Tribunal: STF
Processo: ARE 1270247
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-30
Data de publicação: 2020-06-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa-voto transcrevo (eDOC 4, pp. 20/21):
    “Processual Civil. Demanda visando rescindir sentença prolatada por juiz federal, em ação civil pública por improbidade administrativa, tendo por objeto recursos repassados pelo Ministério do Turismo para a realização de festejo municipal - Regata de Jangada Pontal -, calcada a pretensão no fato de ser o magistrado absolutamente incompetente, a teor do inc. II, do art. 966, do Código de Processo Civil. Já na decisão inicial, onde indeferi a tutela provisória de urgência buscada, assentei: "O fato se traduz em convênio celebrado pelo Município de Fortim com o Ministério do Turismo, que terminou motivando ação de improbidade administrativa contra o ora demandante, que atuou no dito convênio como prefeito do referido município. Nenhum dos dois alicerces resiste a qualquer análise, porque a competência da Justiça Federal é matéria suma e exaustivamente pacífica, da mesma que é a legitimidade ativa do Ministério Público Federal, no caso. A matéria, aliás, com todas as vênias, não desperta a mais leve dúvida. No convênio celebrado, a prestação de contas se faz ao ente federal que repassou as verbas, no caso, o Ministério do Turismo. A origem federal dos recursos autoriza a competência do Juízo Federal. As ações de improbidade administrativa, nesse sentido, tendo por objeto recursos de convênio celebrados por Prefeituras Municipais com Ministérios federais - vg., Ministério do Turismo, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, entre outros, - assoberbam a Justiça Federal de primeiro e segundo graus. A competência da Justiça Federal atrai a presença do Ministério Público Federal para a lide, na posição ativa, atuando este como se fosse a própria União. O fato de a União ter declarado desinteresse deve ser entendida de forma simples: não há necessidade desta se imiscuir no feito em foco, porque o Ministério Público Federal já estava nele a atuar. Não vejo, assim, como ultrapassar os dois obstáculos, para, à míngua de qualquer outra matéria, conceder a tutela provisória de urgência buscada, que, em consequência, fica indeferida (...) ". A ré, ao contestar, invocou o art. 129, da Constituição, a atribuir funções institucionais do Ministério Público, como a de promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (inc. III). Sendo o Ministério Público Federal parte legítima para a ação civil pública de improbidade administrativa, cuidando-se de recursos repassados pelo ente federal, no caso, o Ministério do Turismo, para a realização de uma festa, a prestação de contas se faz perante o Ministério do Turismo e o Tribunal de Contas da União, a competência da Justiça Federal se consolida, como, aliás, está sedimentado pela Súmula 208, do Superior Tribunal de Justiça, ao apregoar que compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal. Esta é a realidade do dia a dia da Justiça Federal, de modo que as matérias, atroadas na presente rescisória, com as mais respeitosas vênias, perde a graça e dispensa até comentários, por se cuidar do óbvio. Depois, é preciso deixar claro que quando a União, em casos tais, revela seu desinteresse, é porque a demanda já está sendo movimentada pelo Ministério Público, de modo que a atuação deste dispensa a participação daquela. Ou seja, a ação já tem dono próprio e específico. O juízo federal, prolator da sentença, é, como sempre foi, competente para processar e julgar ação civil público por improbidade administrativo, tendo por objeto recursos federais liberados pelo Ministério de Turismo, destinados a festa patrocinada por município. O juízo absolutamente incompetente, a que se refere o inc. II, do art. 966, do Código de Processo Civil, aqui não ocorre. Improcedência .”
    Os embargos de declaração opostos foram acolhidos, sem efeitos modificativos.” (eDOC 4, p. 60)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, alega-se violação aos arts. 109, I e 129, IX, da Constituição Federal de 1988.
    Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se (eDOC 4, pp. 137/138):
    “I.III. DA REPERCUSSÃO GERAL O caso em tela versa sobre a inconstitucionalidade de sentença proferida pela Justiça Federal em sede de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa movida pelo Ministério Público Federal em face de ex-Prefeito Municipal, para discussão acerca de verbas decorrentes de convênio federal, sem a participação da União no processo, após manifestação expressa do ente público em não possuir interesse em atuar no feito. Prima facie, devem-se observar as atribuições do Ministério Público Federal - MPF, estas, taxativamente elencadas no texto constitucional como será demonstrado. Ao ajuizar a ação de improbidade administrativa em discussão, o MPF indiscutivelmente foge à regra geral de sua alçada. Ademais, ao processar e julgar feito de natureza não-criminal sem a presença da União, entidade autárquica ou empresa pública federal na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, a Justiça Federal desrespeita expressa determinação do Texto Constitucional, sendo, portanto, juízo flagrantemente incompetente. Nota-se que a questão possui relevância política, social e jurídica, tendo a potencialidade de atingir um significativo número de pessoas na medida em que versará acerca do juízo competente para apreciação de ações, na seara do Direito Administrativo , contra gestores municipais em decorrência de supostos inadimplementos em convênios federais. Neste sentido, o teor do art. 1.035 do Código de Processo Civil: (...)
    1. Portanto, preenchido o requisito da repercussão geral, nos termos da Constituição Federal e da legislação em vigor, deve ser o presente recurso recebido e conhecido.”
    É o relatório. Decido.
    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:
    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros”. 
    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que “ultrapassem os interesses subjetivos da causa”. 
    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:
    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores.” 
    (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).
    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral “espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical)” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).
    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.
    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal. 
    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários. 
    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover “a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79). 
    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos. 
    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, “a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos” (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).
    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.
    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal. 
    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida. 
    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional. 
    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.
    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. “Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente” (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.
    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.
    Por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso extraordinário com agravo. 
    Deixo de aplicar o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve prévia fixação de honorários na origem. 
    Publique-se. 
    Brasília, 30 de junho de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
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