Tribunal: STF
Processo: ADI 6387
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-17
Data de publicação: 2020-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
MEDIDA CAUTELAR DE URGÊNCIA
    Vistos etc.
    1. Cuida-se de pedido de medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – CFOAB contra o inteiro teor da Medida Provisória n. 954, de 17 de abril de 2020, que dispõe sobre “o compartilhamento de dados por empresas de telecomunicações prestadoras de Serviço Telefônico Fixo Comutado e de Serviço Móvel Pessoal com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, para fins de suporte à produção estatística oficial durante a situação de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (covid19), de que trata a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020”.
    2. Para a adequada compreensão da controvérsia constitucional, transcrevo o inteiro teor do ato normativo questionado: 
    Art. 1º Esta Medida Provisória dispõe sobre o compartilhamento de dados por empresas de telecomunicações prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC e do Serviço Móvel Pessoal - SMP com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE. 
    Parágrafo único. O disposto nesta Medida Provisória se aplica durante a situação de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (covid19), de que trata a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. 
    Art. 2º As empresas de telecomunicação prestadoras do STFC e do SMP deverão disponibilizar à Fundação IBGE, em meio eletrônico, a relação dos nomes, dos números de telefone e dos endereços de seus consumidores, pessoas físicas ou jurídicas.
    § 1º Os dados de que trata o caput serão utilizados direta e exclusivamente pela Fundação IBGE para a produção estatística oficial, com o objetivo de realizar entrevistas em caráter não presencial no âmbito de pesquisas domiciliares. 
    § 2º Ato do Presidente da Fundação IBGE, ouvida a Agência Nacional de Telecomunicações, disporá, no prazo de três dias, contado da data de publicação desta Medida Provisória, sobre o procedimento para a disponibilização dos dados de que trata o caput.
    § 3º Os dados deverão ser disponibilizados no prazo de: 
    I - sete dias, contado da data de publicação do ato de que trata o § 2º; e 
    II - quatorze dias, contado da data da solicitação, para as solicitações subsequentes. 
    Art. 3º Os dados compartilhados: 
    I - terão caráter sigiloso; 
    II - serão usados exclusivamente para a finalidade prevista no § 1º do art. 2º; e 
    III - não serão utilizados como objeto de certidão ou meio de prova em processo administrativo, fiscal ou judicial, nos termos do disposto na Lei nº 5.534, de 14 de novembro de 1968. 
    § 1º É vedado à Fundação IBGE disponibilizar os dados a que se refere o caput do art. 2º a quaisquer empresas públicas ou privadas ou a órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta de quaisquer dos entes federativos.
    § 2º A Fundação IBGE informará, em seu sítio eletrônico, as situações em que os dados referidos no caput do art. 2º foram utilizados e divulgará relatório de impacto à proteção de dados pessoais, nos termos do disposto na Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018.
    Art. 4º Superada a situação de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus (covid-19), nos termos do disposto na Lei nº 13.979, de 2020, as informações compartilhadas na forma prevista no caput do art. 2º ou no art. 3º serão eliminadas das bases de dados da Fundação IBGE.
    Parágrafo único. Na hipótese de necessidade de conclusão de produção estatística oficial, a Fundação IBGE poderá utilizar os dados pelo prazo de trinta dias, contado do fim da situação de emergência de saúde pública de importância internacional. 
    Art. 5º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação.
    Brasília, 17 de abril de 2020; 199º da Independência e 132º da República.”
    3. A parte autora afirma presentes os vícios da inconstitucionalidade formal, por inobservância dos requisitos constitucionais para edição de medida provisória, e da inconstitucionalidade material, ao argumento principal de violação das regras constitucionais da dignidade da pessoa humana, da inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas, do sigilo dos dados e da autodeterminação informativa (arts. 1º, III e 5º, X e XII, da Constituição da República).
    4. Conforme assinala, a inconstitucionalidade formal diz com a inobservância do art. 62, caput, da Constituição Federal, na medida em que não demonstrados os requisitos da urgência e da relevância material a autorizar a edição de medida provisória. À alegação da inconstitucionalidade formal, defende a possibilidade de sindicância jurisdicional, a despeito da jurisprudência construída, no período do regime militar, no sentido de sua inviabilidade quanto a atos de natureza política. Nesse sentido, reporta-se à ADI-MC 162, à ADI 2213 e à ADI 4029, em que reformulado o fundamento da legitimidade de controle constitucional dos pressupostos do exercício do poder extraordinário de legislar outorgado ao Presidente da República como instrumento de tutela do preceito fundamental da separação de poderes.
    Segundo argui, a MP n. 954/2020 não evidencia a importância superlativa da pesquisa estatística que embasa a solicitação de compartilhamento dos dados, tampouco explicita a forma como esta pesquisa contribuirá na formulação das políticas públicas de enfrentamento da crise sanitária, uma vez não informados os tipos de pesquisas a serem realizadas. Noutro espectro, destaca não esclarecido o motivo para o compartilhamento de dados, já informado pelo IBGE o adiamento do Censo Demográfico para o ano de 2021.
    5. Busca seja assentada a inconstitucionalidade material da MP n. 954/2020. Para tanto, assevera a necessidade de tutela do direito fundamental à proteção de dados pessoais, a teor do art. 5º, XII, da CF, que assegura a inviolabilidade do sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, ressalvada a relativização, nessa última hipótese, mediante ordem judicial e para fins de persecução penal.
    Argumenta com o direito fundamental à inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas (art. 5º, X, CF), como fundamento do indivíduo para determinar e controlar, frente ao Estado, a utilização dos seus dados. Seguindo essa linha discursiva, aponta para a existência, no desenho constitucional brasileiro, de um direito fundamental à proteção de dados, na concepção de um direito à autodeterminação informativa, em que fundamenta, inclusive, a edição da Lei Geral de Proteção de Dados (Lei n. 13.709/2018).
    Ainda nessa perspectiva e para ilustrar, invoca a decisão do Tribunal Constitucional Federal Alemão que reconheceu, em 1983, forte no direito geral da personalidade, o direito fundamental à autodeterminação sobre dados pessoais, diante de intervenções estatais.
    Conforme argumenta “a autodeterminação individual pressupõe – mesmo sob as condições da moderna tecnologia de processamento de informação – que, ao indivíduo está garantida a liberdade de decisão sobre as ações a serem procedidas ou omitidas e, inclusive, a possibilidade de se comportar realmente conforme tal decisão”. Alega necessária, no ponto, a explicitação do postulado da proporcionalidade para as hipóteses de relativização do afirmado direito fundamental à autodeterminação informativa.
    Ou seja, articula que a atividade legislativa será constitucional se observar a proporcionalidade nos critérios a embasar a intervenção estatal na coleta, no compartilhamento e no uso dos dados pessoais, conduta não adotada no ato normativo contestado. Isso porque a MP n. 954/2020 não explicita a finalidade do uso da pesquisa estatística, não demonstra a forma pela qual adequados e necessários os dados nem delimita o campo de proteção na operação de processamento de dados. Importa registrar a indicação do precedente formado no RE 1055941, sobre o compartilhamento de dado pelo COAF/UIF ao Ministério Público.
    Em suas palavras: “A Medida Provisória em análise viola o sigilo de dados dos brasileiros e invade a privacidade e a intimidade de todos, sem a devida proteção quanto à segurança de manuseio, sem justificativa adequada, sem finalidade suficientemente especificada e sem garantir a manutenção do sigilo por uma Autoridade com credibilidade, representatividade e legitimidade, a exemplo daquela prevista pela Lei Geral de Proteção de Dados, Lei Federal 13.709.”
    6. Frente ao cenário argumentativo descrito, requer a concessão de medida cautelar, ad referendum do Plenário, na forma do art. 10, § 3º, da Lei nº 9.868/1999, para suspender imediatamente a eficácia do inteiro teor da MP n. 954/2020 até o julgamento final da presente ação, bem como para reconhecer o “direito fundamental à autodeterminação informativa, a ensejar tutela jurisdicional quando sua violação não for devidamente justificada por motivo suficiente, proporcional, necessário e adequado e com proteção efetiva do sigilo perante terceiros, com governança que inclua o Judiciário, o Ministério Público, a Advocacia e entidades da sociedade civil”.
    7. Justifica presente o requisito da plausibilidade do direito, à evidência da não configuração dos requisitos constitucionais autorizadores da edição de medidas provisórias (art. 62, caput, CF), e da necessidade de tutela dos direitos fundamentais à privacidade, à intimidade, à proteção de dados pessoais, à dignidade da pessoa humana e à autodeterminação informativa. Igualmente, destaca configurado o perigo da demora na prestação jurisdicional face à urgência reconhecida no exíguo prazo de três dias estipulado no art. 2º, §2º, da MP n. 954/2020 para a disciplina do procedimento de disponibilização de dados, a partir da oitiva da Agência Nacional de Telecomunicações. Após a regulamentação, abre-se o prazo de sete dias para as empresas oferecerem os dados solicitados. Afirma, portanto, “no mais tardar, dia 27 próximo todos os dados dos brasileiros já deverão estar disponibilizados, nos termos da MP”.
    8. No mérito, pede a procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 954/2020, em sua integralidade, bem como o reconhecimento do direito fundamental à autodeterminação informativa.
    9. Considerada a relevância da matéria constitucional objeto da ação, bem como a urgência caracterizada da tutela jurisdicional, solicitei informações prévias à Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE e à Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL, bem como abri vista para manifestação do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União, no prazo comum de 48 (quarenta e oito) horas.
    10. Em 23.4.2020, o autor peticionou informando que no curso do prazo de 48 (quarenta e oito) horas concedido para a juntada das informações, foi publicada , em 22.4.2020, a “Instrução Normativa IBGE 2/2020, que regula de maneira genérica e precária o procedimento de compartilhamento direto de dados, sob responsabilidade de sua Diretoria de Informática” (doc. n. 24867/2020).
    Nas suas palavras, conforme o ofício anexo, “devidamente desidentificado pela remetente para não apresentar informações sensíveis, o IBGE já começou a oficiar as operadoras de telefonia móvel e fixa para que enviem os dados pessoais sob sua guarda à fundação pública.”
    11. À alegação de que algumas operadoras de telefonia já receberam o ofício encaminhado pelo IBGE, com fundamento na Instrução Normativa 2/2020, para a transferência imediata dos dados, a despeito do prazo de sete dias fixados pela Medida Provisória n. 954/2020, e o prazo de 48 horas fixado por este Supremo Tribunal Federal, reitera o pedido de urgência a justificar a medida liminar requerida.
    12. Em 24.4.2020, o Advogado-Geral da União manifestou-se pelo indeferimento da medida cautelar, em arrazoado assim ementado:
    “Medida Provisória nº 954/2020. Compartilhamento de dados por empresas de telecomunicações com a Fundação IBGE. Legitimidade formal. A relevância e a urgência da medida encontram fundamento na necessidade de permitir, em contexto de distanciamento social, a continuidade e o enriquecimento do diagnóstico estatístico oferecido pelo IBGE. Conhecimento relevante para a formulação cientificamente adequada de políticas públicas de combate às consequências do Covid-19. Legitimidade material. Ausência de fumus boni iuris. Ausência de violação à privacidade e à intimidade (artigo 5º, incisos X e XII, da Constituição da República). Essa Suprema Corte já decidiu que a ‘transferência de dados sigilosos de um determinado portador, que tem o dever de sigilo, para outro, que mantém a obrigação de sigilo’ não ofende o direito à intimidade e à privacidade. ADI nº 2859. O acesso aos dados pessoais na forma da MP nº 954/2020 contempla finalidade (pesquisa estatística) e condicionantes consentâneos com a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018). Obrigação de conservação do sigilo e posterior eliminação dos dados coletados. Indispensabilidade do prosseguimento do levantamento estatístico da PNAD. Subsídios necessários, entre outros fins, para servir de base ao cálculo do Fundo de Participação dos Estados. Proporcionalidade da MP nº 954/2020. Ausência de periculum in mora. Presença de perigo de demora inverso, em face da urgência na formulação de políticas públicas eficazes no combate à pandemia. Manifestação pelo indeferimento do pedido cautelar.”
    Na mesma data, foram apresentadas informações pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE e pela Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL.
    13. Relatado o essencial, decido.
    14. Entendo que as condições em que se dá a manipulação de dados pessoais digitalizados, por agentes públicos ou privados, consiste em um dos maiores desafios contemporâneos do direito à privacidade.
    A Constituição da República confere especial proteção à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem das pessoas ao qualificá-las como invioláveis, enquanto direitos fundamentais da personalidade, assegurando indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação (art. 5º, X). O assim chamado direito à privacidade (right to privacy) e os seus consectários direitos à intimidade, à honra e à imagem emanam do reconhecimento de que a personalidade individual merece ser protegida em todas as suas manifestações.
    A fim de instrumentalizar tais direitos, a Constituição prevê, no art. 5º, XII, a inviolabilidade do “sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial, nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução penal”.
    15. O art. 2º da MP n. 954/2020 impõe às empresas prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC e do Serviço Móvel Pessoal – SMP o compartilhamento, com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, da relação de nomes, números de telefone e endereços de seus consumidores, pessoas físicas ou jurídicas.
    Tais informações, relacionadas à identificação – efetiva ou potencial – de pessoa natural, configuram dados pessoais e integram, nessa medida, o âmbito de proteção das cláusulas constitucionais assecuratórias da liberdade individual (art. 5º, caput), da privacidade e do livre desenvolvimento da personalidade (art. 5º, X e XII). Sua manipulação e tratamento, desse modo, hão de observar, sob pena de lesão a esses direitos, os limites delineados pela proteção constitucional.
    Decorrências dos direitos da personalidade, o respeito à privacidade e à autodeterminação informativa foram positivados, no art. 2º, I e II, da Lei nº 13.709/2018 (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais), como fundamentos específicos da disciplina da proteção de dados pessoais .
    No clássico artigo The Right to Privacy, escrito a quatro mãos pelos juízes da Suprema Corte dos Estados Unidos Samuel D. Warren e Louis D. Brandeis, já se reconhecia que as mudanças políticas, sociais e econômicas demandam incessantemente o reconhecimento de novos direitos, razão pela qual necessário, de tempos em tempos, redefinir a exata natureza e extensão da proteção à privacidade do indivíduo. Independentemente do seu conteúdo, mutável com a evolução tecnológica e social, no entanto, permanece como denominador comum da privacidade e da autodeterminação o entendimento de que a privacidade somente pode ceder diante de justificativa consistente e legítima. Em seus dizeres, “a invasão injustificada da privacidade individual deve ser repreendida e, tanto quanto possível, prevenida”.
    16. Cumpre, pois, equacionar se a MP n. 954/2020 exorbitou dos limites traçados pela Constituição ao dispor sobre a disponibilização dos dados pessoais de todos os consumidores dos serviços STFC e SMP, pelos respectivos operadores, a entidade integrante da Administração indireta.
    17. Observo que o único dispositivo da MP n. 954/2020 a dispor sobre a finalidade e o modo de utilização dos dados objeto da norma é o § 1º do seu art. 2º. E esse limita-se a enunciar que os dados em questão serão utilizados exclusivamente pela Fundação IBGE para a produção estatística oficial, com o objetivo de realizar entrevistas em caráter não presencial no âmbito de pesquisas domiciliares. Não delimita o objeto da estatística a ser produzida, nem a finalidade específica, tampouco a amplitude. Igualmente não esclarece a necessidade de disponibilização dos dados nem como serão efetivamente utilizados.
    Já o art. 1º, parágrafo único, da MP n. 954/2020 apenas dispõe que o ato normativo terá aplicação durante a situação de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da COVID-19. Ainda que se possa associar, por inferência, que a estatística a ser produzida tenha relação com a pandemia invocada como justificativa da edição da MP, tal ilação não se extrai de seu texto.
    Nessa ordem de ideias, não emerge da Medida Provisória n. 954/2020, nos moldes em que posta, interesse público legítimo no compartilhamento dos dados pessoais dos usuários dos serviços de telefonia, considerados a necessidade, a adequação e a proporcionalidade da medida. E tal dever competia ao Poder Executivo ao editá-la.
    Nessa linha, ao não definir apropriadamente como e para que serão utilizados os dados coletados, a MP n. 954/2020 não oferece condições para avaliação da sua adequação e necessidade, assim entendidas como a compatibilidade do tratamento com as finalidades informadas e sua limitação ao mínimo necessário para alcançar suas finalidades. Desatende, assim, a garantia do devido processo legal (art. 5º, LIV, da Lei Maior), em sua dimensão substantiva.
    18. De outra parte, o art. 3º, I e II, da MP n. 954/2020 dispõe que os dados compartilhados “terão caráter sigiloso” e “serão utilizados exclusivamente para a finalidade prevista no § 1º do art. 2º”, e o art. 3º, § 1º, veda ao IBGE compartilhar os dados disponibilizados com outros entes, públicos ou privados. Nada obstante, a MP n. 954/2020 não apresenta mecanismo técnico ou administrativo apto a proteger os dados pessoais de acessos não autorizados, vazamentos acidentais ou utilização indevida, seja na sua transmissão, seja no seu tratamento. Limita-se a delegar a ato do Presidente da Fundação IBGE o procedimento para compartilhamento dos dados, sem oferecer proteção suficiente aos relevantes direitos fundamentais em jogo. Enfatizo: ao não prever exigência alguma quanto a mecanismos e procedimentos para assegurar o sigilo, a higidez e, quando o caso, o anonimato dos dados compartilhados, a MP n. 954/2020 não satisfaz as exigências que exsurgem do texto constitucional no tocante à efetiva proteção de direitos fundamentais dos brasileiros.
    Essas considerações são corroboradas pela manifestação trazida aos autos pela Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, que destacou necessária “a observância de extrema cautela no tratamento dos dados de usuários de serviços de telecomunicações”. E recomendou a adoção de medidas visando a adequar a medida à garantia dos princípios estabelecidos na Constituição Federal, na Lei Geral das Telecomunicações e na Lei Geral de Proteção de Dados, de modo a assegurar a proteção da privacidade, da intimidade e dos dados pessoais de usuários de serviços de telecomunicações, mediante:
    “a) a sólida instrumentalização da relação jurídica que será estabelecida entre o IBGE e cada uma das prestadoras de serviços de telecomunicações demandadas; b) a delimitação específica da finalidade do uso dos dados solicitados; c) a limitação das solicitações ao universo de dados estritamente necessários para o atingimento da finalidade; d) a delimitação do período de uso e da forma de descarte dos dados; e e) a aplicação de boas práticas de segurança, de transparência e de controle.”
    19. Não bastasse, a ausência de garantias de tratamento adequado e seguro dos dados compartilhados parece-me agravada pela circunstância de que, embora aprovada, ainda não está em vigor a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018), definidora dos critérios para a responsabilização dos agentes por eventuais danos ocorridos em virtude do tratamento de dados pessoais.
    20. Verifico, ainda, que na mesma data da publicação da MP n. 954/2020 foi editada a Instrução Normativa n. 2, de 17 de abril de 2020, que estabelece procedimentos para disponibilização de dados de empresas de telecomunicações prestadoras de serviço telefônico fixo ou móvel ao Instituto Brasileiro Geográfico e Estatística -IBGE, para fins de suporte à produção de estatística oficial, durante a situação de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus.
    A referida Instrução Normativa teria embasado o envio, em 22.4.2020, segundo noticiado nos autos, de ofícios da Fundação IBGE às empresas de telefonia fixa comutada ou móvel pessoal, solicitando, com urgência, o compartilhamento imediato de dados, não obstante o prazo de sete fixados pela Medida Provisória 954/2020 e a determinação deste Supremo Tribunal Federal para a prestação de informações acerca do conteúdo deste ato normativo (doc. 24 do processo eletrônico).
    21. Saliento, também, que a análise da tramitação do projeto de lei de conversão da Medida Provisória 954/2020 revela terem sido apresentadas, até o momento, 344 propostas de emenda. Em significativo número, propugnada a restrição da norma aos dados estritamente necessários, bem como a necessidade de elaboração de relatório de impacto de segurança da informação anterior à coleta e uso dos dados (e não posterior, como veiculado), além da maior transparência na definição da finalidade e do uso dos dados compartilhados.
    22. Presente, à luz do exposto, o fumus boni juris, tenho por satisfeito igualmente o periculum in mora, uma vez que a determinação do imediato compartilhamento de dados leva à eficácia plena do ato normativo questionado.
    Não se subestima a gravidade do cenário de urgência decorrente da crise sanitária nem a necessidade de formulação de políticas públicas que demandam dados específicos para o desenho dos diversos quadros de enfrentamento. O seu combate, todavia, não pode legitimar o atropelo de garantias fundamentais consagradas na Constituição.
    23. Reforço, em cumprimento ao dever de justificação decisória, no âmbito de medida liminar, que a adequada tutela do direito à intimidade, privacidade e proteção de dados pessoais é estruturada pela característica da inviolabilidade. Vale dizer, uma vez afrontada a norma de proteção de tais direitos, o ressarcimento se apresenta como tutela insuficiente aos deveres de proteção.
    24. Nesse contexto, e a fim de prevenir danos irreparáveis à intimidade e ao sigilo da vida privada de mais de uma centena de milhão de usuários dos serviços de telefonia fixa e móvel, com o caráter precário próprio aos juízos perfunctórios e sem prejuízo de exame mais aprofundado quando do julgamento do mérito, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário desta Suprema Corte, para suspender a eficácia da Medida Provisória n. 954/2020, determinando, em consequência, que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE se abstenha de requerer a disponibilização dos dados objeto da referida medida provisória e, caso já o tenha feito, que suste tal pedido, com imediata comunicação à(s) operadora(s) de telefonia.
    25. Por fim, considerando que as ações diretas de inconstitucionalidade nºs 6388, 6389, 6390 e 6393, a mim distribuídas por prevenção (art. 77-B, RISTF), igualmente impugnam a validade constitucional da Medida Provisória n. 954/2020, determino a tramitação conjunta dos feitos, com a reprodução desta decisão nos autos respectivos. 
    À Secretaria Judiciária.
    Publique-se. Intime-se, com urgência.
    Brasília, 24 de abril de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora