Tribunal: STF
Processo: SS 5324
Classe: SS
Órgão julgador: VICE-PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-03
Data de publicação: 2020-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PREVISÃO LEGAL QUE LIMITA O INGRESSO AOS NOVOS OCUPANTES DE CARGOS PÚBLICOS NA ESFERA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL. DECISÃO SUSPENSA QUE DETERMINA A IMEDIATA INCLUSÃO NO NOVO REGIME DOS SERVIDORES ANTIGOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. RISCO DE LESÃO À ORDEM ECONÔMICA. EFEITO MULTIPLICADOR.  PERICULUM IN MORA REVERSO. PEDIDO DEFERIDO.
    Decisão: Trata-se de Suspensão de Liminar ajuizada pelo Município de São Paulo/SP com o objetivo de sustar os efeitos de decisão proferida pelo Des. Vico Mañas nos autos n° 2168638-98.2019.8.26.0000, Mandado de Segurança em trâmite perante Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo. Essa decisão permitiu a adesão de servidores municipais do Tribunal de Contas do Município de São Paulo que ingressaram antes da Lei Municipal 17.020/2018 (reforma da previdência local) ao novo regime previdenciário por ela estabelecido.
    Sustenta o requerente haver matéria constitucional na questão, “pois fundada, em essência, no alcance a ser dado ao artigo 40, §16, da Constituição Federal (obrigatoriedade ou facultatividade de conceder-se opção aos servidores antigos de ingresso no regime de aposentadoria complementar)”, a justificar a competência do Supremo Tribunal Federal para análise do pedido. No mérito, sustenta haver risco de grave lesão à ordem e à economia públicas, argumentando que a medida representaria descompasso entre a previsão de receitas e despesas do regime previdenciário municipal, a comprometer os objetivos da reforma ali aprovada e comprometendo seu equilíbrio atuarial.
    Aduz, nesse sentido, que a legislação referida foi aprovada sob a premissa de que o regime ali instituído apenas se aplicaria aos novos ocupantes de cargos públicos na administração municipal, sem que fosse possível a adesão de servidores antigos. Narra, ainda, que “facultar aos servidores antigos a adesão ao regime novo causará forte impacto no equilíbrio financeiro e atuarial do regime previdenciário, aumentando em R$ 2,9 bilhões o custo atuarial de transição, de R$ 16,8 para R$ 19,7 bilhões, pondo em risco as melhorias obtidas com a reforma da previdência municipal”.
    Adiciona às suas razões os riscos do efeito multiplicador da decisão, considerada a potencialidade de se alcançar todos os servidores da municipalidade que recebem vencimentos em valor superior ao teto do Regime Geral de Previdência Social. Informa que há três ações diretas de inconstitucionalidade em trâmite perante o órgão judicial de origem nas quais discutida a questão, além de outras demandas que tramitam em primeira instância.
    Apontada a suspeição do Ministro Presidente Dias Toffoli, o feito foi remetido para minha decisão, na qualidade de Vice-Presidente do Supremo Tribunal Federal (doc. 11).
    Em novembro de 2018, deferi liminar para suspender a eficácia e a execução da decisão proferida no Mandado de Segurança nº 2168638- 98.2019.8.26.0000, até o trânsito em julgado na referida ação (doc. 12). Protocolado pedido de reconsideração (doc. 15), mantive a liminar concedida (doc. 38).
    O Município de São Paulo, em novembro de 2019, postulou a extensão dos efeitos da liminar (doc. 23), tendo tal pleito sido deferido em dezembro daquele mesmo ano (doc. 39).
    Os particulares interessados intervieram no feito apresentando suas razões para o indeferimento do pedido. Argumentam, em síntese, que o Município promove interpretação equivocada dos números relativos ao impacto fiscal da decisão impugnada, destacando que, a despeito dos custos imediatos, a possibilidade de migração dos servidores antigos para o novo regime previdenciário traria benefício econômico futuro. Desse modo, sustentam inexistir o alegado risco à ordem econômica local. 
    Intimada a se manifestar, a Procuradoria Geral da República apresentou parecer no sentido do indeferimento do pedido de suspensão (doc. 41).
    É o relatório. Decido.
    A vexata quaestio posta nos presentes autos consiste na definição do suporte dos ônus decorrentes do tempo necessário à solução judicial definitiva da dúvida sobre a (in)constitucionalidade da limitação empreendida pela Lei 17.020/2018 do Município de São Paulo quanto à migração, para o sistema previdenciário complementar, dos servidores públicos que ingressaram no serviço público municipal em data anterior à sua publicação.
    Ab initio, como já destacado em decisão anterior, a utilização do instrumento da medida de contracautela de suspensão de segurança pressupõe a demonstração de que o ato questionado apresenta potencial risco de abalo grave à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991; art. 15 da Lei nº 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como causas de pedir da suspensão, a própria lei indica causas de “natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais” e que se revelam como “conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto” (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção. 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, verbis: 
    “A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública [...]” (SS nº 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Nesses casos, limitado a se pronunciar sobre essas circunstâncias, não cabe ao julgador manifestar-se quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que essa questão poderá ser oportunamente apreciada pelo Supremo Tribunal Federal na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência da Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno DJe de 16/05/2016).
    Dessarte, na presente via processual, não se está a avaliar a compatibilidade da vedação instituída pela Lei Municipal nº 17.020/2018 com o art. 40, § 16, da CRFB/88, mas tão somente averiguar se estão presentes os requisitos que autorizam, até o trânsito em julgado ocorrido no processo principal, a suspensão cautelar da decisão proferida nos autos do Mandado de Segurança 2168638-98.2019.8.26.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), em cujo dispositivo, determinou-se “a imediata adesão dos impetrantes ao regime de previdência instituído pela Lei Municipal nº 17.020/18, promovendo o desconto de 14% sobre o teto do Regime Geral da Previdência Social”. Nesse sentido, a compreensão das razões que inspiram a utilização da suspensão de segurança permite concluir que está em jogo nesses autos não a plausibilidade da tese da (in)constitucionalidade, mas sim o sopesamento das consequências para ambas as partes interessadas da manutenção da decisão ora impugnada.
    Da análise dos elementos constantes dos autos verifico, portanto, que acaso mantida a decisão proferida no Mandado de Segurança nº 2168638-98.2019.8.26.0000, a situação municipal será a seguinte: em termos econômicos, o Município auferirá benefícios a médio e longo prazos; mas terá de suportar custos imediatos e imprevistos, uma vez que ao migrarem para o novo regime os servidores antigos passarão a recolher contribuição inferior. Assim, o atual planejamento previdenciário municipal sofrerá significativo impacto, haja vista a existência de vários outros servidores municipais em situação análoga à dos impetrantes, demandando reorganização do sistema previdenciário e reanálise de cálculos, especialmente os relativos ao custo atuarial de transição.
    De outro lado, caso mantida a suspensão da decisão impugnada, os servidores continuarão filiados ao regime anterior de previdência, não podendo aderir ao regime de previdência complementar, até que transite em julgado eventual decisão judicial que autorize esse ingresso. Essa alternativa, porém, poderia gerar efeitos de difícil reversibilidade, caso se conclua pela constitucionalidade da previsão legal municipal, ante à dificuldade do retorno ao status quo ante. 
    Nesse sentido, a questão ora analisada envolve relevante interesse público, consubstanciado no próprio equilíbrio econômico, financeiro e atuarial do sistema local de previdência social. Com efeito, ainda que haja precedentes do órgão de origem que respaldem a determinação constante da decisão impugnada, a definição do alcance das normas estabelecidas pela lei referida, instituidora da previdência complementar no âmbito da municipalidade requerente é matéria que apresenta potencial risco de lesão à ordem e à economia públicas, ensejando a suspensão de seus efeitos ou de sua execução, até que a matéria seja definitivamente apreciada nas vias adequadas.
    Deveras, destaque-se que a Lei nº 17.020/2018 do Município de São Paulo é expressa ao afirmar que o regime de previdência por ela instituído é aplicável “aos que ingressarem no serviço público municipal a partir da data de publicação desta lei” (art. 1ª, § 1º). Trata-se, portanto, de previsão legal expressa, cuja subversão por decisão judicial ainda não transitada em julgado e, portanto, não definitiva, pode revelar sérios riscos à sustentação da ordem e da economia públicas. Deveras, a indeterminação do conceito de ordem pública indica que seu conteúdo jurídico apenas pode ser definido concretamente, diante das circunstâncias que revela o caso apreciado. Sobre o tema, Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e o Ministro Gilmar Mendes assim asseveram:
    “Interpretando construtivamente e com largueza a ‘ordem pública’, o então Presidente do TFR (e posteriormente Ministro do STF) José Néri da Silveira explicitou que nesse conceito se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas. o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas. Realmente, assim há que ser entendido o conceito de ordem pública para que o Presidente do Tribunal competente possa resguardar os altos interesses administrativos. cassando liminar ou suspendendo os efeitos da sentença concessiva de segurança quando tal providência se lhe afigurar conveniente e oportuna.“ (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Mendes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 97, sem grifos no original).
    De outro lado, há que se considerar que a decisão ora questionada revela possível impacto substancial à economia pública, eis que, segundo informa o requerente, os impactos da generalização do entendimento afirmado pela decisão impugnada podem alcançar significativo decréscimo arrecadatório no curto prazo, em um sistema previdenciário cujo déficit atuarial já é elevado. Dessa forna, impõe-se a suspensão da decisão judicial ora impugnada até o trânsito em julgado, como medida de cautela destinada à tutela da ordem e da economia públicas, sem prejuízo de que o mérito relativo à constitucionalidade do ato normativo municipal seja oportunamente discutido na via processual própria, já havendo, inclusive, notícia nos autos de processo em trâmite na via recursal perante o Supremo Tribunal Federal.
    Outrossim, o indicado abalo à ordem pública administrativa e à ordem econômica reforça-se pelo provável efeito multiplicador que a medida judicial questionada pode suscitar. Destarte, na espécie, o efeito multiplicador se revela presente pelo risco de proliferação de demandas idênticas, haja vista a existência de inúmeros outros servidores municipais em situação análoga à dos impetrantes. Com efeito, trata-se de fundamento apto a ensejar a suspensão liminar da medida judicial impugnada, na linha do que afirmam os seguintes precedentes do Plenário desta Corte.
    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. TETO REMUNERATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES NELA FIXADOS. EXCESSOS. GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DECISÃO AGRAVADA QUE DEFERIU A SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I – O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que a percepção por servidores públicos de proventos ou remuneração acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República enseja lesão à ordem pública. 
    II – Impõe-se a suspensão das decisões como forma de evitar o efeito multiplicador, que se consubstancia no aforamento, nos diversos tribunais, de processos visando ao mesmo escopo. Precedentes. 
    III – Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (STA 787-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 02/09/2016, sem grifos no original)
    “1. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Efeito Multiplicador. Lesão à economia pública. Ocorrência. Pedido deferido. Agravo regimental improvido. Precedente. O chamado efeito multiplicador, que provoca lesão à economia pública, é fundamento suficiente para deferimento de pedido de suspensão. 2. SERVIDOR PÚBLICO. Inativo. Remuneração. Proventos de aposentadoria. Vantagem pecuniária incorporada. Não sujeição ao teto previsto no art. 37, XI, da CF. Inadmissibilidade. Suspensão de Segurança deferida. Agravo improvido. Precedentes. A percepção de proventos ou remuneração por servidores públicos acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República, na redação da EC nº 41/2003, caracteriza lesão à ordem pública.”
    (SS 4.423-AgR, rel. Min. Cezar Peluoso (Presidente), Tribunal Pleno, julgamento em 10/11/2011, sem grifos no original)
    Ratifica-se, assim, a necessidade de acolhimento do pedido contracautelar, completando-se a presença de todos os requisitos legais que ensejam o deferimento da presente medida, até que ocorra o trânsito em julgado na ação principal (art. 15 da Lei nº 12.016/2009; art. 4º da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do Regimento Interno do STF). 
    Ex positis, julgo procedente o pedido para suspender a eficácia e a execução da decisão proferida no Mandado de Segurança nº 2168638-98.2019.8.26.0000, até que ocorra o trânsito em julgado de decisão definitiva no referido processo. Fica prejudicado o agravo interno interposto (doc. 36).
    Publique-se. Int..
    Brasília, 3 de março de 2020.
Ministro Luiz Fux
Vice-Presidente
Documento assinado digitalmente