Tribunal: STF
Processo: MS 37152
Classe: MS
Órgão julgador: ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-01
Data de publicação: 2020-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  
Ementa: Direito administrativo e previdenciário. Mandado de segurança. Ato do Tribunal de Contas da União - TCU. Negativa de registro de ato de concessão inicial de pensão militar. 
1. Mandado de segurança contra acórdão do TCU que negou registro a ato de concessão inicial de pensão militar às impetrantes.
2. O TCU não decaiu do direito de rever o ato concessivo da pensão. De acordo com o entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal, o prazo decadencial previsto no art. 54, da Lei nº 9.784/1999, não se aplica às Cortes de Contas no exercício do controle da legalidade dos atos de concessão inicial de pensão. No entanto, os Tribunais de Contas possuem o prazo de 5 anos, contados da chegada do processo ao órgão, para analisar tais atos, findos os quais esses serão considerados definitivamente registrados. O ato em questão foi apreciado dentro do prazo mencionado.
3. Ademais, inexiste violação ao contraditório e à ampla defesa no processo de registro. Conforme o disposto na Súmula Vinculante nº 3, o exame de legalidade dos atos de concessão inicial de pensão não precisa observar essas garantias.
4. O acórdão questionado considerou ter ocorrido um erro na fixação do valor da pensão militar, não tendo as impetrantes infirmado essa conclusão. A decisão se equivoca, porém, ao determinar o corte do benefício, e não apenas o recálculo do seu montante.
5. Liminar parcialmente deferida. 
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Ieda Carvalho Diniz e Leda Carvalho Diniz contra o Acórdão nº 3.547/2020, proferido pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União – TCU, nos autos do processo TC nº 036.203/2019-0. O ato considerou ilegais as pensões militares instituídas por Epitácio Silvestre Diniz em favor das impetrantes.
    2. As impetrantes narram que seu pai, Epitácio Silvestre Diniz, foi militar da Aeronáutica. Anotam que a pensão militar instituída por ocasião de seu falecimento foi inicialmente deferida a Sebastiana Carvalho Diniz, sua cônjuge, em 1991. Informam que esse ato de concessão foi devidamente registrado pela Corte de Contas em 1992. Conforme esclarecem, em 2005, com o falecimento daquela beneficiária, as impetrantes tiveram a pensão militar revertida em seu favor, na condição de filhas do instituidor. Alegam, no entanto, que, no momento de exame do ato de reversão, o TCU considerou ilegal o ato de instituição da pensão, em razão do que o Comando da Aeronáutica sustou o pagamento do benefício.
    3. Aduzem que, a pretexto de analisar a legalidade do ato de reversão do benefício, o TCU procedeu, de modo transverso, à reanálise do ato de reforma do instituidor e do ato de concessão inicial da pensão militar à sua cônjuge. Consoante anotam, o órgão de controle entendeu que os proventos de inatividade do instituidor e, por conseguinte, os proventos da pensão militar instituída em favor de sua cônjuge e de suas filhas não poderiam ter sido calculados com base no soldo do posto imediatamente superior ao ocupado à época de sua passagem à reserva remunerada. Observam, contudo, que essa forma de cálculo, ora questionada, foi a mesma utilizada na definição do valor da pensão deferida à cônjuge, tendo o TCU afirmado a sua legalidade. Pontuam que os atos de reforma e de concessão inicial de pensão teriam se consolidado com o seu registro pelo órgão de controle, gerando em seu favor um direito adquirido à reversão da pensão nos termos em que inicialmente concedida. Sustentam que, no exame da reversão, o órgão de controle poderia avaliar se elas atendiam aos requisitos para se tornarem beneficiárias da pensão, mas não modificar a forma de seu cálculo, já chancelada por ele próprio.
    4. Arguem a decadência do direito da Administração Pública de rever os atos de reforma e de concessão inicial da pensão militar, nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/1999. Defendem, igualmente, que o processo deveria ter observado as garantias do contraditório e da ampla defesa, pois dele poderia resultar a anulação do ato de reversão, nos termos da Súmula Vinculante nº 3. Argumentam que a forma de cálculo da pensão estaria correta, pois o instituidor teria o direito de passar para a reserva remunerada com proventos correspondentes ao soldo do posto imediatamente superior, segundo o disposto nas Leis nº 288/1948 e 1.156/1950. Ainda que assim não se reconheça, sublinham que o ato de reversão não seria nulo, existindo apenas um vício no cálculo do valor dos proventos.  
    5.   Requerem, liminarmente, a concessão da ordem, para anular o Acórdão nº 3.547/2020, da 2ª Câmara do TCU, sendo determinado ao Chefe da Diretoria de Administração do Pessoal da Aeronáutica o restabelecimento da pensão. No mérito, pedem a confirmação da medida acauteladora.
    6. É o relatório. Decido o pedido liminar.
    7. Nas ações de competência originária dos tribunais, cabe ao relator apreciar os pedidos de medida liminar (art. 932, II, do CPC). O deferimento da tutela de urgência pressupõe a existência de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (art. 7º, III, da Lei 12.016/2009 e art. 300, caput, do CPC). Em juízo de cognição sumária, entendo ser plausível uma das teses jurídicas suscitadas.
    8. O TCU considerou ilegal o ato de concessão de pensão militar em favor das impetrantes, tendo negado seu registro. Como se extrai do Acórdão nº 3.547/2020, o órgão de controle entendeu que os proventos deferidos tiveram seus valores incorretamente calculados, pois tomaram por base o soldo de posto diverso daquele ocupado pelo instituidor quando de sua passagem à reserva remunerada. Eis o trecho pertinente da decisão:  
    Em exame atos de concessão de pensão militar instituídas por Gilson Alves Louzada, Epitacio Silvestre Diniz, Luiz Procopio da Silva, Jose Alves Cancado e Murillo Paulo Calderaro da Silva Travassos.
    2. A Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) se manifestou no sentido de considerar legais todos os atos em análise.
    3. O Ministério Público junto ao TCU (MPjTCU) discorda da unidade técnica somente em relação aos atos de pensões militares instituídas por Epitácio Silvestre Diniz e Murillo Paulo Calderaro da Silva Travassos, pois os considera ilegais.
    4. Com vênias à instrução da unidade técnica, manifesto concordância com o posicionamento exarado pelo Parquet, sem prejuízo de tecer breves comentários a seguir.
    5. De fato, o benefício instituído pelo Sr. Epitacio Silvestre Diniz contraria o disposto no artigo 51 da Lei 4.902/1965. O instituidor, que ocupava o posto de Suboficial, não contava com mais de 30 anos de efetivo serviço quando de sua transferência para reserva, o que torna ilegal o cálculo dos proventos com base na remuneração de 2º tenente e, por conseguinte, seu ato de pensão militar. 
    (...)
    Ante o exposto, voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado.
    ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da Segunda Câmara, diante das razões expostas pelo relator, e com fundamento no art. art. 71, inciso III, e na Lei 8.443/1991, art. 1º, inciso V, e 39, inciso II, em: 
    (...)
    9.2. considerar ilegais os atos de pensão instituídos por Epitácio Silvestre Diniz e Murillo Paulo Calderaro da Silva Travassos, negando-lhes o registro; 
    9.3. dispensar a devolução dos valores indevidamente recebidos até a data do acórdão, com base no Enunciado 106 da Súmula da Jurisprudência do TCU; 
    9.4. esclarecer aos interessados de que trata o item 9.2 que, no caso de não provimento de recurso eventualmente interposto junto ao TCU, deverão ser repostos os valores recebidos após a ciência do acórdão; 
    9.5. determinar ao Comando da Aeronáutica que: 
    9.5.1. faça cessar os pagamentos decorrentes dos atos impugnados, comunicando ao TCU, no prazo de 15 (quinze) dias, as providências adotadas, nos termos dos art. 262, caput, do Regimento Interno do TCU e 8º, caput, da Resolução-TCU 206/2007; 
    9.5.2. informe aos interessados de que trata o item 9.2 o inteiro teor do acórdão, encaminhando ao TCU, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovante da data de ciência, por eles, nos termos do art. 4º, § 3º, da Resolução-TCU 170/2004.
    (Processo TC 036.203/2019-0, Rel. Min. João Augusto Ribeiro Nardes)
    9. Inicialmente, cumpre observar que o TCU não procedeu à revisão do ato de reforma do instituidor ou do ato de concessão inicial da pensão militar à sua cônjuge, mesmo porque sua decisão não repercute de maneira alguma sobre aqueles atos ou sobre os seus beneficiários. O processo de controle externo instaurado teve como objeto única e exclusivamente o ato de concessão inicial da pensão militar em favor das impetrantes, decorrente da reversão do benefício instituído. 
    10. O argumento de que aqueles atos teriam sido indiretamente revisitados, porque gerariam um direito adquirido à forma de cálculo dos proventos, tampouco prospera. O registro de um ato de concessão de pensão consolida uma relação jurídica estabelecida entre a entidade responsável pela gestão do regime previdenciário militar e o seu beneficiário, assegurando-lhe a percepção do benefício nos moldes em que deferido. A reversão da pensão para beneficiários pertencentes a ordem diversa da do beneficiário originário, porém, inaugura uma relação jurídica distinta daquela, cujos termos serão os fixados no ato de concessão inicial praticado pela entidade previdenciária e chancelados pelo órgão de controle externo. Não se trata, portanto, de uma mera modificação subjetiva da relação anterior, em que mantidos os direitos já reconhecidos, mas da constituição de um novo vínculo, no qual assentados os contornos do direito próprio dos atuais beneficiários. Daí porque não implica uma revisão do ato de concessão de pensão à cônjuge do instituidor o fato de o TCU, ao analisar o ato de reversão de pensão às suas filhas, examinar não apenas a sua habilitação para o recebimento do benefício mas também o valor arbitrado para os proventos.
    11. Assentada a premissa de que o órgão de controle apenas procedeu à análise de legalidade do ato de reversão, a alegação de decadência do direito da Administração Pública de anulá-lo deve ser superada. De acordo com o entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal, o prazo decadencial previsto no art. 54, da Lei nº 9.784/1999, não se aplica aos Tribunais de Contas no exercício do controle da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão. Contudo, em recente modificação de sua jurisprudência, esta Suprema Corte assentou que os Tribunais de Contas possuem o prazo de 5 anos, contados da chegada do processo ao órgão de controle, para apreciar tais atos, findos os quais esses serão considerados definitivamente registrados. In verbis:  
    Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.
    (RE 636.553, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 19.02.2020, DJe em 26.05.2020)  
    12. Consoante formulário trazido aos autos pelas impetrantes, o ato de reversão foi encaminhado ao TCU em setembro de 2019 e examinado em acórdão de abril de 2020, de modo que a apreciação foi realizada dentro do prazo de que dispunha o órgão de controle. (Doc. 07)
    13. A discussão sobre a violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa está prejudicada. Conforme o disposto na Súmula Vinculante nº 3 e os precedentes deste Tribunal que a aplicaram, o exame de legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão não precisa observar as garantias do contraditório e da ampla defesa, exceto se passados mais de 5 anos da entrada do processo administrativo na Corte de Contas. Com a alteração jurisprudencial antes indicada, o decurso do prazo de 5 anos não mais exige do TCU que respeite aqueles princípios, mas o impede de realizar o controle dos atos de concessão inicial. Consequentemente, não há mais ocasião para a observância do contraditório e da ampla defesa nos procedimentos voltados ao seu registro. Em todo caso, o ato de reversão foi examinado dentro do prazo mencionado.
    14. Acerca do suposto direito do instituidor de ter os seus proventos calculados com base no soldo do posto imediatamente superior àquele ocupado na ativa, as impetrantes se limitam a sustentar que aquele seria favorecido pelas Leis nº 288/1948 e 1.156/1950, sem, no entanto, esclarecer as razões para tanto. De qualquer forma, o enquadramento do instituidor nas situações previstas nos diplomas citados demandaria dilação probatória incompatível com esta via mandamental.
    15. O questionamento dirigido ao dispositivo do acórdão, que determina ao Comando da Aeronáutica que faça cessar os pagamentos decorrentes do ato de reversão, porém, tem procedência. Como corretamente destacado, o fundamento para a declaração de ilegalidade do ato foi o equívoco na forma de cálculo do valor dos proventos e não a ausência de direito ao recebimento da pensão. Desse modo, deveria o órgão de controle ter ordenado a correção do seu montante, em conformidade com as diretrizes assinaladas na decisão, e não o seu cancelamento.  
    16. O perigo da demora é claramente evidenciado, porque o ato impugnado implicou a interrupção do pagamento de verba de natureza alimentar.  
    17. Diante do exposto, defiro parcialmente o pedido liminar, para suspender em parte os efeitos do Acórdão nº 3.547/2020 do TCU, proferido nos autos do processo nº 036.203/2019-0, determinando ao Comando da Aeronáutica que proceda ao recálculo, e não ao corte, da pensão militar concedida às impetrantes.  
    18. Defiro a gratuidade de justiça. Oficie-se ao Chefe da Diretoria de Administração do Pessoal do Comando da Aeronáutica, para lhe dar ciência desta decisão.  
    19. Notifique-se a autoridade impetrada para, desejando, prestar informações. Intime-se o órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica para, querendo, ingressar no feito (art. 7º, I e II, Lei nº 12.016/2009). Na sequência, abra-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República (art. 12, Lei nº 12.016/2009).
    Publique-se. Intimem-se.
    Brasília, 1º de julho de 2020.
Ministro Luís Roberto Barroso
Relator