Tribunal: STF
Processo: ACO 3438
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-23
Data de publicação: 2020-10-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Ação Cível Originária proposta pelo Estado do Maranhão contra a União, na qual se requer que seja concedida, liminarmente, tutela provisória para “determinar à União que se abstenha de executar a contragarantia relativa ao contrato de empréstimo e garantia ROF TA652763, referente à parcela de julho de 2020, obstando que a demandada, diretamente ou por intermédio do Banco do Brasil S.A., promova qualquer ato de bloqueio/transferência das receitas próprias ou as decorrentes de repartição constitucional obrigatória, pertencentes ao Estado do Maranhão, que estejam em contas vinculadas à Administração Direta ou Indireta Estadual”, “determinar à União que se abstenha de incluir o Estado do Maranhão nos cadastros de inadimplência, em razão da mora no pagamento da parcela” e “ordenar a imediata devolução de quaisquer valores bloqueados e/ou transferidos ao Tesouro Nacional a título de contragarantia, em razão do inadimplemento do referido contrato, até o julgamento final da demanda”.
    O Estado do Maranhão informa que “no ano de 2013, firmou o Contrato ROF TA652763, contrato de crédito e garantia perante o Bank of America N.A., no valor total de US$ 661.967.121,34 (seiscentos e sessenta e um milhões, novecentos e sessenta e sete mil, cento e vinte um dólares e trinta e quatro centavos), cujo pagamento foi diferido em parcelas semestrais e sucessivas no período de 10 (dez) anos, participando a União da referida relação contratual na condição de garantidora”.
    Sustenta que, em 25/03/2020, ajuizou “Ação Civil Pública perante a Vara de Interesses Difusos e Coletivos de São Luís (processo nº 0811310-16.2020.8.10.0001) com o objetivo de renegociar os termos do contrato e readequar as cláusulas que geraram onerosidade excessiva”, sendo que foi deferida “medida acauteladora para determinar que a instituição financeira credora 1) se abstenha de declarar o inadimplemento do contrato pelo prazo de 12 (doze) meses a contar da parcela de 23/07/2020 e 2) dê início ao procedimento de renegociação do contrato no igual prazo de 12 (doze) meses”.
    Alega que, em razão da liminar concedida nos autos da Ação Civil Pública, não realizou o pagamento da segunda parcela semestral, que teve seu vencimento em 23/07/2020, tendo encaminhado informação à União, por meio do Ofício Conjunto 001/2020-PGE/SEPLAN, no qual “comunicou à Secretaria do Tesouro Nacional a existência de decisão judicial impedindo o credor de exigir a dívida, bem como reiterando seu interesse em resolver administrativa e consensualmente a controvérsia. Posteriormente, a informação foi reiterada por meio dos Ofícios nºs. 355/2020-GAB/PGE e 356/2020-GAB/PGE”.
    O Estado autor afirma que a União, embora ciente da suspensão judicial da exigibilidade da dívida, “espontaneamente, efetuou o pagamento do valor ao credor no dia 19/08/2020”.
    Informa que, em 28/08/2020, após a remessa dos autos à Justiça Federal, em razão do ingresso da União como assistente litisconsorcial da parte ré, Bank Off América N.A, “a decisão judicial que concedeu a tutela de urgência foi reafirmada pelo juízo federal da 13ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Maranhão”. 
    Em face da decisão que reafirmou a concessão da tutela de urgência, proferida pela Justiça Federal, a União interpôs agravo de instrumento, no qual o Desembargador do Tribunal Regional Federal da 1ª Região “acolheu os pedidos da União para o fim de suspender a eficácia da decisão que concedeu a tutela provisória”, após identificar conexão com outra ação em trâmite perante a “17ª Vara Federal da Subseção Judiciária do Distrito Federal, bem como a prevenção do juízo da Vara situada na capital federal”.
    O autor alega que, “por força dos acontecimentos acima narrados, o Estado do Maranhão possui justo receio de que a União, não obstante tenha realizado o pagamento da parcela vencida em 23/07/2020 de modo voluntário e em contrariedade com decisão judicial que suspendia a sua exigibilidade, pretenda executar a contragarantia por meio de bloqueio de receitas de titularidade do requerente, que são indispensáveis ao normal funcionamento da Administração Pública Estadual e à continuidade de serviços públicos essenciais”
    Aduz ser necessário a observância da ampla defesa e do contraditório “tendo por defeso qualquer ato unilateral da União que vise a impor, de modo abusivo, seu poder de império ao Estado Federado”. Segundo o autor, “no presente caso, tem-se que a execução da contragarantia, tal como prevista no instrumento firmado entre a União e o Estado, e cujo expediente principal (bloqueio/transferências automática de recursos do Tesouro Estadual para os cofres da União) tem sido rotineiramente utilizado em face de diversos Estados, como testemunham os casos submetidos à essa Egrégia Suprema Corte5, revelam completo menoscabo das garantias fundamentais do contraditório e da ampla defesa”.
    O autor sustenta que “a exigibilidade da prestação, adimplida voluntariamente pela União em favor da instituição financeira credora, resulta em comportamento contrário ao princípio da lealdade federativa e à política de auxílio aos Estados instituída por meio da Lei Complementar nº 173/2020” e que “o sistema federativo insculpido na Constituição da República de 1988 é marcado pelo signo da cooperação, conforme indicado no art. 23, parágrafo único, do Texto Magno, cuja configuração exige dos entes federados uma atuação leal, harmônica e sobretudo solidária e voltada à realização máxima das finalidades do Estado”.
    O Estado do Maranhão afirma que “avaliando o conteúdo do princípio constitucional da lealdade federativa, conforme exposto pela jurisprudência desta Corte Suprema e pela doutrina, é possível identificar que, no caso concreto, a União atuou de modo contrário a esse postulado, ao realizar pagamento da dívida em favor do credor privado quando vigente medida judicial que obstava que próprio credor declarasse o evento de inadimplemento e, via de consequência, o impedia de acionar a garantia”, ressaltando, ainda, “não obstante tenha sido comunicada da decisão que suspendia temporariamente a exigibilidade do crédito, a União não apenas realizou pagamento de dívida em favor do credor quando sua exigibilidade estava suspensa, como também requereu seu ingresso como assistente do demandado e manejou recursos com objetivo de revogar a tutela provisória em favor do Estado”.
    Segundo o Estado autor, “o comportamento esperado da União, por força dos princípios de solidariedade lealdade federativa, economicidade, prudência financeira e boa-fé, impunha atuação CONJUNTA entre a demandada e o ente subnacional, no intuito de proteger o patrimônio público - federal e estadual – e prevenir possíveis danos”.
    O autor prossegue afirmando que “o contexto fático de vulnerabilidade financeira dos entes federativos é fato notório, mas teve seu reconhecimento afirmado pela publicação da Lei Complementar nº 173/2020, cujo art. 2º10 suspende a possibilidade de execução das garantias decorrentes dos contratos de refinanciamento das dívidas celebradas com os Estados com base na Lei nº 9.496/1997” e que “embora a LC 173/2020 não faça referência às dívidas do contrato em exame nesta ação, há razões que sustentam a sua aplicabilidade para o caso em tela”.
    Alega que a operação de crédito que fundamenta a presente ação foi realizada para substituir as dívidas do Estado do Maranhão com a União, fundadas na Lei 9.496/1997, “de sorte que, embora indiretamente, a dívida em questão também decorre dos contratos de refinanciamento firmados sob o regime da Lei 9.496/1997”. Sustenta que, além disso, é “necessário considerar o próprio objetivo da Lei Complementar nº 173/2020, que visa amparar e remediar os Estados durante o período de exposição fiscal gerado pela crise financeira”.
    O Estado afirma que a execução do valor adimplindo pela União, por meio de bloqueio de receitas próprias ou de retenção do Fundo de participação dos Estados, vai “ultrapassar a esfera de interesses meramente patrimoniais do ente sancionado, passando a repercutir negativamente nos serviços públicos e nos interesses gerais da coletividade”.
    Ressalta ser possível a compensação da dívida objeto desta ação com créditos existentes em face da União nos autos de “cumprimento de sentença nº 1022241-74.2019.4.01.3700, no qual são executados valores devidos pela União ao Ente Federativo em razão de condenação do ente nacional a complementar recursos mínimos por aluno no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério- FUNDEF”.
    O Estado fundamenta o periculum in mora na “iminente ação da União no sentido de executar a contragarantia mediante bloqueios de repasses de cotas do FPE e retenção de receitas próprias do Estado diretamente das contas do Tesouro Estadual, no montante de US$ 50.138.903,45 (cinquenta milhões, cento e trinta e oito mil, novecentos e três dólares e quarenta e cinco centavos), por si, evidencia o perigo de colapso das finanças do requerente, com repercussões desastrosas nos serviços e políticas públicas essenciais”.
    Sustenta o fumus boni iuris “está por demais evidente, uma vez que a causa de pedir encontra fundamento na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, orientada no sentido de que a execução automática da contragarantia viola diversos preceitos constitucionais - dentre os quais se destacam o contraditório e ampla defesa, o princípio implícito da fidelidade à federação, a intranscendência subjetiva etc”.
    Requer, por fim, que “em razão da complexidade e da sensibilidade dos temas discutidos nesta Ação Cível Originária, com fundamento no art. 4º da Resolução da Presidência do Supremo Tribunal Federal nº 697, de 6 de agosto de 2020, o Estado do Maranhão requer, após a apreciação do pedido de tutela provisória, seja encaminhado o feito para o Centro de Conciliação e Mediação dessa Suprema Corte, a fim de ser alcançada e implementada solução consensual”.
    É o relatório. Decido. 
    A concessão da tutela provisória de urgência, seja de natureza cautelar, seja de natureza satisfativa, exige, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como fumus boni iuris) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (o chamado periculum in mora).
    No presente caso, estão preenchidos os requisitos legais.
    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem adotado entendimento no sentido do deferimento de tutela judicial de urgência para suspender os efeitos de atos praticados pela União, decorrentes de execução de contratos de garantias, que possam comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, a decisão proferida pela Ministra CÁRMEN LÚCIA, no exercício da Presidência, nos autos da ACO 2972-MC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2017, que possui a seguinte ementa:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA CONTRATUAL. BLOQUEIO DE RECURSOS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PELA UNIÃO. AUSÊNCIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. RISCOS À CONTINUIDADE DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL E URGENTE. MEDIDA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.”
    No mesmo sentido, cito a ACO 2898-MC, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 3/8/2016; e ACO 3270-MC, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 27/5/2019, com a seguinte ementa:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA PELA UNIÃO EM DESFAVOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS. SITUAÇÃO DE CALAMIDADE FINANCEIRA DO ENTE ESTADUAL. FEDERALISMO DE COOPERAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRINCÍPIO DA SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES FEDERADOS. CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. PRECEDENTES. TUTELA DE URGÊNCIA CONCEDIDA.”
    Destaco, ainda, que diante das alegações apresentadas pelo Estado autor, é discutível a regularidade do pagamento realizado pelo garantidor, no caso, a União, tendo em vista a alegação de que, na ocasião, o devedor principal não estava inadimplente, situação essa que será aferida com mais detalhe em momento de cognição mais aprofundada. 
    Diante do exposto, presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO A TUTELA DE URGÊNCIA, liminarmente e nos termos pleiteados, para “determinar à União que se abstenha de executar a contragarantia relativa ao contrato de empréstimo e garantia ROF TA652763, referente à parcela de julho de 2020, obstando que a demandada, diretamente ou por intermédio do Banco do Brasil S.A., promova qualquer ato de bloqueio/transferência das receitas próprias ou as decorrentes de repartição constitucional obrigatória, pertencentes ao Estado do Maranhão, que estejam em contas vinculadas à Administração Direta ou Indireta Estadual”, bem como para,“determinar à União que se abstenha de incluir o Estado do Maranhão nos cadastros de inadimplência, em razão da mora no pagamento da parcela” e “ordenar a imediata devolução de quaisquer valores bloqueados e/ou transferidos ao Tesouro Nacional a título de contragarantia, em razão do inadimplemento do referido contrato, até o julgamento final da demanda”.
    Em virtude da urgência, cite-se e intime-se a União para o cumprimento da decisão, inclusive por meio de WhatsApp do Advogado-Geral da União. 
    Publique-se.
    Brasília, 23 de outubro de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente