Tribunal: STF
Processo: ADI 5946
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-30
Data de publicação: 2020-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo regimental interposto pela Universidade Estadual de Roraima (eDoc 92) contra decisão monocrática de minha lavra (eDoc 90) que deferiu a medida liminar pleiteada pelo Governador do Estado de Roraima (eDoc 74) e suspendeu os efeitos da Emenda Constitucional nº 60/2018 à Constituição daquele Estado.
    A ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, foi proposta pela então Governadora do Estado de Roraima, Maria Suely Silva Campos, em 10 de maio de 2018, contra a Emenda 59/2018 à Constituição daquele Estado, que conferiu autonomia à Universidade Estadual de Roraima, criou a Procuradoria Jurídica da Universidade e alterou normas relativas à escolha para ocupar o cargo de Reitor. Eis o teor da norma impugnada:
    “Art. 154. A Universidade Estadual de Roraima goza de autonomia orçamentária, financeira, administrativa, educacional e científica, observado o princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
    §1º Anualmente a Universidade Estadual de Roraima elaborará sua proposta orçamentária, dentro dos limites da Lei de Diretrizes Orçamentárias, e encaminhará ao Poder Executivo para inserção no Orçamento Geral do Estado.
    §2º Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais destinados à Universidade Estadual de Roraima, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos.
    §3º A cada quatro anos a comunidade acadêmica da Universidade Estadual de Roraima elegerá, por voto direto, o Reitor e o Vice-Reitor, nos termos do seu Estatuto e Regimento Geral.
    §4º Para a defesa de se interesses, a Universidade Estadual de Roraima goza de Procuradoria Jurídica própria, que a representa em juízo ou fora dele, nos termos da Lei.
    §5º É de iniciativa da Universidade Estadual de Roraima lei que disponha sobre sua estrutura e funcionamento administrativo, bem como sobre suas atividades pedagógicas.”
    A requerente alegou inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa – uma vez que a proposta de emenda constitucional partiu da Assembleia Legislativa –, e inconstitucionalidade material, por quebra do princípio da simetria. Requereu a declaração integral de inconstitucionalidade da EC 59 de 2018 à Constituição do Estado de Roraima por violação aos artigos 2º; 22, XXIV; 61, II, alíneas “a” e “c”; 84, VI, alínea “a”; 131; 132; 165, III; 168 e 207 da Constituição Federal, além do art. 69 do ADCT.
    Em 18 de junho de 2018, deferi a medida cautelar, ad referendum do Plenário, para suspender a vigência da referida Emenda Constitucional 59, de 25 de abril de 2018, por vislumbrar, em um juízo preliminar, a plausibilidade da alegação de vício de iniciativa, a determinar a inconstitucionalidade formal da emenda, nos termos da jurisprudência desta Corte. (eDOC 20).
    A Assembleia Legislativa do Estado de Roraima prestou informações. (eDOC 31).
    O Advogado-Geral da União manifestou-se pela procedência do pedido. (eDOC 34).
    Em 13 de dezembro de 2018, a Universidade Estadual de Roraima informou que a Assembleia Legislativa do Estado de Roraima, em 10 de dezembro de 2018, aprovara a Emenda Constitucional 61/2018 (eDOC 59), que revogou a EC 59/2018 e resultou de proposta de projeto de emenda constitucional encaminhada pela própria Governadora do Estado de Roraima, suprindo, portanto, o vício de iniciativa. (eDOC 58).
    Intimado a manifestar-se, o novo Governador do Estado, Antônio Denarium, solicitou a continuidade da ação direta de inconstitucionalidade em relação à EC 61/18, de idêntico conteúdo à citada EC 59/2018, e requerendo nova medida cautelar, em razão das inconstitucionalidades materiais apontadas. (eDOC 64).
    A Procuradora-Geral da República manifestou-se pela procedência do pedido, em parecer assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RORAIMA. UNIVERSIDADE PÚBLICA. AUTONOMIA DE GESTÃO FINANCEIRA. LIMITES. ENTE INTEGRANTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PLANEJAMENTO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. GESTÃO PÚBLICA. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA UNIVERSITÁRIA. AUSÊNCIA DE PODER POLÍTICO. PROCURADORIA PRÓPRIA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL. 1. A superveniência de ato normativo que não promove alteração substancial e materialmente significativa no conteúdo do diploma impugnado impõe a apresentação de aditamento à petição inicial. Repetição do texto da EC 59/2018 pela EC 60/2018. Aditamento. Ausência de prejudicialidade. Precedentes. 2. Autonomia financeira e autonomia de gestão financeira não são conceitos equivalentes. Discricionariedade universitária na gestão de recursos colocados à disposição. A elaboração de orçamento próprio para inclusão pelo Chefe do Poder Executivo é incompatível com a Constituição. 3. É inconstitucional ato normativo que subtraia do Chefe do Poder Executivo competências constitucionais fundamentais à gestão pública. Precedentes. 4. O art. 132 da Constituição confere aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, em caráter exclusivo e unitário, as atribuições de representação judicial e consultoria jurídica das unidades federadas. 5. Ofende o princípio da unicidade orgânica da representação judicial e extrajudicial dos Estados e do Distrito Federal a criação de procuradoria jurídica própria para universidade estadual, em quadro paralelo à Procuradoria-Geral do Estado. - Parecer pela procedência do pedido”. (eDOC 89)
    Em 10 de setembro de 2019, deferi nova medida cautelar, ad referendum do Plenário, para suspender a vigência da Emenda Constitucional nº 60/2018. (eDOC 90).
    Contra tal decisão, a UERR interpôs agravo regimental (eDOC 92) e pedido de reconsideração. (eDOC 94).
    No agravo regimental, a Universidade sustenta que as normas suspensas já são praticadas por outras Universidades do país. Quanto ao repasse orçamentário na forma de duodécimos, informa que o dispositivo constitucional não inovou no ordenamento jurídico, uma vez que a Lei Complementar Estadual nº 91/2005, posteriormente alterada pela Lei Complementar nº 264/2018, ambas de iniciativa do Poder Executivo, prevê em seu art. 9º que a Universidade realize a apresentação de seu orçamento, nos limites da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Estado. 
    Infere que a Universidade não tem recebido os repasses financeiros a que faz jus, impossibilitando a continuidade de suas atividades institucionais e administrativas. Em relação à forma de escolha do reitor e vice-reitor, afirma que a constitucionalização do modelo teve como objetivo atribuir maior segurança jurídica a previsão já regulamentada no Estatuto da UERR, também adotada em outras universidades brasileiras de alto desempenho.
    Admiti, na condição de amicus curiae, o ingresso da Universidade Estadual de Roraima – UERR, da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal – ANAPE, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ e da Associação Brasileira dos Reitores das Universidades Estaduais e Municipais – ABRUEM.
    Em razão de informações trazidas aos autos pelos amici curiae, solicitei informações ao Governador do Estado de Roraima quanto à execução do orçamento da Universidade (eDoc 112).
    O Estado de Roraima informou que o orçamento aprovado para a UERR para o ano de 2020 é de R$ 71.723.561,65, dos quais R$ 12.264.075,26 encontram-se contingenciados devido às restrições orçamentárias incidentes sobre diversos órgãos e entidades estaduais. Ainda, relatou que:
    “Do valor referido, R$ 37.794.457,60 (trinta e sete milhões, setecentos e noventa e quatro mil, quatrocentos e cinquenta e sete reais e sessenta centavos) encontram-se em fase de empenho ou pré-empenho, perfazendo um saldo orçamentário ainda disponível para a Universidade Estadual de R$ 21.665.028, 79 (vinte e um milhões, seiscentos e sessenta e cinco mil, vinte e oito reais e setenta e nove centavos).
    Por sua vez, no que se refere aos valores efetivamente repassados para a UERR, requer a juntada do Ofício n. 01/202/SEFAZ/GAB/ADJ, de 30 de maio de 2020 (em anexo, doc. 03), no qual foi apontado pelo Secretário de Estado Adjunto da Fazenda que o valor efetivamente empenhado em favor da UERR foi de R$ 37.576.011,83 (trinta e sete milhões, quinhentos e setenta e sei mil onze reais e oitenta e três centavos), enquanto o valor liquidado foi de R$ 18.226.318,18 (dezoito milhões, duzentos e vinte e seis mil trezentos e dezoito centavos) e o valor efetivamente repassado até o dia 29 de maio de 2020 é de R$ 18.866.257,99 (dezoito milhões, oitocentos e sessenta e seis mil duzentos e cinquenta e sete reais e noventa e nove centavos).
    Em relação aos repasses mensais e os procedimentos administrativos para a execução dos referidos repasses, informa-se que, no âmbito do Estado, a sistemática do repasse financeiro, aplicável a todos os órgãos da Administração Direta e Indireta, é realizado conforme a solicitação realizada por expediente próprio da própria Instituição ou do órgão da Administração Pública (Direta ou Indireta) e, para aprovação, necessita atender os seguintes requisitos: empenho devido, liquidação da despesa e autorização deste Chefe do Poder Executivo.
    Importante observar a ressalva técnica que a SEFAZ aponta no sentido de ‘que não foi possível atender todas solicitações de repasses da UERR, tendo em vista que algumas despesas não estavam devidamente liquidadas’, o que demonstra que esta Chefia do Poder Executivo estadual tem pautado todas as liberações de repasses apenas no critério técnico e mediante atendimento dos requisitos exigidos no Ofício-Circular n. 004/2019, de 17 de abril de 2019 (em anexo, doc. 04), de obrigatório cumprimento por parte de todos os órgãos da Administração Pública estadual.
    A SEFAZ informou, ainda, que ‘não há nenhuma ingerência e acesso às contas da UERR pela SEFAZ, portanto não sabemos informar a situação financeira da Instituição’, o que demonstra a descentralização administrativa e orçamentária pertinente à hipótese concreta. (...)”
    A ABRUEM peticionou, alegando que a documentação apresentada pelo Governador “reforça as razões para se reconsiderar parcialmente o deferimento da medida cautelar”, pois o repasse em duodécimos “a Universidade apenas seria preservada do contingenciamento arbitrário e desarrazoado dos valores a ela destinados”.
    É o relatório.
    Decido.
    Após detida análise dos autos, entendo que assiste, em parte, razão à agravante.
    I – A autonomia universitária garantida pelo art. 207 da CF
    Como ensina Nina Ranieri, “a autonomia universitária é um conceito dinâmico”, cujo conteúdo é definido a partir das circunstâncias históricas, políticas e jurídicas do tempo em que vivemos, e que “estará sempre em movimento e nunca será ideal”. (RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Trinta anos de autonomia universitária: resultados diversos, efeitos contraditórios. Educação Social, Campinas, V. 39, nº 145, p. 947.)
    Segundo Nina, a partir do art. 207 da Constituição de 1988, o país produziu três modelos principais de autonomia universitária: o das universidades privadas, o das universidades federais e o das universidades estaduais paulistas. Explica a autora:
    “Assegurado pelo Decreto estadual nº 29.598/89 (BRASIL, 1989), o regime de autonomia das universidades estaduais paulistas (Universidade de São Paulo – USP, Universidade Estadual de Campinas – UNICAMP e Universidade Estadual Paulista ‘Júlio de Mesquita Filho’ - UNESP) é único no país. Seu mecanismo de financiamento prevê o repasse de verbas públicas (9,57% do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS) às instituições, em duodécimos mensais, sendo verbas administradas autonomamente pelas instituições. O montante de recursos que o sustenta foi sucessivamente ampliado por leis orçamentárias anuais. Seus artífices e atores – as universidades, as autoridades do Executivo, do Legislativo (incluído o Tribunal de Contas) e do Judiciário, e o Ministério Público -, tiveram e ainda terão papel crucial em seu aprimoramento jurídico e institucional.
    Os demais modelos constituíram-se palmilhando caminhos diferentes. Para as 63 universidades federais (BRASIL, 2017), financiadas com recursos do Tesouro Nacional e algumas fontes alternativas (convênios, contratos, financiamento de pesquisas), o art. 207 não se mostrou efetivo. Problemas diversos de natureza administrativa e financeira (regime de caixa único, contingenciamento de despesas), e o peso da burocracia estatal, além das restrições do regime de direito público são fatores limitantes de sua autonomia. Comparativamente, as universidades privadas desfrutam de maior autonomia administrativa e financeira em virtude do regime jurídico privado, com vantagens para as instituições que optaram pelo regime mercantil.
    Em qualquer dos regimes de autonomia, o exercício de suas prerrogativas submete-se ao peso e às dimensões da intervenção e do controle estatal na educação superior concentradas, sobretudo, no governo federal por força da distribuição constitucional de competências na área educacional.” (RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Trinta anos de autonomia universitária: resultados diversos, efeitos contraditórios. Educação Social, Campinas, V. 39, nº 145, p. 948.)
    Não há dúvidas de que a Constituição de 1988 assegurou a Autonomia Universitária, dividindo-a em três campos de incidência: didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial.
    Nesse sentido, além das garantias decorrentes do não agir, do não interferir do Estado, como qualquer direito constitucional, a autonomia universitária, reafirmada em diversos precedentes do STF, demanda ações positivas do Estado para a plena realização da função social da Universidade.
    Observadas as normas de repetição obrigatória, cada ente da Federação possui liberdade conferir contornos próprios a autonomia que será garantida às universidades estatais por eles criadas, podendo ampliá-la, sem jamais restringi-la. A ampliação da autonomia universitária só encontra-se limitada pela Constituição Federal naquilo em que puder implicar violação ao princípio da separação dos poderes.
    1.1 – Autonomia Didático-Científica
    Ao referendar a medida cautelar na ADPF 548, o Plenário do STF reafirmou a importância da autonomia didático-científica das Universidades, ao asseverar que “as normas previstas nos artigos 206, II e III, e 207 da CF se harmonizam com os direitos às liberdades de expressão do pensamento, de informar e de ser informado. Esses direitos são constitucionalmente assegurados, para o que o ensino e a aprendizagem se conjugam, de modo a garantir espaços de libertação da pessoa, a partir de ideias e compreensões do mundo convindas ou não e expostas para convencer ou simplesmente expressar o entendimento de cada qual. A autonomia é o espaço de discricionariedade conferido constitucionalmente à atuação normativa infralegal de cada universidade para o excelente desempenho de suas funções. As universidades são espaços de liberdade e de libertação pessoal e política. Seu título indica a pluralidade e o respeito às diferenças, às divergências para se formarem consensos, legítimos apenas quando decorrentes de manifestações livres. Por isso, a Constituição ali garante, de modo expresso, a liberdade de aprender e ensinar e, ainda, de divulgar livremente o pensamento” (ADPF 548-MC-Ref, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 31.10.2018)
    A autonomia didático-científica, portanto, é a essência da Universidade, um espaço livre para pensar, discutir e rediscutir ideias e ideais, bem como para produzir conhecimento, fazer ciência e, assim, impulsionar a justiça social e o desenvolvimento nacional.
    Conforme reiterado por esta Corte em diversas oportunidades, os desdobramentos da autonomia didático-científica demandam não apenas o não agir estatal, de modo a não violar sua autonomia, como, também, ações positivas do Estado que possibilitem recursos suficientes para a efetivação de suas garantias.
    1.2 – Autonomia Administrativa
    Consequência e condição da autonomia didático-científica, as Universidades gozam de autonomia administrativa, isto é, a garantia de que as providências administrativas necessárias à concreção da liberdade acadêmica possam ser adotadas sem a interferência indevida do Estado.
    Na lição de Anna Cândida da Cunha Ferraz, a autonomia administrativa da universidade é um poder de autodeterminação e de autonormação. Nas palavras da professora:
    “Consiste a autonomia administrativa universitária no poder de autodeterminação e autonormação relativos à organização e funcionamento de seus serviços e patrimônio próprios, inclusive no que diz respeito ao pessoal que deva prestá-los, e à prática de todos os atos de natureza administrativa inerentes a tais atribuições e necessários à sua própria vida e desenvolvimento. Tais poderes deverão ser exercidos sem ingerência de poderes estranhos à universidade ou subordinação hierárquica a outros entes políticos ou administrativos. Consiste, pois, na autonomia de meios para que a universidade possa cumprir sua autonomia de fins.
    No que concerne com a disciplina do pessoal docente, a autonomia administrativa abrange o estabelecimento do respectivo quadro, a definição da carreira, os requisitos para o ingresso, a admissão e a nomeação dos docentes e servidores administrativos, a definição do estatuto do pessoal docente, etc.
    Toda esta disciplina estatutária e regulamentar deve, é certo, respeitar as normas e os princípios constitucionais e legais pertinentes. O que a ‘autonomia universitária’ permite e impõe é que essa disciplina material seja veiculada pelos atos normativos universitários próprios, independentemente de lei específica para cada universidade. Assim, exemplificando, dispõem os Estatutos e os Regimentos Gerais das Universidades oficiais do Estado de São Paulo. Nesse contexto é que se pode afirmar que o ‘Estatuto’ e o ‘Regimento Geral’ da Universidade constituem sua legislação básica, como expressão de sua dimensão autônomica.” (FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. A autonomia universitária na constituição de 05.10.1988. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998.)
    Nada obstante tal autonomia, esta Corte já firmou entendimento no sentido de que as Universidades públicas se submetem, evidentemente, à Constituição e às leis, e também ao controle de órgãos de fiscalização. Destaco, nesse sentido, o RMS 22.047, de relatoria do Ministro Eros Grau:
    “As Universidades públicas são dotadas de autonomia suficiente para gerir seu pessoal, bem como o próprio patrimônio financeiro. O exercício desta autonomia não pode, contudo, sobrepor-se ao quanto dispõem a Constituição e as leis. Precedentes: RE 83.962, rel. min. Soares Muñoz, DJ de 17-4-1979, e ADI 1.599-MC, rel. min. Maurício Corrêa, DJ de 18-5-2001. As universidades públicas federais, entidades da administração indireta, são constituídas sob a forma de autarquias ou fundações públicas. Seus atos, além de sofrerem a fiscalização do TCU, submetem-se ao controle interno exercido pelo Ministério da Educação (MEC). Embora as universidades públicas federais não se encontrem subordinadas ao MEC, determinada relação jurídica as vincula ao Ministério, o que enseja o controle interno de alguns de seus atos (arts. 19 e 25, I, do DL 200/1967). Os órgãos da administração pública não podem determinar a suspensão do pagamento de vantagem incorporada aos vencimentos de servidores quando protegido pelos efeitos da coisa julgada, ainda que contrária à jurisprudência. (…) Não há ilegalidade nem violação da autonomia financeira e administrativa, garantida pelo art. 207 da Constituição, no ato do ministro da Educação que, em observância aos preceitos legais, determina o reexame de decisão, de determina o reexame de decisão, de determinada universidade, que concedeu extensão administrativa de decisão judicial (arts. 1º e 2º do Decreto nº 73.529/1974, vigente à época).” (RMS 22.047, Rel. Min. Eros Grau, Primeira Turma, DJ 31.3.2006.)
    Portanto, a autonomia administrativa não liberta as Universidades Públicas dos limites constitucionais e legais impostos à administração pública. Não pode, por exemplo, o chefe do Poder Executivo local permitir as universidades estatais por ele criadas seguir um modelo próprio de Autonomia das Universidades privadas ou instituí-las como as autonomias próprias dos poderes instituídos pela Constituição Federal.
    Afora essas duas barreiras impostas pela própria Constituição Federal, devemos reconhecer ao Chefe do Poder Executivo liberdade para desenhar a estrutura das Universidades estatais a ele vinculadas, de modo a melhor atender as necessidades locais.
    1.3 – Autonomia de gestão financeira e patrimonial
    Ainda, a autonomia universitária garantida pela Constituição se completa com a dimensão da “autonomia de gestão financeira e patrimonial”. 
    Nina Ranieri explica que essa dimensão da autonomia consiste em poder gerir os recursos postos a sua disposição, executar e reestruturar orçamentos, constituir patrimônio e dele livremente dispor. Embora trate-se de uma gestão vinculada às finalidades que orientam a existência da própria instituição, no caso das universidades públicas, permite certa discricionariedade quanto aos meios de execução do seu orçamento. 
    Segundo a Professora da USP, a vinculação ao orçamento do Estado é uma decorrência lógica da delegação para que, em nome do Estado, a universidade cumpra seus deveres constitucionais de promover a educação, o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológica. Assim, adverte a professora que o repasse das verbas públicas não constitui nenhum “favor” governamental. Adverte que seu caráter instrumental exige “responsabilidade institucional”, passando a Universidade a responder pelo “estabelecimento de prioridades, de planos de desenvolvimento a médio e longo prazos, bem como a consequente promoção da democratização interna da Universidade”. Nesse contexto, adverte Nina sobre a importância regular do orçamento universitário. Ensina a professora:
    “Dentro dessa concepção abrangente, deve ser por fim ressaltado que a autonomia financeira não se implementa sem o repasse regular de dotações orçamentárias globais, e que não há uma solução única para todas as universidades, em virtude de diferenças regionais e institucionais.
    Com efeito, a destinação de recursos próprios às universidades públicas, além de dar concretude ao art. 207, na medida em que possibilita o real exercício da autonomia, confere condições de exequibilidade ao art. 206, IV (que assegura a gratuidade do ensino público nos estabelecimentos de ensino oficiais), dentro da orientação sintetizada no art. 213, todos da Constituição Federal. E note-se que a destinação de tais recursos não se limita à escola pública. O mesmo art. 213 possibilita que à iniciativa privada também sejam atribuídos, atendidas as condições ali elencadas.
    (…)
    O reconhecimento das especificidades institucionais das universidades públicas, e a possibilidade de melhor geri-las em razão dessas mesmas especificidades, passam, necessariamente, pela autonomia de gestão financeira. Sem previsão legal acerca das condições de financiamento da instituição, não há como planejar e administrar de forma a alcançar os melhores resultados.” (RANIERI, Nina. Autonomia Universitária: As Universidades Públicas e a Constituição Federal de 1988, p. 172-178)
    Forçoso concluir, portanto, que autonomia didático-científica só se perfectibiliza com as garantias da autonomia administrativa e de gestão financeira e patrimonial que, por sua vez, só serão de fato observadas se presentes recursos financeiros mínimos para garantir seu funcionamento.
    Se não temos dúvidas de que a partilha das receitas é uma questão fundamental do pacto federativo e da relação entre os poderes, o mesmo se coloca para as demais instituições criadas pelo Estado com missões próprias, como as Universidades.
    De nada adianta o zelo na partilha de competências constitucionais se essa repartição não é acompanhada da divisão de recursos próprios e suficientes para fazer frente às diversas tarefas que lhes foram conferidas pelo Poder Constituinte. Da mesma forma, de nada vale prever autonomia para o desempenho de suas funções, se não são garantidos recursos suficientes para exercê-las. 
    As competências constitucionais esvaziam-se sem as condições materiais para o seu exercício. Nesse sentido, lembro as observações de Richard Pae Kim sobre o direito fundamental à educação e sua concretização:
    “A execução de qualquer política pública depende de três elementos: a) a existência de uma lei que a institua; b) a existência de órgãos com capacidade para executá-la; e c) previsão orçamentária e/ou de recursos.
    Aliás, não existe política pública fundada em benemerência ou com a participação apenas de voluntários. Pode haver alguns projetos nesse sentido, mas eles jamais se constituirão em políticas públicas estatais.
    No caso das políticas educacionais, em especial, que visam dar efetividade ao direito fundamental à Educação assegurado na Constituição Federal, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e em legislações específicas, não são poucas as situações em que tem ocorrido controle, em geral, por meio de ações civis públicas propostas para garantir os repasses de recursos obrigatórios previstos na Constituição Federal.
    Como exemplo, temos o caso da utilização indevida da Desvinculação das Receitas da União (DRU), que tem sido considerado um nefasto instrumento de desvio de destinação específica de recursos públicos. Embora o percentual mínimo para o ensino previsto no artigo 212 da Constituição Federal, o Poder Executivo da União possui a faculdade de retirar do montante devido pela própria União (no caso, de 18% dos impostos e da contribuição social do Salário-Educação), até 30%, que ficam livres para serem aplicados em outras áreas. Assim, se simplificarmos essa questão, de cada R$ 100,00 que teriam de ser aplicados em Educação, R$ 30,00 podem ser investidos em outros setores, ao livre-arbítrio do Poder Executivo federal, o que tem causado uma redução significativa do orçamento anual da União para a área da Educação.” (KIM, Richard Pae. “O direito social à Educação e a jurisprudência da Suprema Corte do Brasil: o garantismo e a negação ao ativismo judicial”, In: Reflexões sobre Justiça e Educação. Organização Todos pela Educação, Editora Moderna, 1ª Edição. São Paulo, 2017, p. 27)
    Portanto, não basta garantir às universidades autonomia de gestão financeira e patrimonial, se a elas não for garantido um mínimo de recursos e patrimônio para gerir.
    Assim, ao menos nesse juízo preliminar de análise dos requisitos da medida cautelar em ação direta, verifico haver razão em parte à agravante.
    A conjugação das três dimensões da autonomia universitária, somada a necessidade de garantir recursos mínimos para o seu funcionamento, permite concluir que as Universidades estatais podem seguir diferentes modelos de autonomia. Aliás, essa é a conclusão da Professora Nina Ranieri, quando apresenta os modelos das Universidades Privadas, das Universidades públicas federais e das Universidades públicas do Estado de São Paulo.
    II – Autonomia de Gestão Financeira e Patrimonial das Universidades, Autonomia Financeira e Orçamentária dos Poderes Instituídos e Repasse Orçamentário na forma de Duodécimos
    A Constituição Federal não atribuiu às Universidades a “Autonomia Financeira e Orçamentária”, atributo por ela conferido aos entes federados e aos poderes instituídos, ao Ministério Público e à Defensoria Pública. 
    Ao contrário, ao tratar das Universidades, o art. 207 falou apenas em “autonomia de gestão financeira e patrimonial” que, como já dito, consiste em liberdade para administrar os recursos e patrimônio que recebe, ou seja, a partir do momento em que “o dinheiro entra na sua conta”.
    A autonomia Financeira e Orçamentária é mais ampla, portanto, permitindo aos poderes elaborar sua própria proposta orçamentária, dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, que será consolidada pelo Poder Executivo e encaminha para votação do Poder Legislativo.
    Assim, entendo que o Poder Constituinte decorrente não pode dar um tratamento próprio de poder instituído às Universidades estaduais ou municipais, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes.
    As Universidades, embora autônomas, submetem-se a estrutura do Poder Executivo, que as criou. O poder de elaborar a proposta orçamentária, dentro dos limites legais e respeitadas as estruturas administrativas próprias, é conferido pela Constituição ao Chefe do Poder Executivo.
    Uma vez diferenciada a autonomia financeira e orçamentária da autonomia de gestão financeira e patrimonial, me parece, no entanto, que a previsão de repasse dos recursos na forma de duodécimos, embora não prevista pela Constituição Federal para as Universidades, estaria dentro da margem de discricionariedade do Chefe do Poder Executivo na construção da engenharia institucional mais adequada as necessidades e opções do Estado ou Município.
    A definição do montante de recursos a ser destinado às Universidades estatais é competência do Poder Executivo, sem dúvida, que não pode ser abolida pelos Entes Federados com base em sua autonomia. 
    No entanto, a escolha da forma de repasse dos recursos parece admitir diferentes modelos, podendo os Entes federados, respeitada a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, escolher modelo diferente do previsto para a União. 
    Essa é, inclusive, a realidade posta. Como me r