Tribunal: STF
Processo: RMS 37076
Classe: RMS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-28
Data de publicação: 2020-05-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito Administrativo. Recurso ordinário em mandado de segurança. CGU. Lei de acesso à informação. Negativa de acesso a papéis de trabalho e documentos de auditoria. Sigilo. Ausência de direito líquido e certo. 
1. Recurso orinário em mandado de segurança que impugna acórdão que denegou o pedido de acesso a papéis de trabalho e documentos de auditoria realizada no âmbito da Controladoria-Geral da União – CGU.
2. O mandado de segurança exige a demonstração do direito alegado por meio da apresentação de provas pré-constituídas. No caso, o recorrente não comprovou a alegação de que a negativa de acesso aos documentos levaria ao cerceamento de sua defesa, tendo em vista que sequer existe processo administrativo disciplinar instaurado.
3. Na hipótese, a negativa de acesso às informações sigilosas guarda consonância com a atividade fiscalizatória e correicional da CGU e foi devidamente justificada pela autoridade administrativa.
4. Recurso a que se nega seguimento.
    1. Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança (Doc. 5, fls. 1-16), interposto contra o acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) no Mandado de Segurança nº 5.175, que possui a seguinte ementa (Doc. 4, fls. 69-72):
    “ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE REQUISITO PARA CONCESSÃO DO MANDAMUS. ORDEM DENEGADA.
    1. Cuida-se de Mandado de Segurança contra ato do Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União cujo pleito é a declaração de que é ilegal a negativa de acesso aos documentos que pretende conhecer, e copiar, para utilizar como instrumento de sua eventual defesa em possível processo administrativo disciplinar.
    2. O Mandado de Segurança visa proteger direito líquido e certo, ou seja, é pressuposto que o impetrante traga aos autos prova pré-constituída e irrefutável da certeza do direito a ser tutelado, capaz de ser comprovado, de plano, por documento inequívoco. Logo, somente aqueles direitos plenamente verificáveis, sem a necessidade de qualquer dilação probatória, é que ensejam a impetração do Mandado de Segurança, não se admitindo, para tanto, os direitos de existência duvidosa ou decorrentes de fatos ainda não determinados.
    3. O STJ tem entendido de forma pacífica ser necessária a apresentação de prova pré-constituída. Desta feita, fica clara a ausência de um dos requisitos ensejadores a viabilizar a impetração do Writ of Mandamus, qual seja, a comprovação do direito líquido e certo do impetrante por meio de prova pré-constituída, motivo que leva à denegação da segurança deste remédio heróico, sem prejuízo de o autor buscar por outros meios a satisfação do seu bem da vida (RMS 24.607/RJ, Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 24/6/2009; AgRg no RMS 45.602/CE, Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 18/8/2014)
    4. A situação em exame não configura qualquer das hipóteses acima elencadas. Na verdade, a negativa de acesso às informações, in casu, guarda perfeita consonância com o escopo da atividade fiscalizatória e correicional da Controladoria-Geral da União sobre a atuação dos servidores públicos e está respaldada nos exatos termos da legislação de regência do funcionamento do mencionado órgão de controle, como demonstram, de forma expressa, as conclusões elencadas nas informações prestadas pela autoridade apontada coatora.
    5. Ademais, cumpre esclarecer que não há, no momento atual, qualquer procedimento administrativo instaurado especificamente contra o impetrante. Caso seja deflagrado no futuro, ali poderão ser exigidos, pela parte interessada, o contraditório e a ampla defesa, assegurando-se o acesso às peças e documentos pertinentes ao seu pleno exercício.
    6. Mandado de Segurança denegado.”
    2. Nas razões recursais, o recorrente esclarece que requereu ao Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União (CGU) acesso aos “papéis de trabalho e documentos contidos no processo referente ao Relatório de Auditoria nº 201216833 da SFC/DIAMB”. Argumenta que tais documentos serviram de base para fundamntar acusações contra o recorrente e, em vista disso, teria direito de acesso a eles a fim de exercitar seu direito de defesa.
    3. Alega que a impetração está devidamente instruída, pois (i) no Relatório de Auditoria nº 201216833 há acusação contra o recorrente; (ii) nos autos há prova da solicitação administrativa de vista do processo que fundamentou o Relatório e (iii) há prova da negativa administrativa desse pedido de vista, exarada pelo Ministro da CGU.
    4. Argumenta, ademais, que tem direito de acessar essas informações, com base no princípio da publicidade e nas garantias ao contraditório e à ampla defesa, previstos na Constituição. Alega que o sigilo das informações requeridas viola as seguintes disposições legais: arts. 2º, caput, e 3º, II, da Lei nº 9.784/1999; arts. 104 e 113 da Lei nº 8.112/1990; art. 7º, XV e XVI da Lei nº 8.906/94; e a Lei nº 12.527/2011. 
    5. Requer o provimento do recurso para reformar a decisão impugnada e determinar “à autoridade coatora a imediata concessão de vista do processo e extração de cópias dos papéis de trabalho e documentos referentes à constatação 14 do Relatório de Auditoria nº 201216833 da SFC/DIAMB/CGU (páginas 79/87 verso), que serviram de base para fundamentar acusação contra o Recorrente” (Doc. 5, fl. 16).
    6. Em contrarrazões, a União aduz que não há prova pré-constituída sobre a suposta ilegalidade do ato coator. Afirma que não há nenhum ato contra direito do impetrante, ressaltando a inexistência de processo administrativo que lhe possa causar prejuízo (Doc. 5, fls. 29-32).
    7. É o relatório. Decido.
    8. Considerando que a matéria é conhecida neste Tribunal, dispenso o parecer ministerial (RI/STF, art. 52, parágrafo único).
    9. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte. Não se admite a impetração de mandado de segurança quando não há prova pré-constituída da violação ou ameaça ao direito do impetrante. Nesse sentido, veja-se os seguintes precedentes:
    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO REGULARIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR LIQUIDEZ DOS FATOS NÃO COMPROVAÇÃO PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA AUSÊNCIA RECURSO IMPROVIDO. A disciplina ritual da ação de mandado de segurança não admite dilação probatória. O mandado de segurança qualifica-se, em seus aspectos formais, como verdadeiro processo documental, em que incumbe ao impetrante do writ produzir a prova literal pré-constituída pertinente aos fatos subjacentes à pretensão de direito material deduzida.” (RMS 32.664 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 14.03.2016).
    “Recurso ordinário em mandado de segurança. - Ao contrário do que pretendem os recorrentes, o ônus da prova, em mandado de segurança, cabe ao impetrante, que, como bem acentuou o acórdão recorrido, não a fizeram de forma inconteste, quanto a terem sido, em 15.03.90, ocupantes do imóvel. Recurso ordinário a que se nega provimento.” (RMS 22.469, Rel. Min. Moreira Alves, Primeira Turma, DJ de 06.06.1997).
    10 No caso, a partir da análise detida do Relatório de Auditoria nº 201216833 da SFC/DIAMB/CGU (Doc. 3, fls. 26-34 e Doc. 4, fls. 2-10) observa-se que, ao contrário do que alega o recorrente, não há acusação formal contra ele, na medida em que inexiste processo administrativo disciplinar em curso. O relatório, apresentado como prova de seu alegado direito, relata a sucessão de fatos ocorridos no âmbito da Unidade de Auditoria Interna do IBAMA, chefiada pelo impetrante, ao longo do ano de 2012, relativas à elaboração do Relatório de Auditoria nº 03/2012. Ao final desse documento, de fato, é recomendada a instauração de procedimento administrativo disciplinar para apurar os fatos relacionados à produção do Relatório de Auditoria nº 03/2012 (Doc. 04, fl. 10). Não há, contudo, acusação formal contra o recorrente e, portanto, não há defesa a ser por ele apresentada.
    11. Não consta dos autos, portanto, prova pré-constituída de que o recorrente foi acusado de irregularidades no Relatório de Auditoria produzido no âmbito da CGU. Nesse sentido, não merece reforma o acórdão do Superior Tribunal de Justiça que concluiu pela ausência de direito líquido e certo no caso dos autos e afirmou que, caso venha a ser deflagrado processo administrativo disciplinar no futuro, lá poderão ser exigidos pela parte interessada o contraditório e a ampla defesa, assegurando-se o acesso às peças e documentos pertinentes ao seu pleno exercício. 
    12. Ademais, no Relatório de Auditoria em que constariam as alegadas acusações contra o recorrente, não há qualquer remissão aos papéis de trabalho ou outros documentos produzidos no âmbito da CGU. A mera leitura desse Relatório permite verificar que as remissões ali constantes são todas feitas a documentos produzidos pelo próprio impetrante ou que foram de seu conhecimento, quando chefiava a Unidade de Auditoria Interna do IBAMA. 
    13. O Relatório não se vale de prova ou documento novo produzido no âmbito interno da CGU para alcançar suas conclusões. Assim, não há prejuízo aos direitos do recorrente. Os papéis de trabalho ou outros documentos relacionados ao Relatório de Auditoria não agregaram circunstâncias novas aos acontecimentos relatados, que estão documentados em meios já disponíveis ao requerente. 
    14. Tais papéis de trabalho, conforme esclarecido pela autoridade impetrada, têm por finalidade “a identificação dos responsáveis por sua [auditoria] elaboração e revisão, esta realizada com a finalidade de assegurar que o trabalho foi desenvolvido com consistência técnica, que seguiu o planejamento estipulado e que as conclusões e os resultados da auditoria estão adequadamente documentados” (Doc. 3, fl. 10). Trata-se de documentos de natureza interna, usados para o controle da execução do trabalho, que pela sua própria natureza estão submetidos a restrições de acesso. 
    15. Como bem salientado pelo acórdão recorrido, “a negativa de acesso às informações, in casu, guarda perfeita consonância com o escopo da atividade fiscalizatória e correicional da Controladoria-Geral da União sobre a atuação dos servidores públicos e está respaldada nos exatos termos da legislação de regência do funcionamento do mencionado órgão de controle” (Doc. 04, fl. 20). A negativa de acesso aos documentos solicitados pelo recorrente pelo sistema da Lei de Acesso à Informação, nesse sentido, foi devidamente justificada pela autoridade competente, nos termos da legislação de regência. Confira-se, em linha com o decidido pelo acórdão recorrido, o seguinte precedente desta Corte:
    EMENTA: MANDADOS DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NEGATIVA DE ACESSO DA IMPETRANTE A DOCUMENTOS JUNTADOS AOS AUTOS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO E EXTRAÇÃO DE CÓPIAS. SIGILO. ALEGADO DESRESPEITO AOS PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. DESCUMPRIMENTO DE EXIGÊNCIA PROCEDIMENTAL. RESOLUÇÃO – TCU N. 191/2006 E REGIMENTO INTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO OBJETIVA E FUNDAMENTADA DE NECESSIDADE DE ACESSO AOS DOCUMENTOS SIGILOSOS. MANDADOS DE SEGURANÇA DENEGADOS. LIMINAR CASSADA. (MS 30.86/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 14.11.2014)
    16. Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento ao recurso ordinário.
          Publique-se. Intimem-se.
Brasília, 28 de maio de 2020
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator