Tribunal: STF
Processo: MS 36883
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-16
Data de publicação: 2020-07-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Antônio José Cavalcanti de Andrade, em face dos Acórdãos 14.131/2019 e 177/2019, da 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, que revogou concessão de aposentadoria ocorrida em 25.3.1995. 
    Como fundamento para s revogação, apontou-se a averbação de tempo de serviço na condição de aluno aprendiz para fins de aposentadoria especial de policial, em desacordo com os requisitos da Súmula 96 do TCU, uma vez que a certidão apresentada pelo impetrante, em tese, não informou se houve prestação de serviço com retribuição pecuniária.
    O impetrante alega, em suma, que o ato impugnado é arbitrário e ilegal, porquanto desrespeitado o devido processo legal, tendo o TCU julgado a aposentadoria depois de 24 anos de sua concessão e 13 anos após a instauração do TC 027.799/2006-0.
    Sustenta que a nova interpretação da Súmula 96 do TCU, firmada no Acórdão 2.024/2005, da Corte de Contas, não pode ser aplicada à aposentadoria concedida anteriormente, tendo em vista o princípio da segurança jurídica, uma vez que foram atendidos os requisitos sumulares, do art. 40, III, da CF, do parágrafo 1º da Lei Complementar 51/1985, dos arts. 67 e 69 do Decreto-Lei 4.073/1942 e dos arts. 2º, 3º e 5º do Decreto-Lei 8.590/1946.
    Defende, ainda, que o prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 fora ultrapassado pelo Tribunal e que houve prestação de serviço com retribuição pecuniária no tempo em que foi aluno aprendiz.
    Por fim, o impetrante alega que há de se aplicar ao caso a compulsoriedade da aposentadoria aos 70 anos de idade, já que a exigência de 75 anos para tanto foi decorrência da Emenda Constitucional 88, de 2015, aprovada depois da concessão de sua aposentadoria, em 1995. (eDOC 1)
    A Presidência do Supremo Tribunal Federal concedeu parcialmente a liminar, para assegurar a suspensão dos efeitos dos acórdãos até apreciação do feito por este Relator. (eDOC 144)
    Em despacho, determinei a notificação da autoridade coatora para apresentar informações, a ciência da Advocacia-Geral da União e a abertura de vistas à Procuradoria-Geral da República. (eDOC 151)
    O Tribunal de Contas da União prestou informações com a seguinte ementa:
    “Mandado de Segurança impetrado por Antônio José Cavalcanti de Andrade, com pedido de concessão de tutela de urgência (já deferido), para que seja declarado nulo, no que a ele se refere, o Acórdão 177/2019-TCU-1ª Câmara (confirmado pelo Acórdão 14.131/2019-1ª Câmara), que julgou ilegal seu ato de concessão de aposentadoria e negou-lhe registro, em razão do cômputo do tempo de serviço de aluno-aprendiz.
    1. Decadência: não ocorrência. Não incidência de prazo decadencial previamente à manifestação do TCU, tendo em vista a natureza complexa dos atos de aposentadoria e pensão. Precedentes. 
    2. A revisão do entendimento firmado pelo Plenário do STF ao julgar o RE 636.553 deve ter efeitos prospectivos (ex nunc), nos termos do § 3º do art. 927 do Código de Processo Civil, de modo a resguardar a necessária segurança jurídica, em face da impossibilidade de aplicação retroativa de nova interpretação. É inviável a aplicação de novel entendimento a situação apreciada pelo TCU nos termos da jurisprudência do próprio STF vigente quando do julgamento. 
    3. No presente caso, embora superado o prazo de cinco desde a entrada do ato no TCU, esta Corte de Contas observou detidamente a jurisprudência vigente quando da tramitação e apreciação do ato, que determinava a concessão de contraditório, sem, contudo, fulminar a apreciação do ato de concessão. 
    4. Não há que se falar em ofensa ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de aposentadoria esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF. 
    5. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que, apesar de o processo ter sido julgado mais de 5 anos após a entrada no TCU, este Tribunal efetivamente concedeu o prévio contraditório. Jurisprudência do STF. 
    6. Legitimidade e legalidade do Acórdão 177/2019-TCU-1ª Câmara, bem como do Acórdão 14.131/2019-TCU-1ª Câmara. 
    7. De acordo com as considerações feitas no Voto do Acórdão 14.131/2019-TCU-1ª Câmara, para cômputo do tempo de serviço averbado pelo impetrante seria preciso que a certidão de tempo de serviço como aluno-aprendiz fizesse referência, simultaneamente, a: (i) retribuição consubstanciada em prestação pecuniária ou em auxílios materiais; (ii) conta do Orçamento; (iii) título de contraprestação por labor; (iv) execução de bens e serviços destinados a terceiros; e (v) montante correspondente a fração da renda auferida com a execução das encomendas. 
    8. Conforme Voto do Acórdão 14.131/2019-TCU-1ª Câmara, as certidões apresentadas pelo impetrante atestam retribuição mediante auxílio material, à conta do Orçamento, o que supre os parâmetros ‘i’ e ‘ii’ acima. Contudo, não permitem afirmar, com segurança suficiente, que as ‘atividades extracurriculares’ correspondem a labor (‘iii’) na produção de bens e serviços destinados ao atendimento de encomendas de terceiros (‘iv’). Ausente a comprovação de participação na execução de encomendas destinadas a terceiros, também não há como inferir que o valor gasto com o estudante correspondeu a fração da renda auferida pela escola com sua venda (‘v’). 
    9. Parecer pela revogação da medida liminar requerida e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida”. (eDOC 158)
    Cientificada, a União requereu seu ingresso no feito e sua intimação pessoal dos atos processuais ulteriores. (eDOC 163)
    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA. APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE PELO TCU. ACÓRDÃO PROLATADO APÓS 13 (TREZE) ANOS DA INSTAURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA REGISTRO DA APOSENTADORIA E 24 (VINTE E QUATRO) ANOS APÓS A CONCESSÃO INICIAL DO BENEFÍCIO. TRANSCURSO DO PRAZO PARA ANÁLISE. ENTENDIMENTO FIRMADO RECENTEMENTE PELA SUPREMA CORTE NO JULGAMENTO DO RE 636.553, SUBMETIDO À SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 445), COM A FIXAÇÃO DA SEGUINTE TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. CONTAGEM DE TEMPO. ALUNO-APRENDIZ. MUDANÇA DE ORIENTAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUANTO AOS REQUISITOS EXIGIDOS, APÓS A CONCESSÃO DA APOSENTADORIA. IMPOSSIBILIDADE. PARECER PARA QUE SEJA CONFIRMADA A LIMINAR E CONCEDIDA A SEGURANÇA”. (eDOC 165)
    É o relatório.
    Decido.
    Nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição Federal, “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”.
    O direito líquido e certo, a ser protegido por meio do mandado de segurança, é aquele que pode ser demonstrado de plano, mediante prova pré-constituída. Já a ilegalidade e o abuso de poder, contra os quais o mandado de segurança é manejado, referem-se a violações ao ordenamento jurídico.
    No caso em apreço, o acervo probatório está devidamente e suficientemente pré-constituído com provas documentais, que demonstram o direito líquido e certo do impetrante, não se fazendo necessária dilação probatória.
    Da leitura dos autos, verifico que a aposentadoria do impetrante foi concedida em 25.3.1995, por meio da Portaria 26/1995, de acordo com o art. 1º, I, da LC 51/1985, no cargo de policial rodoviário federal.
    O Processo Administrativo 027.799/2006-0, de registro de aposentadoria, foi instaurado apenas em 1º.12.2006, portanto, mais de 11 anos após a concessão da aposentadoria.
    Em 26.11.2019 (24 anos depois da concessão da aposentadoria e quase 13 anos após a instauração da tomada de contas), foi prolatado o Acórdão 14131/2019 pela 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, negando provimento ao recurso interposto contra o Acórdão 177/2019, também da 1ª Câmara, que julgara ilegal o ato de concessão de aposentadoria do impetrante. 
    Assim, foi negado o registro da concessão de aposentadoria, em razão de cômputo indevido de tempo de serviço como aluno-aprendiz, e foi determinada a convocação do impetrante para retornar à atividade de policial rodoviário, com a opção de permanecer aposentado, recebendo proventos fixados na proporção de 30/35 avos.
    Não obstante a isso, tal posicionamento não deve prevalecer.
    Há muito, o Supremo Tribunal Federal entendia que o ato de concessão de aposentadoria de servidor público constitui ato administrativo complexo, que só se aperfeiçoa após o julgamento de sua legalidade pela Corte de Contas, para fins de controle da legalidade, conforme demonstra a ementa do seguinte precedente:  
    “ATO COMPLEXO, DE QUE PARTICIPEM, SUCESSIVAMENTE, O PODER EXECUTIVO E O TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO HÁ CONFUNDIR CARGO EFETIVO COM CARGO ESTAVEL, OU CARGO CUJO TITULAR E CONSERVADO 'DURING GOOD BEHAIR' OU ENQUANTO FOR CONVENIENTE AO SERVIÇO PÚBLICO, COM CARGO EM COMISSAO”. (RMS 3.881, Rel. Min. Nelson Hungria, Tribunal Pleno, DJ 9.1.1958)  
    Nesse sentido, considerando que a concessão inicial de aposentadoria apenas se aperfeiçoaria após apreciação de sua legalidade pelo TCU, foi editada a Súmula Vinculante 3, segundo a qual, “nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”. Assim, a apreciação da legalidade da concessão inicial da aposentadoria prescindiria, inclusive, do contraditório e da ampla defesa.
    Posteriormente, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do MS 25.116/DF, de relatoria do Min. Ayres Britto, assentou a necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa nos processos de apreciação da legalidade do ato de concessão de aposentadoria, se passados mais de cinco anos daquele ato, de modo a ser resguardado o princípio da segurança jurídica. O acórdão foi assim ementado:  
    “MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE REGISTRO A APOSENTADORIA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. O impetrante se volta contra o acórdão do TCU, publicado no Diário Oficial da União. Não exatamente contra o IBGE, para que este comprove o recolhimento das questionadas contribuições previdenciárias. Preliminar de ilegitimidade passiva rejeitada. 2. Infundada alegação de carência de ação, por ausência de direito líquido e certo. Preliminar que se confunde com o mérito da impetração. 3. A inércia da Corte de Contas, por mais de cinco anos, a contar da aposentadoria, consolidou afirmativamente a expectativa do ex-servidor quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Esse aspecto temporal diz intimamente com: a) o princípio da segurança jurídica, projeção objetiva do princípio da dignidade da pessoa humana e elemento conceitual do Estado de Direito; b) a lealdade, um dos conteúdos do princípio constitucional da moralidade administrativa (caput do art. 37). São de se reconhecer, portanto, certas situações jurídicas subjetivas ante o Poder Público, mormente quando tais situações se formalizam por ato de qualquer das instâncias administrativas desse Poder, como se dá com o ato formal de aposentadoria. 4. A manifestação do órgão constitucional de controle externo há de se formalizar em tempo que não desborde das pautas elementares da razoabilidade. Todo o Direito Positivo é permeado por essa preocupação com o tempo enquanto figura jurídica, para que sua prolongada passagem em aberto não opere como fator de séria instabilidade inter-subjetiva ou mesmo intergrupal. A própria Constituição Federal de 1988 dá conta de institutos que têm no perfazimento de um certo lapso temporal a sua própria razão de ser. Pelo que existe uma espécie de tempo constitucional médio que resume em si, objetivamente, o desejado critério da razoabilidade. Tempo que é de cinco anos (inciso XXIX do art. 7º e arts. 183 e 191 da CF; bem como art. 19 do ADCT). 5. O prazo de cinco anos é de ser aplicado aos processos de contas que tenham por objeto o exame de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Transcorrido in albis o interregno qüinqüenal, a contar da aposentadoria, é de se convocar os particulares para participarem do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa (inciso LV do art. 5º). 6. Segurança concedida”. (MS 25.116, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2011)  
    No entanto, continuava controversa a questão referente à incidência ou não do prazo decadencial quinquenal, previsto no art. 54 da Lei 9784/1994, para que a Administração anulasse os atos administrativos com efeitos favoráveis para os destinatários. 
    Assim, recentemente, esta Corte, apreciando o tema 445 da repercussão geral, fixou a tese de que, “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. Transcrevo, a propósito, a ementa do julgado:  
    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso”. (RE 636.553, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2020)  
    Destaco que o STF não estabeleceu efeitos meramente prospectivos ao julgado, para que o entendimento fosse aplicado apenas a aposentadorias concedidas após o julgamento do tema. Com isso, não se violou o princípio da segurança jurídica, mas, pelo contrário, prestigiou-o. 
    O posicionamento do STF se deu justamente para que a segurança jurídica não fosse flexibilizada nos julgamentos futuros e pretéritos do TCU sobre a legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria. Assim, não há óbices para que o novo entendimento desta Corte seja aplicado ao caso em apreço. 
    Nos autos, restou comprovado que o ato impugnado violou o princípio da segurança jurídica, uma vez que o TCU só veio a apreciar a concessão de aposentadoria 13 anos após a instauração do TC 027.799/2006-0, tendo determinado, ainda, que o impetrante, com 71 anos de idade, retornasse às atividades no serviço público a partir de 6.1.2020, passados 25 anos da concessão inicial de sua aposentadoria.
    Ademais, no Acórdão 14131/2019-1ª Câmara do TCU, restou consignado que:  
    “Conforme os precedentes acima e o raciocínio desenvolvido neste voto, para cômputo do tempo de serviço averbado pelos recorrentes é preciso que a certidão de tempo de serviço como aluno-aprendiz faça referência, simultaneamente, a: (i) retribuição consubstanciada em prestação pecuniária ou em auxílios materiais; (ii) à conta do Orçamento; (iii) à título de contraprestação por labor; (iv) na execução de bens e serviços destinados a terceiros; e (v) em montante correspondente a uma fração da renda auferida com a execução das encomendas. 
    Parece-me que, atendidos os quatro primeiros parâmetros, seja possível relevar eventual ausência de menção, na certidão, a que a retribuição, com recursos do Orçamento, corresponda a uma ‘parcela da renda auferida com a execução de encomendas para terceiros’ (requisito ‘v’), haja vista isso ser deduzível do procedimento estabelecido pelo Decreto-Lei 8.590/1946: incorporação da renda obtida com a execução de encomendas à receita da União (art. 3º), para, no exercício subsequente, parte dela retornar à escola técnica, na forma de dotação orçamentária própria, para ser utilizada na remuneração da mão-de-obra dos alunos, ‘que não poderá exceder de 25% do preço de cada artefato’ (art. 5º, § 1º). 
    Ressalto que os cinco parâmetros acima foram colhidos da dicção atual do Enunciado 96 da Súmula de Jurisprudência do TCU, em vigor desde 8/12/1994, e estão em consonância com o que dispõem o Decreto-lei 4.073/1932, o Decreto-lei 8.590/1946 e a Lei 3.552/1959, já referidos neste voto. Foram elaborados com um único propósito: facilitar a verificação do atendimento do Enunciado 96 da Súmula de Jurisprudência do TCU, na dicção vigente a partir de 8/12/1994”. (eDOC 158, p. 27)  
    Assim, como bem destacou a Procuradoria-Geral da República, a nova interpretação Súmula 96 pelo Tribunal de Contas da União, estabelecida em 2005 a partir do Acórdão 2.024/2005-Plenário, não poderia retroagir para ser aplicado às aposentadorias concedidas anteriormente, sob pena de violação do princípio da segurança jurídica.
    Concluo, portanto, que há direito líquido e certo, demonstrado por prova pré-constituída, a ser protegido em face dos acórdãos do TCU, que violaram o princípio da segurança jurídica ao apreciar a concessão de aposentadoria 13 anos após a instauração do TC 027.799/2006-0.
    Ante o exposto, nos termos da tese fixada no tema 445, de repercussão geral, confirmo a liminar e concedo a segurança para cassar os Acórdãos 177/2019 e 14.131/2019, do TCU, no que se refere à situação jurídica do impetrante (art. 21, §1º, do RISTF).
    Defiro o ingresso da União no feito.
    Publique-se.
    Brasília, 16 de julho de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente