Tribunal: STF
Processo: ADI 2502
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão Monocrática
    Vistos etc.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON – em face do art. 82, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF –, de 08 de junho de 1993, e do art. 8º das respectivas Disposições Transitórias, à alegação de afronta aos arts. 73, § 2º, e 75 da Constituição Federal. 
    2. Para adequada compreensão da controvérsia constitucional posta, transcrevo os artigos impugnados:
    “LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL
    Art. 82. O Tribunal de Contas do Distrito Federal, integrado por sete Conselheiros, tem sede na cidade de Brasília, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território do Distrito Federal, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96 da Constituição Federal.
    (...)
    § 2º Os Conselheiros do Tribunal de Contas do Distrito Federal serão escolhidos:
    I - dois pelo Governador do Distrito Federal, com aprovação da Câmara Legislativa, sendo um, alternadamente, entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;
    II - cinco pela Câmara Legislativa.
    (...)
    ATO DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
    (...)
    Art. 8º O preenchimento das vagas de Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal e de Procurador-Geral do Ministério Público junto ao mesmo Tribunal, obedecerá ao seguinte:
    I - as cinco primeiras vagas de conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal, existentes ou que venham a ocorrer, serão preenchidas por indicação da Câmara Legislativa, após o que será observada a proporcionalidade prevista no art. 82, § 2º.
    II - o Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas será indicado, em lista tríplice, pelos integrantes da carreira, e nomeado pelo Chefe do Poder Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.
    Parágrafo único. Lei complementar, a ser proposta no prazo de sessenta dias da promulgação desta Lei Orgânica, por iniciativa do Procurador-Geral do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, estabelecerá a organização, as atribuições e o estatuto da instituição e disporá sobre a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, de provimento por concurso público de provas e títulos”. 
    3. A requerente defende, preliminarmente, a sua legitimidade ativa para propor ação direta. Ressalta a existência de pertinência temática entre o conteúdo das normas impugnadas e a as suas finalidades estatuárias.
    Sustenta, em síntese, que a composição do Tribunal de Contas do Distrito Federal estabelecida pela Lei Orgânica do Distrito Federal diverge do modelo federal e do entendimento deste Supremo Tribunal Federal sobre a matéria.
    Em relação à alegação de inconstitucionalidade do art. 82, § 2º da LODF, aponta que esta Suprema Corte já decidiu que, nos Estados em que o Tribunal de Contas é composto por sete Conselheiros, o Governador tem direito à escolha de três deles.
    Quanto ao art. 8º da LODF, afirma que esse “contrapõe-se à diretriz jurisprudencial formulada pelo Supremo Tribunal Federal, no sentido de que todos os extratos envolvidos devem ser contemplados de molde a concretizar o quanto antes a divisão estabelecida pela Constituição”. 
    Por entender configurados os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, requer seja concedida medida cautelar para suspender imediatamente o art. 82, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, de 08 de junho de 1993, e o art. 8º do respectivo Ato de Disposições Transitórias.
    No mérito, pede a confirmação da medida cautelar para que seja declarada a inconstitucionalidade do art. 82, § 2º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, de 08 de junho de 1993, e do art. 8º do respectivo Ato de Disposições Transitórias, “declarando que a vaga atualmente ocupada pelo Conselheiro José Eduardo Barbosa, sétima vaga a ocorrer após a Constituição Federal de 1988, deva ser preenchida por membro do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal”.
    4. Solicitadas informações, a Câmara Legislativa do Distrito Federal impugna a legitimidade ativa da ATRICON para a propositura da presente ação direta, por ausência de pertinência temática.
    No mérito, defende que, em razão de o número de Conselheiro dos Tribunal de Contas do Distrito Federal, composto por sete membros, ser reduzido em relação aos nove Conselheiros do Tribunal de Contas da União, é impossível que seja seguido o modelo federal, isto é, que seja reservada a escolha de dois terços dos Conselheiros à Câmara Legislativa e de um terço ao Governador.
    Assevera que a LODF privilegiou o papel de fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo, reservando a maior cota de escolha dos membros do TCDF para aquele, ao mesmo tempo em que, em conformidade com o art. 73, §2º, da Lei Maior, assegurou ao Governador a escolha de um conselheiro entre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, alternadamente, e outro de sua livre escolha. Invoca, ainda, a autonomia estadual para dispor sobre a composição de seu Tribunal de Contas.
    5. Em 03 de outubro de 2001, este Supremo Tribunal Federal conheceu em parte da presente ação direta e deferiu o pedido de medida cautelar para suspender, ex nunc, os efeitos do art. 82, §º 2, I e II da Lei Orgânica do Distrito Federal e do art. 8º, I, das respectivas Disposições Transitórias, em acórdão assim ementado:
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 82, § 2º, DA LEI ORGÂNICA DO DISTRITO FEDERAL, DE 08.06.1993, E DO ART. 8º DE SUAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS, SOBRE COMPOSIÇÃO DO RESPECTIVO TRIBUNAL DE CONTAS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 73, § 2º, E 75 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. QUESTÃO PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE ATIVA, POR FALTA DE PERTINÊNCIA OBJETIVA. DESCABIMENTO PARCIAL DA A.D.I. MEDIDA CAUTELAR. 1. Não procede a preliminar de ilegitimidade ativa, por falta de pertinência objetiva, suscitada nas informações da C.L.D.F. 2. Na verdade, esta Corte já reconheceu a ATRICON como entidade de classe de âmbito nacional, para efeito de propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade, ao menos em três precedentes: ADIs nºs 1.873, 1.934 e 1.994. Nessas duas últimas Ações estavam em foco questões institucionais de Tribunal de Contas, como ocorre no caso presente, o que evidencia a pertinência temática. Rejeita-se, pois, a preliminar. 3. Quanto ao mais, é pacífica a jurisprudência do Plenário, no sentido de que, nos Tribunais de Contas, compostos por sete membros, três devem ser nomeados pelo Governador (um dentre membros do Ministério Público, um dentre Auditores, e um de livre escolha) e quatro pela Assembléia Legislativa. Só assim se pode conciliar o disposto nos artigos 73, § 2º, incisos I e II, e 75 da Constituição Federal. Nesse sentido: ADIs nºs 219, 419, 892(M.C.), 1.043 (M.C.), 1.054, 1.068, 1.068 (M.C.), 1.389 (M.C.), 1.566 e 2.013 (M.C.). 4. Devem, portanto, ser suspensos, no caso, os incisos I e II do § 2º do art. 82 da Lei Orgânica do Distrito Federal, o primeiro dos quais só confere ao Governador o poder de nomear dois Conselheiros, um oriundo do Ministério Público respectivo e outro dentre auditores, não, assim, um terceiro, de livre escolha. E o inciso II porque confere à Câmara Legislativa a escolha de cinco membros do Tribunal de Contas, quando, para se observar a expressão "no que couber" contida no art. 75 da Constituição Federal, somente lhe caberá a escolha de quatro. Tudo conforme a referida jurisprudência. 5. Padece do mesmo vício o art. 8º do A.D.C.T. da L.O.D.F., pois atribui à Câmara Legislativa o poder de preencher cinco (e não apenas quatro) vagas de Conselheiro (v. ADIs nºs 1.043 (M.C.) E 1.054 (M.C.)). 6. Com a necessidade de suspensão, pura e simples, das normas referidas, não é possível cogitar-se, no caso, de lhes dar interpretação conforme a Constituição, como ocorreu na hipótese considerada na ADI nº 2.209. 7. Por outro lado, não pode ser conhecida a ação, na parte em que se pleiteia a declaração de que "a vaga ocupada pelo Conselheiro José Eduardo Barbosa, sétima a ocorrer após a Constituição Federal de 1988, deve ser preenchida por membro do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal", pois a questão escapa ao exame da Corte, no controle concentrado de constitucionalidade. 8. Enfim, rejeitada a preliminar de ilegitimidade ativa, por alegada falta de pertinência temática, a Ação é conhecida, em parte, e nessa parte, deferida a medida cautelar, para se suspender, "ex nunc", a eficácia do § 2º e seus incisos I e II do art. 82 da L.O.D.F., e do inciso I do art. 8º das respectivas Disposições Transitórias”. (ADI 2502 MC, Relator(a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 03/10/2001, DJ 14-12-2001)
    6. A Advocacia-Geral da União manifesta-se pela inconstitucionalidade dos dispositivos atacados, ao argumento de que “a ausência de simultânea representação da classe de auditores e do Ministério Público em Tribunal de Contas de Estado ou do Distrito Federal não corresponde à diretriz estabelecida na Constituição da República, nos termos da pacífica jurisprudência do STF”.
    7. A Procuradoria-Geral da República defende o conhecimento parcial da ação e a procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade dos artigos impugnados, “na medida em que o primeiro deles, o art. 82, §2º, inciso I, da LODF, só confere ao chefe do Poder Executivo o poder de nomear dois conselheiros, um oriundo do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e outro dentre auditores, não fazendo menção alguma em relação ao terceiro conselheiro de livre nomeação do Governador”.
    Prossegue afirmando que “o mesmo ocorre com o art. 82, § 2º, inciso II, da LODF e art. 8º do Ato das Disposições Transitórias da LODF, que conferem à Câmara Legislativa a escolha de cinco membros, quando, para observar a distribuição estabelecida pela Constituição federal, somente lhe caberia a escolha de quatro conselheiros”. 
    8. Substituição da relatoria nos termos do art. 38 do RISTF.
    Breve o relatório.
    Decido.
    9. A normativa impugnada na presente ação direta foi substancialmente alterada pela Emenda à Lei Orgânica nº 36, de 2002, que assim dispõe:
    “Altera art. 82, § 2º, incisos I e II e art. 8, inciso I, do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Distrito Federal.
    A Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do art. 70, § 2º, da Lei Orgânica, promulga a seguinte Emenda ao texto da referida Lei:
    Art. 1º O art. 82, § 2º, incisos I e III, da Lei Orgânica do Distrito Federal, passam a vigorar com a seguinte redação:
    ‘I – três pelo Governador do Distrito Federal, com a aprovação da Câmara Legislativa, sendo um de livre escolha, e dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
    II – quatro pela Câmara Legislativa.’
    Art. 2º O art. 8º, inciso I, do Ato das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Distrito Federal, passa a vigorar com a seguinte redação:
    ‘I – no preenchimento das vagas do Conselho do Tribunal de Contas do Distrito Federal, existentes ou que venham a ocorrer, será observado inicialmente o número de vaga destinadas à indicação da Câmara Legislativa, após o que será observada a proporcionalidade prevista no art. 82, § 2º.’
    Art. 3º Revoga-se o art. 82, § 3º, da Lei Orgânica do Distrito Federal.
    Art. 4º Esta Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal entra em vigor na data de sua publicação”.
    Nada obstante, da análise dos documentos juntados no processo e dos atos processuais formalizados, constato que a parte autora não aditou a petição inicial. 
    10. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a revogação expressa ou tácita da norma impugnada, bem como a sua alteração substancial, após o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Isso porque, vocacionada essa espécie de ação constitucional a assegurar a higidez da ordem jurídica vigente, o interesse na tutela judicial pressupõe, em consequência, ato normativo em vigor.
    Nessa linha interpretativa, os seguintes precedente judiciais formados por este Supremo Tribunal Federal, os quais integram a justificação desta decisão:
    “Direito administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Resoluções do TRT-3ª Região. Transformação de cargos em comissão, criação de funções comissionadas e instituição de gratificações sem previsão legal. 1. Ação direta contra resoluções do Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região que transformaram cargos em comissão, criaram funções comissionadas e instituíram gratificações sem amparo legal. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a revogação ou alteração substancial, que implique exaurimento da eficácia dos dispositivos questionados, resulta na perda de objeto da ação (ADI 3.416-AgR, Rel. Min. Edson Fachin). Tendo havido a revogação das Resoluções Administrativas nº 95/1991, 16/1989, 190/1991, 56/1992 e 68/1992, a ação está parcialmente prejudicada. (…) 5. Ação conhecida em parte para julgar parcialmente procedente o pedido, com a fixação da seguinte tese: “É inconstitucional ato normativo infralegal de tribunal que cria cargo ou função pública, transforma cargo em comissão com aumento de despesa e institui gratificação em favor de servidores públicos”. (ADI 1147, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 23/08/2019, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-194 DIVULG 05-09-2019 PUBLIC 06-09-2019, destaquei) 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. FIXAÇÃO DO PISO SALARIAL. SUPRESSÃO DA EXPRESSÃO ORA IMPUGNADA POR LEI POSTERIOR. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PREJUDICIALIDADE. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que a intercorrência de revogação da norma impugnada gera a prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, em decorrência da perda superveniente do objeto. Precedentes. 2. Exceção à referida diretriz jurisprudencial diante dos casos de eventual fraude processual, ou seja, quando a revogação dos atos normativos visa burlar a jurisdição constitucional da Corte, ocasião em que o julgamento final da ação não fica prejudicado. Hipótese não verificada no presente caso concreto. 3. Agravo regimental a que se nega provimento“. (ADI 4939 AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 23/08/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-195 DIVULG 06-09-2019 PUBLIC 09-09-2019)
    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA. PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE. RECEPÇÃO COMO AGRAVO REGIMENTAL. ARTIGO 1º DO DECRETO nº 3.070/1999 E ARTIGO 153 DO DECRETO nº 4.544/2002. REVOGAÇÃO DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (…) 2. Diante da revogação das normas impugnadas, o objeto da pretensão inicial não mais subsiste, revelando-se inviável o exame de sua compatibilidade com a Carta Maior por meio do controle abstrato de constitucionalidade. 3. A jurisprudência dessa Suprema Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou alteração substancial da norma questionada em sua constitucionalidade. Precedentes: ADI 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3.8.2007; ADI 1.445-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.4.2005; ADI 519-QO/MT, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 28.6.2002; ADI 2.515-MC/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 1º.3.2002; ADI 2.290-QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001; ADI 1.859-QO/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 26.11.1999; ADI 2.001-MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 3.9.1999; ADI 520/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 6.6.1997; ADI 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 24.6.1994 e ADI 2.118/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJE nº 145, de 06/08/2010. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 4061-ED/DF, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.9.2015)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 15.227/2006 do Estado do Paraná objeto de fiscalização abstrata. 3. Superveniência da Lei estadual 15.744/2007 que, expressamente, revogou a norma questionada. 4. Remansosa jurisprudência deste Tribunal tem assente que sobrevindo diploma legal revogador ocorre a perda de objeto. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade prejudicada.” (ADI 3885/PR, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28.6.2013)
    No mesmo sentido ainda: ADI 825, (Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJ 27.06.2019); ADI 3371-AgR, (Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribuna Pleno, DJ 08.04.2019); ADI 4389-AgR, (Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJ 05.11.2018); ADI 5366/DF (Relator Ministro Luiz Fux, decisão monocrática, DJe 15.12.2015); ADI 5347/DF (Relator Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJe 10.12.2015); ADI 4240/MS (Relator Ministro Edson Fachin, decisão monocrática, DJe 05.11.2015); ADI 3827/RR (Relator Ministro Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJe 03.8.2015); ADI 491 (Relator Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJe 21.11.2013); ADI 4592/SC (Relator Ministro Dias Toffoli, DJe 04.11.2013); ADI 514/PI (Relator Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 31.3.2008) e ADI 946/SC (Relator Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJ 06.11.2006).
    11. Considerando a alteração substancial dos dispositivos normativos impugnados (art. 82, § 2º, e o art. 8º das Disposições Transitórias da Lei Orgânica do Distrito Federal – LODF –, de 08 de junho de 1993,) pela Emenda à Lei Orgânica do Distrito Federal nº 36, de 2002, configurada a prejudicialidade desta ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto.
    12. Ante o exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade (art. 21, IX, do RISTF), extinguindo o processo sem resolução do mérito.
    Publique-se. Arquive-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora