Tribunal: STF
Processo: STP 698
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-11
Data de publicação: 2020-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA E ECONÔMICA E À SEGURANÇA PÚBLICA. ILEGITIMIDADE. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO DE EX-PREFEITO MUNICIPAL. DECISÃO LIMINAR QUE SUSPENDE OS EFEITOS DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INCIDENTE DE CONTRACAUTELA QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. PEDIDO DE SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória, com pedido liminar, ajuizado por Elielson da Silva Moraes e o Partido Progressista - PP em face de decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento 1031768-58.2020.4.01.0000, que acolheu pedido de reconsideração e concedeu a tutela de urgência pleiteada, suspendendo os efeitos dos acórdãos do TCU nº 108/2018, 7747/2019 (Processo TC 009.519/2016-5) e 11463/2019 (Processo TC 009.065/2017-2), referentes à prestação de contas de José Maria Bessa nos anos de 2008 e 2009.
    Narra que se trata, na origem, de ação anulatória ajuizada por José Maria Bessa, em que restou indeferido o pedido de sustação dos efeitos dos acórdãos do TCU proferidos nos Processos 009.519/2016-5 e 009.065/2017-2. Interposto agravo de instrumento, a antecipação da tutela foi inicialmente indeferida pelo Desembargador Relator, tendo sido interposto agravo interno, no qual o juiz substituto concedeu a liminar pleiteada, “suspendo os efeitos do julgamento irregular das contas do agravante, oriundo dos Acórdãos 108/2018 – TCU e 7747/2019, nos autos do processo TC 009.519/2016-5 (relativo à prestação de contas do ano de 2008), bem como do Acórdão 11463/2019, exarado nos autos do processo TC 009.065/2017-2 (referente à prestação de contas do ano de 2009)”, por entender que a atuação do TCU ocorreu após o transcurso do prazo de cinco anos desde a fluência do termo inicial de sua contagem. 
    Em face dessa decisão, o ora requerente ajuizou a presente medida de contracautela, em razão da existência de grave lesão à ordem pública e econômica e à segurança pública, uma vez que a referida decisão interfere diretamente no resultado das eleições municipais de Porto Grande/AP. Discorre que o autor da ação anulatória, José Maria Bessa, concorreu à eleição de prefeito municipal, alcançando o primeiro lugar com 33% dos votos, contudo, às vésperas das eleições seu registro de candidatura foi indeferido pelo TRE/AP e seus votos computados como nulos, em razão dos acórdãos proferidos pelo TCU, o que levou o ora requerente, Elielson Moraes, a vencer as eleições com 28% dos votos válidos. 
    Sustenta que a decisão liminar que se busca suspender teria o condão de, precariamente, tornar José Bessa elegível, podendo o mesmo vir a ser diplomado em 17/12/2020, embora tenha tido seu registro de candidatura indeferido pelo TRE/AP e tenha sido condenado em ações de improbidade administrativa, gerando grave lesão à ordem pública e econômica do Município de Porto Grande/AP. Aduz, ainda, que “a prolação de acórdão do TCU é ato que goza de presunção dele legitimidade e de veracidade, em razão de que caberia ao Autor provar que se trata de ato manifestamente ilegal, o que não ocorreu até o momento”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da decisão que concedeu a tutela antecipada nos autos do Agravo de Instrumento nº 1031768-58.2020.4.01.0000, até o trânsito em julgado das decisões de mérito a serem proferidas na ação principal. 
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que carece aos requerentes a necessária legitimidade para postular a presente contracautela. No ponto, imperioso destacar que o pedido de suspensão de liminar encontra fundamentação legal no § 4º do art. 4º da Lei 8.437/1992:
    Art. 4º. Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
    Assim, no que tange ao Partido Progressista, a inviabilidade do uso das medidas de suspensão é evidente, porquanto o partido político é pessoa jurídica de direito privado, ao passo que há a vedação legal disposta no art. 15 da Lei 12.016/2009. No mesmo sentido é a SS 4.928, de relatoria do Ministro Dias Toffoli. Por oportuno, cabe trazer a manifestação do Ministério Público Federal no referido incidente, in verbis:
    SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. IMPUGNAÇÃO. LIMINAR. MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSÃO. POSSE. SUPLENTE. ALTERAÇÃO PARTIDÁRIA. INFIDELIDADE. 1 – Inviável o uso das medidas de suspensão por partido político, pessoa jurídica de direito privado, dada a vedação legal disposta no art. 15 da Lei 12.016/2009. 2 – Não é cabível o ajuizamento de suspensão de segurança em substituição a recurso taxativamente previsto na legislação processual. 3 – Parecer pelo não conhecimento da suspensão de segurança. 
    E no tocante à legitimidade ad causam do outro requerente, Elielson da Silva Moraes, a despeito de haver interpretação ampliativa da norma pela possibilidade do ajuizamento de incidente de contracautela por agente político afastado do exercício de suas funções, essa hermenêutica é condicionada a existência comprovada de grave violação à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (SL 86, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 1º/2/2006; SL 85, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 13/10/2005, entre outros). No caso sub examine, verifico o caráter estritamente particular da pretensão, é dizer, sua manutenção no cargo de prefeito do Município de Porto Grande/AP, a revelar a patente ilegitimidade.
    Forçoso ressaltar, ainda, que a legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada, nas causas movidas contra o Poder Público ou seus agentes, exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    À luz da natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal ao qual compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, trata-se de incidente de contracautela que objetiva sustar os efeitos da tutela antecipada concedida no processo nº 1031768-58.2020.04.0000, a qual determinou a suspensão dos efeitos do julgamento irregular de contas, nos autos do processo TC 009.519/2016-5 - referente à prestação de contas do ano de 2008 -, bem como nos autos do processo TC 009.065/2017-2 - referente à prestação de contas do ano de 2009. 
    Desta sorte, ainda que fosse possível a superação da ilegitimidade das partes requerentes, o pleito não merece prosperar. É que, não obstante a alegação dos requerentes e os elementos constantes dos autos, não se vislumbra a existência de risco potencial de grave lesão à ordem pública e econômica, bem como à segurança pública, pelo só fato de a decisão objurgada interferir no resultado das eleições municipais de Porto Grande/AP. Salientando-se que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF. 
    Portanto, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência dos requisitos necessários para a concessão da suspensão pleiteada. Com efeito, a partir de um juízo mínimo de delibação a respeito de questões objeto da ação principal, esta Corte tem reiteradamente entendido pela possibilidade do ajuizamento de incidente de contracautela por agente político apenas nos casos em que houver comprovação de grave violação à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, o que não é o caso dos autos (SL 1028, Rel. Min. Dias Toffoli, DJ de 19/10/2016; SL 86, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 1/2/2006; SL 85, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 13/10/2005). 
    Outrossim, prosseguindo na análise, constata-se que a discussão versada no processo de origem apresenta como pano de fundo matéria relativa ao prazo prescricional aplicável ao caso, naquilo que tangencia o Tema 899 da sistemática da repercussão geral. Cumpre citar trecho da decisão do Tribunal a quo, no pedido de suspensão de tutela antecipada, em que restou consignado, in verbis:
    Dessa forma, e em exame de cognição sumária, entendo que o agravante está com a razão ao pretender a suspensão dos efeitos dos acórdãos citados em sua peça recursal, considerando que, em princípio, a atuação do TCU ocorreu após o transcurso do prazo de cinco anos desde a fluência do termo inicial de sua contagem. (doc. 6)
    Consectariamente, mostra-se também ausente o requisito da lesão grave quando a decisão impugnada, ao menos neste exame perfunctório, revela-se em conformidade com o entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em sede de Repercussão geral, no julgamento do RE nº 636.886, em que se fixou a seguinte tese:
    É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. (Tema 899-RG)
    Demais disso, destaco a inadmissibilidade do uso da suspensão como sucedâneo recursal, porquanto, dada a natureza do instituto, é vedada ao Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela, manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016), sendo vedado, portanto, em sede excepcional de contracautela, aferir a legalidade e legitimidade do registro de candidatura de Jose Maria Bessa de Oliveira, ou mesmo adentrar no mérito dos efeitos de eventual condenação em ações de improbidade administrativa.
    Por fim, a discussão acerca da ocorrência de irregularidades processuais no processo que tramita perante o Tribunal de Contas da União demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível nesta via. Destarte, do decisum impugnado é possível visualizar o necessário reexame de fatos e provas, consoante trecho que se destaca, in verbis:
    Esclareço, ademais, que o fato de o agravante ter apresentado, de forma incompleta, as contas referentes aos processos em curso no TCU não é impeditivo à instauração da tomada de contas perante a Corte de Contas. Pelo contrário, diante da não comprovação da correta aplicação de recursos públicos, as contas são julgadas irregulares e ao gestor é imputado débito e multa, tanto é que nesse sentido é que foram os julgamentos impugnados.  (doc. 6)
    Ainda sob este enfoque, colaciono, à guisa de exemplo, os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido”. (SL 1.214 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 11 de dezembro de 2020. 
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente