Tribunal: STF
Processo: RE 1249715
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-03
Data de publicação: 2020-06-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário (eDOC 17) interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Estadual n. 16.796, de 14 de julho de 2018, que “determina a todos os estabelecimentos comerciais no Estado que disponibilizem copos descartáveis de cor predominantemente azul, com a inscrição ‘zero açúcar’ visível, para utilização em máquinas de refrigerantes”. I. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO ESTADO – Competência concorrente para legislar sobre consumo – Estado que apenas especificou a legislação federal, que já garante aos consumidores os direitos à vida, saúde e segurança e à informação – Precedente do E. STF – Atendimento ao princípio federativo (artigo 1° da Constituição do Estado de São aulo – Legislação sobre matéria vinculada a consumo apenas suplementar, respeitadas as normas federais existentes. II. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA E DA RAZOABILIDADE – Legislação estadual que tem por objeto específico ampliar a segurança e a informação prestadas ao consumidor – Obrigação imposta que atende às finalidades perseguidas pelo legislador – Eventuais impactos em contratos e parcerias entre fornecedores e distribuidores de bebidas que deverão ser ajustados nos termos da nova lei – Prevalência do direito à liberdade de escolha do consumidor e do princípio da dignidade da pessoa humana sobre o princípio da livre iniciativa. Inocorrência de inconstitucionalidade. Ação julgada improcedente, revogada a liminar concedida. Agravo interno prejudicado.” (eDOC 13, p. 2-3)
    O Sindicato dos Restaurantes, Bares e similares de São Paulo – SindResBar/SP interpôs recurso extraordinário com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, suscitando violação ao art. 22, XXIX, art. 170, caput, e art. 196 do texto constitucional.
    Nas razões recursais, o recorrente sustenta que a Lei do Estado de São Paulo 16.796/2018 invade a competência da União ao legislar sobre propaganda comercial. Nesse ponto, argumenta o seguinte:
    “18. - Segundo o acórdão recorrido, não houve invasão de competência de privativa da União porque a lei em questão trataria de matéria relativa a consumo, albergada no art. 24, V, da CF, e não relativa a propaganda comercial.
    19. - Tal interpretação estaria correta se a lei tivesse se limitado a determinar o fornecimento de refrigerantes “zero açúcar” em copos diferentes dos utilizados para o fornecimento de refrigerante sem açúcar.
    20. - A lei paulista, porém, foi além, não paenas determinando o fornecimento de um copo especial para os refrigerantes sem açúcar, como criando para tais produtos uma identidade visual, ao estabelecer de forma impositiva e sem margem para adaptações, que os copos deveriam ter uma cor pré-determinada e escolhendo que essa cor deveria ser o azul.
    21. - Veja-se, Exa., na linha do quanto alegado nos embargos de declaração, que a determinação da utilização de copos de cores distintas para os refrigerantes “com” e “sem” açúcar, deixando-se a critério o estabelecimento definir quais seriam elas (v.g., preto x branco; vermelho x amarelo etc.) já seria por si só suficiente para atender ao propósito legislativo.
    22. - O legislador, contudo, foi além do que seria necessário e decidiu, de forma impositiva, qual seria a cor a ser adotada (= azul), providência que desborda da competência para legislar sobre consumo e invade a competência para legislar sobre propaganda comercial, pois as cores de produtos e serviços integram a sua identidade visual.
    23. - Em matéria de refrigerantes, por exemplo, é público e notório que duas das maiores marcas são identificadas pelas cores vermelha (Coca-Cola) e azul (Pepsi), de tal forma que obrigar estabelecimentos comerciais a usar uma delas quando estes comercializam produtos da outra (concorrente!) é providência que ultrapassa o mero interesse do consumidor, para influir na identificação dos produtos e na sua divulgação pelos estabelecimentos, invadindo a seara da propaganda comercial.
    24. - De rigor, portanto, o reconhecimento da inconstitucionalidade formal da lei, por violação do art. 22, XXIX, da CF.” (eDOC 17, p. 9-10)
    Aduz que a legislação municipal também ofende o princípio da livre iniciativa ao “determinar que estabelecimentos comerciais forneçam um tipo de copo especial para refrigerantes sem açúcar” (eDOC 17, p. 11).
    Intimadas, as partes reclamadas apresentam contrarrazões, manifestando-se pela constitucionalidade da norma estadual ante (i) a competência concorrente para legislar sobre proteção ao consumidor e à saúde (art. 24, V e XII, do texto constitucional); (ii) a inexistência de afronta ao princípio da livre iniciativa por se tratar de norma sem caráter absoluto; e (iii) a razoabilidade e a adequação do ato para atingir os fins a que se propõe (eDOCs 22 e 24).
    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado: 
    “PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N° 16.796/2018. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO. PREVALÊNCIA DO DIREITO À LIBERDADE DE ESCOLHA DO CONSUMIDOR E DO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA SOBRE O PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO NÃO ATACADOS. NÃO OBSERVADO O PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. SÚMULA 283/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (eDOC 35, p. 1)
    É o relatório.
    Decido.
    Assiste razão ao recorrente.
    A irresignação impugna o acórdão do Tribunal local que reputou constitucional a Lei do Estado de São Paulo 16.796/2018, conhecida como Lei do Copo Azul, em Ação Direta de Inconstitucionalidade de âmbito estadual. Eis o inteiro teor da norma contestada:
    “LEI Nº 16.796, DE 13 DE JULHO DE 2018
    Determina a todos os estabelecimentos comerciais no Estado que disponibilizem copos descartáveis de cor predominantemente azul, com a inscrição "zero açúcar" visível, para utilização em máquinas de refrigerantes. 
Artigo 1º - Todos os estabelecimentos comerciais no Estado devem disponibilizar copos descartáveis de cor predominantemente azul, com a inscrição “zero açúcar” visível, para utilização em máquinas de refrigerantes. 
Parágrafo único - Os estabelecimentos de que trata o “caput” ficam obrigados a manter o uso de sinalização na tampa do copo com a marcação de produto zero açúcar. 
Artigo 2º - Os copos referidos no artigo 1º só podem ser utilizados para refrigerantes com zero açúcar, ficando vedada utilização diversa. 
Parágrafo único - Fica vedado o uso do respectivo copo em sucos naturais ou artificiais. 
Artigo 3º - Os estabelecimentos devem garantir ao menos 10% (dez por cento) da quantidade habitual dos copos utilizados para a finalidade de que trata esta lei. 
Artigo 4º - Fica estabelecida multa de 100 (cem) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs) em caso de descumprimento da presente lei. 
Artigo 5º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.” (eDOC 5, p. 19)
    Relembro que, no julgamento da ADI estadual, o parâmetro para a averiguação de constitucionalidade da norma é a Constituição do Estado de São Paulo, na qual também se fazem garantidas a proteção à saúde, a defesa ao consumidor e o princípio da livre iniciativa.
    Em jurisdição extraordinária, a insurgência recursal, que toma como parâmetro a Constituição Federal – cujo zelo e proteção incumbem a esta Suprema Corte –, rodeia a usurpação de competência legiferante privativa da União e o conflito aparente entre regras e princípios constitucionais.
    Em primeiro lugar, afasto o argumento de inconstitucionalidade no que tange à incompetência da Assembleia Legislativa de São Paulo para editar norma de tal conteúdo (art. 22, XXIX, do texto constitucional). 
    Entendo que a norma estadual não versa sobre propaganda comercial – matéria destinada à atuação legiferante privativa da União –, pois não dispõe sobre as formas pelas quais os copos descartáveis devem ser anunciados ao mercado consumidor. Trata-se de questão correlata, porém distinta. 
    Ao determinar que os estabelecimentos comerciais disponibilizem copos descartáveis de cor predominantemente azul, com a inscrição "zero açúcar" visível, para utilização em máquinas de refrigerantes, a norma visa regulamentar, no âmbito estadual, aspecto sensível que diz respeito à proteção da saúde e do consumidor, o que é devidamente autorizado pelo art. 24, V e XII, da Constituição Federal.
    O texto constitucional, inclusive, discrimina as matérias próprias de cada ente federativo e, a partir disso, procede à centralização de poder, ora na própria Federação, ora nos Estados-membros, a depender da apuração do princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal, qual seja, a predominância do interesse.
    A partir da verificação da predominância do interesse é que se determinam à União aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados são reservadas as matérias de predominante interesse regional e, por fim, aos municípios os assuntos de interesse local. 
    Na espécie, foi identificada pela Casa Legislativa estadual a necessidade de regulamentação da matéria, em especial para a proteção de consumidores diabéticos, para melhor identificarem os produtos que podem consumir. Esse ônus informativo dos estabelecimentos decorre, inclusive, da legislação federal (Código de Defesa do Consumidor), de modo que a norma estadual especifica o tratamento da matéria para a regionalidade.
    Reconheço, portanto, que o Estado é competente para legislar sobre proteção ao consumidor e saúde, concorrentemente, com a União, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados. 
    Em relação ao argumento de afronta à livre iniciativa, no entanto, entendo que o pleito recursal merece provimento.
    É cediço que o princípio constitucional mencionado não é dotado de caráter absoluto, sendo as suas balizas, inclusive, especificadas na própria Constituição Federal. Desse modo, a atuação legislativa que resulta na intervenção em atividades econômicas, através de medidas diretas ou indiretas, precisa pautar-se na razoabilidade e na proporcionalidade, a evitar que a norma constitucional esvazie o seu objeto. 
    A esse propósito, Lúcia Valle Figueiredo alerta que "As balizas da intervenção serão, sempre e sempre, ditadas pela principiologia constitucional, pela declaração expressa dos fundamentos do Estado Democrático de Direito, dentre eles a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa" (DIÓGENES GASPARINI, in Curso de Direito Administrativo, 8ª Edição, Ed. Saraiva, p. 64). 
    Em exame de proporcionalidade da norma legal, é preciso conferir se a limitação da livre iniciativa impacta no maior grau de realização dos outros preceitos constitucionais. Robert Alexy, nesse sentido, explica que “quanto mais intensa se revelar a intervenção em um dado direito fundamental, mais significativos ou relevantes hão de ser os fundamentos justificadores dessa intervenção” (ROBERT ALEXY, “Kollision und Abwägung”, in Mendes, Gilmar Ferreira. Branco, Paulo Gonet. Curso de direito constitucional. 15. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2020, p. 171).
    Pois bem. Dos autos em análise, verifico que as finalidades pretendidas pela norma impugnada, no que tange à ampliação da segurança e da informação prestadas ao consumidor, não legitimam a profunda limitação à livre iniciativa, vez que tal objetivo pode ser realizado por outras vias menos restritivas ao direito constitucional do recorrente. 
    A coerção legislativa, nesse caso, acaba por ultrapassar os limites imanentes da realização da norma constitucional.
    Nesse ínterim, destaco que a jurisprudência desta Suprema Corte vem sendo reafirmada em torno da utilização do princípio da proporcionalidade em casos envolvendo a colisão entre preceitos constitucionais e livre iniciativa econômica (RE 632644 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 10.05.2012; RE 422941, Rel. Min. Carlos Velloso, DJe 24.03.2006; ADPF 101, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 04.06.2012; ADI 3.540-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 03.02.2006). 
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 16.796/2018, do Estado de São Paulo, ante a ofensa ao princípio constitucional da livre iniciativa.
    Publique-se.
    Brasília, 03 de junho de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente