Tribunal: STF
Processo: Rcl 41678
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-17
Data de publicação: 2020-06-17

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. MANDATO ELETIVO. AFASTAMENTO CAUTELAR. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO QUANTO DECIDIDO NA ADPF 144 E NA ADI 644. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. RECLAMAÇÃO QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de reclamação ajuizada por José Ricardo Pereira da Costa contra decisão da 1ª da Comarca de Piúma/ES, proferida nos autos do processo n. 0000277-30.2020.8.08.0062 e confirmada pelo TJ/ES nos autos do agravo de instrumento n. 5000854-12.2020.8.08.0000, por suposta ofensa ao quanto decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na ADPF 144.
    Em breve síntese, depreende-se da inicial que o reclamante é prefeito do Município de Piúma/ES e que, por ordem do juízo reclamado, foi afastado cautelarmente em ação de improbidade administrativa a que responde. 
    Aduz que em processo criminal, cujos fatos alegados são os mesmos da ação de improbidade administrativa, houve prévia determinação de afastamento, a qual, todavia, já foi revogada.
    Sustenta que não haveria razões para o afastamento cautelar determinado na ação de improbidade de origem, haja vista já haver se findado a instrução probatória, e que referida cassação consistiria em verdadeira cassação “indireta de mandato popular”. Sustenta, ademais, que “o caráter eminentemente político da investidura do cargo de prefeito está a recomendar cautelas redobradas do juízo jurídico (cível), não se podendo olvidar que a aferição direcionada à conduta política do agente eleito conta com controle jurisdicional exclusivo da Justiça Eleitoral, por delegação inserta na Carta Republicana, ex vi o disposto no art. 121, CF c/c art. 35, II e 364, do Código Eleitoral”. 
    Alega o reclamante que a decisão impugnada estaria em dissonância com a decisão proferida na ADPF 144 e na ADI 644, por ter permitido a perda da função pública anteriormente ao trânsito em julgado, o que feriria o “princípio da presunção de inocência, corolário que é do princípio maior da dignidade da pessoa humana”.
    Requer a concessão de tutela provisória de urgência, para que seja determinado o retorno do reclamante ao exercício de seu cargo, e, no mérito, a procedência da reclamação, com a confirmação da liminar. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar o estrito cumprimento das súmulas vinculantes, nos termos do artigo 103-A, § 3º, da Constituição da República, incluído pela Emenda Constitucional 45/2004. 
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento. Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional dessa ação. 
    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus ; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte ou súmulas vinculantes apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem. 
    Há de se ressaltar no presente caso concreto um destes requisitos. Em sendo a reclamação instrumento processual destinado a preservar a competência deste Supremo Tribunal Federal, sua utilização só terá lugar quando houver correspondência perfeita entre a hipótese fática modelo do paradigma invocado e a hipótese subjacente à decisão reclamada, além de confronto na aplicação do direito. 
    A este imperativo de correspondência a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal costuma se referir por “estrita aderência” contida no ato reclamado e o conteúdo da súmula ou decisão apontada como paradigma. Neste sentido são os seguintes precedentes: Rcl 23.934 AgR-ED/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 15/08/2019; Rcl 34.525 AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05/08/2019; Rcl 34.056 AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10/06/2019. De minha relatoria, é o acórdão assim ementado:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA  RECLAMAÇÃO.  AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. ALEGADA AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA NA ADI 3.395/DF. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA E DE  ESTRITA ADERÊNCIA.  UTILIZAÇÃO DA  RECLAMAÇÃO  COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INOCORRÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO ORA AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO”. (Rcl 30.520 AgR/TO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe   31/08/2019).
    Pois bem. No presente caso concreto, insurge-se o reclamante contra decisão cautelar que determinou, com fundamento no art. 20 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), o afastamento cautelar do exercício de função pública, sob a alegação de ofensa à ADPF 144, cujo acórdão restou assim ementado:
    “ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL - POSSIBILIDADE DE MINISTROS DO STF, COM ASSENTO NO TSE, PARTICIPAREM DO JULGAMENTO DA ADPF - INOCORRÊNCIA DE INCOMPATIBILIDADE PROCESSUAL, AINDA QUE O PRESIDENTE DO TSE HAJA PRESTADO INFORMAÇÕES NA CAUSA - RECONHECIMENTO DA LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" DA ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS - EXISTÊNCIA, QUANTO A ELA, DO VÍNCULO DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA - ADMISSIBILIDADE DO AJUIZAMENTO DE ADPF CONTRA INTERPRETAÇÃO JUDICIAL DE QUE POSSA RESULTAR LESÃO A PRECEITO FUNDAMENTAL - EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA RELEVANTE NA ESPÉCIE, AINDA QUE NECESSÁRIA SUA DEMONSTRAÇÃO APENAS NAS ARGÜIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE CARÁTER INCIDENTAL - OBSERVÂNCIA, AINDA, NO CASO, DO POSTULADO DA SUBSIDIARIEDADE - MÉRITO: RELAÇÃO ENTRE PROCESSOS JUDICIAIS, SEM QUE NELES HAJA CONDENAÇÃO IRRECORRÍVEL, E O EXERCÍCIO, PELO CIDADÃO, DA CAPACIDADE ELEITORAL PASSIVA - REGISTRO DE CANDIDATO CONTRA QUEM FORAM INSTAURADOS PROCEDIMENTOS JUDICIAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE NATUREZA CRIMINAL, EM CUJO ÂMBITO AINDA NÃO EXISTA SENTENÇA CONDENATÓRIA COM TRÂNSITO EM JULGADO - IMPOSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL DE DEFINIR-SE, COMO CAUSA DE INELEGIBILIDADE, A MERA INSTAURAÇÃO, CONTRA O CANDIDATO, DE PROCEDIMENTOS JUDICIAIS, QUANDO INOCORRENTE CONDENAÇÃO CRIMINAL TRANSITADA EM JULGADO - PROBIDADE ADMINISTRATIVA, MORALIDADE PARA O EXERCÍCIO DO MANDATO ELETIVO, "VITA ANTEACTA" E PRESUNÇÃO CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA - SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS E IMPRESCINDIBILIDADE, PARA ESSE EFEITO, DO TRÂNSITO EM JULGADO DA CONDENAÇÃO CRIMINAL (CF, ART. 15, III) - REAÇÃO, NO PONTO, DA CONSTITUIÇÃO DEMOCRÁTICA DE 1988 À ORDEM AUTORITÁRIA QUE PREVALECEU SOB O REGIME MILITAR - CARÁTER AUTOCRÁTICO DA CLÁUSULA DE INELEGIBILIDADE FUNDADA NA LEI COMPLEMENTAR Nº 5/70 (ART. 1º, I, "N"), QUE TORNAVA INELEGÍVEL QUALQUER RÉU CONTRA QUEM FOSSE RECEBIDA DENÚNCIA POR SUPOSTA PRÁTICA DE DETERMINADOS ILÍCITOS PENAIS - DERROGAÇÃO DESSA CLÁUSULA PELO PRÓPRIO REGIME MILITAR (LEI COMPLEMENTAR Nº 42/82), QUE PASSOU A EXIGIR, PARA FINS DE INELEGIBILIDADE DO CANDIDATO, A EXISTÊNCIA, CONTRA ELE, DE CONDENAÇÃO PENAL POR DETERMINADOS DELITOS - ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL SOBRE O ALCANCE DA LC Nº 42/82: NECESSIDADE DE QUE SE ACHASSE CONFIGURADO O TRÂNSITO EM JULGADO DA CONDENAÇÃO (RE 99.069/BA, REL. MIN. OSCAR CORRÊA) - PRESUNÇÃO CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA: UM DIREITO FUNDAMENTAL QUE ASSISTE A QUALQUER PESSOA - EVOLUÇÃO HISTÓRICA E REGIME JURÍDICO DO PRINCÍPIO DO ESTADO DE INOCÊNCIA - O TRATAMENTO DISPENSADO À PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA PELAS DECLARAÇÕES INTERNACIONAIS DE DIREITOS E LIBERDADES FUNDAMENTAIS, TANTO AS DE CARÁTER REGIONAL QUANTO AS DE NATUREZA GLOBAL - O PROCESSO PENAL COMO DOMÍNIO MAIS EXPRESSIVO DE INCIDÊNCIA DA PRESUNÇÃO CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA - EFICÁCIA IRRADIANTE DA PRESUNÇÃO DE INOCÊNCIA - POSSIBILIDADE DE EXTENSÃO DESSE PRINCÍPIO AO ÂMBITO DO PROCESSO ELEITORAL - HIPÓTESES DE INELEGIBILIDADE - ENUMERAÇÃO EM ÂMBITO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 14, §§ 4º A 8º) - RECONHECIMENTO, NO ENTANTO, DA FACULDADE DE O CONGRESSO NACIONAL, EM SEDE LEGAL, DEFINIR "OUTROS CASOS DE INELEGIBILIDADE" - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, EM TAL SITUAÇÃO, DA RESERVA CONSTITUCIONAL DE LEI COMPLEMENTAR (CF, ART. 14, § 9º) - IMPOSSIBILIDADE, CONTUDO, DE A LEI COMPLEMENTAR, MESMO COM APOIO NO § 9º DO ART. 14 DA CONSTITUIÇÃO, TRANSGREDIR A PRESUNÇÃO CONSTITUCIONAL DE INOCÊNCIA, QUE SE QUALIFICA COMO VALOR FUNDAMENTAL, VERDADEIRO "CORNERSTONE" EM QUE SE ESTRUTURA O SISTEMA QUE A NOSSA CARTA POLÍTICA CONSAGRA EM RESPEITO AO REGIME DAS LIBERDADES E EM DEFESA DA PRÓPRIA PRESERVAÇÃO DA ORDEM DEMOCRÁTICA - PRIVAÇÃO DA CAPACIDADE ELEITORAL PASSIVA E PROCESSOS, DE NATUREZA CIVIL, POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - NECESSIDADE, TAMBÉM EM TAL HIPÓTESE, DE CONDENAÇÃO IRRECORRÍVEL - COMPATIBILIDADE DA LEI Nº 8.429/92 (ART. 20, "CAPUT") COM A CONSTITUIÇÃO FEDERAL (ART. 15, V, c/c O ART. 37, § 4º) - O SIGNIFICADO POLÍTICO E O VALOR JURÍDICO DA EXIGÊNCIA DA COISA JULGADA - RELEITURA, PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, DA SÚMULA 01/TSE, COM O OBJETIVO DE INIBIR O AFASTAMENTO INDISCRIMINADO DA CLÁUSULA DE INELEGIBILIDADE FUNDADA NA LC 64/90 (ART. 1º, I, "G") - NOVA INTERPRETAÇÃO QUE REFORÇA A EXIGÊNCIA ÉTICO-JURÍDICA DE PROBIDADE ADMINISTRATIVA E DE MORALIDADE PARA O EXERCÍCIO DE MANDATO ELETIVO - ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA IMPROCEDENTE, EM DECISÃO REVESTIDA DE EFEITO VINCULANTE”. (ADPF 144/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 26/02/2010). 
    A leitura da ementa da ADPF 144 supratranscrita revela que aquele feito não tinha como objeto a constitucionalidade da possibilidade de afastamento cautelar de detentores de funções públicas ou, mais especificamente, de mandatos eletivos, que respondam a ações de improbidade administrativa – prevista no parágrafo único do art. 20 da Lei 8.429/92.
    Com efeito, a ADPF 144 tinha como questão de mérito a possibilidade da consideração da mera existência de denúncia criminal ou de ação de improbidade administrativa como causa de inelegibilidade.
    No que pertine, por sua vez, à ADI 644, eis a ementa do acórdão proferido naquele feito: 
    “Ação direta de inconstitucionalidade (liminar): decreto normativo do Governador do Estado do Amapá, no curso dos trabalhos da Assembléia Constituinte Estadual - baixado sob invocação do art. 5., par. 2., LC 41/81 c/c art. 14, par. 2., ADCT/88 - para limitar a convocação do Vice-Governador a assumir o Governo aos casos de "molestia, licenca ou ferias, e de ausência do Estado do Amapá por prazo superior a 15 dias" do titular: suspensão cautelar do ato impugnado que se defere. Relevância da argüição de inconstitucionalidade formal do ato impugnado: o alcance de normas constitucionais transitorias há de ser demarcado pela medida da estrita necessidade do periodo de transição, que visem a reger, de tal modo a que, tão cedo quanto possivel, possa ter aplicação a disciplina constitucional permanente da matéria; no caso do Amapá, a posse do Governador eleito coincidiu com a dos Deputados Estaduais: ainda que fosse de admitir, em tese, a ressurreição, por força da remissão do art. 14, par. 2. ADCT, do decreto-lei previsto na LC 41/81 - o que e altamente duvidoso (ADIn 460, m.c., 22.3.91, Pertence) -, em concreto, a presenca do legislador natural, a Assembléia Legislativa, afastaria por si só a necessidade transitoria de confiar-se ao Executivo a função legislativa, na espécie, alias, de alçada constitucional. Relevância da argüição de inconstitucionalidade material: se se trata de tema constitucional, e ainda não se promulgou a Constituição do Estado, a fonte natural da sua regencia provisoria não e da lei ordinaria local e, menos ainda, de um decreto executivo, que se arrogue o poder de fazer-lhe as vezes, mas, sim, o padrao federal similar, o do Vice-Presidente; no que diz com o impedimento por ausência temporaria do titular, ainda que por breves periodos, uma pratica constitucional invariavel, que vem do Imperio, tem atravessado os sucessivos regimes da Republica, a impor a transferencia do exercício do Governo ao Vice-Presidente, e, na falta ou impedimento deste, ao substituto desimpedido: nos Estados; portanto, esse vetusto costume constitucional parece ser a fonte provisoria de solução do problema. "Periculum in mora": a subtração ao titular, ainda que parcial, do conteudo do exercício de um mandato político e, por si mesma, um dano irreparavel”. (ADI 644 MC/AP – Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 21/02/1992).
    A ementa supratranscrita, do mesmo modo, revela que a ADI 644 não tratou da possibilidade de afastamento cautelar de agentes públicos, tendo, antes, tratado da de norma do Estado do Amapá que limitava as hipóteses de ocupação do Governo pelo Vice-Governador. 
    O cotejo analítico entre o caso concreto e os paradigmas invocados pelo reclamante revelam total ausência de estrita aderência, a impedir o progresso da presente reclamação, na medida em que os acórdãos proferidos na ADPF 144 e na ADI 644 não trataram da constitucionalidade do afastamento cautelar de agentes públicos, prevista no art. 20 da Lei de Improbidade Administrativa. 
    Ante a total ausência de estrita aderência, não há como se conhecer da presente reclamação, salientando-se que a pretensão de reforma da decisão cautelar, fundada na inexistência de requisitos autorizadores, terá de ser exercida por meio dos recursos cabíveis, não podendo ser veiculada na via processual da reclamação, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. Neste sentido: 
    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULA VINCULANTE Nº 10. RACIOCÍNIO DECISÓRIO DO ATO JUDICIAL RECLAMADO NÃO TEVE COMO PREMISSA JUÍZO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇAO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não se excogita contrariedade à Súmula Vinculante nº 10 a autorizar o cabimento da reclamação, nos moldes do art. 103-A, § 3º, da Constituição da República. 2. A reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, pelo que não consubstancia sucedâneo recursal ou ação rescisória. 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação”. (Rcl 21.200 AgR/ES, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 29/05/2020).
    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente reclamação, com fundamento nos artigos 932, VIII, do CPC e 161, parágrafo único, do RISTF.
    Publique-se.
    Brasília, 17 de junho de 2020. 
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente