Tribunal: STF
Processo: Rcl 39790
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-22
Data de publicação: 2020-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. CONFLITO ENTRE DECRETOS ESTADUAL E MUNICIPAL ACERCA DA DETERMINAÇÃO DE FECHAMENTO DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL. ALEGADA OFENSA À SUMÚLA VINCULANTE 38. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL DE PANDEMIA DA COVID-19. EFEITOS DELETÉRIOS QUE EXTRAPOLAM LIMITES TERRITORIAIS E REQUEREM MEDIDAS AMPLAS E COORDENADAS ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS. DESCARACERIZAÇÃO DO INTERESSE MERAMENTE LOCAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DA UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS PARA QUESTÕES DE SAÚDE PÚBLICA. ART. 23, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR NA ADI 6.341/DF. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.
    Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de tutela provisória de urgência, proposta pelo Município de Pedro Canário/ES contra decisão do Juízo da Vara Única da Comarca de Pedro Canário, proferida nos autos do Mandado de Segurança 0000362-49.2020.8.08.0051, por suposta afronta ao conteúdo da Súmula Vinculante 38.
    Narra o autor que o beneficiário da decisão reclamada impetrou mandado de segurança em seu desfavor, alegando que atua no ramo de comércio varejista de produtos veterinários e nutrição animal, e que o Decreto Municipal 71/2020, no qual ficou determinado o fechamento de comércios pelo prazo de 15 dias em razão da pandemia de Covid-19, seria ilegal por contrariar o Decreto Estadual 4.605-R/2020 que autorizou o funcionamento dos comércios do ramo de cuidados animais e insumos agrícolas, do qual pertence a impetrante. 
    Relata que a segurança foi concedida em sede liminar, decisão contra a qual insurge-se através da presente reclamação. 
    Entende que ao assim proceder, o juízo reclamado incide em violação à Súmula Vinculante 38, haja vista ser competência do Município legislar sobre o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais. 
    Sustenta que “a regulação local do comércio é essencialmente interesse local, e, portanto, encontra-se na esfera de atuação do Município recorrente não estando ele subordinado a determinação do ente Estadual. Nessa linha de ideias o Decreto Estadual é norteador das ações no âmbito municipal, e não ato determinante”. 
    Aduz, ainda, que “a decisão guerreada interfere diretamente no Poder de Policia do ente municipal, e permite que o impetrante exerça sua atividade de forma a permitir a aglomeração de pessoas do próprio município e de municípios vizinhos pondo em risco a saúde comum dos demais munícipes”. 
    Requer a concessão de tutela cautelar, para suspender a decisão impugnada até o julgamento definitivo da ação e, no mérito, pugna pela procedência da reclamação, a fim de cassar “a decisão liminar proferida no Mandado de Segurança nº 0000362-49.2020.8.08.0051, que violou o entendimento sumulado desse Egrégio Supremo Tribunal (Súmula 38), e determine a medida adequada à preservação de sua competência”.
    Em despacho proferido no dia 31 de março, determinei que se oficiasse o Estado do Espírito Santo, para que apresentasse justificação prévia, tendo, nada obstante, o Estado permanecido inerte.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento. 
    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a sua natureza eminentemente excepcional. De fato, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja quando ele limita sua incidência às hipóteses listadas, numerus clausus, no artigo 988, seja quando condiciona seu cabimento por ofensa a tese fixada sob a sistemática da repercussão geral ao prévio esgotamento das instâncias ordinárias.
    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem.
    Fixadas tais premissas, verifica-se que, no caso sub examine, o reclamante sustenta que a decisão reclamada, ao conceder a segurança pleiteada pelo ora beneficiário, permitindo a abertura e o funcionamento do seu comércio, teria violado a autoridade da Súmula Vinculante 38, por implicar em ofensa à competência municipal para legislar sobre o horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais.
    Com efeito, a Súmula Vinculante 38, aprovada na sessão plenária de 11/03/2015, estabelece que “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial”. Aludido verbete sumular derivou da fusão das Súmulas 419 e 645 do STF, e da necessidade de se conceder efeito vinculante às mesmas. 
    Estas súmulas, por sua vez, originaram-se de diversos precedentes desta Corte sobre o tema, tais como: ADI 3.731-MC/PI, Rel. Min. Cezar Peluso; RE 237.965/SP, Rel. Min. Moreira Alves; AI 629.125-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli; AI 565.882-AgR/RS e AI 413.446-AgR/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RE 321.796-AgR/SP, Rel. Min. Sydney Sanches; RE 441.817-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes; AI 481.886-AgR/SP, Rel. Min. Carlos Velloso; e ADI 3.691/MA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 09/05/2008, este último assim ementado, verbis:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Portaria nº 17/2005, do Estado do Maranhão, que altera e fixa os horários de funcionamento dos estabelecimentos que comercializam bebidas alcoólicas no Estado. 3. Generalidade, abstração e autonomia que tornam apto o ato normativo para figurar como objeto do controle de constitucionalidade. 4. Competência do Município para legislar sobre horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais (art. 30, I, CF/88). Matéria de interesse local. Precedentes. Entendimento consolidado na Súmula 645/STF. 5. Ação julgada procedente”
    A partir da aprovação da SV 38, deu-se força vinculante ao entendimento jurisprudencial quanto à competência dos Municípios para disciplinar o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais localizados em seus territórios, por se tratar de assunto de interesse local, à luz do disposto no artigo 30, I, da Constituição Federal. 
    In casu, como dito, sustenta o Município reclamante a ocorrência de violação ao paradigma vinculante em apreço, consistente no fato de a decisão reclamada não ter reconhecido a autonomia municipal para estabelecer os horários de funcionamento dos estabelecimentos comerciais localizados no âmbito de seu território, negando aplicabilidade ao Decreto Municipal 72/2020. 
    Com efeito, o artigo 1º do Decreto Municipal 72/2020 determinou o fechamento do comércio local pelo prazo de 15 (quinze) dias a contar de 21/03/2020, com vistas à prevenção, controle e contenção dos danos decorrentes da pandemia de Covid-19. Foram excluídos da referida ordem de fechamento apenas farmácias, supermercados e postos de combustíveis, a teor do art. 2º da mesma norma. 
    Por outro lado, o Decreto Estadual 4.605-R declarou estado de emergência em saúde pública no âmbito do Estado do Espírito Santo e estabeleceu medidas sanitárias e administrativas para contenção do Coronavírus, dentre as quais, o fechamento de estabelecimentos comerciais, nos seguintes termos:
    “Art. 2º Ficam suspensos, no âmbito do Estado do Espírito Santo, pelo prazo de 15 (quinze) dias: 
    I - o funcionamento de estabelecimentos comerciais, a partir do dia 21 de março de 2020; 
    II - o atendimento presencial ao público em concessionárias prestadoras de serviço público, a partir do dia 23 de março de 2020; e 
    III - o atendimento dos Centros de Triagem e Acolhimento para Pessoas com Dependência Química da Secretaria de Estado de Direitos Humanos - SEDH, a partir do dia 23 de março de 2020. 
    § 1º Ficam excetuados do inciso I do caput o funcionamento de farmácias, comércio atacadista, distribuidoras de gás de cozinha e de água, supermercados, padarias, alimentação, lojas de cuidados animais e insumos agrícolas, postos de combustíveis, restaurantes e lanchonetes”.
    Verifica-se, pois, evidente conflito entre as normas municipal e estadual no caso em tela, em relação às lojas de cuidados animais, tendo a decisão reclamada aplicado a norma estadual, em detrimento da norma local. 
    No ponto, não vislumbro ofensa ao teor da Súmula Vinculante 38, haja vista que o contexto fático subjacente à decisão difere da hipótese considerada para a edição do verbete sumular paradigma. 
    De fato, a SV 38 se refere expressamente ao horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, pressupondo, a meu sentir, ainda que implicitamente, situação de normalidade social – inclusive porque pressupõe que os estabelecimentos comerciais estejam abertos e funcionando. É justamente esta situação pressuposta de normalidade social que caracteriza a disciplina do funcionamento de estabelecimentos comerciais como matéria de interesse exclusivamente local. Não é esta a realidade dos correntes dias, nada obstante.
    Como é sabido, o Brasil e o Mundo enfrentam hoje grave crise, decorrente da pandemia da Covid-19, cujos efeitos, por óbvio, extrapolam as fronteiras dos continentes e países. Numa tal situação, faz-se necessária, mais que nunca, a existência de harmonia e de coordenação entre as ações públicas dos diversos entes federativos, de sorte que as medidas governamentais adotadas para o enfrentamento da aludida pandemia extrapolam em muito o mero interesse local, referido no inciso I do art. 30 da Constituição Federal. 
    A Constituição Federal prescreve como sendo comum entre todos os entes federativos a competência para cuidar da saúde pública. In verbis:
    “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
    I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
    II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; (...)”.
    A competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas no combate à pandemia da Covid-19 foi recentemente reafirmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, em decisão liminar proferida pelo Eminente Ministro Marco Aurélio, na ADI 6.341/DF, cuja ementa transcreve-se: 
    “SAÚDE – CRISE – CORONAVÍRUS – MEDIDA PROVISÓRIA – PROVIDÊNCIAS – LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. (ADI 6.341/DF – MC, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, DJe 25/03/2020). 
    Saliente-se que mencionada medida cautelar foi referendada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, na assentada no último dia 15 de abril, com o acréscimo de interpretação conforme a dispositivo da Lei n. 13.979/2020.
    Não há, pois, que se falar em existência de mera questão de interesse local na hipótese, de sorte que resta afastada a incidência da Súmula Vinculante 38. 
    Observa-se, nesse sentido, que ao afastar a aplicação da norma municipal no caso concreto, impondo a observância da determinação constante do Decreto Estadual, o juízo reclamado não negou a competência municipal para a matéria, tendo antes se fundamentado na consideração de que as medidas de proteção à saúde pública devem levar em conta a saúde mental dos cidadãos, para o que o bem-estar dos animais de estimação poderia contribuir, sobretudo em um contexto de isolamento social. Neste cenário, ainda segundo o juízo reclamado, não haveria qualquer fundamento que justificasse, a nível municipal, a adoção de postura diversa da orientação estadual.
    É o que se verifica da decisão reclamada, in verbis:
    “Para o deferimento da liminar em mandado de segurança, é necessária a comprovação dos requisitos previstos no art. 7º, inc. III, da Lei 12.016/2009 (relevância da fundamentação e risco de ineficácia da medida caso a liminar não seja deferida), bem como a não ocorrência das hipóteses descritas no § 2º, do referido dispositivo
    Em análise do pleito liminar, tenho que o mesmo deve ser deferido. Há relevância nos fundamentos alegados na inicial. E, existe risco de ineficácia da medida, caso a liminar não seja deferida.
    Acerca da relevância dos fundamentos alegados e da urgência declarada pelo impetrante, passo a tecer os comentários que seguem.
    A classificação da situação mundial do Novo Coronavírus como pandemia significa o risco potencial de a doença infecciosa atingir a população mundial de forma simultânea, não se limitando a locais que já tenham sido identificadas como de transmissão interna
    Como forma de prevenção, controle e contenção dos riscos, danos e agravos decorrentes do surto do COVID-19, foi publicado o Decreto Estadual n 4.593-R/2020, que declarou estado de emergência em saúde pública do Estado do Espírito Santo e estabeleceu medidas sanitárias e administrativas.
    No bojo das medidas econômicas necessárias e urgentemente adotadas para deter o avanço da epidemia, faz-se mister levar na devida conta que a saúde pública é, também, saúde mental. Impõe-se, pois, que as medidas adotadas em decorrência da decretação emergencial em saúde pública também levem em consideração a saúde mental dos munícipes, a qual em direta decorrência da quadra que estamos todos a viver, tem sido intensamente desafiada.
    Assim, considerando ser óbvio que a direta relação entre os animais de estimação e a saúde mental das pessoas intensamente se agudiza em situação de isolamento domiciliar, despropositada se mostra – mormente quando inexiste qualquer fundamento a indicar porque a nível municipal se esteja a discrepar da orientação estadual – e, portanto, justifica a concessão liminar do writ, a restrição ao funcionamento do estabelecimento comercial impetrante prevista no ato administrativo imputado de infirme na exordial.
    Feitas as considerações supra, DEFIRO O PEDIDO LIMINAR para autorizar a abertura e funcionamento do estabelecimento comercial ora impetrante na forma do Decreto Estadual n 4.605R.“
    A argumentação em tela, por óbvio, extrapola o conteúdo da Súmula Vinculante 38, de modo que se pode afirmar de plano a inocorrência de violação ao verbete sumular paradigma. 
    Em casos que tais, em que a causa prescinde de fase instrutória e se pode verificar de plano a contrariedade do pedido formulado em relação a Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal, o Código de Processo Civil autoriza o julgamento liminar de improcedência da ação, nos termos do que dispõe o art. 332. 
    Por fim, pontuo que o decisum reclamado foi proferido em sede liminar em mandado de segurança, tendo o juízo reclamado se limitado a verificar o preenchimento dos requisitos necessários à concessão da tutela de urgência, previstos no artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/200 (relevância da fundamentação e risco de ineficácia da medida caso a liminar não seja deferida), concluindo pela existência de ambos.
    A pretensão do Município reclamante, de reforma do ato judicial que lhe foi desfavorável, terá de ser objeto de questionamento na via recursal adequada, não podendo ser exercida na via estreita da reclamação constitucional, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. 
    Ex positis, JULGO LIMINARMENTE IMPROCEDENTE a presente Reclamação, nos termos dos artigos 332, I, e 932, VIII, do CPC, e do parágrafo único do artigo 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 22 de abril de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente