Tribunal: STF
Processo: SL 1303
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-30
Data de publicação: 2020-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE LIMINAR. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PREVISÃO LEGAL QUE LIMITA O INGRESSO AOS NOVOS OCUPANTES DE CARGOS PÚBLICOS NA ESFERA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL. DECISÃO SUSPENSA QUE DETERMINA A IMEDIATA INCLUSÃO NO NOVO REGIME DOS SERVIDORES ANTIGOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. RISCO DE LESÃO À ORDEM ECONÔMICA. EFEITO MULTIPLICADOR. PERICULUM IN MORA REVERSO. PEDIDO DEFERIDO. 
    Decisão: Trata-se de Suspensão de Liminar ajuizada pelo Prefeito do Município de São Paulo e pelo Município de São Paulo/SP com o objetivo de sustar os efeitos das decisões proferidas nos autos da ADI nº 2113957-81.2019.8.26.0000 e da ADI nº 2091498-85.2019.8.26.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça de São Paulo, as quais permitiram a adesão de servidores públicos que ingressaram antes da Lei Municipal 17.020/2018 (reforma da previdência local) ao novo regime previdenciário por ela estabelecido.
    Sustenta o requerente haver matéria constitucional na questão, pois fundada, em essência, no alcance a ser dado ao artigo 40, § 16, da Constituição Federal (obrigatoriedade ou facultatividade de conceder-se opção aos servidores antigos de ingresso no regime de aposentadoria complementar), a justificar a competência do Supremo Tribunal Federal para análise do pedido. No mérito, sustenta haver risco de grave lesão à ordem e à economia públicas, argumentando que a medida representaria descompasso entre a previsão de receitas e despesas do regime previdenciário municipal, a comprometer os objetivos da reforma ali aprovada e comprometendo seu equilíbrio atuarial.
    Aduz, nesse sentido, que a legislação referida foi aprovada sob a premissa de que o regime ali instituído apenas se aplicaria aos novos ocupantes de cargos públicos na administração municipal, sem que fosse possível a adesão de servidores antigos. Narra, ainda, que facultar aos servidores antigos a adesão ao regime novo causará forte impacto no equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário, aumentando em R$ 2,9 bilhões o custo atuarial de transição, de R$ 16,8 para R$ 19,7 bilhões, pondo em risco as melhorias obtidas com a reforma da previdência municipal.
    Adiciona às suas razões os riscos do efeito multiplicador da decisão, considerada a potencialidade de se alcançar todos os servidores da municipalidade que recebem vencimentos em valor superior ao teto do Regime Geral de Previdência Social. Informa que há outras demandas que tramitam no Tribunal de Justiça local sobre a mesma questão.
    Em 20/3/2020, deferi liminar para “suspender a eficácia e a execução das decisões proferidas nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 211395781.2019.8.26.0000 e 2091498-85.2019.8.26.0000, até o trânsito em julgado ou posterior decisão neste feito”.
    Dessa decisão foi interposto agravo interno pelo Sindicato dos Auditores-Fiscais Tributários do Município de São Paulo - SINDAF (e-Doc. 22).
    Em 6/4/2020 a Procuradoria Geral da República apresentou parecer manifestando-se pelo indeferimento da medida, consoante ementa transcrita a seguir:
    “SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. CRIAÇÃO DE REGIME PREVIDENCIÁRIO COMPLEMENTAR PELO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. RESTRIÇÃO DE ACESSO AOS SERVIDORES QUE INGRESSARAM NO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAL ANTES DA PUBLICAÇÃO DA LEI MUNICIPAL 17.020/2018. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. PARECER PELO INDEFERIMENTO DO PEDIDO SUSPENSIVO. 
    1. Não há plausibilidade jurídica no pedido de contracautela da decisão que possibilitou que servidores públicos do Município de São Paulo que ingressaram no serviço público municipal em data anterior à publicação da Lei Municipal 17.020/2018 (reforma da previdência) possam aderir ao regime previdenciário complementar, uma vez que a exclusão do regime complementar àqueles que já eram servidores públicos é contrária ao comando do art. 40, § 16, da Constituição Federal.
    2. Negar aplicação à norma constitucional que possibilita o ingresso dos servidores no regime previdenciário complementar tumultuaria a ordem jurídica e causaria risco de lesão à ordem constitucional, evidenciando-se o perigo de dano inverso.
    — Parecer pelo indeferimento do pedido.” (e-Doc. 24)
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria.
    Nesse sentido, como já consignado na decisão agravada, a vexata quaestio posta nos presentes autos não se relaciona com a análise da inconstitucionalidade da vedação instituída pela Lei Municipal nº 17.020/2018, mas com a definição da parte que suportará os ônus decorrentes do tempo necessário à solução judicial definitiva da dúvida sobre a limitação da Lei 17.020/2018 do Município de São Paulo quanto à migração dos servidores públicos “antigos”.
    Com efeito, a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Assim, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    Destarte, nesta estreita via processual não se oportuniza a avaliação da compatibilidade da vedação instituída pela Lei Municipal nº 17.020/2018 com o art. 40, § 16, da CRFB/88, mas tão somente averiguar se estão presentes os requisitos que autorizam, até o trânsito em julgado ocorrido no processo principal, a suspensão cautelar da decisão que se busca suspender.
    In casu, a compreensão das razões que inspiram a utilização da suspensão de segurança permite concluir que está em jogo nesses autos o sopesamento das consequências para ambas as partes interessadas da manutenção da decisão ora impugnada. Da análise dos elementos constantes dos autos verifico que acaso mantida a decisão a que se busca suspender, a situação municipal será a seguinte: em termos econômicos, o Município auferirá benefícios a médio e longo prazos; mas terá de suportar custos imediatos e imprevistos, uma vez que ao migrarem para o novo regime os servidores antigos passarão a recolher contribuição inferior. 
    Deste modo, a lesão caracterizadora do deferimento da suspensão independe de suposto “lucro” a ser auferido a longo prazo pelo ente público, consistindo, entretanto, no impacto no atual planejamento previdenciário municipal, em razão da existência de vários outros servidores municipais em situação análoga a dos impetrantes, demandando não só reanálise de cálculos, especialmente os relativos ao custo atuarial de transição, mas sobretudo minuciosa reorganização do sistema previdenciário. 
    Com efeito, permitir a adesão ao regime de previdência complementar antes do trânsito em julgado da decisão judicial que autorize definitivamente esse ingresso poderia gerar efeitos de difícil reversibilidade, caso se conclua pela constitucionalidade da previsão legal municipal, ante à dificuldade do retorno ao status quo ante. 
    A questão ora analisada, portanto, envolve relevante interesse público, consubstanciado no próprio equilíbrio econômico, financeiro e atuarial do sistema local de previdência social. Verifico que ainda que haja precedentes do órgão de origem que respaldem a determinação constante da decisão impugnada, a definição do alcance das normas estabelecidas pela lei referida, instituidora da previdência complementar no âmbito da municipalidade requerente é matéria que apresenta potencial risco de lesão à ordem e à economia públicas.
    Deveras, destaque-se que a Lei nº 17.020/2018 do Município de São Paulo afirma literalmente que o regime de previdência por ela instituído é aplicável apenas “aos que ingressarem no serviço público municipal a partir da data de publicação desta lei” (art. 1ª, § 1º). Trata-se, portanto, de previsão legal expressa, cuja subversão por decisão judicial ainda não transitada em julgado e, portanto, não definitiva, pode revelar sérios riscos à sustentação da ordem e da economia públicas. Ademais até mesmo os agravantes reconhecem que, ao menos a curto prazo, haverá significativo decréscimo arrecadatório em um sistema previdenciário cujo déficit atuarial já é elevado. 
    Dessa forma, impõe-se a suspensão da decisão judicial ora impugnada até o trânsito em julgado, como medida de cautela destinada à tutela da ordem e da economia públicas, sem prejuízo de que o mérito relativo à constitucionalidade do ato normativo municipal seja oportunamente discutido na via processual própria, já havendo, inclusive, notícia nos autos de processo em trâmite na via recursal perante o Supremo Tribunal Federal.
    Outrossim, o indicado abalo à ordem pública administrativa e à ordem econômica reforça-se pelo provável efeito multiplicador que a medida judicial questionada pode suscitar. Na espécie, o efeito multiplicador se revela no risco de proliferação de demandas idênticas, pois há inúmeros outros servidores municipais em situação análoga. Com efeito, trata-se de fundamento apto a ensejar a suspensão liminar da medida judicial impugnada, na linha do que afirmam os seguintes precedentes do Plenário desta Corte:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. TETO REMUNERATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES NELA FIXADOS. EXCESSOS. GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DECISÃO AGRAVADA QUE DEFERIU A SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que a percepção por servidores públicos de proventos ou remuneração acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República enseja lesão à ordem pública. 
    II – Impõe-se a suspensão das decisões como forma de evitar o efeito multiplicador, que se consubstancia no aforamento, nos diversos tribunais, de processos visando ao mesmo escopo. Precedentes. 
    III – Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (STA 787-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 02/09/2016, sem grifos no original)
    “1. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Efeito Multiplicador. Lesão à economia pública. Ocorrência. Pedido deferido. Agravo regimental improvido. Precedente. O chamado efeito multiplicador, que provoca lesão à economia pública, é fundamento suficiente para deferimento de pedido de suspensão. 2. SERVIDOR PÚBLICO. Inativo. Remuneração. Proventos de aposentadoria. Vantagem pecuniária incorporada. Não sujeição ao teto previsto no art. 37, XI, da CF. Inadmissibilidade. Suspensão de Segurança deferida. Agravo improvido. Precedentes. A percepção de proventos ou remuneração por servidores públicos acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República, na redação da EC nº 41/2003, caracteriza lesão à ordem pública.”
    (SS 4.423-AgR, rel. Min. Cezar Peluoso (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 10/11/2011, sem grifos no original)
    Ex positis, confirmando a medida liminar anteriormente concedida, julgo procedente o pedido para suspender a eficácia e a execução das decisões proferidas nas ADIs 2113957-81.2019.8.26.0000 e 2091498-85.2019.8.26.0000, até que ocorra o trânsito em julgado de decisão definitiva nos referidos processos, restando prejudicado o agravo interno interposto.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 30 de novembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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