Tribunal: STF
Processo: ACO 2484
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-16
Data de publicação: 2020-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
Vistos etc.
    Cuida-se de Ação Cível Originária ajuizada pelo Estado de Minas Gerais em face da União e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, na qual questiona a inclusão, antes da instauração de Tomada de Contas Especial - TCE, de restrição nos cadastros de inadimplentes (SIAFI/CADIN) decorrente de suposto débito no valor de R$ 18.318.433,42 (dezoito milhões, trezentos e dezoito mil, quatrocentos e trinta e três reais e quarenta e dois centavos) resultante da rejeição das contas do Convênio CRT/MG nº 1000/2009, celebrado entre o INCRA e o extinto Instituto de Terras do Estado de Minas Gerais - ITER, tendo por objeto “a regularização fundiária e o georreferenciamento de imóveis rurais de até 100 (cem) hectares para agricultores familiares, em áreas sob a jurisdição estadual , com emissão e 25.243 (vinte e cinco mil, duzentos e quarenta e três) títulos de legitimação de posse rurais nos termos da legislação fundiária estadual vigente”.
    Alega que a restrição o impede “de contratar operações de crédito e de receber repasses da União”.
    Pede antecipação da tutela para impedir a restrição nos referidos cadastros e, no mérito, sua confirmação para impedir sua inclusão enquanto não ultimado o procedimento de instauração e julgamento da Tomada de Contas Especial pelo Tribunal de Contas da União – TCU (evento 1).
    Oportunizei a prévia manifestação dos réus (evento 10) e a União se manifestou arguindo a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo ante a personalidade autárquica do INCRA, bem como defendendo legalidade da restrição cadastral (evento 20).
    Deferi a liminar para “determinar que a União e o INCRA suspendam os efeitos da inscrição do Estado de Minas Gerais nos seus cadastros de inadimplentes (SIAFI/CAUC), ou se abstenham de fazê-la, caso ainda não a tenham efetivado, no que se refere ao Convênio n. CRT/MG nº 1000/2009”, oportunidade em que também afastei a alegação de ilegitimidade passiva da União (evento 23).
    Citado, o INCRA apresentou contestação na qual defende a legalidade da inscrição da inadimplência nos mencionados cadastros e a desnecessidade de instauração de Tomada de Contas Especial para tal finalidade (evento 30).
    A União interpôs agravo regimental da decisão liminar (evento 35) bem como apresentou contestação na qual reitera a arguição de ilegitimidade para figurar no polo passivo e também defende a legalidade da inscrição da inadimplência em seus cadastros e a desnecessidade de instauração de Tomada de Contas Especial para tal finalidade (evento 37).
    Réplica às contestações apresentada pelo autor (evento 43).
    Tentada, a conciliação restou inexitosa (evento 107).
    As partes manifestaram desinteresse em produzir outras provas (eventos 112 e 115).
    Alegações finais pelo autor e pela União (eventos 125 e 130).
    Parecer do Procurador-Geral da República pela improcedência da ação (evento 41).
    A tutela de urgência foi referendada pelo Tribunal Pleno em julgamento ocorrido em Sessão Virtual entre os dias 21.8 e 28.8.2020 (ata de julgamento publicada no DJe de 14.9.2020).
    É o relatório. Decido.
    A jurisprudência da Casa é caudalosa quanto à afirmação da competência originária desta Suprema Corte para o exame de lides como a presente, nas quais a União (e/ou autarquias federais) inviabilizam acordos de cooperação, convênios e operações de crédito com os Estados membros e respectivas entidades da administração indireta, mediante inscrição em cadastro de inadimplentes. Reconhece-se, em hipóteses tais, a existência de conflito federativo apto a atrair a aplicação do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, como atestam exemplificativamente as decisões na ACO 2455 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 04.11.2015, na AC 3389 MC-Ref, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 29.8.2013, e na AC 2973 MC, Relatora Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 07.3.2012.
    No que pertine à alegação de ilegitimidade passiva da União, afasto-a pois o Supremo Tribunal Federal, em reiteradas decisões, tem reconhecido a legitimidade ad causam passiva da União em ações que tais, enquanto responsável pela criação e gerenciamento dos mencionados cadastros, bem como pelos efeitos que inscrições deste jaez acarretam sobre a celebração de convênios e operações financeiras envolvendo o ente central e o Estado inscrito. 
    Em hipótese análoga, decidiu esta Corte Suprema que embora o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE possua personalidade jurídica própria, cabe à União, na qualidade de gestora, proceder à inscrição no Cadastro Único de Convênios – CAUC e no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI (ACO 1995, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 26.3.2015, DJe 04.8.2015). Tal entendimento deflui da compreensão de que os Sistemas SIAFI/CAUC/CADIN são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência (ACO 2.165-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j. 30.6.2015, DJe 16.9.2015).
    No mesmo sentido os seguintes precedentes: 
    “1. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. Precedente: ACO 1.995, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 4/8/2015.” (ACO 3256 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 19.8.2020, destaquei)
    “2 - A União possui legitimidade ad causam em ações nas quais o ente federado impugne sua inscrição em cadastro federal de inadimplentes.” (ACO 3310 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 19.8.2020, destaquei)
    “Repasse de verbas públicas. Convênios. 3. Irregularidade. Inscrição em cadastro. 4. Legitimidade passiva da União para figurar no polo passivo da demanda. Precedentes.” (ACO 2849 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 29.5.2019, destaquei)
    “1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc. ” (ACO- MC-Ref 2733, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 22.9.2016, destaquei)
    “I – A União é parte legítima para figurar no polo passivo da ação, pois os cadastros desabonadores são por ela organizados e mantidos, conforme suas leis de regência, ressaltando-se que eventual provimento jurisdicional pode e deve ser cumprido pela União.” (ACO 2656 AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 25.8.2017, destaquei)
    Também neste mesmo sentido a ACO 2803 AgR-segundo, (Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 29.9.2017, DJe 20.10.2017), a ACO 2811 AgR-segundo (Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 25.8.2017, DJe 18.9.2017) e a ACO 3014 AgR (Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 25.5.2018, DJe 12.6.2018).
    Rejeito, portanto, a preliminar suscitada e, à falta de qualquer outra arguição preliminar pendente.
    Prossigo no exame do feito. O pleito do autor procede. 
    Em recente julgamento pelo Tribunal Pleno desta Suprema Corte no RE 1.067.086, de minha Relatoria, sob a sistemática da Repercussão Geral, Tema 327 (Sessão Virtual finalizada em 14.9.2020) foi consolidado entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, especialmente nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual.
    Tal compreensão, como expus naquele julgado, deriva da evolução da jurisprudência desta Corte, o que pode ser resumido pelos seguintes julgados:
    “2. Em respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa, é necessária a abertura e julgamento em processo administrativo para a apuração das supostas irregularidades apontadas pela União. 3. Agravo regimental desprovido.” (ACO 1519 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.5.2017, destaquei)
    “3. O Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605/DF-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131/MT-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848/MA-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 4. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 5. Agravo regimental não provido.” (ACO 2803 AgR-segundo, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 20.10.2017, destaquei)
    “4. Tomada de Contas Especial. Necessidade. Ausência configura ofensa ao devido processo legal. Jurisprudência sedimentada. 5. Matéria submetida à repercussão geral. Pedido de sobrestamento do feito pela União. Indeferimento. 6. Irresignação do Estado quanto ao não acolhimento do pedido de inexigibilidade do crédito reivindicado pela União. Apuração que deve ser feita após a finalização da tomada de contas especial. 7. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Manifesta improcedência das insurgências recursais. Majoração dos honorários em sede recursal. Precedentes. 9. Negativa de provimento aos agravos internos.” (ACO 2886 AgR-segundo, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 11.3.2019, destaquei)
    “PROCESSO ADMINISTRATIVO – UNIÃO VERSUS ESTADO – CADASTRO DE INADIMPLENTES – DIREITO DE DEFESA. Considerada irregularidade verificada na observância de convênio, há de ter-se a instauração de processo administrativo, abrindo-se margem ao Estado interessado, antes do lançamento no cadastro de inadimplentes, de manifestar-se. 
    O Pleno já assentou ser indispensável a observância da garantia do devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla defesa, relativamente à inscrição de entes públicos nos cadastros federais de inadimplência (questão de ordem na ação cautelar nº 2.032, relator ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 15 de maio de 2008, Diário da Justiça eletrônico nº 53, publicado em 20 de março de 2009). 
    Não se trata de estabelecer, abstratamente, o julgamento de tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União como requisito estanque e inafastável da legitimidade das inscrições de unidades federadas em cadastros de inadimplentes do Governo Federal, tema com repercussão geral reconhecida no recurso extraordinário nº 607.420. Porém, considerada a inobservância do devido processo legal pela União, cumpre fixar o processamento da tomada de contas especial como limiar seguro para o exercício do contraditório no caso concreto. 
    Ante o quadro, julgo procedente o pedido, confirmando a antecipação dos efeitos da tutela, para afastar o registro do autor no Cadastro Único de Convênios – CAUC e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, no tocante ao contrato de repasse nº 0174399-61/2005, até que seja observado o direito ao contraditório, com o julgamento de tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União.” (ACO 2159, Rel. Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 27.5.2016, destquei)
    “A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009.” (ACO 2067 AgR, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10.8.2015, destaquei)
    “Com efeito, a jurisprudência desta Corte tem reconhecido a necessidade da instauração e julgamento da tomada de contas especial antes da inscrição do Estado-membro nos cadastros federais de inadimplência. Nesse sentido, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ACO 2.131AgR, Rel. Min. Celso de Mello, definiu que viola o princípio do devido processo legal a inscrição de ente federativo no CAUC/SIAFI/CADIN sem que se estabeleça a garantia do contraditório e da ampla defesa.” (ACO 1732, Rel. Ministro Roberto Barroso, DJe 12.8.2016, destaquei)
    “É, portanto, com fundamento no princípio do devido processo legal que se tem entendido ser imprescindível a conclusão da Tomada de Contas Especial por parte do Tribunal de Contas para que a União possa realizar a inserção de Estado-Membro em cadastros federais desabonadores.
    Transportando-se esse raciocínio para o caso dos autos, percebe-se que não foi concluída a tomada de contas especial para a apuração dos danos ao Erário Federal, bem como das respectivas responsabilidades.
    Nesse diapasão, deve-se ressaltar que a TCE é um procedimento administrativo com rito próprio, que tem suas regras e pressupostos definidos na Lei 8.443/1992 e que permite não somente a apuração, mas também a liquidação do dano em dívida líquida e certa, por meio de decisão com eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, da CF/88).
    Diante desse cenário, foi ineficiente e arbitrária a inscrição do Estado-membro nos cadastros federais desabonadores sem a prévia conclusão da TCE perante o Tribunal de Contas da União.” (ACO 2790, decisão monocrática, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 05.5.2017, destaquei)
    Em essência, esta é a jurisprudência desta Corte Suprema que culminou com a definição do tema pelo Plenário. 
    Tornando ao processo que consolidou tal entendimento – o RE 1.067.086, de minha Relatoria, sob a sistemática da Repercussão Geral, Tema 327 (Julgamento Virtual finalizado em 14.9.2020) –, consignei em meu voto ali lançado que o procedimento da tomada de contas especial, em especial na sua fase externa, é o que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo.
    Isto porque há previsão, na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, Lei nº 8.443/92, de inúmeras oportunidades de defesa que, portanto, se não asseguradas antes da imputação da inadimplência em cadastros restritivos, levam à ofensa dos postulados do contraditório, ampla defesa e devido processo legal.
    E tal, como ali afirmei, não se dá por se reconhecer, na tomada de contas especial, algo intrínseco ou em si mesmo capaz de garantir, de forma plena, a ampla defesa. Trata-se, em verdade de, à luz do princípio constitucional da ampla defesa, reconhecer a existência, no sistema jurídico-normativo, de um procedimento – a que se nominou “tomada de contas especial”, mas que poderia ser outro qualquer – apto a fortalecer e dar efetividade ao princípio.
    Por todo o exposto, julgo procedente a presente ação, a fim de determinar às partes rés que se abstenham de inserir restrição, em seus cadastros, por inadimplência do autor decorrente do Convênio CRT/MG nº 1000/2009, enquanto não julgada a tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas da União.
    Por estas razões, torno definitiva, para o fim nela indicado, a tutela de urgência concedida nestes autos. 
    Condeno as rés ao pagamento de honorários advocatícios que fixo em R$ 2.000,00 (dois mil reais), com fundamento no art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.
    Publique-se. Intimem-se.
    Transitada em julgado e nada sendo requerido, arquivem-se.
    Brasília, 16 de setembro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora