Tribunal: STF
Processo: ARE 1291051
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-17
Data de publicação: 2020-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (Doc. 14).
    Na origem, a Associação Bahiana de Supermercados (ABASE) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do artigo 2º da Lei 2.299/2001, do Município de Feira Santana - BA, que exibe o seguinte teor:
    “Art. 2°. Ao pactuarem as datas especiais de funcionamento dos estabelecimentos comerciais, as entidades sindicais mencionadas no artigo anterior, preservarão como proibida expressamente a atividade das empresas durante o período fixado para realização dos festejos Micaretescos, a partir das 14:00 h de sexta feira até o domingo." 
    Na petição inicial, alegou a promovente, em síntese, que a norma extrapolou a competência legislativa municipal e violou o princípio do livre exercício regular das atividades econômicas.
    Em decisão monocrática (Doc. 6), o processo foi liminarmente extinto sem julgamento do mérito, aos fundamentos de que (a) a Associação Bahiana de Supermercados, não tem legitimidade para figurar no polo ativo da presente demanda, nos termos da jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmada nas ADI’s 3.943 e 4.426; e (b) incide, no caso, a orientação prevista na Súmula Vinculante 38 (É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial).
    Na referida decisão, esclareceu-se que, além da ilegitimidade ativa da entidade associativa, a ação merecia ser extinta em razão da incidência, ao caso, da Súmula Vinculante 38. Consignou-se que esse enunciado vinculante, ao tratar de horário de funcionamento de estabelecimento comercial, abrangeria também a vedação de funcionamento do comércio por qualquer período, inclusive em um ou mais dias, e em determinados locais. Além disso, o precedente que deu origem ao aludido enunciado vinculante (RE 189.170, Min. MAURÍCIO CORRÊA) teria assentado ser o Município competente para legislar sobre assuntos de interesse local, como fez a norma impugnada ao limitar as atividades dos estabelecimentos comerciais durante o período fixado para a realização dos festejos. 
    Irresignada, a recorrente opôs Embargos de Declaração, com efeitos infringentes, apontando a incompetência do Relator para decidir de forma monocrática a matéria, e suscitando omissão quanto à inaplicabilidade do Verbete Vinculante 18 do STF (Doc. 8).
    Entretanto, os declaratórios foram monocraticamente rejeitados aos argumentos de que (a) desatendidos os pressupostos ou condições da ação, cabe ao relator exingui-la liminarmente; e (b) a decisão, em verdade, se baseou na Súmula Vinculante 38, e não na de número 18 suscitada pela recorrente (Doc. 10).
    Em sede de Agravo Interno, o TJBA confirmou na íntegra a decisão monocrática. Afirmou que, com base no Regimento Interno do Tribunal, compete ao relator extinguir monocraticamente a ação quando não preencher os requisitos de admissibilidade.
    Reafirmou, ainda, a aplicabilidade da Súmula Vinculante 38 na hipótese dos autos, pois o dispositivo legal contestado não vedaria de forma absoluta o funcionamento do comércio, já que apenas estabelecia horários para o exercício da atividade comercial.
    Veja-se a ementa do acórdão (Doc. 14):
    “AGRAVO INTERNO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EXTINÇÃO LIMINAR, COM ESPEQUE NO ART. 485, I E VI, DO NCPC - ARGUIÇÃO DE NULIDADE DA DECISÃO MONOCRÁTICA, POR ENTENDER A AGRAVANTE CUIDAR-SE DE COMPETÊNCIA DO COLEGIADO DO TRIBUNAL PLENO - DESCABIMENTO - SÃO ATRIBUIÇÕES DO RELATOR, CONFORME ART. 162, DO RITJBA: ... "XI - EXAMINAR A ADMISSIBILIDADE DA PETIÇÃO INICIAL NOS PROCESSOS DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL"; "XII - JULGAR LIMINARMENTE IMPROCEDENTE O PEDIDO NOS PROCESSOS DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL" - ADEMAIS, DESMERECE REPARO A DECISÃO MONOCRÁTICA QUE EXTINGUIU A AÇÃO COM AMPARO NA TESE DESENVOLVIDA PELA DOUTA PROCURADORIA GERAL DE JUSTIÇA, NO SENTIDO DE DESCABER O MANEJO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PELA ENTIDADE PROMOVENTE, CONFORME FIRME ENTENDIMENTO DO STF, EXTERNADO NO JULGAMENTO DAS ADIS 3.943 E 4.426. SEM OLVIDAR DA PREJUDICIALIDADE MAIOR SE APRESENTOU AO PEDIDO, COM A EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE N° 38 PELO EXCELSO PRETÓRIO, DESCONFIGURANDO INTEIRAMENTE O OBJETO DA PRESENTE AÇÃO AO ESTABELECER A COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA FIXAR HORÁRIOS DE FUNCIONAMENTO PARA ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS —NEGA-SE PROVIMENTO AO AGRAVO.
    01 - agravo interno, opostos à decisão monocrática que extinguiu a presente ação direta de inconstitucionalidade, sem julgamento do mérito, com espeque no art. 485, I e VI, do NCPC. 
    02 — Compete ao relator dizer da admissibilidade da ação, extinguindo-a liminarmente se desatendidos a pressupostos ou condições para seu desenvolvimento válido, e regular, conforme art. 162, XI e XII, do RITJBA
    03 - A competência privativa estabelecida ao Tribunal Pleno, somente se aplica às ações que preenchem os requisitos de admissibilidade. Já a reserva de plenário, somente se faria necessária para "declarar" a inconstitucionalidade de lei ou ato administrativo. 
    04 - Em respeito ao disposto na Súmula Vinculante nº 38, do STF, e seguindo a orientação jurisprudencial referida no Parecer Ministerial, tem-se que não merece prosperar o agravo interno, mantendo-se integralmente a decisão que julgou extinto o processo, sem julgamento do mérito, com espeque no art. 485, I e VI, do NCPC. 
    05 - Nega-se, pois, provimento ao agravo interno.”
    No Recurso Extraordinário (Doc. 17), com amparo no artigo 102, III, “a” e “c”, da CF/1988, a parte recorrente alega que o aresto combatido violou os artigos 22, I; 30, I; e 170, caput, e IV, e parágrafo único, da Constituição Federal (reproduzidos nos artigos 59 e 164 da Constituição Estadual), pois:
    (a) “ao vedar o funcionamento do comércio e a impossibilidade dos sindicatos negociarem tal data, o Município além de dispor sobre matéria de competência da União (dispõe sobre Instituto de direito do Trabalho), viola os princípios da ordem econômica, dentre os quais a liberdade de inciativa e do livre exercício da atividade privada” (fl. 6, Doc. 17);
    (b) “por se tratar de lei municipal que veda o funcionamento do comércio em geral, inclusive supermercados, a Associação autora tem legitimidade para a propositura da presente ADIN, havendo pertinência temática por existir correlação entre a finalidade da Associação e o teor da norma impugnada” (fl. 8, Doc. 17), cuja compreensão está de acordo com com o teor das ADI 4426 e ADI 3.702; 
    (c) a Súmula Vinculante 38 não guarda correspondência com a lei municipal atacada, haja vista que esta não somente fixa horário de funcionamento do comércio, mas também proíbe seu funcionamento durante a realização da Micareta, colocando em risco o abastecimento de gêneros primários e essenciais em período de maior necessidade para a cidade (Doc. 17, fl. 12); 
    (d) a proibição estatuída na lei em questão extrapola a competência do Município para legislar sobre direito local, na medida em que incursiona em matéria de Direito do Trabalho (Doc. 17, fl. 13); e
    (e) o legislador municipal, ao editar a Lei 2.299/2001, violou o livre exercício da atividade econômica e a livre concorrência.
    Ao final, requer a total procedência da ação, declarando-se a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal em comento.
    Em contrarrazões (Doc. 20), a Câmara Municipal de Feira de Santana - BA alega, preliminarmente, a ausência de repercussão geral da matéria. No mérito, postula a manutenção do acórdão recorrido.
    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem negou seguimento ao Recurso Extraordinário, aos argumentos de que (a) o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do STF; e (b) incide o óbice da Súmula 280/STF (Doc. 22).
    No Agravo, a parte agravante refutou todos os óbices apontados na decisão agravada (Doc. 25).
    É o relatório.
    O Tribunal de origem entendeu faltar pertinência temática entre objeto social da entidade de classe e o conteúdo da norma impugnada.
    No mérito, não vislumbrou inconstitucionalidade no artigo 2º da Lei 2.299/2001, do Município de Feira Santana – BA, haja vista que, nos termos da Súmula Vinculante 38, o legislador municipal não extrapolou sua competência para dispor sobre matéria de interesse local. 
    Além disso, entendeu que o dispositivo questionado não vedaria de forma absoluta o funcionamento do comércio, já que apenas estabelecia horários para o exercício da atividade comercial.
    LEGITIMIDADE ATIVA – PERTINÊNCIA TEMÁTICA
    No que toca à ausência de pertinência temática, contrariamente ao que entendeu o Tribunal de origem, a ABASE tem legitimidade para a propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade em face da lei local, uma vez que existe correlação entre a sua finalidade e o teor da norma impugnada.
    Em primeiro lugar, o objetivo institucional da Associação recorrente, entre outros, é a defesa dos interesses da classe que representa – mercados, supermercados, hipermercados e congêneres. 
    Assim, a lei impugnada, ao vedar o funcionamento do comércio em geral, durante os festejos da “Micareta”, afeta diretamente os interesses das empresas que lhe são associadas, que ficam impedidas de funcionar no período estabelecido pela norma.
    A propósito da matéria, esta CORTE firmou entendimento no sentido de que as entidades representativas podem ajuizar ações de controle concentrado, quando tiverem por escopo normas que digam respeito aos interesses da classe representada. 
    Nesse sentido, na ADI 4426, o Relator, Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 18/5/2011, consignou que “esta Corte tem sido firme na compreensão de que as entidades de classe e as confederações sindicais somente podem lançar mão das ações de controle concentrado quando mirarem normas jurídicas que digam respeito aos interesses típicos da classe representada (cf. ADI nº 3.906-DF/AgR, Relator o Ministro Menezes Direito, DJe de 5/9/08)”.
    Não há dúvida de que a determinação estipulada pela legislação municipal, de fechamento dos estabelecimentos comerciais durante os festejos, é questão afeta a interesse típico do segmento dos supermercados, o que evidencia a legitimidade da recorrente para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade ajuizada na origem. 
    Ainda que assim não fosse, é importante realçar ter o ilustre Ministro DIAS TOFFOLI consignado na ADI 4426 supracitada, que, quando o vício de inconstitucionalidade da norma projeta-se de forma idêntica para todos os seus destinatários, o requisito da pertinência temática pode ser abrandado, de tal modo que a declaração de inconstitucionalidade da norma alcance para além dos indivíduos representados pela entidade requerente. Confira-se:
    “A exigência da pertinência temática é verdadeira projeção do interesse de agir no processo objetivo, que se traduz na necessidade de que exista uma estreita relação entre o objeto do controle e os direitos da classe representada pela entidade requerente.
    É bem verdade que há casos que não admitem soluções parciais, dada a natureza da norma ou mesmo da inconstitucionalidade que a vicia. Nesses casos, a meu ver, a exigência de pertinência temática não impediria o amplo conhecimento da ação, nem a declaração de inconstitucionalidade da norma para além do âmbito dos indivíduos representados pelas entidades requerentes.
    Contudo, a meu ver, isso somente ocorre quando o vício de inconstitucionalidade é idêntico para todos os seus destinatários , o que não se dá no presente caso.”
    No caso concreto, a norma municipal, ao proíbir expressamente o funcionamento de todos os estabelecimentos comerciais localizados em Feira de Santana durante o período dos festejos, não restringe a proibição a um ramo específico do comércio, mas atinge, de forma idêntica, todos comerciantes que ali atuam. 
    Destarte, por mais essa razão, revela-se presente a legitimidade da recorrente para propor a ação direta em face da lei local.
    INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL
    Quanto ao mérito da causa, a Lei 2.299/2001, do Município de Feira de Santana (BA), veda o funcionamento de todo o comércio, inclusive dos supermercados, no período da Micareta, compreendido entre as 14 horas de sexta-feira até o domingo.
    Por sua vez, a Súmula Vinculante 38 dispõe: “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.”
    Veja-se que esse enunciado vinculante alude à competência do Município para fixação de horário de funcionamento de estabelecimento comercial. 
    No entanto, essa matéria é bem distinta daquela tratada no artigo 2º da Lei 2.299/2001, a qual estabelece verdadeiro feriado municipal ao proibir qualquer atividade comercial durante “o período fixado para realização dos festejos Micaretescos, a partir das 14:00 h de sexta feira até o domingo." 
    Efetivamente, são quase três dias em que o comércio fica obstado de funcionar - o que, à toda evidência, extrapola em muito a competência do Município para fixar o horário de funcionamento das atividades comerciais. 
    Tal iniciativa traz consequências nas relações empregatícias e salariais e acaba por adentrar em matéria de direito do trabalho, cuja competência para legislar é exclusiva da União.
    Logo, o Tribunal de origem ao aplicar a Súmula Vinculante 38 ao presente caso, contrariou a jurisprudência desta CORTE, no sentido de que os entes municipais não tem competência para legislar sobre feriado civil. 
    Nesse sentido, os seguintes julgados do Pleno do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL 3.083, DE 07.10.02. DIA DO COMERCIÁRIO. DATA COMEMORATIVA E FERIADO PARA TODOS OS EFEITOS LEGAIS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 22, I. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. 1. Preliminar de não-conhecimento afastada. Norma local que busca coexistir, no mundo jurídico, com lei federal preexistente, não para complementação, mas para somar nova e independente hipótese de feriado civil. 2. Inocorrência de inconstitucionalidade na escolha, pelo legislador distrital, do dia 30 de outubro como data comemorativa em homenagem à categoria dos comerciários no território do Distrito Federal. 3. Implícito ao poder privativo da União de legislar sobre direito do trabalho está o de decretar feriados civis, mediante lei federal ordinária, por envolver tal iniciativa conseqüências nas relações empregatícias e salariais. Precedentes: AI 20.423, rel. Min. Barros Barreto, DJ 24.06.59 e Representação 1.172, rel. Min. Rafael Mayer, DJ 03.08.84. 4. Ação direta cujo pedido é julgado parcialmente procedente.” (ADI 3069, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ de 16/12/2005).
    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. ESTABELECIMENTO DE FERIADO CIVIL PARA BANCÁRIOS. DIREITO DO TRABALHO E FUNCIONAMENTO DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTS. 22, I, 48, XIII, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. HISTÓRIA JURISPRUDENCIAL CONSISTENTE E COERENTE. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Conversão do julgamento do referendo de medida cautelar em definitivo do mérito, em razão da formalização das postulações e dos argumentos jurídicos, sem necessidade de coleta de outras informações. 2. A questão da designação de feriado civil para bancários é matéria concernente ao direito do trabalho e ao funcionamento das instituições financeiras, não sendo, portanto, de competência concorrente entre os entes federados, mas privativa da União, nos termos da interpretação que se infere dos arts. 22, I, 48, XIII, da Constituição Federal. 3. Precedentes judiciais formados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, tanto na ordem constitucional vigente quanto nas anteriores, que afirmam a competência privativa da União para legislar sobre feriado civil bancário, ao argumento de que a matéria subjacente à questão está relacionada ao direito do trabalho e ao funcionamento das instituições financeiras. Confira-se: ADI 5.566, ADI 5.367 e ADI 3.069. 4. Manifestações da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República no sentido da procedência da ação constitucional. 5. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 8.217/2018 do Estado do Rio de Janeiro.” (ADI 6083, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 18/12/2019)
    “EMENTA. Constitucional. Decretação de feriado religioso por lei estadual. Lei nº 1.696/2012 do Amapá. Competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho. Lei federal que dispõe sobre feriados. Inconstitucionalidade da norma. 1. A Lei nº 1.696/2012 do Estado do Amapá, ao instituir um feriado religioso estadual, usurpou a competência da União para legislar sobre direito do trabalho, uma vez que “implícito ao poder privativo da União de legislar sobre direito do trabalho está o de decretar feriados civis, mediante lei federal ordinária, por envolver tal iniciativa consequências nas relações empregatícias e salariais” (ADI nº 3.069/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ de 16/12/05). 2. No exercício de sua competência para legislar sobre o tema, a União promulgou a Lei nº 9.093/1995, que estabelece que os Estados-membros somente poderão decretar como feriado a “data magna” de criação da unidade estadual. 3. O valor histórico, cultural e religioso da data não é argumento apto a justificar invasão da competência privativa da União para dispor sobre feriados, mantida a possibilidade de reconhecimento estadual como data comemorativa local. 4. Procedência do pedido inicial para se declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.696/2012 do Estado do Amapá.” (ADI 4820, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 3/122018)
    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO E DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para declarar a inconstitucionalidade do artigo 2º da Lei 2.299/2001, do Município de Feira Santana – BA.
    Publique-se. 
    Brasília, 17 de novembro de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente