Tribunal: STF
Processo: ADPF 641
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-15
Data de publicação: 2020-07-15

Ementa:

Inteiro teor:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. VALIDADE CONSTITUCIONAL DA PORTARIA Nº 1.104GM3 DO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA APRECIADA PELO STF NO RE Nº 817.338, COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA, EM CUJO BOJO HÃO DE SER POSTAS EVENTUAIS QUESTÕES CONCERNENTES A SEU CONTEÚDO DECISÓRIO, DOTADO DA AUTORIDADE DE PRECEDENTE JUDICIAL OBRIGATÓRIO. REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE DA ADPF DESATENDIDO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com fundamento normativo nos arts. 102, §1º, e 103, IX, da Constituição Federal, ajuizada pela Associação Nacional dos Ex-Cabos da Força Aérea Brasileira – ANECFAB - em face da Portaria n. 1.104 GM3, de 12 de outubro de 1964, editada pelo Ministro da Aeronáutica.
    2. De início, a parte autora justifica o cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental para a resolução da controvérsia constitucional identificada. Nessa quadra, alega configurados os requisitos legais (i) da existência de controvérsia constitucional relevante sobre a matéria, em razão da existência de decisões díspares sobre a matéria, (ii) o ato normativo editado pelo poder público, (iii) a identificação de preceitos fundamentais violados e (iv) a subsidiariedade na escolha da via processual eleita.
    3. Ao argumento da existência de interpretações divergentes acerca da Portaria nº 1.104/1964, para efeitos de concessão de anistia aos atingidos pelo referido ato normativo, sustenta a violação de preceitos fundamentais, a saber, “a dignidade da pessoa humana, a segurança jurídica, a coisa julgada com reflexo perigoso na saúde dos que compõe a classe com idade superior a 68 anos como também na de seus familiares”
    4. Narra que o art. 8º do ADCT da Constituição Federal, ao reconhecer e disciplinar a anistia política, consagrou a concessão de anistia aos atingidos, em decorrência de motivação exclusivamente política, por atos de exceção, sendo “asseguradas as promoções, na inatividade, ao cargo, emprego, posto ou graduação a que teriam direito se estivessem em serviço ativo, obedecidos os prazos de permanência em atividade previstos nas leis e regulamentos vigentes, respeitadas as características e peculiaridades das carreiras dos servidores públicos civis e militares e observados os respectivos regimes jurídicos”.
    Conforme assinala, referido dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei n. 10.599/2002, que criou a Comissão de Anistia para assessorar o Ministério da Justiça, mas que, pela alteração da Lei nº 13.844/2019, passou a assessorar o Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.
    5. Informa que a Comissão de Anistia, após análise histórica e documental do período do regime de exceção militar, declarou, por meio da Súmula Administrativa n. 2002.07.0003-CA, que a Portaria nº 1.104/1964 foi ato de exceção de natureza exclusivamente política, e que, em face deste entendimento, a Comissão passou a declarar os cabos da Aeronáutica licenciados pela Portaria nº 1.104/1964 anistiados políticos.
    Segundo relata, não obstante o teor da Súmula Administrativa nº 2002.07.0003-CA, a partir de 2004 surgiram entendimentos divergentes na jurisprudência dos Tribunais brasileiros, no sentido de anular as anistias concedidas, com base em interpretação de que a citada Portaria fora, em essência, ato administrativo amparado na conformidade legal da legislação pertinente.
    Exemplifica como divergência de interpretação: “Portaria nº 594/MJ, de 12/02/2004 e a Portaria Interministerial n° 134, de 15/02/2011, entre os julgamentos da Comissão de Anistia e as Notas da AGU, e mais recentemente as alegações do Ministério Público Federal expostas no RE nº 817.338, onde pauta o questionamento da Portaria n° 1.104GM3/64 quanto aos seus efeitos, com julgamento ocorrido em 09/10/2019, ainda não transitado e julgado”. Ainda, relaciona decisões do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça para demonstrar a incoerência decisória.
    6. Defende a motivação exclusivamente política do ato normativo impugnado, à alegação de que a Portaria foi editada em um contexto político conturbado nas Forças Armadas, no qual o Ministro da Aeronáutica, impulsionado por manifestações de insatisfação das praças com as restrições de seus direitos sociais, tratou de impedir que toda a categoria alcançasse estabilidade. Dessa forma, buscou evitar a homogênea mobilização dos cabos e a eclosão de movimentos considerados subversivos. Sustenta que o caráter político da Portaria nº 1.104/1964 fica evidente na leitura do Ofício Reservado 04, de setembro de 1964, e na respectiva exposição de motivos, que alicerçaram a edição do referido ato público.
    7. Destaca que a edição da Portaria n.º 1.104/1964 violou diversas disposições legais, bem como as Constituições Federais de 1946 e 1967.
    Nessa toada, explica que o Ministro da Aeronáutica havia editado a Portaria n.º 570GM3/1954 para dispor sobre instruções para a permanência na Aeronáutica, possibilitando o reengajamento sucessivo dos cabos da Aeronáutica, em conformidade com o Decreto-Lei n.º 9.500/46, alterado pela Lei n.º 1.585/52 (Lei do Serviço Militar - LSM) e com o Decreto-Lei n.º 9.698/46 (Estatuto dos Militares).
    Afirma, contudo, que em razão dos acontecimentos políticos narrados, o Ministro da Aeronáutica editou a Portaria nº 1.104/1964, revogando a Portaria nº 570GM3/54, que limitou em 8 anos o tempo de serviço para todos os cabos, com o objetivo de impedir-lhes a estabilidade aos 10 anos de serviço. Desenvolve que referido ato normativo, ao limitar o tempo de serviço dos cabos, violou a Lei do Serviço Militar, o Estatuto dos Militares e a Lei de Inatividade.
    Nesse cenário, explica revogada a Portaria em 1966, por contrariar o disposto na nova Lei do Serviço Militar – LSM (Lei n.º 4.375/1964), regulamentada pelo Decreto n.º 57.654/1966 (Regulamento da Lei do Serviço Militar – RLSM). Ademais, ressalta a contrariedade da Portaria nº 1.104/1964 com o Decreto-Lei 9.698/1946 (Estatuto dos Militares) e diversas outras disposições legais subsequentes (Decreto-Lei 1.029/1969, Lei nº 5.774/1971 e Lei nº 6.880/1980), que concediam direito a estabilidade às praças com 10 ou mais anos de serviço.
    Informa que a Portaria nº 1.104/1964, a despeito de revogada por atos normativos posteriores, permaneceu aplicada até expressa revogação pelo Ministro da Aeronáutica por meio da edição Portaria n° 1.371GM3/1982, que autorizou a concessão de reengajamento aos cabos da ativa até atingirem a estabilidade, sob a condição de “ser o requerente insuspeito de professar doutrinas e adotar princípios nocivos a disciplina militar, a ordem pública e instituições sociais e políticas vigentes no País, ou de pertencer a quaisquer grupos que adotem tais doutrinas e princípios”.
    8. Ante o exposto, argumenta evidente a natureza exclusivamente política da Portaria nº 1.104/1964 que, editada sem nenhum valor jurídico, mas aplicada mediante a força do regime de exceção, impediu todos os cabos, considerados suspeitos de professarem doutrinas “nocivas”, de alcançarem a estabilidade aos 10 anos de efetivo serviço, garantida sua rotatividade e a evitar uma maior mobilização dessa classe, que poderia resultar na difusão de ideias contrárias aos interesses do governo militar.
    Além disso, ressalta que a CEANISTI, Comissão Especial constituída em 2008 pela Câmara dos Deputados para acompanhar a aplicação das leis que tratam de Anistia, entendeu que o art. 2º, XI, da Lei nº 10.599/2002 reconhece o direito à anistia pleiteado pelos Cabos da FAB, licenciados durante a vigência da Portaria nº 1.104/1964.
    9. Observa ainda a violação do art. 91, II, da Constituição Federal de 1946, que estabelecia, entre as competências dos Ministros de Estado, a expedições de instruções para “a boa execução das leis, decretos e regulamentos”, e o art. 87, II, da Constituição Federal de 1967, que atribuía aos Ministros a competência de “expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos”.
    10. Requer seja reconhecido que a Portaria n° 1.104GM3, de 12 de outubro de 1964, editada pelo Ministro da Aeronáutica, foi um ato público em desconformidade com a legislação militar e com as Constituições Federais de 1946 e 1967.
    11. Pede a concessão dos benefícios da gratuidade processual, com base no art. 5º, LXXIV, da Constituição Federal, e no art. 4º da Lei nº 1.060/50, com a redação introduzida pela Lei nº 7.510/86, à alegação de que a requerente é uma associação desprovida de qualquer fim lucrativo e não possui patrimônio, conforme provado por sua declaração anual de imposto de renda. 
    Relatados os principais elementos argumentativos do processo, decido.
    Do Cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
    12. O art. 4º, caput, da Lei nº 9.882/1999 autoriza o relator a indeferir liminarmente a petição inicial “quando não for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental”. Já o § 1º desse dispositivo é expresso ao assentar que “não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
    Isso porque a arguição de descumprimento de preceito fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da ordem constitucional, específica e excepcional função de evitar, à falta de outro meio efetivo para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de comportamentos estatais – de natureza normativa, administrativa e jurisdicional – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida.
    13. Observo, nesse sentido, que o descumprimento de preceito fundamental acionador do mecanismo de defesa objetiva da ordem constitucional (art. 102, §1°, CRFB) se manifesta na contrariedade às linhas estruturantes da Constituição, àquilo que, mesmo não identificado com esta ou aquela fração do texto positivado, é reconhecido como elemento material da ordem constitucional. Pilares de sustentação, explícitos ou implícitos, sem os quais a ordem jurídica delineada pelo Poder Constituinte, seja ele originário ou derivado, ficaria desfigurada na sua própria identidade. 
    Desse modo, não viabiliza, a dinâmica jurídico-constitucional, o uso desmedido da ADPF enquanto singular instrumento de proteção da ordem constitucional. 
    14. Se, de um lado, o art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/1999 não descura do caráter objetivo e abstrato da ADPF, a emprestar-lhe efeito vinculante e erga omnes, de outro, tampouco a antepõe a todo o sistema difuso de tutela dos direitos subjetivos de índole constitucional. O preceito comporta interpretação que legitima o Supremo Tribunal Federal a exercer, à vista do caso concreto, o juízo de admissibilidade, seja quando incabíveis os demais instrumentos de controle concentrado, seja quando constatada a insuficiência ou inefetividade da jurisdição subjetiva para afirmar a tutela da ordem constitucional de forma efetiva e imediata.
    15. Como sinaliza a jurisprudência consolidada desta Suprema Corte, não basta estarem à disposição processos ordinários ou mesmo a interposição de recurso extraordinário para afastar a utilidade da ADPF, impondo-se a efetividade do instrumento processual a ser acionado na tutela dos preceitos fundamentais.
    Nesse cenário normativo, no exame dos casos de feição objetiva é que se verificará a potencial efetividade da arguição de descumprimento de preceito fundamental como ação competente para dar tutela ao direito constitucional de forma ampla, geral e imediata, com o objetivo de evitar a frustração da tutela do preceito fundamental da segurança jurídica.
    16. O requisito de relevância trata, bem vistas as coisas, de juízo implícito de admissibilidade do pedido, como decidido nas ADPF 76 e na ADPF 33, ambas de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. Nessa perspectiva, de feição dinâmica quanto à hipótese de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em conformidade com os precedentes citados, “seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do poder público, nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica”. 
    17. Explicitada a premissa normativa quanto à admissibilidade e manejo da arguição de descumprimento de preceito fundamental, passo a analisar o contexto da controvérsia constitucional em jogo.
    18. Pretende a autora com o ajuizamento da presente ação constitucional “dirimir a controvérsia se a Portaria é ato de exceção de natureza política aplicada a partir de 12/10/1964 à 18/11/1982, ou seja, se foi um ato sem amparo legal, tanto constitucional como infraconstitucional.”
    Com relação ao ponto da controvérsia, transcrevo importante argumento sustentado na narrativa inicial: “As divergências e propósitos diferentes de Governos da União estabelecendo revisões da concessão da anistia a exemplo da Portaria nº 594/MJ, de 12/02/2004 e da Portaria Interministerial nº 134, de 15/02/2011, entre os julgamentos da Comissão de Anistia e as Notas da AGU, e mais recentemente as alegações do Ministério Público Federal expostas no RE nº 817.338, onde pauta o questionamento da Portaria nº 1.104GM3/64 quanto aos seus efeitos, com julgamento ocorrido em 09/10/2019, ainda não transitado e julgado.”
    19. Como afirmado pela própria parte autora, na inicial, a questão da validade constitucional da Portaria n. 1.104GM3, de 12 de outubro de 1964, foi objeto de deliberação e decisão deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 817.338, com repercussão geral reconhecida, em 16.10.2019.
    Na oportunidade, após discussão das abordagens argumentativas desenhadas pela autora, por decisão majoritária (e integrei a corrente minoritária), o Plenário desta Suprema Corte julgou constitucional a possibilidade de revogação das anistias concedidas a cabos da aeronáutica atingidos por portaria do ministro da Aeronáutica que, em 1964, estabelecera prazo máximo de permanência em serviço para cabos não concursados. Ficaram asseguradas aos anistiados a defesa administrativa e a não devolução das verbas recebidas de boa-fé.
    A interpretação jurídica subjacente à decisão formulou razão de decidir no sentido de que o decurso do prazo decadencial de cinco anos não é obstáculo para que a administração pública reveja atos que preservem situações inconstitucionais. Ademais, definiu-se que a aludida Portaria, em essência, não constitui ato de exceção, sendo necessário, para tanto, na análise de cada caso individual, a comprovação da existência de motivação político-ideológica para a exclusão das Forças Armadas, único motivo justificador da concessão de anistia.
    Para explicitar melhor os limites da decisão e sua justificativa, o Tribunal fixou a seguinte tese jurídica: “No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”.
    20. A decisão tomada no referido recurso extraordinário, com repercussão geral reconhecida, resolveu a questão da validade constitucional da Portaria n. 1.104GM3, de 1964, no âmbito da jurisdição constitucional de perfil difuso, com autoridade normativa de precedente judicial obrigatório. Ou seja, a solução do problema jurídico-constitucional posto nesta ação constitucional eliminou os cenários decisórios divergentes, como posto pela autora.
    O recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida tem efeitos decisórios convergentes com aqueles atribuídos às ações de controle concentrado. Esse fato jurídico descaracteriza o requisito da subsidiariedade, bem como a natureza de potencial ato lesivo do Poder Público, porquanto atribuída interpretação constitucional válida a este, ainda que não tenha ocorrido o seu trânsito em julgado. Qualquer esclarecimento acerca do conteúdo decisório deve ser feito no espaço do RE 817338.
    Cumpre registrar, nessa linha decisória, acórdão proferido na ADPF 158 AgR, DJ 30.1.2015, relatoria do Ministro Gilmar Mendes, que não conheceu da ação por ausência de subsidiariedade e existência de coisa julgada acerca da questão da interpretação dada aos artigos 1º, 16 e 17 da Lei n. 10.559/2002, que regulamenta o artigo 8º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Entendeu-se, forte nas manifestações juntadas pela Procuradoria-Geral da República, que, no âmbito do controle difuso de constitucionalidade, a questão obteve resposta jurisdicional, por meio de decisões do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal.
    21. Não configurada situação concreta de contexto jurisdicional conflitante apta a qualificar a controvérsia constitucional como relevante, nos termos do art. 3º, V, da Lei 9.882/99, que prescreve, como requisito da petição inicial, “a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado”, para satisfazer a exigência do postulado da subsidiariedade.
    Portanto, incabível a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, a teor do art. 1º, caput e parágrafo único, I, da Lei 9.882/1999, uma vez que a pretensão nela deduzida não se amolda à via processual objetiva eleita.
    Conclusão 
    21. Ante o exposto, forte no 4º, caput e I da Lei nº 9.882/1999 e 21, §1º, do RISTF, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 
    A Secretaria Judiciária, para as providências necessárias.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 15 de julho de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora