumento convocatório que orienta a relação contratual estabelecida entre a concessionária e o município, provocando grave lesão à economia e à ordem públicas.
    Argumenta, também, que a CMTT é autarquia municipal cuja receita advém exclusivamente “da arrecadação com multas de trânsito aplicadas no município de Anápolis e do repasse mensal efetuado pela empresa concessionária do transporte público coletivo de passageiros”. 
    Sustenta, dessa perspectiva, que a decisão objurgada impõe significativa perda de receitas à autarquia, com inegável prejuízo para a execução de seus deveres regulares relacionados com os serviços de engenharia e sinalização viária e de educação e fiscalização do trânsito, bem como daqueles que lhe foram atribuídos nesse cenário de calamidade sanitária, como a estruturação de atendimento por drive-thru para para vacinação de pessoas do grupo de risco de contaminação pelo novo coronavírus, além de fiscalização do cumprimento das regras de distanciamento social.
    A parte requerente alega que a decisão ora questionada tem, também, o potencial de causar grave lesão à segurança pública, uma vez que “vários veículos utilizados pelas polícias civil e militar (força tática) no município de Anápolis são locados pela CMTT e cedidos para os respectivos órgãos de segurança pública mediante convênio firmado com o Estado”, acordos esses que não poderão ser honrados pela autarquia municipal devido ao decesso das receitas arrecadadas.
    A fim de comprovar as alegações, a parte autora afirma que foram juntados aos autos do presente pedido de contracautela 
    “extratos financeiros demonstrando a redução de aproximadamente 74% (setenta e quatro por cento) nas receitas da CMTT: de R$ 1.361.591,08 no mês de abril de 2019, para apenas R$ 359.585,69 no mês de abril deste ano, bem como a redução de aproximadamente 35% na arrecadação por tributos a cargo do município: de R$ 87.986.076,39 em abril de 2019, para R$ 57.470.599,05 em abril deste ano.” 
    Pondera que a remuneração devida ao poder concedente pela URBAN corresponde à alíquota de 1% incidente sobre a receita bruta da concessionária, de maneira que, “[q]uando há queda da receita, consequentemente o valor a ser repassado também reduz, não havendo justificativa para a suspensão do adimplemento dessa verba”.
    Argumenta, ainda, que a concessionária omite-se “quanto à redução das suas despesas com combustível, proporcionalmente à redução da quilometragem rodada, e em razão também da redução do preço do óleo diesel que neste ano já alcança quase 30%”, bem como quanto à existência de outras fontes de receitas, com a “exploração de publicidade nos ônibus, [nos] pontos de parada e no terminal urbano coletivo de passageiros”. 
    Por fim, a CMTT informa que 
    “o município de Anápolis flexibilizou a norma estadual referente às normas de distanciamento social (Decreto nº 44.826, de 27 de abril de 2020), possibilitando a retomada de várias atividades comerciais, inclusive aquelas desenvolvidas pelos empreendedores que locam espaços no terminal urbano, gerando receitas para a concessionária, também omitidas por ocasião da sua exposição fática [nos autos da Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006].
    Requer que seja deferido o pedido liminar e, ao final, que seja julgada procedentes a suspensão de tutela provisória para sustar decisão proferida no pedido de Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006, cujos efeitos foram mantidos pelo Tribunal de Justiça do estado de Goiás (TJGO), nos autos do Agravo de Instrumento nº 5237638.74.2020.8.09.0000.
    É o relatório. Decido.
    Reconheço a competência desta Suprema Corte para a apreciação deste pedido de suspensão, porque o litígio em questão vincula-se diretamente ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal), abordando a competência municipal para adoção de política público no serviço de transporte urbano (art. 23 e art. 175 da Constituição Federal).
    O pedido de contracautela está fundado no risco à ordem administrativa, à economia municipal e à segurança pública, razão pela qual entendo presentes os requisitos de admissibilidade do presente incidente.
    No caso, a tutela cautelar de caráter antecedente foi deferida pelo juízo de primeiro grau, em análise liminar, para
    “A) [suspender] a obrigação do recolhimento da taxa de gestão de 1% sobre a receita bruta, originariamente prevista no Item 6.1.1 do contrato de concessão, devendo [o poder público se abster] de cobrar da concessionária URBAN o adimplemento desta verba, até o término da situação de calamidade sanitária.
    B) [suspender] a exigibilidade do ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza, incidente sobre o serviço de transporte prestado, devendo [o poder público se abster] de inscrever os débitos passíveis de lançamento na Dívida Ativa Municipal e exigir da concessionária autora URBAN o adimplemento dos valores, até término da situação de calamidade sanitária.
    C) [determinar ao poder público que], no prazo de 10 (dez) dias, [reassuma] a administração da operação do terminal central de interligação de passageiros da cidade de Anápolis, custeando as despesas de vigilância; de manutenção predial; de limpeza; de água; energia e telefone até o fim do estado de calamidade pública.” (eDoc. 15, p. 17)
    O pedido de concessão de efeito suspensivo ativo ao Agravo de Instrumento nº 5237638.74.2020.8.09.0000, interposto pela CMTT, foi indeferido, por se entender ausentes “[os] requisitos ensejadores da súplica pleiteada no recurso, especialmente quanto ao fumus boni iuris, uma vez notório o impacto econômico sofrido em todos os setores do país decorrente das medidas de segurança impostas durante a pandemia COVID 19, de modo que evidente um desiquilíbrio econômico que justifique as medidas temporárias deferidas pelo juízo primevo” (eDoc. 14, p. 5).
    Transcrevo a decisão de primeira instância, nas partes correspondentes aos fundamentos pelos quais as medidas cautelares foram deferidas em favor da concessionária URBAN:
    “A Organização Mundial de Saúde, em 11/03/20, reconheceu que o avanço do surto de COVID 19 caracteriza uma situação de pandemia mundial e, na esteira do enfrentamento da crise sanitária, foi editada a Lei Federal 13.979/20 dispondo sobre as medidas que poderão ser adotadas pelas Autoridades Públicas para administrar a emergência de saúde de importância internacional.
    […]
    As medidas adotadas para restrição das atividades econômicas geraram o efeito pretendido de diminuir a circulação das pessoas, que, por óbvio, a partir do instante em que circulam menos, também utilizam menos o serviço de transporte público coletivo, reduzindo a receita da firma concessionária. Ao mesmo tempo, contudo, as determinações adicionais baixadas pelos réus para redução das aglomerações, como a proibição de transportar passageiros de pé e a necessidade de se cumprir a escala de 95% da quilometragem usual, obrigam a concessionária a manter em circulação uma frota de ônibus em quantidade equivalente aos períodos de normalidade, arcando com os custos financeiros desta medida que são similares ao período em que se auferia receita ideal.
    […]
    A queda de demanda provocada pelo isolamento social; aliado à necessidade de se continuar percorrendo 95% da quilometragem usual; ladeado pela redução do quantitativo per capita de passageiros transportados por ônibus e a manutenção dos custos fixos de transporte, tornaram a operação economicamente desequilibrada porque a receita caiu sem que houvesse uma redução proporcional da quilometragem percorrida. 
    Não se pode negar, por outro lado, que a queda da receita e a necessidade de se manter a oferta usual do serviço público essencial de transporte adveio do cenário de pandemia mundial de COVID 19, que, por se tratar de evento de força maior imprevisto, pode ser considerado motivo suficiente para incidência da teoria da imprevisão que autoriza alteração das condições originais do contrato para restabelecimento do equilíbrio financeiro alterado por determinações dos réus para enfrentamento da crise sanitária, conforme previsão do artigo 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/93:
    […]
    Pois bem, uma vez revelada a plausibilidade do pedido liminar da autora, devo agora avaliar as medidas propostas para minorar o desequilíbrio em caráter liminar.
    O pedido de suspensão do recolhimento da taxa de gestão de 1% sobre a receita bruta auferida pela concessionária, previsto no Item 6.1.1 (parcela A), e a supressão temporária do recolhimento do tributo municipal ISS, incidente sobre o serviço prestado, me parecem medidas emergenciais adequadas ao cenário atual de crise sanitária e econômica.
    […]
    Igualmente, me parece plausível determinar aos requeridos que, em caráter temporário, assumam os custos necessários para manter funcionando o terminal de integração de passageiros, no caso, as despesas atuais de vigilância; de manutenção predial; de limpeza; de água; de energia e de telefone, indispensáveis para continuidade da operação, até o fim do estado de calamidade pública.
    A medida se justifica porque, primeiro, o terminal de integração se trata de prédio público que integra o patrimônio municipal. Em segundo plano, a concessionária assumiu a obrigação de administrar aquele espaço de recepção dos usuários do sistema de transporte, a partir da assinatura do contrato de concessão, apenas porque existe previsão contratual compensatória, permitindo-lhe cobrar dos lojistas instalados no local o preço público respectivo pela utilização do espaço.
    Assim, a partir do instante em que a ordem de restrição das atividades econômicas baixada pelos réus gerou o fechamento das lojas operadas pelos permissionários e frustrou a receita advinda do preço público que era pago por eles, nada mais justo que os requeridos retomem a administração do terminal, liberando a concessionária deste encargo financeiro a título compensatório durante o estado de calamidade pública. 
    A retomada da administração do terminal pelos réus, ademais, não trará despesas consideráveis para eles porque os serviços de vigilância, de manutenção predial e de limpeza podem ser prestados via alocação de servidores públicos que já integram hoje o quadro funcional municipal (vigilantes, auxiliares de limpeza, etc), mediante simples modificação de lotação dos trabalhadores para gerar o efeito benéfico de liberar receita da concessionária que pode ser destinada para a manutenção da operação de transporte de interesse da coletividade. 
    [...]
    Neste instante prefacial da lide, entretanto, não diviso nos autos dados suficientes acerca da situação financeira da concessionária, evolução de sua receita e decréscimo de demanda para se permitir uma valoração aprofundada da discussão.
    Os dados reunidos, de fato, sinalizam que houve diminuição da receita/demanda e aparente manutenção dos custos da operação de transporte, conforme já foi ventilado antes nesta decisão, mas, ao mesmo tempo, são subsídios embrionários, inexistindo detalhamento suficiente deste cenário para permitir que o juiz institua parâmetros concretos de subvenção para recomposição do equilíbrio financeiro do contrato em caráter liminar.
    […]
    A concessionária autora diz experimentar atualmente um deficit de receita na ordem mensal de aproximadamente R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), mas, é preciso se atentar para o fato de que as projeções tomaram por base de comparação a demanda atendida e as receitas percebidas no mês de março de 2020, quando se iniciou o isolamento social, em contraposição às receitas auferidas nos meses anteriores; quando ainda não havia restrição de atividades econômicas. 
    O mês de março de 2020, por sua vez, foi o primeiro mês em que se implementou isolamento social efetivo na integralidade do Estado de Goiás por força única e exclusiva do Decreto Estadual e, no curso daquele período, houve restrição total das atividades comerciais e industriais, permitindo-se apenas que os segmentos econômicos essenciais funcionassem. 
    […]
    A realidade atual, entretanto, é outra.
    Conforme admite a própria firma autora, o Município de Anápolis editou recentemente, em 27/04/20, o Decreto Municipal 44.826/20 flexibilizando os protocolos de isolamento original e permitindo que vários setores do comércio e da indústria retomem suas atividades; mesmo que de forma controlada. 
    […]
    Assim, como o cenário atual projeta evolução positiva do quadro financeiro, considero que, por ora, as medidas liminares de suspensão da obrigação do recolhimento da taxa de gestão de 1% sobre a receita bruta; suspensão do ISS e transferência dos custos de operação do terminal de interligação de passageiros para os réus são suficientes para salvaguardar a concessionária e evitar o colapso do sistema de transporte.” (negritei) 
    Em juízo de delibação, próprio às medidas de contracautela, entendo que os trechos da decisão liminar proferida na Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006 acima destacados vão ao encontro da alegação da parte requerente no sentido da ausência de dados in concreto na fundamentação da ordem objurgada acerca do alegado desequilíbrio econômico-financeiro na relação entre o poder público e a URBAN no contrato de concessão do serviço de transporte coletivo público na cidade de Anápolis.
    Chama atenção, ainda, as razões suscitadas na peça vestibular, no sentido de a decisão na Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006 ter sido proferida sem qualquer consideração quanto i) às receitas auferidas pela URBAN pelo aluguel do espaço público para exploração comercial no terminal municipal e contratação de propaganda em veículos e paradas de ônibus, ii) à redução do preço do combustível no período e iii) ao encolhimento proporcional do valor devido pela URBAN ao município de Anápolis - a título de “taxa de gestão” e ISS - ao volume do serviço prestado pela empresa no período.
    É verdade que os contratos de concessão de serviço de transporte público são orientados pela cláusula do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos; cláusula essa, contudo, que não deve ser interpretada como medida para tornar a empresa concessionária imune a eventuais efeitos deletérios desse momento de crise, os quais atingem a todos, indistintamente. 
    Como tenho ressaltado, sempre que chamado a intervir em processos relacionados à pandemia causada pela disseminação do novo coronavírus, a gravidade da presente situação exige a tomada de medidas coordenadas e voltadas ao bem comum, incumbindo ao Estado, precipuamente, coordenar e, em grande medida, executar os esforços dispendidos nesse sentido.
    No julgamento das SS nºs 5.373 e 5.374 e SL 1.331, salientei a necessidade de autocontenção por parte do Poder Judiciário, ao qual não concerne decidir as políticas públicas a serem adotadas na atual conjuntura de crise sanitária e de impactos inegáveis na estrutura social e econômica, ante a ausência de capacidade institucional para produzir reflexões estruturadas, dispondo sobre os fundamentos técnicos que levam à tomada de uma decisão administrativa.
    Apenas eventuais ilegalidades ou violações à ordem constitucional vigente devem merecer sanção judicial, para a necessária correção de rumos, mas jamais – repita-se – promover-se a mudança das políticas adotadas, por ordem de quem não foi eleito para tanto e não integra o Poder Executivo, responsável pelo planejamento e execução dessas medidas.
    Nesse passo, em juízo de cognição superficial (SS nº 1.272-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 18/5/01), verifico que está devidamente comprovada a plausibilidade jurídica da lesão à economia municipal e à ordem administrativa, na medida em que a decisão ora impugnada, ao suspender a exigibilidade da taxa remuneração paga pela empresa ao poder concedente (cláusula do contrato administrativo), subtrai substancial fonte de receita da CMTT, com potencialidade de inviabilizar a continuidade dos serviços que lhe foram atribuídos na organização administrativa municipal.
    Ainda em juízo de delibação, entendo que a transferência da administração do terminal rodoviário e seus custos ao poder público demandam remanejamento tanto de força de trabalho quanto de orçamento público em momento que o Estado é vastamente requisitado a atender necessidades extraordinárias no campo da saúde e social, constituindo, nessa medida, grave lesão ao interesse público passível de tutela por esta Suprema Corte em sede de suspensão.
    No tocante à suspensão da exigibilidade do ISS e o diferimento da exação para momento posterior ao término da situação de calamidade sanitária, muito embora entenda que a decisão judicial protraia a exigibilidade do tributo por tempo indeterminado, bem como reconheça a existência de despachos no sentido de sustar decisão judicial que subverte a ordem tributária vigente (v.g. SS nº 5.373, DJe de 7/5/2020 e SS nº 5.374, DJe de 11/5/2020), deixo de aplicar o entendimento nessa sede liminar, ante a peculiaridade de se ter como parte interessada no presente instrumento concessionária de serviço de transporte, o qual constitui direito fundamental (CF/88, art. 6º), o que me direciona a aguardar a substanciação do debate para decidir a questão em caráter definitivo.
    Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido liminar para sustar a eficácia da decisão proferida na Tutela Cautelar Antecedente nº 5205108.96.2020.8.09.0006, mantida após julgamento do Agravo de Instrumento nº 5237638.74.2020.8.09.0000, na parte em que “A) [suspendeu] a obrigação do recolhimento da taxa de gestão de 1% sobre a receita bruta, originariamente prevista no Item 6.1.1 do contrato de concessão, devendo [o poder público se abster] de cobrar da concessionária URBAN o adimplemento desta verba, até o término da situação de calamidade sanitária”, bem como na parte em que “C) [determinou ao poder público que], no prazo de 10 (dez) dias, [reassuma] a administração da operação do terminal central de interligação de passageiros da cidade de Anápolis, custeando as despesas de vigilância; de manutenção predial; de limpeza; de água; energia e telefone até o fim do estado de calamidade pública” .
    Publique-se. Int..
    Brasília, 16 de junho de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente