Tribunal: STF
Processo: MS 37485
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-03
Data de publicação: 2020-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado, originariamente, contra ato do Corregedor-Geral de Justiça do Estado de Goiás, que deu cumprimento ao Provimento 77/2018 do CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Em momento posterior, houve acolhimento de pedido para inclusão no polo passivo do mandamus do Ministro Presidente do Conselho Nacional de Justiça, determinando-se o encaminhamento dos autos ao Supremo Tribunal Federal, competente para o conhecimento da impetração.
    Na inicial, a parte impetrante apresenta o seguinte contexto fático (doc. 1, fls. 3/4):
    O Impetrante é respondente do Cartório de Registro de Pessoas Jurídicas, Títulos e Documentos, Protesto e Tabelionato 2º de Notas da Comarca de Formosa-GO, desde 18 de outubro de 2018, quando foi nomeado pela Meritíssima Juíza de Direito e Diretora do Foro da Comarca de Formosa-GO, por meio da Portaria nº 51/2018, anexa.
    Todavia, a Corregedoria do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás determinou a revogação da referida portaria, por supostamente não atender o Provimento nº 77 do CNJ, de 07 de novembro de 2018, bem como que a Excelentíssima Juíza Marina Cardoso Buchdid indicasse, em 30 dias, um novo nome para assumir a respondência do referido Cartório e Tabelionato.
    Tal situação fez com que o respondente impetrasse o Mandado de Segurança nº 5008820.33.2019.8.09.0000, onde o Desembargador decidiu liminarmente, em 15 de janeiro de 2019, de forma brilhante, pela manutenção do Impetrante no cargo, uma vez que ele atende a todos os requisitos exigidos pela Lei supramencionada.
    Porém, tendo em vista que em 19 de junho de 2019 houve a publicação da Recomendação nº 39 do CNJ, a qual recomenda que “que dêem cumprimento ao Provimento 77 e às decisões proferidas pela Corregedoria Nacional de Justiça, que coíbem a prática de nepotismo, ainda que haja decisão judicial em sentido diverso mantendo no cargo interinos parentes de antigos delegatários titulares das serventias vagas, salvo se a ordem judicial advier do Supremo Tribunal Federal, e em novembro de 2019 o impetrante recebeu ofício com a finalidade de informar se tinha algum parentesco com o titular falecido, anexo, e, sucessivamente, recebeu uma ligação para confirmar a informação prestada, resta esclarecida a grave ameaça ao direito do impetrante.
    Há, portanto, um justo receio de violação a direito líquido e certo, fato que atrai o cabimento da impetração deste mandado de segurança preventivo, com base no artigo 5º, LXX, da Constituição da República e no artigo 1º c/c artigo 21, da Lei do Mandado de Segurança – Lei no 12.016/09. Afinal, é reconhecida a possibilidade de impetração para fins preventivos, e não só repressivos.
    Na sequência, apresenta as seguintes alegações de direito (fls. 6/9):
    No caso concreto fica claro que o Provimento nº 77 e a Recomendação nº 39 de 2019 do CNJ ultrapassaram os seus limites legais no momento em que decretam que “a designação de substituto para responder interinamente pelo expediente não poderá recair sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta” e “deem cumprimento ao Provimento 77 e às decisões proferidas pela Corregedoria Nacional de Justiça, que coíbem a prática de nepotismo, ainda que haja decisão judicial em sentido diverso mantendo no cargo interinos parentes de antigos delegatários titulares das serventias vagas”.
    Pois, tais recomendações restringe o direito de um substituto mais antigo assumir ao cargo pelo simples fato de possuir parentesco com o antigo notário ou oficial de registro, contrariando assim o estabelecido no § 2º do artigo 39 da Lei 8.935/94.
    Ademais, o § 2º do artigo 39 da Lei 8.935/94 não é amplo, não cabe interpretações diversas, tampouco exigiu a necessidade de um provimento vir especificá-lo. Inclusive, ao contrário do que se faz pensar, a Lei supracitada é bastante específica no momento de exigir que quem deve assumir o cargo vago seja o substituto mais antigo, o critério de nomeação da Lei é claro e objetivo nesse ponto.
    Sendo assim, um provimento não pode tentar legislar restringindo direitos em uma lei que já é específica e usa critérios objetivos para a sucessão do tabelionato, pois tal situação extrapola os limites legais, visto que um provimento não pode estar na mesma hierarquia de uma lei, pela simples razão de que a lei emana do poder legislativo, enquanto um ato normativo fica restrito à menor amplitude normativa.
    Frisa-se que no Estado Democrático de Direito, é inconcebível permitir que um órgão administrativo possa expedir atos com força de lei, pois os reflexos podem avançar sobre direitos fundamentais.
    Portanto, as resoluções que podem ser expedidas pelos Conselhos não podem criar direitos e obrigações e tampouco interferir, especialmente no que diz respeito às restrições, na esfera dos direitos e garantias individuais ou coletivas. Sendo assim, o poder “regulamentador” dos Conselhos é incompatível com inovação no âmbito jurídico.
    Conclui-se então que, o §2º, artigo 2º do Provimento nº 77 de 07 de novembro de 2018 é inconstitucional, uma vez que tenta inovar e restringir um direito que está previsto em uma lei hierarquicamente superior ao provimento, qual seja, a Lei nº 8.935 de 18 de novembro de 1994.
    O Provimento e a Recomendação supramencionados extrapolam ainda mais os limites quando prevê que todos os tabeliães substitutos que se enquadram nos casos do § 2º serão exonerados dos cargos, inclusive aqueles que permanecem por decisão judicial. Excelência, jamais, em nenhum lugar da história, mesmo naquelas mais absurdas que poderiam ser dirigidas por Quentin Tarantino, se ouviu falar em um provimento que tem poder para anular uma decisão judicial.
    Absurdo se mostra que o Conselho Nacional de Justiça tenha poder o suficiente para expedir provimentos com forças tão vinculantes que revogue decisões, de casos específicos, dadas por desembargadores e juízes. Tal situação não pode existir, se não, o judiciário virará uma bagunça hierárquica, é preciso que cada órgão saiba seu lugar.
    Facilmente se conclui que o CNJ, ora autoridade coatora extrapolou suas atribuições, haja visto que este é órgão administrativo de controle disciplinar da magistratura e, desta forma acaba está interferindo na independência funcional do Judiciário.
    Ademais, cogitar que o CNJ possa inovar no mundo jurídico por meio de resoluções e recomendações, seria permitir que o órgão administrativo usurpasse a atividade legislativa própria do Poder Legislativo, ferindo de morte o princípio da separação dos poderes.
    Acrescenta, ainda, que: (fls. 9/10):
    Indispensável tratar da irretroatividade dos efeitos do disposto no Provimento no 77/2018 do Conselho Nacional de Justiça, pois suas imposições somente poderiam ser exigidas para as situações consolidadas posteriormente à publicação do malsinado ato normativo, em atenção ao princípio geral da irretroatividade.
    Depreende-se dos fatos que Titular do 2º Tabelionato de Formosa-GO faleceu em outubro de 2018, tendo o Impetrante assumido a responsabilidade no dia seguinte. Ou seja, o fato gerador do direito do Impetrante ocorreu em 13 de outubro de 2018, conforme certidão de óbito anexa, quase um mês antes da publicação do Provimento, visto que este ocorreu em 07 de novembro de 2018.
    Assim, indevido que o Impetrante seja atingido pelos ditames do Provimento no 77/2018, sendo que foi nomeado como respondente em momento anterior. Vale dizer que a relação jurídica aqui existente se estabilizou antes da formalização do hostilizado ato normativo. Trata-se de consequência do princípio da segurança jurídica, pilar do Estado Democrático de Direito, que não permite que o administrado fique à mercê da incerteza, garantindo, destarte, segurança quanto da sedimentação das relações jurídicas consolidadas.
    Ao final, requer (fls. 26/27): 
    a) A total procedência deste Mandado de Segurança Preventivo para conceder a liminar no sentido de suspender os efeitos do artigo 2º, § 2º do Provimento 77/2018, via de consequência, mantendo o Impetrante na sua função, até o desfecho desta ação mandamental, conforme decisão liminar no processo nº 5008820.33.2019.8.09.0000, tendo em vista os requisitos da fumaça do bom direito e perigo da demora, ambos expostos em momento oportuno;
    b) A decretação de inconstitucionalidade do Provimento nº 77 de 2018 e da Recomendação nº 39, ambos do CNJ, e que consequentemente, o Impetrante seja mantido no seu atual cargo até que haja concurso público e um novo tabelião definitivo assuma o serviço, uma vez que o CNJ, ora autoridade coatora, extrapolou suas atribuições, visto que é apenas órgão administrativo de controle disciplinar da magistratura, não podendo interferir na independência funcional do Judiciário;
    c) A não aplicação dos efeitos do Provimento nº 77 e Recomendação nº 39 no caso em comento, uma vez que o direito foi adquirido antes da Publicação nº 39, sendo assim seus efeitos somente ecoam para as interinidades posteriores à sua publicação, não atingindo, pois, a situação do Impetrante que teve seu direito consagrado em 13 de outubro de 2018;
    d) A declaração de inconstitucionalidade da Recomendação nº 39 do CNJ e, consequente, a não aplicabilidade no caso em comento, uma vez que o direito foi adquirido quase um ano antes da publicação da Recomendação supramencionada;
    O Tribunal de Justiça de Goiás reconheceu a ilegitimidade do Corregedor-Geral do Estado para figurar no polo passivo da ação mandamental. Assim, dada a incompetência da Corte de Justiça Estadual, determinou a remessa dos presentes autos à esta SUPREMA CORTE, os quais foram distribuídos por prevenção ao meu Gabinete, no dia 21/10/2020.
    É o breve relato do necessário. Decido.
    O Mandado de Segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (CASTRO NUNES, José de. Do mandado de segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 54).
    Ressalte-se, ainda, que a impetração do mandamus exige a descrição de fatos que, em tese, configurem violação de direito líquido e certo do impetrante; sendo incabível seu ajuizamento contra lei ou ato normativo em tese (Súmula 266 do STF. Conferir, ainda: MS 28.293 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 30/10/2014; MS 32.694 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 9/6/2015) – salvo quando, diferentemente da presente hipótese, configurarem ato de efeitos concretos e imediatos, afastando-se de sua natureza normativa –, pois sua natureza jurídica não se confunde com a ação direta de inconstitucionalidade, sendo vedada sua utilização como sucedâneo do controle concentrado de constitucionalidade (MS 22.500-9, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, j. 25-4-96; MS 21.551, Rel. Ministro OCTÁVIO GALLOTTI, DJ 20-11-92, p. 21.612, Ementário 01685.01-PP-00199; MS 21.274, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 8-4-94, p. 07241, Ementário 01739.04 PP-00658; MS 21.126, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p. 00048; MS 21.125, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p-00040; MS 20.533, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 22-11-85, p. 21.335, Ementário v. 01401.01, p. 00058; MS 20.444, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 110 (2) p. 542; MS 20.398, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO, DJ 2-12-83, p. 19.032, Ementário 01319.01 p. 00100; MS 20.210, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 96/1004; AGRMS, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 1-7-88, p. 16.899, Ementário 01508.02, p. 00269).
    É exatamente essa hipótese em questão, na qual o impetrante pretende o reconhecimento da inconstitucionalidade do Provimento 77 e da Recomendação 39, ambos do Conselho Nacional de Justiça, gerando o efeito concreto da manutenção de sua designação para responder, de forma interina, por delegação extrajudicial vaga. É que dos atos impugnados via mandamental não se extraem deter determinações específicas, concretas e diretas direcionadas à esfera jurídica do impetrante, conforme observa-se do teor de seu texto, a seguir transcrito:
    Art. 5º Não havendo substituto que atenda aos requisitos do §2º do art. 2º e do art. 3º, a corregedoria de justiça designará interinamente, como responsável pelo expediente, delegatário em exercício no mesmo município ou no município contíguo que detenha uma das atribuições do serviço vago. 
    § 1º Não havendo delegatário no mesmo município ou no município contíguo que detenha uma das atribuições do serviço vago, a corregedoria de justiça designará interinamente, como responsável pelo expediente, substituto de outra serventia bacharel em direito com no mínimo 10 (dez) anos de exercício em serviço notarial ou registral. 
    § 2º A designação de substituto para responder interinamente pelo expediente será precedida de consulta ao juiz corregedor permanente pela fiscalização da serventia extrajudicial vaga. (...) 
    Art. 7º Os casos omissos serão decididos pela corregedoria de justiça local deverão ser comunicados à Corregedoria Nacional de Justiça no prazo de 30 (trinta) dias (grifo meu).
    Neste caso, diversamente do que se observou nos autos do MS 36.354-ES, de minha relatoria, o fundamento da impetração é a inconstitucionalidade material do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça, por conta da ofensa ao § 2º do art. 39 da Lei 8.935/1994 e do extrapolamento do poder regulamentar do próprio Conselho. Naqueles autos, afirmava-se a ilegalidade do ato exarado pelo Corregedor Geral da Justiça do Estado do Espírito Santo, ainda que com fundamento no Provimento 77 do CNJ.
    Assim, embora a descrição fática apresentada com a inicial se baseie nos efeitos concretos da decisão do Corregedor Geral local, o fundamento do writ é, expressamente, o reconhecimento da inconstitucionalidade dos atos administrativos emitidos pelo Conselho Nacional de Justiça e, a partir de tal declaração, o afastamento dos efeitos concretos do ato local.
    Desta forma, resume-se a impetração à apreciação, de competência desta CORTE, da inconstitucionalidade do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça e, por consequência, dos atos que se lhe seguiram para fins de concretização, como a Recomendação 39 do mesmo órgão de controle, e dos atos locais da Corregedoria Geral da Justiça, visando dar-lhe concretização. E, conforme se depreende do próprio conteúdo da norma base objeto do questionamento, trata-se de norma geral, destinada a produzir efeitos em todas as delegações vagas no território nacional, enquanto não providas por concurso público, e abstrata, dado não conter comando específico a determinado sujeito ou interessado. Isto, por certo, impede sua apreciação em sede de mandado de segurança, conforme precedente da CORTE:
    MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. RESOLUÇÃO DO CNJ. REQUISITO MÍNIMO PARA O CREDENCIAMENTO DE LEILOEIRO PÚBLICO PARA ATUAR PERANTE O PODER JUDICIÁRIO. NORMA GENÉRICA, IMPESSOAL E ABSTRATA. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. EFEITOS MEDIATOS PERANTE O IMPETRANTE. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. WRIT NÃO CONHECIDO. 
    1. O writ contra atos estritos do Poder Legislativo encontra restrição imposta pela Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, que estabelece ser juridicamente impossível a concessão da segurança contra lei em tese, pela óbvia razão de que o simples texto legal, como norma abstrata de conduta, não lesa diretamente qualquer direito individual. 
    2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, Dje 30.10.2014; MS 25.456- AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005. 
    3. In casu, o art. 2º da Resolução CNJ 236/2016, ao constituir, nos termos do art. 880, § 3º da Lei 13.105/2015, requisito mínimo para o credenciamento de leiloeiros públicos e corretores o exercício profissional por não menos que 3 (três) anos, tratou da matéria por intermédio de norma geral, impessoal e abstrata. Assim, o caráter da Resolução impugnada, de alcance certamente genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, o que não concretiza coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança. 
    4. Consectariamente, no caso sub examine, é fato irrefutável que eventual direito líquido e certo só se concretizará com ulterior ato administrativo que o viole. A norma ora questionada, sem operatividade imediata perante o impetrante, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações e exigências gerais e impessoais, a torna insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 5. Mandado de segurança não conhecido.
    (MS 34.428-DF – rel. Min. LUIZ FUX, j. 10.10.2016)
    E, de fato, a análise da constitucionalidade do Provimento 77 do Conselho Nacional de Justiça não é possível, dado seu caráter abstrato e geral dentro de suas situações de fato, por meio do mandado de segurança individual, dado seu caráter eminentemente subjetivo. Neste sentido: MS 36.259-DF, j. 01.02.2019; MS 36.346-CE, j. 03.04.2019, ambos de minha relatoria.
    Relacionada à controvérsia, é importante registrar, que o Provimento 77 do CNJ é explicita no sentido que a designação de substituto para responder interinamente pelo expediente não poderá recair sobre cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau do antigo delegatário ou de magistrados do tribunal local (art. 2º, § 2º). Com o objetivo de dar cumprimento a tal determinação, o Conselho Nacional de Justiça editou a Recomendação 39, da qual destaco, no ponto de interesse, o artigo 1º:
    RECOMENDAR aos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal que deem cumprimento ao Provimento 77 e às decisões proferidas pela Corregedoria Nacional de Justiça, que coíbem a prática de nepotismo, ainda que haja decisão judicial em sentido diverso mantendo no cargo interinos parentes de antigos delegatários titulares das serventias vagas, salvo se a ordem judicial advier do Supremo Tribunal Federal.
    Em respeito a tais determinações, o Corregedor-Geral de Justiça proferiu decisão administrativa determinando o afastamento do Impetrante da designação para responder pela delegação extrajudicial como interino, decisão que foi suspensa pela liminar deferida nos autos do MS 5008820.33.2019.8.09.0000, em processamento pelo Tribunal de Justiça de Goiás.
    Na presente hipótese, ainda que se desconsidere a questão da impossibilidade de apreciação da inconstitucionalidade afirmada pelo impetrante, não há que se falar em direito adquirido, sob a alegação de que o Provimento 77 foi editada posteriormente à sua designação para responder pelo Serviço de Registro de Pessoa Jurídica e Tabelionato 2º de Notas da Comarca de Formosa (doc. 36), uma vez que “a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” (Súmula 473 do STF).
    Frise-se que o impetrante permanece à frente das delegações em clara afronta ao Provimento 77 do CNJ, tendo em vista que o ora impetrante assumiu a interinidade das serventias em decorrência do falecimento do titular que, no caso, era seu genitor, questão específica objeto de judicialização na origem.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO MANDADO DE SEGURANÇA. 
    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 
    Publique-se.
    Brasília, 3 de dezembro de 2020
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
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