Tribunal: STF
Processo: ARE 1232496
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-04
Data de publicação: 2020-06-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. BLOQUEIO DE CONTAS MUNICIPAIS. DEMONSTRAÇÃO INSUFICIENTE DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE: INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 282 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório
    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Piauí:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ. BLOQUEIO DE CONTAS MUNICIPAIS. ATRASO NAS PRESTAÇÕES DE CONTAS. MEDIDA IRRAZOÁVEL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 1. A organização político - administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição (texto do art. 18 da CF/88). 2. O bloqueio de contas de um município é uma medida irrazoável, uma vez que os valores depositados em contas versam sobre receitas vinculadas aos interesses de toda a comunidade a que se destinam, e não para saldar dividas com determinados credores ou condicionar o cumprimento de obrigação, evidenciando verdadeira penhora de dinheiro público. 3. Segurança concedida” (fl. 127, vol. 1). 
    Os embargos de declaração opostos foram conhecidos “apenas para fins de prequestionamento, mas para negar-lhes provimento, mantendo-se o acórdão embargado em todos os seus termos” (fls. 161-165, vol. 1).
    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. IX do art. 49, o inc. II do art. 71 e o art. 75 da Constituição da República (fl. 187, vol. 1).
    Argumenta que, “com o objetivo de auxiliar a Corte de Contas a cumprir sua missão institucional, a Lei n.º 5.888/09, especificamente seu art. 86, inciso IV, previu a possibilidade de adoção de medidas cautelares, entre elas o bloqueio das contas bancárias dos entes e órgãos públicos no caso de atraso injustificado no envio das prestações de contas” (fl. 190, vol. 1). 
    Assevera que “o Tribunal de Contas detém a atribuição de poderes explícitos, tal como enunciado no dispositivo constitucional citado [art. 71 da Constituição da República], reconhecendo-lhe a titularidade de meios destinados a viabilizar a adoção de medidas cautelares vocacionadas a conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário” (fl. 193, vol. 1).
    Sustenta que “o desprezo e resistência na obrigação de prestar contas da res pública foi constante, de tal modo que emergiu como inadimplente na prestação de contas solicitadas” (fl. 194, vol. 1).
    Pede se “conheça do presente recurso e lhe dê provimento, reformando-se o acórdão para julgar improcedente o pedido autoral, tendo em vista a contrariedade aos dispositivos da Constituição Federal, em especial, os arts. 71 e 75” (fl. 198, vol. 1).
    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal (fl. 230, vol. 1).
    O agravante ressalta que “houve ampla e profunda fundamentação do recurso. Impossível arguir fundamentação insuficiente no mesmo. Outrossim, houve demonstração da expressa violação aos dispositivos constitucionais” (fl. 241, vol. 1). 
    Aponta que, “não obstante os claros dispositivos legais que impõe ao gestor público a inafastável obrigação de prestar contas perante o Tribunal de Contas, o representante do ente ora impetrante, nega-se a apresentar documentos necessários para apreciação da sua gestão e que daria transparência à sua atuação” (sic, fl. 242, vol. 1).
    4. O agravado, em contrarrazões, pede “seja totalmente improvido o Agravo em Recurso Extraordinário interposto pelo recorrente, mantendo-se irretocável o acórdão do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Piauí” (fl. 265, vol. 1).
    5. Em 11.2.2020 determinei vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo desprovimento deste recurso:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OFENSA A LEI ESTADUAL. ANÁLISE PELO STF. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. REPERCUSSÃO GERAL NÃO DEMONSTRADA. REQUISITO INDISPENSÁVEL AO CABIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL [TCE]. BLOQUEIO DAS CONTAS BANCÁRIAS DE MUNICÍPIO POR SUPOSTO ATRASO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS, COM FUNDAMENTO NA LEI ESTADUAL N. 5.888/2009. TRIBUNAIS DE CONTAS ESTADUAIS. OBSERVÂNCIA COMPULSÓRIA DO MODELO IMPOSTO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. PRECEDENTES. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO” (e-doc. 9). 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    6. Razão jurídica não assiste ao agravante.
    7. O agravante limitou-se a mencionar que,“quanto à repercussão geral, observa-se que o tema possui relevância, uma vez que este E. Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de julgar demandas que envolvem a constitucionalidade de medidas cautelares no âmbito dos Tribunais de Contas, no MS 24.510, Rel. Min. Ellen Gracie, voto do Min. Celso de Mello, julgamento em 19-11-2003, Plenário, DJ de 19-3-2004: (...) Nesses termos, é latente que a questão em comento possui repercussão geral, pois o caso diz respeito às competências plenamente atribuídas aos Tribunais de Contas dos Estados pela Constituição Federal que não foram observadas no r. Acórdão” (fls. 191 e 193, vol. 1).
    Insuficiente alegar ter o tema repercussão geral, sendo ônus do agravante demonstrar, com argumentos objetivos, ter-se na espécie relevância econômica, política, social ou jurídica.
    A insuficiência de argumentação expressa, formal e objetivamente articulada pelo agravante para demonstrar, nas razões do recurso extraordinário, a repercussão geral da matéria constitucional arguida inviabiliza o exame do recurso.
    Embora tenha mencionado haver, na espécie vertente, repercussão geral, o agravante não desenvolveu argumentos suficientes para cumprir a exigência constitucional.
    Confiram-se os seguintes julgados: 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. INTIMAÇÃO DO JULGADO RECORRIDO APÓS 3.5.2007. PRELIMINAR FORMAL DE REPERCUSSÃO GERAL: REQUISITO DE ADMISSIBILIDADE. INSUFICIÊNCIA DA PRELIMINAR: IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO DO RECURSO. PRECEDENTES. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DO ART. 85, § 2º, § 3º E § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.042.719-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 13.9.2017).
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CONTRATO BANCÁRIO. CAPITALIZAÇÃO DE JUROS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. DEFICIÊNCIA DA PRELIMINAR FORMAL DE REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 543-A, § 2º, DO CPC. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Deficiência na fundamentação da preliminar formal de repercussão geral no recurso extraordinário, interposto sob a égide do Código de Processo Civil de 1973. Inobservância do art. 543-A, § 2º, do CPC/1973, c/c art. 327, § 1º, do RISTF. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE n. 976.919-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 14.12.2016).
    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer nos seguintes termos:
    “Observa-se que o recorrente não demonstrou o requisito da repercussão geral. Em suas razões recursais, o recorrente limitou-se a mencionar que ‘o tema possui relevância’, uma vez que o Supremo Tribunal Federal já teve a oportunidade de julgar ‘demandas que envolvem a constitucionalidade de medidas cautelares no âmbito dos Tribunais de Contas’, tendo colacionado o seguinte julgado: MS 24510 (…). Entretanto, em que pese a alegação apresentada pelo recorrente, o julgado por ele colacionado não traduz um caso de repercussão geral. (…) Em outras palavras, verifica-se que o recorrente não demonstrou a repercussão geral de maneira formal e motivada, que consistisse, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, no interesse geral na solução da causa e transcendesse a defesa dos interesses subjetivos nela veiculados” (fls. 5-6, e-doc. 9).
    8. Considera-se atendido o requisito do prequestionamento quando oportunamente suscitada a matéria, o que se dá em momento processual adequado, nos termos da legislação vigente. Quando, suscitada a matéria constitucional pelo interessado, não há o debate ou o pronunciamento do órgão judicial competente, pode e deve haver a oposição de embargos declaratórios para suprir-se a omissão, como é próprio desse recurso. Apenas nos casos de omissão do órgão julgador sobre a matéria constitucional arguida na causa, os embargos declaratórios cumprem o papel de demonstrar a ocorrência do prequestionamento. 
    A inovação da matéria em embargos é juridicamente inaceitável para fins de comprovação de prequestionamento. Primeiramente, porque, se não se questionou antes (prequestionou), não se há cogitar da situação a ser provida por embargos. Em segundo lugar, se não houve prequestionamento da matéria, não houve omissão do órgão julgador, pelo que não prosperam os embargos pela ausência de condição processual. Os embargos declaratórios não servem para suprir a omissão da parte que não tenha providenciado o necessário questionamento em momento processual próprio. Confiram-se os seguintes julgados:
    “A jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que ‘Os embargos declaratórios só suprem a falta de prequestionamento quando a decisão embargada tenha sido efetivamente omissa a respeito da questão antes suscitada’. Precedentes” (AI n. 580.465-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJ 19.9.2008).
    “RE: PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA 356. O QUE, A TEOR DA SÚMULA 356, SE REPUTA CARENTE DE PREQUESTIONAMENTO É O PONTO QUE, INDEVIDAMENTE OMITIDO PELO ACÓRDÃO, NÃO FOI OBJETO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO; MAS, OPOSTOS ESSES, SE, NÃO OBSTANTE, SE RECUSA O TRIBUNAL A SUPRIR A OMISSÃO, POR ENTENDÊ-LA INEXISTENTE, NADA MAIS SE PODE EXIGIR DA PARTE, PERMITINDO-SE-LHE, DE LOGO, INTERPOR RECURSO EXTRAORDINÁRIO SOBRE A MATÉRIA DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO E NÃO SOBRE A RECUSA, NO JULGAMENTO DELES, DE MANIFESTAÇÃO SOBRE ELA” (RE n. 210.638, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 19.6.1998).
    Na espécie, não se atendeu ao requisito do prequestionamento. Incide na espécie a Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal por ter sido a questão constitucional suscitada apenas nos embargos opostos, nos termos da decisão recorrida.
    9. No voto condutor do acórdão recorrido, o desembargador relator assentou:
    “In casu, o Impetrante aponta como coator o Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Piauí que, em razão do atraso da prestação de contas mensal, bloqueou às contas bancarias do Município de Dom Expedito Lopes-PI, o que ocasionou prejuízos a população local e aos servidores municipais que não perceberam seus salários.
    Veja-se que para fundamentar o pedido de suspensão do desbloqueio de contas, o município Impetrante alegou a inconstitucionalidade do art. 86, IV, da Lei Estadual 5.888/09, a qual violou o princípio da Independência dos Poderes, uma vez que não há previsão na Constituição Federal, tampouco, na Constituição do Estado do Piauí, que atribua poder ao Tribunal de Contas do Estado para intervir nos municípios piauienses.
    Diante disse, resta esclarecer que o bloqueio de contas de um município é uma medida irrazoável, uma vez que os valores depositados em contas versam sobre receitas vinculadas aos interesses de toda a comunidade a que se destinam, e não para saldar dívidas com determinados credores ou condicionar o cumprimento de obrigação, evidenciando verdadeira penhora de dinheiro público.
    Com efeito, o erário não pode ser equiparado ao patrimônio do particular de forma a ser submetido ao mesmo tratamento. Significa dizer que a receita pública está vinculada aos interesses da comunidade e não pode receber tratamento equivalente às relações de propriedade do Direito Privado. (…)
    Impedir o Município de fruir a renda pública, condicionando-a ao cumprimento de obrigações, compromete a sua autonomia, ou seja, a competência de gerir os seus próprios interesses locais, consagrada no art.18 da Constituição Federal, e sobrepõe o interesse privado sobre o interesse público, o que se mostra ilegítimo.
    Realmente o Município deve arcar com os seus compromissos, dentre eles o de prestar as contas exigidas pelo órgão de controle do Estado. Nada obstante, o bloqueio de valores deve ser tomado como medida excepcional e interpretada restritivamente, sob pena de sérios prejuízos e a desarticulação da atividade administrativa municipal.
    Nessa esteira de raciocínio, não se pode esquecer também que a não inclusão da despesa no orçamento, de vencimento do prazo para quitação e qualquer outra hipótese de pagamento inidôneo, casos em que configurado o descumprimento de ordem judicial, de acordo com o art. 35 da Constituição Federal, deve sujeitar o infrator à intervenção e não ao bloqueio da renda pública municipal específica em prejuízo da manutenção dos serviços públicos prestados a toda comunidade.
    É importante frisar que a competência definida ao Tribunal de Contas do Estado, naquilo que se relaciona ao bloqueio de verbas públicas, por certo configura medida restritiva à atuação do ente público local, especialmente no que tange o direcionamento a ser conferido com a quantia depositada em contas públicas. Dessa forma, o ato impugnado na ação revela-se verdadeira intervenção no Município Impetrante, fato este inadmissível. (…)
    Ademais, o bloqueio de contas de um município só poderá ocorrer em sede de intervenção do Estado no Ente Público Municipal quando o Tribunal de Contas, como órgão auxiliar e opinativo, emitir parecer e a Câmara Municipal representar ao governador do Estado para determinar a intervenção por ausência de prestação de contas, com determina o art. 35, inciso II, da CF/88, fato esse que não ocorreu no caso dos autos. (…)
    Isto posto, ante as razões consignadas, voto pelo conhecimento e provimento do presente mandamus, para manter a decisão de fls. 50/53, contrariamente ao parecer Ministerial Superior” (fls. 130-133, vol. 1).
    10. O agravante apenas alegou contrariedade ao inc. IX do art. 49, ao inc. II do art. 71 e ao art. 75 da Constituição da República e pediu se “conheça do presente recurso e lhe dê provimento, reformando-se o acórdão para julgar improcedente o pedido autoral, tendo em vista a contrariedade aos dispositivos da Constituição Federal, em especial, os arts. 71 e 75” (fl. 198, vol. 1), sem impugnar, de forma específica, os fundamentos do acórdão recorrido quanto à aplicação do art. 18 e do inc. II do art. 35 da Constituição da República. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo: 
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Deficiência de fundamentação do recurso extraordinário. Súmula nº 284/STF. Precedentes. 1. É inadmissível o recurso extraordinário quando a deficiência de sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia. Incidência da Súmula nº 284/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.228.348-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 4.12.2019).
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSOCIAÇÃO. LEGITIMIDADE EXTRAORDINÁRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO ATACA OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 284/STF. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Razões do recurso extraordinário que não atacam os fundamentos do acórdão recorrido. Aplicação da Súmula nº 284/STF. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.046.441-AgR-segundo, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 23.10.2019).
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – DEFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO DO APELO EXTREMO – INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF – INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – PRECEDENTE (PLENO) – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS LIMITES ESTABELECIDOS NO ART. 85, §§ 2º E 3º DO CPC – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (ARE n. 1.188.327-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 27.6.2019).
    Nada há a prover quanto às alegações do agravante. 
    11. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 4 de junho de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora