Tribunal: STF
Processo: RMS 37263
Classe: RMS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-17
Data de publicação: 2020-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
EMENTA: Direito administrativo. Recurso ordinário em mandado de segurança. Processo administrativo disciplinar.
1.  No processo administrativo disciplinar, a autoridade julgadora não está adstrita às conclusões do parecer da comissão processante, podendo agravar, abrandar ou isentar o servidor da sanção, desde que de forma motivada (art. 168 da Lei federal nº 8.112/1990). Precedentes.
2.  Não há falar em teratológica desproporcionalidade da punição, se aplicada a sanção legalmente cominada à infração cometida. 
3.  A revisão da penalidade, a pretexto de reexaminar-se a proporcionalidade, pela desconfiguração de dolo ou culpa, demandaria dilação probatória não admitida em mandado de segurança. 
4.  Recurso desprovido.
    1. Trata-se de recurso ordinário interposto contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que manteve decisão monocrática que denegara mandado de segurança.
    2. Na origem, a recorrente impugna a Portaria nº 89, de 5.07.2013, do Ministro do Estado dos Transportes, em processo administrativo disciplinar, que lhe aplicou a pena de demissão do cargo público efetivo de Agente Administrativo, em razão da suposta prática de concessões irregulares de isenções de Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM) – arts. 117, IX, e 132, XIII, da Lei nº 8.112/90. Sustentou (i) a ausência de dolo ou culpa; (ii) a desproporcionalidade da sanção imposta; (iii) a violação do art. 168 da Lei nº 8.112/90, porquanto não adotado na decisão final o parecer da comissão processante.
    3. O parecer do Ministério Público Federal foi pela denegação da ordem (fls. 856/859).
    4. O mandado de segurança foi denegado pelo Ministro Relator da demanda (fls. 861-870 – Volume 46), pela afirmação (i) da impropriedade da via eleita, por demandar dilação probatória; (ii) da impossibilidade de superação do juízo de conveniência e oportunidade da autoridade administrativa, uma vez verificada a adequada a tipificação dos fatos com a sanção imposta; e (iii) inexistência de ofensa ao art. 168 da Lei nº 8.112/90, já que a não adoção do parecer foi realizado de forma motivada. O respectivo agravo interno foi julgado pela Turma do STJ, em acórdão unânime do seguinte teor:
    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. DENEGAÇÃO DA ORDEM POR DECISÃO MONOCRÁTICA. POSSIBILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. DEMISSÃO. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. ATO VINCULADO. JUÍZO DE PROPORCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 
    1. O julgamento monocrático do mandado de segurança encontra expresso amparo no art. 34, XIX, do RISTJ e não fere o princípio da colegialidade, pois não retira da parte que se sentir prejudicada a possibilidade de interpor agravo interno. Precedentes.
    2. Se a desconstituição do juízo administrativo sancionador, pelo prisma dos argumentos da impetrante, depende de inafastável dilação probatória, a via mandamental é inadequada para a defesa do direito alegado. Precedentes.
    3. conveniência e/ou oportunidade à autoridade julgadora, descabendo, por igual, deliberar sobre a proporcionalidade da sanção aplicada. Precedentes.
    4. Agravo interno não provido.” 
    5. Contra essa decisão que se insurge a recorrente. Reitera os argumentos de desproporcionalidade da sanção e de afronta ao art. 168 da Lei nº 8112/90. Narra que os atos infracionais que lhe foram imputados decorreram de “excesso de trabalho, condições insalubres e doença comprovada”, motivo pelo qual a comissão processante teria apontado ser o caso de incidência do art. 116, I e III, da Lei 8.112/90, e pena de suspensão por 45 dias, e não art. 117, IX, do mesmo diploma, como concluiu a autoridade julgadora. Defende, ainda, o cabimento do mandado de segurança, em face da existência de prova pré-constituída e da insuficiente motivação do parecer da Advocacia-Geral da União para superação do parecer da comissão processante.
    6. Em contrarrazões, a União sustenta a conformidade do processo disciplinar com o art. 168 do seu Estatuto dos Servidores. Defende, ademais, a proporcionalidade da sanção aplicada, uma vez prevista do art. 132, XIII para os atos tipificados no art. 117, IX.
    7. É o relatório. Decido.
    8. Dispenso o parecer do Ministério Público (art. 52, PU, do RI/STF).
    9. Conheço do recurso, presentes os seus pressupostos. No mérito, no entanto, o pedido não prospera.
    10. Dispõe o art. 168 do Estatuto dos Servidores Públicos Federais:
    “Art. 168. O julgamento acatará o relatório da comissão, salvo quando contrário às provas dos autos.
    Parágrafo único. Quando o relatório da comissão contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poderá, motivadamente, agravar a penalidade proposta, abrandá-la ou isentar o servidor de responsabilidade” (destaquei).
    11. No caso, a conclusão do procedimento administrativo disciplinar que culminou na demissão da impetrante restou embasada no Parecer nº 224/2013/CONJUR-MT/CGU/AGU, que, reexaminando os elementos probatórios, apontou para o agravamento da sanção. Transcrevo trecho pertinente: 
    “20.  Diante de tal detecção, a DICAR/DEFMM solicitou àquela unidade cerca de 150 processos de isenção para análise por equipe de servidores especializada, concluindo, conforme Relatório de fls. 37/43 do Processo nº 50700.000357/2009-91, que erros grosseiros foram cometidos reiteradas vezes pela aludida servidora e, coincidentemente, em situações nas quais os representantes legais das empresas eram sempre os mesmos.
    (…)
    30.  No mérito, entende-se que o relatório final deverá ser parcialmente acolhido.
    (…)
    32. Entretanto, com relação à indiciada SOLANGE,discorda-se do relatório final em relação à penalidade proposta (suspensão) e ao fundamento utilizado para o abrandamento da conduta, porquanto esta se caracteriza como de notória gravidade, ensejando pena de demissão, como se verá adiante.
    33. Observa-se, nesse ponto, que o relatório final apresenta incoerências, pois a Comissão concluiu pela prática de infração, porém atribuiu a conduta da servidora a problemas psicológicos, os quais não são, a nosso ver, suficientes para considerá-la inimputável. Veja-se a conclusão da comissão:
    (…)
    34.  Vê-se que a comissão, de um lado, afirma a relevância das irregularidades, mas de outro' assevera que problemas psicológicos "podem" ter influenciado no desempenho e na qualidade do seu trabalho.
    35.  No entender desta unidade consultiva, não é possível afirmar que a servidora agiu "fora de suas faculdades mentais" (fl. 552). como concluíra a comissão.
    36.  De fato, parece incontroverso que à época dos fatos irregulares a Sra. SOLANGE passou por alguns problemas pessoais, notadamente em seu casamento conforme afirmam as testemunhas, contudo não há mínimos indícios de que estivesse fora de suas faculdades mentais - situação totalmente distinta.
    37.  A Lei prevê, para hipóteses onde há dúvida sobre a sanidade mental do servidor, a instauração de incidente próprio, no curso do qual Junta Médica oficial irá declarar se ele gozava ou não de saúde mental quando da prática do ato a ponto de retirar-lhe o total juízo de seus atos. Veja-se o disposto no art. 160 da Lei 8.112/90:
    Art. 160. Quando houver dúvida sobre a sanidade mental do acusado a comissão proporá à autoridade competente que ele sela submetido a exame por junta médica oficial da qual participe pelo menos um médico psiquiatra. 
    Parágrafo único. O incidente de sanidade mental será processado em auto apartado e apenso ao processo principal, após a expedição do laudo pericial.
    38.  Contudo, in casu, não haveria nem mesmo que se cogitar da necessidade de instaurar o aludido incidente, porquanto há que se entender que tal procedimento apenas é necessário em situações nas quais a sanidade mental do servidor seja duvidosa, o que não parece ser o caso quando se trata de dificuldades pessoais afetivas, financeiras, etc, fatores que eventualmente até podem levar à depressão, porém não ensejam a conclusão de que o servidor esteja inimputável.
    39.  Logo, não houve mácula ao procedimento a não instauração do incidente de sanidade, porque, de fato, o caso não se subsume à hipótese legal.
    (…)
    45. Do mesmo modo, as alegadas possibilidades de erros no Sistema Mercante também não podem justificar a vasta gama de isenções irregulares concedidas pela indiciada.
    46.  Com efeito, as provas indicam claramente (Relatório da DICAR/DEFMM- fls. 37/43 do Processo nº 50700.000357/2009-91) que não se tratou de um ou outro caso específico em que a servidora agiu supostamente por equívoco, o que, em tese, poderia até ser escusável.
    47. Ao contrário, de acordo com o aludido Relatório técnico, no mínimo em 74 casos a servidora concedeu isenções sem respaldo legal, o que nos autorizaria a enquadrar a conduta, em princípio, como desídia, cujo ânimo subjetivo bastante é a culpa.
    48.  No entanto, outras circunstâncias - sempre os mesmos representantes legais e imediatos pagamentos do benefício após e-mail da DICAR- induzem à conclusão de que a situação, de fato, enquadra-se no inciso IX do art. 117 da Lei (valimento de cargo).
    49.  Para fins de reflexão, observe-se que não há notícia de que a Sra. Solange praticou erros de forma inversa, isto é, de que procedeu à cobrança de AFRMM quando este era indevido.
    50.  Vale registrar ainda que a conduta sob análise está sendo objeto de investigação por meio do Inquérito Policiai n Q 5-1140/2009-DPF/STS/SP (Delegacia de Polícia Federal em Santos/SP) e, se for o caso, culminará com a competente ação penal.
    51. Nesse contexto, resta incontroversa a prática da infração disciplinar prevista no art. 117; IX, da Lei 8.112/90, porquanto existem provas suficientes de que a Sra. Solange Mattos Martins valeu-se do cargo visando ao beneficiamento de terceiro, em detrimento da dignidade da função pública.
    52.  Note-se que a própria Comissão não parece convicta ao afirmar que "a comissão entende que a conduta da Servidora Solange não está totalmente tipificada no inciso IX do art. 117, mas não há como isentar a responsabilidade da servidora, mesmo com todas as atenuantes de excesso de trabalho, condições insalubres e a condição de saúde por que passou a servidora (…)". Ora, como entender uma conduta "não totalmente" enquadrada como valimento? Seria parcialmente?
    53.  Por outro lado, vale registrar que a aplicação de outra penalidade pela autoridade Julgadora (ex. demissão) está legalmente autorizada no caso concreto, haja vista que houve o devido indiciamento da servidora narrando os fatos a ela imputados, permitindo-se, por isso, o livre enquadramento pela autoridade julgadora, já que o servidor teve a oportunidade de defender-se dos fatos.
    54.  Logo, esta CONJUR entende pela responsabilização da servidora indiciada em razão da prática da conduta descrita no art. 117, IX, da Lei 8.12/90, devendo ser aplicada a pena de demissão, em atenção aos ditamos do art. 132, XIII, da mesma Lei. Tal fato, por conseguinte, atrai a consequência imposta pelo art. 137 da Lei 8.112/90.”
    12. Como se vê, a superação do parecer da comissão processante foi detalhadamente fundamentada nos elementos dos autos, não havendo falar em ilegalidade por afronta ao art. 168 da Lei nº 8.112/90. Observe-se que, na linha do afirmado pela decisão recorrida, a autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar não está vinculada às conclusões da comissão processante, podendo dela divergir, desde que de forma motivada. Nesse sentido, é a jurisprudência desta Corte, como se infere das seguintes ementas:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE COMPROVADA. APLICAÇÃO DE PENALIDADE DIVERSA DA SUGERIDA PELA COMISSÃO PROCESSANTE. POSSIBILIDADE. ANÁLISE DA DOSIMETRIA DA PENA DISCIPLINAR IMPOSTA E DA ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. O acórdão recorrido está em consonância com a orientação jurisprudencial desta CORTE, que admite que a autoridade julgadora aplique penalidade diversa da sugerida pela Comissão processante desde que apresente fundamentos jurídicos suficientes para amparar a penalidade ao final imposta.
    2. Mostra-se inviável, na via estreita do Mandado de Segurança, a análise da dosimetria da pena disciplinar imposta, bem como o exame da alegação de ausência de comprovação de dolo específico na conduta praticada, em razão da necessidade de reexame do conjunto fático-probatório.
    3. O presente recurso ordinário trata, portanto, de hipótese onde a situação fática não fez surgir direito inquestionável, como necessário para o deferimento da ordem (MS 21.865/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 1º/12/2006), não sendo, portanto, cabível a concessão da segurança.
    4. Recurso de agravo a que se nega provimento.” (RMS 36.500-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma)
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR PAD. TIPIFICAÇÃO DOS ILÍCITOS IMPUTADOS. RELATÓRIO DA COMISSÃO PROCESSANTE. AUTONOMIA DA AUTORIDADE JULGADORA. ARTIGO 168 DA LEI 8.112/1990. PENA DE DEMISSÃO. ARTIGO 132 DA LEI 8.112/1990. ATO VINCULADO. DESCARACTERIZAÇÃO DO DOLO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRETENSÃO QUE EXTRAPOLA A VIA MANDAMENTAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. A autoridade julgadora do processo administrativo disciplinar não está vinculada à conclusão da comissão processante, consoante disposto no art. 168 da Lei 8.112/1990. Precedentes: RMS 33.666, Redator para o acórdão Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 21/9/2016 e RMS 24.619, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 22/11/2011.
    2. (...)
    3. A via estreita do Mandado de Segurança não permite o exame da alegação de ausência de dolo específico na conduta praticada, em razão da necessidade de reexame do conjunto fático-probatório.
    4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.” (RMS 34.817-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma)
    13. Confiram-se, ainda: RMS 25.300-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber; RMS 25.485, Rel. Min. Ayres Britto; RMS 24.561, Redator p/o acórdão o Min. Joaquim Barbosa.
    14. Inviável, ainda, a cassação do ato demissório praticado por autoridade competente, antes de exaurido o prazo prescricional da pretensão punitiva disciplinar, com observância do trâmite legalmente delimitado, do contraditório e da ampla defesa e da consonância entre o ato imputado ao agente público e a sanção aplicada – circunstância esta que afasta teratológica desproporcionalidade da punição. Saliente-se que esta Corte não admite que o princípio da proporcionalidade seja invocado para banalizar a substituição de pena disciplinar prevista legalmente por outra menos grave (RMS 30.455/DF, Rel. Min. Luiz Fux; RMS 24.956, Rel. Min. Marco Aurélio). Ademais, a pretendida revisão da penalidade, a pretexto de reexaminar-se a configuração de dolo ou culpa, demandaria dilação probatória não admitida em mandado de segurança. Em casos análogos ao presente, já decidiu essa Corte: RMS 34.701 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; RMS 33.911 Rel. Min. Cármen Lúcia; MS 32.806, Rel. Min. Luiz Fux, do qual extraio trecho pertinente da ementa: 
    “MANDADO DE SEGURANÇA. (…) 4. A proporcionalidade da sanção, posto não se revelar, de plano, flagrantemente ilegal ou teratológica, envolve rediscussão de fatos e provas produzidas no âmbito do processo administrativo disciplinar, o que não se compatibiliza com a via do mandado de segurança.“
    15. Diante do exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento ao recurso.
    Publique-se. Intimem-se.
          Brasília, 17 de setembro de 2020
Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO
Relator