Tribunal: STF
Processo: RE 1269547
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-03
Data de publicação: 2020-08-03

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão assim ementado:
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. TERRA INDÍGENA XAPECÓ. CONTRATOS DE ARRENDAMENTO RURAL DE GLEBAS PERTENCENTES À TERRA INDÍGENA. ILEGALIDADE. INSTITUIÇÃO DE REGIME DE TRANSIÇÃO.
    As terras indígenas, propriedade da União e destinadas à posse permanente dos silvícolas, a quem cabe o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, são insuscetíveis de exploração, mediante contrato de arrendamento, por produtores rurais não-indígenas, por disposição expressa do art. 18 do Estatuto do Índio (Lei 6.001/73).
    Na Terra Indígena Xapecó, situação irregular perdurou por muito tempo, com sistema de arrendamento das terras para produtores rurais não-indígenas, organizado pelas lideranças indígenas. Em torno desses arrendamentos se estabelecera uma extensa rede de interesses, com base na renda que o sistema gerava e que era distribuída entre diversos setores, ainda que de forma muito desigual. Esses contratos eram formulados em termos tais que produziam enorme desequilíbrio na distribuição dos resultados da exploração da terra indígena, concentrando os frutos dessa exploração nas mãos da liderança indígena e de alguns poucos indígenas mais próximos à liderança, e que detinham glebas mecanizáveis. Tudo isso acontecia sem qualquer intervenção da FUNAI ou da União.
    A apreciação contextualizada dos fatos que envolvem esta ação civil pública torna justificável e louvável a atuação do MPF, ao promover um regime de transição, revelando-se ter sido a solução mais adequada para o caso.
    As condicionantes impostas no TAC e no acordo firmado entre as lideranças indígenas e os produtores rurais não-indígenas deram contornos especiais à relação jurídica mantida entre comunidade indígena e produtores rurais nesse período de transição. Os antigos contratos de arrendamento e de parceria agrícola foram extintos, por manifesta ilegalidade. Na nova relação que se estabelece, existe a mediação necessária da FUNAI e do MPF, e a participação dos indígenas nos resultados da produção foi significativamente majorada e mais bem distribuída, destinada à coletividade, e dirigida para a constituição de um plano de desenvolvimento autônomo para Terra Indígena Xapecó.
    Além de evitar uma ruptura abrupta, que seria traumática para parcela considerável da população local que, mal ou bem, depende dos resultados daquela produção, a solução se mostrou como a via possível para que se criassem as condições necessárias para a superação da situação de irregularidade e de distorções que há muito se estabelecera. A transição para um modelo de desenvolvimento independente da comunidade indígena, que prescinda da intervenção de terceiros mediante os questionados arrendamentos, está em curso, com a consolidação da cooperativa indígena e a aquisição de maquinário com os recursos obtidos com a produção agrícola pelo regime de transição.
    Apelações desprovidas” (págs. 163-164 do documento eletrônico 20).
    No RE interposto pela União, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, sustenta-se, em suma, violação dos arts. 5°, XXXV, LIV e LV; 20, XI; e 231, § 1° a § 6°, da mesma Carta, sob o argumento de que o acórdão recorrido permitiu o arrendamento de terras públicas.
    Por sua vez, no RE interposto pela Funai, com base no art. 102, III, a, da Lei Maior, alega-se, em síntese, ofensa aos arts. 5°, LIV e LV; e 231, § 2°, da Constituição, dado que é vedado “a qualquer pessoa estranha à comunidade a prática de atividades agropecuárias nas terras indígenas, não apenas mediante arrendamento, mas através de qualquer ato que restrinja o pleno exercício da posse e o usufruto pelos indígenas” (pág. 357 do documento eletrônico 20).
    A Procuradoria-Geral da República opinou pela prejudicialidade dos recursos extraordinários.
    Os recursos não merecem acolhida.
    Na origem, foi proposta ação civil pública pelo Ministério Público Federal com o escopo de cessar a prática de arrendamento de áreas agricultáveis situadas nos limites da Terra Indígena Xapecó, organizada por lideranças indígenas e agricultores.
    A sentença chancelou o Termo de Ajustamento de Conduta – TAC e o acordo extrajudicial firmados no curso da ação civil pública e julgou procedente, em parte, os pedidos para:
    “[...] 
    c.1) determinar às partes a obrigação de cumprir o teor do acordo celebrado pelo Ministério Público Federal, pelas lideranças indígenas (réus) e pela Associação dos Produtores Rurais Parceiros da Terra Indígena Xapecó (evento 134), impondo a observância das cláusulas negociais à FUNAI e à União;
    c.2) declarar a nulidade de qualquer acordo, ajuste ou contrato - diverso do celebrado e formalizado junto ao evento 134 destes autos - que configure o arrendamento de áreas da Terra Indígena Xapecó, ou seja, que resulte na cessão de áreas para a produção agropecuária por parte de terceiros, que não aquela desenvolvida única e exclusivamente pelos próprios indígenas da TI Xapecó” (págs. 74-75 do documento eletrônico 18)
    Contra essa decisão a União e a Funai interpuseram apelação cujo provimento foi negado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com apoio nos seguintes fundamentos:
    “É verdade que o arrendamento de lotes da Terra Indígena é expressamente vedado por lei (art. 18 do Estatuto do Índio - Lei 6.001/73).
    Assim, numa análise superficial, pode causar perplexidade a existência de um acordo extrajudicial proposto pelo MPF e de uma sentença judicial que admitem a manutenção parcial das parcerias, em linhas gerais, ainda que por tempo limitado.
    Contudo, a apreciação contextualizada dos fatos que envolvem esta ação civil pública torna justificável a atuação do MPF nesse sentido, e revela ter sido essa a solução mais adequada para o caso, que merecia a chancela judicial, como veio a ocorrer. Além de evitar uma ruptura abrupta, que seria traumática para parcela considerável da população local que, mal ou bem, dependia dos resultados daquela produção, ela se mostrou como a via possível para se criassem as condições necessárias para a superação da situação de irregularidade e de distorções que há muito se estabelecera.
    Com efeito, segundo os elementos contidos nos autos, os contratos ilegais de arrendamento das glebas da TI vinham sendo realizados pelas lideranças indígenas já há muito tempo, e em torno deles se estabelecera uma extensa rede de interesses, com base na renda que o sistema gerava e que era distribuída entre diversos setores, ainda que de forma muito desigual.
    Esses contratos eram formulados em termos tais que produziam enorme desequilíbrio na distribuição dos resultados da exploração da terra indígena, concentrando os frutos dessa exploração nas mãos da liderança indígena e de alguns poucos indígenas mais próximos à liderança, e que detinham glebas mecanizáveis. Tudo isso acontecia sem qualquer intervenção da FUNAI ou da União.
    É graças à atuação do MPF que está sendo cessada a realização desses contratos ilegais, e se esboçando e viabilizando um modelo de desenvolvimento autônomo para a Terra Indígena Xapecó.
    A oposição frontal da FUNAI à solução encampada pela sentença causa estranheza. A própria FUNAI, nos autos desta ACP, apresentara proposta de acordo, no juízo de origem, prevendo a extensão do TAC para a safra de 2015/2016 (evento 83) em termos bastante semelhantes ao que foi chancelado ao final pela sentença. Assim agiu a autarquia justificada exatamente na possibilidade dos recursos obtidos dessa forma poderem vir a alavancar um modelo produtivo autônomo para os próprios indígenas.
    Também no procedimento de Homologação de Transação Extrajudicial nº 5003779-26.2015.4.04.7202, que veio a ser extinto sem exame do mérito por falta superveniente do interesse de agir, a FUNAI manifestara expressamente sua concordância com os termos do acordo, que previa a manutenção temporária da atividade dos produtores não-indígenas, verbis (evento 21):
    A FUNDAÇÃO NACIONAL DO ÍNDIO - FUNAI, fundação autárquica federal, pessoa jurídica de direito público, instituída pela Lei 5.371/67, nas suas atribuições de defesa judicial dos direitos individuais e coletivos dos índios, representada pela Procuradoria Federal, nos autos da ação de Homologação de Transação Extrajudicial em epígrafe, vem, respeitosamente perante V. Excelência, pelo Procurador Federal subscrito, em atenção à intimação de evento 06, manifestar que, ante a inexistência de obrigações que toquem diretamente à FUNAI, salvo eventual coordenação desta entidade indigenista na elaboração de um modelo de desenvolvimento (o que está de acordo com as incumbências legais e finalidades institucionais), NÃO SE OPÕE À HOMOLOGAÇÃO DO TERMO DE COMPROMISSO DE AJUSTE DE CONDUTA.’
    A necessidade de se estabelecer um período de transição já fora afirmada pelo relator originário quando do julgamento do AI 5047163-14.2015.404.0000, em que se debateu sobre a concessão de efeito suspensivo à apelação da FUNAI, ocasião em que o relator proferiu voto com os seguintes fundamentos:
    ‘(...)
    (c) no agravo de instrumento nº 5016914-80.2015.4.04.0000, de minha relatoria e que envolve a decisão do evento 6, ora revogada, mas pela qual já se antecipava a tutela para o cumprimento do TAC firmado com o MPF, decidi pela manutenção da decisão, por estar claramente demonstrado nos autos o grande esforço encetado pelo Ministério Público Federal para encontrar uma solução razoável para o caso, de forma a atender aos interesses das partes envolvidas, mas sem prejuízos aos demais membros da comunidade indígena e sem violação à ordem jurídica;
    (d) neste momento processual, foi proferida sentença julgando procedentes, em parte, os pedidos. À sentença foi dado efeito suspensivo, à exceção da tutela antecipada, que possui outro teor, já que foi revogada a tutela antecipada no evento 6, objeto do agravo que referi;
    (e) embora entenda que não possa ser assegurada a prática da ilegalidade (arrendamento de terras indígenas), aqui temos situação que vem sendo tratada há bastante tempo pelo Ministério Público e pelos demais órgãos envolvidos e a antecipação da tutela se dá apenas quanto à safra 2015/2016 da soja, cujo plantio já iniciou e está sendo efetuado neste momento;
    (f) a celebração de novos acordos de arrendamento já foi obstada e o longo lapso temporal durante o qual se tolerou a prática dos arrendamentos não recomenda a ruptura que o afastamento da tutela antecipada importaria, justamente no período de plantio, sob pena de gerar nova situação de conflito;’
    Além disso, as condicionantes impostas no TAC e no acordo firmado entre as lideranças indígenas e os produtores rurais não-indígenas deram contornos especiais à relação jurídica mantida entre comunidade indígena e produtores rurais.
    Aqueles antigos contratos de arrendamento e de parceria agrícola não existem mais, foram extintos, por manifesta ilegalidade.
    Na nova relação que se estabelece entre comunidade indígena e produtores rurais, nesse período de transição, existe a mediação necessária da FUNAI e do MPF; a participação dos indígenas nos resultados da produção foi significativamente majorada; esses resultados, entre os indígenas, passaram a ser mais bem distribuídos, com maior destinação à coletividade; tudo isso, como se disse, com a fiscalização presente da FUNAI e do MPF.
    Quanto a esse tópico relativo à alegada chancela judicial da manutenção de arrendamentos ilegais, há mais um aspecto a ser ressaltado, e que entendo decisivo, e que somente é possível ser apreendido pela visão prospectiva do processo. O quadro fático na Terra Indígena Xapecó evoluiu muito desde a prolação das sentenças aqui debatidas, com a instauração do Cumprimento Provisório de Sentença (autos 5001082-95.2016.4.04.7202). Em agosto de 2017, a FUNAI apresentou o Plano de Desenvolvimento Econômico e Sustentável da TI Xapecó, elaborado com a participação da comunidade indígena, com a criação de uma Cooperativa Indígena. O plano de produção prevê o cultivo de 1500 ha na safra 2017-2018, sem a participação de não-indígenas, devendo a cooperativa assumir a função exercida até então pelos produtores parceiros não-indígenas junto às famílias que não tenham condições de cultivar os lotes por si próprias. O plano está sendo desenvolvido com os recursos angariados pela comunidade indígena em função do TAC e do acordo na ACP com as safras de 2015-2016 e 2016-2017, que estão sendo destinados à estruturação da cooperativa, à aquisição de maquinário agrícola e ao custeio das lavouras, com a fiscalização do MPF e da FUNAI (eventos 114 e 115 e 127 dos mencionados autos). Ou seja, a transição para um modelo de desenvolvimento independente da comunidade indígena, que prescinda da intervenção de terceiros mediante os questionados arrendamentos, está em curso, e nessa transição os recursos obtidos pela forma engendrada pelo MPF parece terem sido de grande importância. Talvez se tenham condições objetivas, daqui para frente, de se vedar efetivamente a existência dos mencionados arrendamentos ilegais.
    Portanto, o arranjo obtido com a presente demanda tem por fim apenas possibilitar que a utilização da Terra Indígena Xapecó, propriedade da União, reverta de fato em favor da comunidade indígena, como está previsto no texto constitucional, e não aos produtores rurais e às lideranças indígenas, como vinha ocorrendo há muito. Por isso não se justifica a oposição da FUNAI e da União à solução encontrada nesta ação de iniciativa do MPF, que, ao que parece, tende a suprir lacuna decorrente da omissão daqueles dois entes no cumprimento de suas funções institucionais.
    2) Quanto ao alegado incabimento do estabelecimento de obrigações, pela sentença, à União é à FUNAI, que não são parte no TAC nem no acordo firmado no âmbito da ACP.
     Quanto às obrigações impostas à FUNAI na sentença, a elaboração do Plano de Desenvolvimento Sustentável para a terra Indígena Xapecó foi assimilada sem resistência, e aliás já diligentemente cumprida, conforme se verifica nos autos do Cumprimento Provisório de Sentença (autos 5001082- 95.2016.4.04.7202).
    Quanto às demais obrigações, como delimitar área de plantio, fiscalizar o ingresso e as atividades de preparo de solo, plantio, colheita, transporte, entre outras necessárias à produção/cultivo, desenvolvidas pelos agricultores/produtores rurais não indígenas no interior da TI Xapecó, entendo que, além de estarem entre as atribuições da autarquia, estas se dão em prol da comunidade indígena, a fim de que a FUNAI atue no controle e fiscalização do que está sendo explorado, evitando eventuais abusos por parte dos agricultores não indígenas.
    Portanto, o que determina a sentença nada mais é do que exercer as atribuições relacionadas com as funções institucionais da FUNAI.
    Relativamente à União, a quem não é imposta nenhuma obrigação positiva na sentença, ela é parte no processo, e por isso não há fundamento na sua pretensão de não ser por ela alcançada” (págs. 158-162 do documento eletrônico 20).
    O Tribunal de origem, assim, confirmou a sentença quanto ao período de transição estabelecido para o encerramento do arrendamento de terras indígenas discutido nestes autos, bem como manteve a determinação de cumprimento das obrigações estipuladas no Termo de Ajustamento de Conduta e no acordo extrajudicial entabulado entre as partes.
    Os recursos extraordinários interpostos contra esse julgado – com pedido de vedação da realização de arrendamento das áreas agrícolas situadas na Terra Indígena Xapecó – perderam o objeto.
    Isso porque, conforme bem assinalado no parecer da Procuradoria-Geral da República, 
    “o período de transição fixado pelas instâncias ordinárias – 2015/2016 e 2016/2017 – para o término definitivo do arrendamento de terras indígenas, objeto dos presentes recursos extraordinários, encontra-se expirado. 
    Além disso, as obrigações principais impostas à FUNAI quando da homologação de acordo firmado no curso da demanda já foram cumpridas, conforme se depreende do acórdão recorrido” (pág. 9 do documento eletrônico 27).
    Idêntico entendimento resultou do julgamento do REsp 1.800.833/SC, ocasião em que o Superior Tribunal de Justiça julgou prejudicados os recursos especiais da União e da Funai (págs. 32-35, 36-39 e 79 do documento eletrônico 21), com amparo nos seguintes fundamentos:
    “Em suma, além de já haver expirado o período de transição fixado pelas instâncias ordinárias, as principais obrigações impostas às recorrentes já foram cumpridas, em especial pela FUNAI, dentre elas a elaboração de plano de desenvolvimento econômico e sustentável, com previsão de utilização e destinação dos recursos financeiros decorrentes do arrendamento do período de transição, além da delimitação das áreas de cultivo e acompanhamento e fiscalização das colheitas (sobre rol das obrigações, vide sentença, fl. 1963).
    Nessas circunstâncias, não se evidencia nenhum interesse na reforma do acórdão recorrido, pois não há como reverter o que já foi realizado no cumprimento do TAC, cujas obrigações principais já foram executadas”.
    Isso posto, julgo prejudicados os recursos (art. 21, IX, do RISTF). 
    Publique-se.
    Brasília, 3 de agosto de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator