Tribunal: STF
Processo: MS 37600
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-18
Data de publicação: 2020-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado contra ato do Presidente do Congresso Nacional, o qual teria violado o Devido Processo Legislativo, diante da inobservância à previsão expressa no art. 66, § 6º, da Constituição Federal, ao convocar sessão conjunta remota do Congresso Nacional.
    Na inicial, os impetrantes apresentam as seguintes razões de fato (fls. 3-4):
    Em 16 de dezembro de 2020, a Secretaria da Mesa do Congresso Nacional publicou convocação de sessão conjunta remota do Congresso Nacional nos termos do Ato conjunto das Mesas da Câmara e do Senado n. 2/2020, para o dia dia posterior, 17 de dezembro de 2020, às 09 horas.
    Na pauta prevista para a sessão supracitada consta apenas o seguinte item: Projeto de Lei do Congresso Nacional nº 29 de 2020 (PLN nº 29). O referido PLN trata acerca da abertura “ao Orçamento Fiscal da União, em favor dos Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, do Desenvolvimento Regional e do Turismo, crédito suplementar no valor de R$ 48.338.517,00, para reforço de dotações constantes da Lei Orçamentária vigente“ 
    Ocorre que, como é possível verificar no sítio eletrônico do Congresso Nacional, há vetos presidenciais que, força da Constituição Federal, deveriam ser apreciados pelo Congresso Nacional. Reforça-se que se encontram no Congresso Nacional mais de 23 vetos presidenciais pendentes de deliberação. Os vetos ainda 3 não apreciados tramitam há mais de 30 dias e, portanto, sobrestam a pauta do Congresso Nacional. Ou seja, não há razão legal de convocar-se sessão conjunta do Congresso Nacional sem que conste a apreciação dos vetos em comento. 
    (…)
    Aduzem a legitimidade ativa para impetrar Mandado de Segurança, pois (fls. 7-8):
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou o entendimento de que os membros do Congresso Nacional possuem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com o objetivo de garantir o devido processo legislativo constitucional, assegurando assim, “o direito público subjetivo do deputado federal à correta observância das regras da Constituição”(MS 24.041-DF, rel. Min. Nelson Jobim, 29/08/2001). 
    (…)
    Ainda quanto à legitimidade ativa para impetração do Mandado de Segurança, o Impetrante não desconhece o teor da Súmula 266 desta Suprema Corte que assevera não caber mandado de segurança contra lei em tese. Também não se impetra o presente mandamus para, de forma oblíqua, substituir o controle abstrato de constitucionalidade. O que se pretende, em síntese, é a garantia da disciplina exigida pela Constituição para elaboração de leis. 
    Apontam, ainda, as seguintes razões de direito (fls. 15-23):
    A disciplina constitucional do veto presidencial e de sua superação legislativa é articulada a partir de regras jurídicas de sentido imediatamente descritivo, não deixando espaço para quaisquer dúvidas quanto ao itinerário que deve ser observado na hipótese: aposto o veto presidencial a um projeto de lei (art. 66, §1º, CF), o Congresso terá trinta dias a contar do seu recebimento para apreciá-lo, podendo rejeitá-lo ou mantê-lo (art. 66, §4º, CF). Expirado o prazo constitucional de trinta dias, o veto deverá ser colocado na ordem do dia da sessão imediata, trancando a pauta legislativa até sua votação final (art. 66, §6º, CF). 
    Art. 66. (...) § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. (...) § 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. (...) § 6º - Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no §4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. 
    A previsão constitucional de trancamento de pauta consubstancia norma restritiva das prerrogativas do parlamento, na medida em que tolhe a margem de autonomia que normalmente lhe cabe para definir sua agenda política. Justamente porque restritiva dessa liberdade legislativa, a possibilidade de trancamento de pauta representa um autêntico custo para o funcionamento do Congresso Nacional. 
    Desta forma, vencido o prazo constitucional, não se pode decidir sobre qualquer outra matéria, senão aquela vetada pelo Presidente da República. No modelo desenhado pelo constituinte de 1988, esse custo foi a exata medida encontrada para dissuadir a inação congressual quanto à apreciação de vetos apostos pelo Presidente da República a projetos de lei. 
    Assim é que, além de impor a deliberação legislativa dentro de trinta dias (art. 66, §4º, CRFB), o constituinte procurou acautelar seu comando através da atribuição de um evidente custo ao Congresso pelo seu descumprimento: a perda do poder de agenda até a votação do veto pendente (art. 66, §6º, CRFB). Nesse sentido, basta que haja um único veto com prazo constitucional vencido para que o §6º do art. 66 da Constituição interdite, em seus termos claros, “todas as demais proposições”, aí incluídos os vetos ainda dentro do prazo de trinta dias. 
    Regimento do Congresso Nacional 
    Em 2013, o Congresso Nacional editou a Resolução nº 1/2013, para alterar o regimento comum, no sentido concretizar a sugestão dos Ministros Luiz Fux e Teori Zavaski no julgamento da liminar e do agravo regimental do MS 31.816. 
    Assim, os vetos enviados ao Congresso a partir da entrada em vigor da Resolução CN nº 1/2013 passaram a ter apreciação pela ordem cronológica e a sobrestar a pauta de todas as demais proposições. 
    (...)
    Portanto, nos termos constitucionais, os vetos devem ser apreciados na sua ordem cronológica de protocolização junto à Presidência do Senado e, ultrapassado o prazo constitucional de 30 dias, trancam a pauta do Congresso Nacional para todas as demais deliberações. 
    Ato conjunto das Mesas da Câmara e do Senado (2020) 
    Em razão da pandemia causada pelo COVID-19 e considerando o estado de calamidade pública estabelecido pelo projeto de decreto legislativo nº 6/2020, em 2/04/2020 as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal editaram o "ATO CONJUNTO DAS MESAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL Nº 2, DE 2020” com a finalidade de viabilizar a votação dos projetos de lei orçamentária, a despeito de haver veto trancando a pauta. 
    (...)
    Assim, o Ato das Mesas das Casas do Congresso, diversamente do que dispõe o regimento comum (arts. 102 e 103), permitiu a deliberação dos projetos de lei do congresso nacional em sessões separadas, e, de forma inconstitucional e antirregimental, estabeleceu que os vetos não trancam os projetos de lei do congresso nacional no processo remoto de votações.
    (...)
    O Ato Conjunto nº 2/2020 não pode autorizar a votação de projetos de lei em existindo vetos trancando a pauta do Congresso, primeiro, pela inadequação da via eleita, pois um ato, ainda que conjunto, das Mesas Diretoras da Câmara e do Senado não tem força normativa para alterar disposição regimental, cuja veiculação se dá por meio de resolução aprovada pelo plenário do Congresso Nacional. Incontestável é a afirmação de que as Mesas das duas Casas não substituem o plenário do Congresso Nacional onde estão representados todos os 513 deputados e 81 senadores. Contrário a isso, seria admitir que as Mesas poderiam alterar o regimento interno ao seu bel prazer, sem consulta à totalidade dos membros do Congresso Nacional, colocando em cheque a segurança jurídica do processo legislativo e, sobretudo, a salvaguarda dos direitos da minoria parlamentar. 
    O segundo argumento de impugnação seria relativo "as diferentes abordagens tecnológicas adotadas pela Câmara e pelo Senado" que impediriam a realização de sessão conjunta na modalidade remota, o que justificaria por si só a deliberação de projetos de lei orçamentária em sessões separadas com imediato "destrancamento da pauta" em relação a eles e desvinculação desses projetos de lei do congresso nacional dos vetos. Neste ponto, não é razoável condicionar a eficácia do regimento comum e, sobretudo, da Constituição Federal, aos ditames da evolução tecnológica. A força normativa da constituição se impõe independentemente do avanço da tecnologia da informação nas casas legislativas. É o sistema remoto que compulsoriamente precisa se adequar à Constituição e não o inverso. E mais, o que foi dito é que há uma incompatibilidade de sistemas, o que talvez até seja politicamente conveniente, mas nada foi alegado sobre a (in) viabilidade de realizar um sistema remoto comum entre Câmara e Senado. Obviamente, se houver vontade política, há de ter solução técnica. 
    O terceiro argumento seria sobre a inexistência de disposição constitucional que exija a análise de leis orçamentárias em sessão conjuntas do Congresso Nacional, o que não é verdade. O artigo 166 da Constituição dispõe que os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. O Regimento Comum do Congresso Nacional trata da matéria nos artigos 89 a 103, determinando, em síntese, que os projetos de lei de matéria orçamentária serão analisados pela Comissão Mista permanente e após pelo plenário. 
    (...)
    O quarto argumento diz respeito ao trancamento da pauta do Congresso Nacional pelos vetos. A Constituição Federal estabeleceu em seu art. 66, § 6º, e a prática congressual consolidou este entendimento após a resolução do CN nº 1/2013, que os vetos devem ser analisados em ordem cronológica e que eles sobrestam todas as demais proposições da pauta do Congresso. De acordo com o regimento comum, restam poucas proposições, além dos vetos, sob a égide de competência legislativa das sessões conjuntas, são elas: projetos de leis orçamentárias, projetos de decreto legislativo do Congresso Nacional e resoluções. Anteriormente, propostas de emenda à constituição e medidas provisórias eram matérias de competência do Congresso, mas foram retiradas deste âmbito por reformas regimentais ou pela própria Constituição. Nesse aspecto, mais uma vez se repisa que um Ato Conjunto das Mesas da Câmara e do Senado não tem força normativa para suprimir uma competência do plenário do Congresso Nacional, qual seja, a análise dos projetos de leis orçamentárias e projetos de lei do congresso nacional. 
    (...)
    Por fim, pode se afirmar que se vive sob a vigência de um estado de emergência, mas as circunstâncias, ainda que excepcionais, não justificam o descumprimento da Constituição Federal, quando há meios técnicos disponíveis para a votação dos vetos. Não há motivos para admitir a possibilidade de que os projetos de lei sejam votados antes daquilo que o constituinte entendeu por prioritário e, por isso, consignou o sobrestamento da pauta para todas as demais proposições. 
    Quanto ao pedido de liminar, defendem que (fl. 24):
    A hipótese dos autos contempla os requisitos indispensáveis à concessão da medida liminar, pois o ato inconstitucional está prestes a se realizar e marcado para o dia de hoje, 17/12/2020, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. Por isso, o pedido liminar para suspender e impedir a deliberação dos PLNs antes dos vetos que sobrestam a pauta do Congresso Nacional e sequer estão pautados para a mesma sessão, até o julgamento final deste mandamus. Caso o referido pedido seja analisado após a realização da Sessão na Câmara dos Deputados, requer-se a imediata a declaração de nulidade da sessão, devidos aos atos evidentemente inconstitucionais apontados na presente peça. 
    Os requisitos de fumus boni iuris e periculum in mora restam comprovados, o primeiro pela própria literalidade do art. 66, § 6º da Constituição, e o segundo pela convocação da sessão deliberativa com pauta publicada para o dia 17/12/2020. Portanto, há risco na demora da prestação jurisdicional, e a não concessão da medida liminar, resultará na ineficácia da medida. 
    Objetivam com o presente writ o seguinte (fl. 25):
    b. A concessão da medida liminar, inaudita altera pars, para suspensão da deliberação dos projetos de lei do Congresso Nacional (PLNs), ou para declarar a nulidade da sessão caso já tenha sido realizada, considerando os vetos com prazo constitucional vencido sobrestando a pauta, face a sua inquestionável violação ao devido processo legislativo constitucional; 
    No mérito, seja confirmada a liminar e seja concedida a ordem para determinar que os vetos que tramitam no Congresso Nacional há mais de 30 dias sobrestam a pauta das sessões para todas as demais deliberações de competência do colegiado, e para declarar nula qualquer deliberação de Projetos de Lei do Congresso Nacional na constância de vetos com prazo constitucional vencido sobrestando a pauta, a partir do protocolo deste mandamus, por violar o devido processo legislativo constitucional. 
    O processo foi distribuído ao Gabinete em 18/12/2020 (doc. 6).
    Os impetrantes peticionaram, em 18/12/2020, informando “que na sessão de ontem houve a deliberação e aprovação do projeto de lei do Congresso Nacional (PLN), nº 29 de 2020”. Reiteraram o pedido de liminar, nos seguintes termos (doc. 7):
    reitera-se o pedido liminar, requerendo-se que V. Excelência, liminarmente, declare a nulidade da sessão, em caso de apreciação desta medida liminar após a sessão congressual, considerando que havia vetos com prazo constitucional vencido e que deveriam ter sobrestando a pauta, assegurando aos Impetrante o direito público subjetivo à correta observância do devido processo legislativo. 
    É o breve relatório.
    Nos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei 12.016/2009, o Mandado de Segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça. 
    Cabível, portanto, o Mandado de Segurança nas hipóteses em que estiverem presentes indícios razoáveis de possível lesão a direito líquido e certo; bem como, necessária a concessão da medida liminar quando houver potencialidade da lesão se tornar efetiva, caso não sejam suspensos os efeitos do ato impugnado (CAIO TÁCITO, Poder de polícia e seus limites. RDA 61/220; OTHON J. SIDOU, Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, Mandado de Segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 42; HELY LOPES MEIRELLES. Mandado de Segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. 18. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p. 3; CASTRO NUNES. Do Mandado de Segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. Atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 73). 
    A concessão da liminar em Mandado de Segurança, desse modo, encontra assento no próprio texto constitucional (ADI 975 MC/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Pleno, DJ de 20/6/1997), pois, estando presentes os requisitos ensejadores, sua concessão é ínsita à finalidade constitucional de proteção ao direito líquido e certo, sob pena de restrição a eficácia do remédio constitucional. 
    Nesses termos, o artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09 prevê ser possível a suspensão do “ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”. 
    No presente caso, o pedido de liminar apresentado na inicial objetiva, inicialmente, a suspensão da “deliberação dos projetos de lei do Congresso Nacional (PLNs)”. Ocorre que, uma vez que o processo foi distribuído ao Gabinete após a realização da sessão conjunta remota do Congresso Nacional, no dia 17 de dezembro de 2020, o pleito se encontra esvaziado, porque já concretizado. Assim, não há mais periculum in mora que possa ser evitado nos autos quanto ao ponto.
    Quanto ao pedido liminar requerido após a realização da Sessão conjunta, no sentido de que se “declare a nulidade da sessão, (...) considerando que havia vetos com prazo constitucional vencido e que deveriam ter sobrestando a pauta”, (doc. 7, fl. 1), trata-se de pedido que se confunde com o próprio pedido de mérito da demanda, o qual será oportunamente apreciado, após a devida instrução processual.
    Diante do exposto, INDEFIRO O PEDIDO LIMINAR. 
    Notifique-se a autoridade coatora para que apresente informações no prazo de 10 (dez) dias, conforme disposto no art. 7º, I, da Lei 12.016/2009. 
    Publique-se.
    Brasília, 18 de dezembro de 2020. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente