Tribunal: STF
Processo: ADI 5979
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-17
Data de publicação: 2020-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de liminar, proposta pela Federação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Gás Natural e Biocombustíveis – Brasilcom, contra as Leis 14.870, de 16 de maio de 2016, e 7.877, de 28 de dezembro de 1983, do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõem sobre transporte e armazenamento de cargas perigosas.
    Os atos impugnados possuem a seguinte redação:
    Lei 14.870/2016
    “Art. 1° Na Lei 7.877, de 28 de dezembro de 1983, ficam introduzidas as seguintes alterações:
     I - ficam acrescentados os §§ 1°, 2° e 3° ao art. 10, com a seguinte redação:
    ‘Art. 10.
    § 1° O embarque de cargas perigosas líquidas, gasosas, químicas e derivadas de petróleo somente poderá ser realizado se o condutor do veículo, obrigatoriamente, tiver regularizado as suas condições de trabalho, de previdência social e de saúde, de acordo com as normas de aptidão, atendendo aos seguintes requisitos:
    I - comprovação de contrato de emprego, inclusive com anotações na respectiva Carteira de Trabalho e Previdência Social, salvo se o condutor for autônomo, titular ou sócio de pessoa jurídica, caso em que a comprovação deverá ocorrer mediante exibição do respectivo contrato de prestação de serviço;
    II - certidão original de regularidade junto ao órgão previdenciário;
    III - atestado médico que comprove a aptidão para a função de transportador de carga perigosa;
    IV - comprovação de regularidade das normas de saúde ocupacional dispostas pelo Ministério do Trabalho e Previdência Social.
    § 2° Todas as bases de carregamento de cargas perigosas líquidas, gasosas, químicas e derivadas de petróleo deverão, obrigatoriamente, exigir do condutor, para ingresso em suas instalações, a comprovação de regularidade dos documentos que constam no § 1° deste artigo.
    § 3° A comprovação de regularidade a que se refere o § 2° deste artigo terá validade de 12 (doze) meses’;
    II - fica acrescentado o inciso XI ao art. 27, com a seguinte redação:
    ‘Art. 27.
    XI - o carregamento ou embarque de cargas perigosas em desacordo com o disposto no art. 10 acarretará multa de 1.000 (um mil) a 100.000 (cem mil) Unidades Padrão Fiscal do Estado do Rio Grande do Sul — UPF-RS’;
    III - fica acrescentado o inciso IV ao art. 28, com a seguinte redação:
    ‘Art. 28. IV - o carregamento ou embarque de cargas perigosas em desacordo com o disposto no art. 10 acarretará suspensão da AET pelo período de 6 (seis) a 12 (doze) meses’. 
    Art. 2° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”. 
    Lei 7.877/1983
    “Art. 1° - As operações de transporte e armazenamento de cargas perigosas no território do Estado do Rio Grande do Sul estão condicionadas à prévia observância das disposições constantes nesta Lei.
    Parágrafo único - Consideram-se para efeitos desta Lei, "Cargas Perigosas", aquelas constituídas por substâncias efetivas ou parcialmente nocivas à população, seus bens e ao meio ambiente, além daquelas constituídas total ou parcialmente, de produtos relacionados na Resolução n° 404/68 do Conselho Nacional de Trânsito e as que venham a ser assim consideradas pelo Órgão Estadual ou Proteção Ambiental.
    Art. 2° - Os produtos da 1' classe e complementares e os da 7ª classe da citada Resolução, referentes, respectivamente, a explosivos e a substâncias radioativas, devem, também, atender às regulamentações específicas do Ministério do Exército e da Comissão Nacional de Energia Nuclear.
    Art. 3° - As empresas que realizam o transporte de cargas perigosas no território do Estado do Rio Grande do Sul deverão, atendidas as exigências da Legislação Federal pertinente, cadastrar-se perante o Departamento do Meio Ambiente, da Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente.
    Art. 4° - De acordo com a presente Lei, os produtos perigosos somente poderão ser transportados por veículos que sejam portadores de:
    I - Autorização especial de trânsito "AET" de que trata o Capítulo III;
    II - "Ficha de Emergência" e "Envelope para o Transporte" de que trata o Capítulo IV;
    III - Simbologia da NBR – 7500.
    Capítulo I
    Das Condições do Transporte
     Art. 5° - Somente será permitido o transporte conjunto de cargas perigosas, de diferente natureza, se estas forem compatíveis entre si, de acordo com manifestação expressa de Químico ou Engenheiro-Químico responsável.
    Art. 6° - O veículo-tanque destinado ao transporte de inflamáveis ou produtos perigosos a granel, não pode ser usado para transporte de líquido de uso humano ou animal.
    Art. 7° - Fica proibido o transporte de produtos perigosos com qualquer outro tipo de carga destinada ao consumo humano ou animal.
    Art. 8° - Todo o veículo transportando cargas perigosas somente poderá parar ou estacionar em áreas afastadas de aglomerações de pessoas, edificações, instalações ou outros veículos, conforme orientação do responsável pelas condições do transporte.
    § 1° - Somente nos casos de emergência, os veículos transportando cargas perigosas poderão parar ou estacionar nos acostamentos.
    § 2° - No caso de alguma anomalia, o veículo deve ser estacionado em local adequado e imediatamente notificada a autoridade mais próxima indicada na "Ficha de Emergência", além das medidas previstas nos procedimentos básicos comuns. 
    § 3° - Excetuam-se das disposições deste artigo, as tarefas de ingresso, carga e descarga ou embalagens de gases comprimidos, liquefeitos ou dissolvidos sob pressão em perímetros urbanos, devendo os operadores serem previamente treinados para este fim.
    Art. 9° - Quando o veículo transportando carga perigosa, se encontrar estacionado, deverá permanecer sob vigilância de pessoa orientada pelo transportador, e que esteja:
    I - informada da natureza perigosa da carga;
    II - instruída sobre o procedimento a adotar em caso de emergência;
    III - habilitada e autorizada a retirar o veículo do local;
    IV - capacitada à utilização adequada de sinais, avisos ou dispositivos de advertência e emergência.
    Art. 10 - Os condutores de veículos utilizados em transporte rodoviário, de produtos perigosos, devem estar qualificados, através de treinamento específico, cujo currículo seja aprovado pelas Autoridades de Trânsito e de Saúde e Meio Ambiente.
    Art. 11 - O veículo, transportando carga perigosa deve transitar por rotas previamente autorizadas constante da Autorização Especial de Trânsito "AET" de que trata o capítulo III.
    Capítulo II
    Do Cadastro junto à Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente
    Art. 12 - O cadastro, a que se refere o art. 3º da presente Lei é um conjunto de informações, que tem por objetivo a formação de um banco de dados e liberação das rotas de trânsito, possibilitando o conhecimento dos riscos sobre a Saúde Pública e Meio Ambiente decorrente, desta atividade, de modo a facilitar a adoção de medidas de prevenção e controle.
    § 1º - Mediante requerimento dirigido ao Secretário de Estado da Saúde e do Meio Ambiente, a empresa postulante ao Cadastro deverá apresentar as seguintes informações, além de outras que venham a ser posteriormente solicitadas:
    1º - Prova de constituição da Empresa;
    2º - Ramo de Atividade;
    3º - Produtos Transportados;
    4º - Rotas;
    5º - Informações técnicas sobre os produtos transportados;
    6º - Prova de Contratação de Responsável Técnico, Químico ou Engenheiro-Químico devidamente registrados nos respectivos Conselhos Regionais de Classe;
    7º - Prova de instalações fixas;
    8º - Prova de adequação do veículo.
    § 2º - O cadastro será obrigatoriamente atualizado sempre que ocorrer qualquer alteração dos dados inicialmente fornecidos.
    Art. 13 - Fica instituído o Certificado de Registro de Transportador de Cargas Perigosas (CERCAP), como comprovante do cadastro, junto à Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente - Departamento do Meio Ambiente.
    Parágrafo único - O Certificado de Registro de Transportador de Cargas Perigosas (CERCAP) será obrigatório, tendo validade exclusiva para cada produto transportado e sua respectiva rota.
    Capítulo III
    Autorização Especial de Trânsito "AET"
    Art. 14 - Somente poderá transitar, transportando cargas perigosas, o veículo portador de "AET", que será fornecida pela autoridade estadual de transporte, ouvido o Órgão Estadual de Proteção Ambiental, após o exame do requerimento assinado pelo transportador responsável.
    Parágrafo único - Para fins de obtenção da "AET", o transportador deverá apresentar os seguintes documentos:
    I - preenchimento do requerimento padrão conforme orientação da - NBR - 7504 (anexo I);
    II - apresentação de certificado fornecido pelo fabricante do veículo e/ou dos equipamentos, assegurando a qualidade dos materiais empregados e indicando a utilidade e destinação da unidade fabricada;
    III - o Certificado de Registro de Transportador de Cargas Perigosas (CERCAP);
    IV - no caso de transporte conjunto de mais de um produto, manifestação de compatibilidade de que trata o art. 5º, através do laudo técnico;
    V - outros documentos que oportunamente, venham a ser julgados necessários pela Autoridade de Trânsito.
    Art. 15 - O prazo de validade das "AET" será estabelecido em conformidade com as características do produto perigoso, podendo ser viagem ou períodos de até um ano.
    Capítulo IV
    Das Fichas de Emergência e dos Envelopes para Transporte
    Art. 16 - Todo o veículo transportando produto perigoso dever portar, obrigatoriamente, "Ficha de Emergência" (Instruções) e "Envelopes para o Transporte", conforme orientação das Normas Brasileiras - NBR - 7.503 e 7.504. respectivamente, e orientações complementares do fabricante de carga.
    Parágrafo único - Quando for utilizado o serviço de escolta no transporte, estes documentos, também, devem ser obrigatoriamente portados pela(s) viatura(s) encarregada(s) deste serviço.
    Capítulo V
    Dos Veículos
    Art. 17 - Os veículos utilizados no transporte de cargas perigosas, para efeito desta Lei, devem obedecer aos padrões de qualidade estabelecidos pela Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT e na falta desta, pelo fabricante do produto.
    Parágrafo único - São Considerados veículos transportadores de cargas perigosas:
    I - caminhões;
    II - tanques instalados em caminhões, barcaças, vagões ferroviários ou navios;
    III - containers;
    IV - cilindros para gases;
    V - navios-tanque.
    Art. 18 - Os veículos, quando transportando produtos perigosos, deverão portar o símbolo de risco específico, de acordo com as normas SB 54 e NBR. 7.500 da ABNT.
    Parágrafo único - A identificação prevista neste artigo deverá, adicionalmente, conter informações sobre o produto transportado, em letras confeccionadas em película refletiva de cor vermelha, conforme orientação das Normas Brasileiras - NBR 7.500.
    Art. 19 - Os veículos de transportes rodoviários, quando transportando carga perigosa, deverão ser equipados com tacógrafos de 7 (sete) dias, que deverão ficar à disposição das autoridades competentes até 1 (um) ano após sua utilização.
    Art. 20 - O veículo transportador de carga perigosa deverá ser dotado de equipamento de proteção individual de acordo com a carga transportada.
    Parágrafo único - A especificação do Equipamento de Proteção Individual deverá constar do requerimento de solicitação da "AET".
    Capítulo VI
    Dos Serviços de Escolta
    Art. 21 - Quando da Expedição da "AET", as autoridades respectivas poderão determinar a utilização de serviço de escolta para o transporte requerido.
    Art. 22 - Os serviços de escolta para produtos perigosos devem atender:
    I - à segurança do trânsito, do transporte, das pessoas e dos bens;
    II - a providências especiais necessárias em caso de acidentes ou quaisquer outras ocorrências de emergência, envolvendo o transporte escoltado;
    III - à proteção do meio ambiente.
    Art. 23 - O número de pessoas componentes da guarnição da escolta, assim como as atividades de cada uma, serão definidos pela Autoridade de Trânsito, em função do produto transportado.
    Art. 24 - Excetuando as situações excepcionais, que serão objeto de normas específicas, os serviços de escolta reger-se-ão pelas normas já vigentes editadas no âmbito do DNER/MT.
    Art. 25 - O treinamento de pessoal para trabalhar em serviços de escolta ao transporte de produtos perigosos será feito por Órgãos, e/ou Entidades Técnicas no ramo.
    Capítulo VII
    Das Infrações e Penalidades
    Art. 26 - Sem prejuízo das sanções previstas na Legislação Federal, Estadual e Municipal, o descumprimento das sanções previstas nesta Lei sujeitará o infrator às seguintes penalidades:
    I - Multa;
    II - Suspensão da "AET";
    III - Cancelamento do Certificado de Registro de Transportador de Cargas Perigosas (CERCAP).
    Art. 27 - A penalidade "Multa" será aplicada nos seguintes casos:
    I - Alteração do itinerário: Multa de 100 ORTNs;
    II - Deslocamento fora do horário previsto: Multa de 50 ORTNs;
    III - Falta de sinalização ou identificação do produto transportado: Multa de 200 ORTNs e retenção do veículo até sua regularização;
    IV - Sinalização ou identificação incompleta ou em desacordo com a presente Lei: Multa de 150 ORTNs e retenção do veículo até sua regularização;
    V - Não portar a "AET": Multa de 500 ORTNs e retenção do veículo até sua regularização;
    VI - Não portar "Ficha de Emergência": Multa de 200 ORTNs e retenção do veículo até sua regularização.
    VII - Não portar o "Envelope para Transportador": Multa de 200 ORTNs e retenção do veículo até sua regularização;
    VIII - Estacionar em lugar em desacordo com o prescrito na presente Lei: Multa de 100 ORTNs;
    IX - Transitar sem escolta quando esta for prevista na "AET": Multa de 300 ORTNs e retenção do veículo até que seja providenciada a escolta;
    X - Controlar e/ou autorizar embarque e/ou transporte de carga perigosa através de veículo ou equipamento inadequado: Multa de 500 ORTNs.
    Art. 28 - A penalidade de suspensão da "AET" e cancelamento das já concedidas será aplicada nos seguintes casos:
    I - Reincidência por 2 (duas) vezes, no período de 1 (um) ano, da penalidade de multa prevista por infringência às disposições do art. 27: suspensão da "AET" pelo período...
    II - Alteração ou Rasura de qualquer dos dados contidos na respectiva "AET": suspensão da "AET" pelo período de 6 (seis) meses a 01 (um) ano.
    III - Prestação de informação falsa para obtenção da "AET": cancelamento da "AET" e suspensão do seu fornecimento por 12 (doze) meses.
    Art. 29 - A penalidade de cancelamento do Certificado de Registro de Transportador de Cargas Perigosas (CERCAP) será aplicada nos casos da reincidência de infrações de natureza grave, a critério da Autoridade Estadual de Meio Ambiente.
    Parágrafo único - Também poderá ser cancelado o Certificado de Registro de Transportador de Carga Perigosa (CERCAP) por solicitação da Autoridade de Trânsito.
    Art. 30 - Compete à Autoridade de Trânsito a aplicação das sanções previstas nos artigos 27 e 28, devendo o fato ser comunicado aos órgãos de trânsito e à Autoridade Estadual do Meio Ambiente, para fins de registro.
    Parágrafo único - O procedimento administrativo para a aplicação das penalidades previstas neste artigo, obedecerá às disposições da Lei Federal nº 5.108/66 (Código Nacional de Trânsito) e Decreto 62.127/68 (Regulamento do Código Nacional de Trânsito).
    Art. 31 - O infrator também estará sujeito a aplicação das sanções previstas na Legislação Sanitária e de Proteção ao Meio Ambiente, independentemente das demais penalidades previstas na presente Lei.
    Parágrafo único - Compete à Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente a aplicação das penalidades previstas neste artigo.
    Art. 32 - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas nesta Lei, o infrator é obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar e reparar os danos causados ao Meio Ambiente, em decorrência do transporte.
    Parágrafo único - O Ministério Público da União e do Estado, terá a legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
    Capítulo VIII
    Das Disposições Finais
    Art. 33 - A fiscalização do trânsito de veículos de que trata esta Lei será exercida pela Brigada Militar.
    Art. 34 - As Prefeituras Municipais adotarão outras providências tendentes a garantir o patrimônio individual e público, a integridade do meio ambiente e a segurança da população, disciplinando o tráfego de veículos de transporte de produtos perigosos nas áreas urbanas dos respectivos municípios.
    Art. 35 - Os embargadores ou remetentes de cargas perigosas deverão:
    I - Somente autorizar o carregamento de seus produtos em veículos e equipamentos que possuam a documentação e sinalização exigidas na presente Lei.
    II - Instruir o transportador, por escrito, quando o produto perigoso a ser transportado apresentar características de incompatibilidade com outros produtos ou substâncias ou necessitar de cuidados específicos ou medidas preventivas especiais.
    Art. 36 - A fim de preservar as condições de segurança da população, ou de rodoviários, ou de obras públicas especiais, a Autoridade Estadual competente poderá criar restrições adicionais ao trânsito de veículos transportadores de produtos perigosos, em rodovias ou demais vias públicas.
    Art. 37 - A "AET" para transporte de produtos perigosos, não exime o transportador da responsabilidade quanto a eventuais danos que os veículos ou seus produtos vierem a causar à via, sua sinalização, a terceiros e ao meio ambiente.
    Art. 38 - Nos casos em que houver necessidade de transbordo de produtos perigosos, esta operação deverá obedecer à orientação do responsável pelas condições técnicas do transporte.
    Art. 39 - O embarque de embalagens vazias já utilizadas no transporte de cargas perigosas, está sujeito aos mesmos procedimentos de embarque para as embalagens cheias.
    Art. 40 - As empresas transportadoras de cargas perigosas, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, deverão cadastrar-se perante o Departamento do Meio Ambiente da Secretaria da Saúde e do Meio Ambiente.
    Art. 41 - Toda embarcação marítima que transportar cargas perigosas, sob forma de matéria prima ou manufaturada, só poderá ultrapassar o vão móvel da Ponte Getúlio Vargas, conduzida por rebocadores.
    Parágrafo único - A travessia dos canais da Feitoria e Itapoã só poderá ser realizada durante o período diurno.
    Art. 42 - Através de Normas Técnicas especiais editadas em conjunto, pelas autoridades responsáveis, poderão ser fixadas outras condições e obrigações, objetivando a perfeita execução desta Lei. (Alt. pela L 7.917/84) - DOE 16.7.84.
    Art. 43 - Revogadas as disposições em contrário, esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação”.
    Aponta-se violação aos artigos 21, XXIV; e 22, I, VIII, IX, XI, XVI, e parágrafo único, da Constituição Federal.
    Em suas razões, a autora alega que os atos impugnados trariam disposições relativas a trânsito e transporte e a direito do trabalho, cuja competência legislativa pertence privativamente à União. (eDOC 1)
    Adotei o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999 e solicitei informações. (eDOC 16)
    A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, em informações, argui preliminarmente que eventual ofensa ao texto constitucional seria meramente reflexa; no mérito, alega que os atos impugnados trariam normas de proteção ao meio ambiente, inserida na competência suplementar dos Estados. (eDOC 21)
    O Governador do Estado do Rio Grande do Sul apresentou informações de assemelhado teor, acrescentando preliminar de ilegitimidade da autora para instaurar o processo de controle direto de constitucionalidade, por falta de abrangência nacional e de pertinência temática. (eDOC 26)
    A Advogada-Geral da União manifesta-se pelo não conhecimento da ação, diante da ilegitimidade de entidade sindical de segundo grau para propô-la e da irregularidade na representação processual, pois a procuração juntada não traz poderes específicos para contrariar os atos impugnados (eDOC 28, p. 19); no mérito, opina pela procedência do pedido, reconhecendo a violação à competência da União para legislar sobre trânsito e transporte. (eDOC 28, p. 23)
    A Procuradora-Geral da República também se manifesta pelo não conhecimento da ação e pela procedência do pedido. (eDOC 30)
    É o relatório.
    Decido.
    A ação não pode ser conhecida, em razão da ilegitimidade ativa da requerente.
    Nos termos do art. 103, IX, da Constituição e do art. 2º, I, da Lei 9.882/1999, podem propor ADI confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
    A jurisprudência do STF não reconhece legitimidade aos sindicatos e às federações, mesmo aquelas de âmbito nacional, para propor ações de controle concentrado. A Corte entende que apenas as confederações, no sistema sindical brasileiro, preenchem o requisito do inciso IX do art. 103 da Constituição. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:
    “CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – AÇÃO DIRETA – ILEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU, AINDA QUE DE ÂMBITO NACIONAL – AÇÃO DIRETA DE QUE NÃO SE CONHECE – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - As federações sindicais, mesmo aquelas de âmbito nacional, não dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. - No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente a Confederação Sindical – que constitui entidade de grau superior – possui qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes”. (ADI 4.656 AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 1º.9.2014) 
    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Propositura pelo Sindicato dos Despachantes e Auto Escolas do Estado de Mato Grosso – SINDAED/MT. Entidade que não se caracteriza como de âmbito nacional. Na estrutura sindical brasileira, somente as confederações sindicais são partes legítimas à propositura das ações relativas ao controle concentrado de constitucionalidade. Art. 103, IX, CRFB/88. Ilegitimidade ativa ad casuam. Precedentes. Ação Direta a qual se nega seguimento”. (ADI 5.123, Rel. Luiz Fux, DJe 24.2.2015)
    Assim, verifico que a presente ação não preenche os requisitos para seu conhecimento, uma vez que a requerente não possui legitimidade para sua propositura.
    Ante o exposto, indefiro liminarmente a presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 4º da Lei 9.868/99 e art. 21, § 1º, RISTF). 
    Atente a autora que o exercício da faculdade recursal depende da regularização do vício processual apontado pela AGU.
    Publique-se. 
    Brasília, 17 de março de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente