Tribunal: STF
Processo: ARE 1281300
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-24
Data de publicação: 2020-08-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS POR LEIS COMPLEMENTARES MUNICIPAIS. AFERIÇÃO DA DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o julgado na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 8000452-35.2017.8.24.0000 do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 2.608/2007, LEI COMPLEMENTAR N. 151/2013, LEI COMPLEMENTAR N. 186/2016 E LEI COMPLEMENTAR N. 187/2017, TODAS DO MUNICÍPIO DE ARARANGUÁ. CRIAÇÃO DE 87 (OITENTA E SETE) CARGOS COMISSIONADOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA E TAMBÉM NO PODER LEGISLATIVO. EXCEÇÃO À REGRA DO CONCURSO PÚBLICO, PERMITIDA SOMENTE QUANDO SE TRATAR DE TAREFAS DE CHEFIA, DIREÇÃO OU ASSESSORAMENTO, E DO NECESSÁRIO VÍNCULO DE CONFIANÇA. INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DAS NORMAS ANTE A AUSÊNCIA DE DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DADAS AOS CARGOS E TAMBÉM POR INCOMPATIBILIDADE DAQUELES QUE, APESAR DA DESCRIÇÃO DAS INCUMBÊNCIAS, NÃO DETÊM CARÁTER DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO. PEDIDOS, EM PARTE, ACOLHIDOS. ‘É inconstitucional a criação de cargos de provimento em comissão que, além de possuírem caráter eminentemente técnico, não ostentam atribuições de chefia, direção ou assessoramento, não possuindo, por consequência, a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado’ (ADI n. 9172131-28.2013.8.24.0000, de Brusque, rel. Des. Fernando Carioni, j. 21-9-2016). MODULAÇÃO DE EFEITOS. ART. 21 DA LEI ESTADUAL N. 12.069/2001. CABIMENTO. PRAZO DE 6 (SEIS) MESES DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. PEDIDO PARCIALMENTE PROCEDENTE” (fl. 1, e-doc. 11). 
    2. Em juízo de retratação parcial, o Órgão Especial do Tribunal de origem julgou, por maioria de votos, procedente em parte o pedido para declarar a inconstitucionalidade do Anexo I da Lei n. 186/2016 e determinar a adequação à sistemática de repercussão geral do Tema 1.010 deste Supremo Tribunal:
    “JUÍZO DE ADEQUAÇÃO. ART. 1.030, II, DO CPC. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 151/2013, LEI COMPLEMENTAR N. 186/2016 E LEI COMPLEMENTAR N. 187/2017, TODAS DO MUNICÍPIO DE ARARANGUÁ. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA E TAMBÉM NO PODER LEGISLATIVO. APONTADA VIOLAÇÃO AO ART. 16, CAPUT, E AO ART. 21, INCS. I E IV, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. TESE FIXADA PELO STF EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1010. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS. POSSIBILIDADE APENAS PARA FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. NECESSÁRIA RELAÇÃO DE CONFIANÇA ENTRE A AUTORIDADE NOMEANTE E O SERVIDOR NOMEADO. EXISTÊNCIA DE PROPORCIONALIDADE ENTRE O NÚMERO DE CARGOS COMISSIONADOS COM A NECESSIDADE QUE ELES VISAM SUPRIR E COM O NÚMERO DE SERVIDORES OCUPANTES DE CARGOS EFETIVOS. INDISPENSÁVEL A DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES, DE FORMA CLARA E OBJETIVA, NA PRÓPRIA LEI QUE OS INSTITUIU. IMPOSSIBILIDADE DE PRESTAR-SE AO DESEMPENHO DE ATIVIDADES BUROCRÁTICAS, TÉCNICAS OU OPERACIONAIS. ORIENTAÇÃO QUE PASSOU A SER ADOTADA NESTE SODALÍCIO. CARGOS DE DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE PESSOAL, DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE LICITAÇÃO, DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE CONTABILIDADE, DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE TESOURARIA E DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE OBRAS E SERVIÇOS VINCULADOS AO PODER EXECUTIVO. CARGOS DE DIRETOR FINANCEIRO E DIRETOR DE COMPRAS E LICITAÇÕES VINCULADOS AO PODER LEGISLATIVO. CARGOS DE DIRETOR FINANCEIRO VINCULADO AO SAMAE. ALEGAÇÃO DE QUE AS ATRIBUIÇÕES POSSUEM CARÁTER ESTRITAMENTE TÉCNICO OU BUROCRÁTICO, NÃO HAVENDO NAS DESCRIÇÕES RESPONSABILIDADES QUE EXIJAM VÍNCULO DE CONFIANÇA OU PROXIMIDADE COM OS CENTROS DE DECISÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA OU INDIRETA. ARGUMENTO REJEITADO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE EXPRESSAMENTE AFASTOU ESSAS ALEGAÇÕES. TESE PARADIGMA SEGUIDA. MANUTENÇÃO DO ARESTO NESTA PARTE. CARGOS DE DIRETOR DE ESCOLA. FALTA DE DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES. ACÓRDÃO QUE ENTENDEU QUE A NOMENCLATURA É SUFICIENTE PARA SUPERAR A MÁCULA. DIVERGÊNCIA EM RELAÇÃO À TESE FIXADA PELO STF. NOME DO CARGO QUE NÃO TEM O CONDÃO DE FIXAR O PLEXO DE ATRIBUIÇÕES. PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. REFORMA DO JULGADO NO PONTO. MODULAÇÃO DE EFEITOS. ART. 21 DA LEI ESTADUAL N. 12.069/2001. CABIMENTO. PRAZO DE 6 (SEIS) MESES DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. ‘O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE n. 1.041.210-RG/SP, com repercussão geral (TEMA 1010/STF), reafirmou sua jurisprudência no sentido de que ‘as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir’, sobretudo porque ‘é certo que do nome do cargo não exsurge o plexo de atribuições correspondentes, as quais podem conter atividades típicas de cargo comissionado e outras meramente técnicas, a depender do que dispuser a lei’ (STF – RE n. 1.041.210-RG/SP, Rel. Ministro Dias Toffoli)’ (ADI n. 8000456-72.2017.8.24.0000, da Capital, rel. Des. Jaime Ramos, Órgão Especial, j. 18-09-2019)” (fls. 1-2, e-doc. 13).
    Os embargos de declaração opostos pelo Ministério Público de Santa Catarina foram rejeitados (e-doc. 17).
    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público de Santa Catarina alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e os incs. II e V do art. 37 da Constituição da República ao argumento de que “repete o conteúdo dos arts. 16, caput, e 21, I e IV, da CESC – deve ser entendida como de reprodução obrigatória, porque trata de regras que dispõem sobre as formas de acesso aos cargos públicos, especialmente quanto às limitações atinentes à instituição de cargos de provimento em comissão e funções de confiança” (fl. 5, e-doc. 20).
    Salienta que “o art. 37, caput, II e V da CR, prevê a necessidade de investidura em cargo ou emprego público mediante aprovação em concurso público, ressalvadas somente as nomeações para os chamados cargos em comissão e funções de confiança, cujo preenchimento se reserva, exclusivamente, às atribuições de direção, chefia e assessoramento” (fl. 16, e-doc. 20).
    Argumenta que “as atribuições de tais cargos não estão descritas na lei que os instituiu, de modo que se impunha o reconhecimento da inconstitucionalidade da norma, pois a mera nomenclatura ou a descrição das tarefas do órgão ao qual o cargo está vinculado não é suficiente para a superação da mácula constatada” (fls. 16-17, e-doc. 20).
    Ressalta que, “em se tratando de cargos comissionados e funções de confiança, as atribuições que são próprias de direção, chefia ou assessoramento hão de estar explicitadas, de forma clara e incontroversa, na lei que os cria, de modo que, não se atendendo a essa especificidade, de origem constitucional, resulta configurada a inconstitucionalidade da regra impugnada” (fl. 17, e-doc. 20).
    4. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal: “a) quanto aos cargos de ‘Diretor do Departamento de Pessoal’, ‘Diretor do Departamento de Licitação’, ‘Diretor do Departamento de Contabilidade’, ‘Diretor do Departamento de Tesouraria’ e ‘Diretor do Departamento de Obras e Serviços’, vinculados ao Poder Executivo Municipal; ‘Diretor Financeiro’ e ‘Diretor de Compras e Licitações’, ambos inseridos no âmbito do Poder Legislativo Municipal; e, ainda, em relação ao posto de ‘Diretor Financeiro’, vinculado ao Serviço Autônomo Municipal de Água e Esgoto (SAMAE) (…) e b) no restante, julgo prejudicado o reclamo em razão da adequação da decisão recorrida ao Tema 1010/STF” (fls. 7-8, e-doc. 27).
    5. No agravo, o Ministério Público de Santa Catarina assinala que “o Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público em momento algum intentou, como deduzido, o reexame dos fatos e provas coligidos ao processo” (fl. 5, e-doc. 30).
    Sustenta “a desconformidade constitucional da Lei Municipal n. 2.608/2007 e das Leis Complementares n. 151/2015, n. 186/2016 e n. 187/2017, todas de Araranguá, que criaram os cargos em comissão (a) no Poder Executivo Municipal de Araranguá/SC, de Diretor do Departamento de Pessoal, Diretor do Departamento de Licitação, Diretor do Departamento de Contabilidade, Diretor do Departamento de Tesouraria e Diretor do Departamento de Obras e Serviços; (b) no Poder Legislativo Municipal de Araranguá, de Diretor Financeiro e Diretor de Compras e Licitações; e (c) no SAMAE, de Diretor Financeiro, em desacordo com as hipóteses previstas pelos arts. 21, I e IV, da Constituição do Estado de Santa Catarina, correspondentes ao art. 37, caput, II e V, da Constituição da República” (fls. 7-8, e-doc. 30).
    Pede “a reconsideração do pronunciamento agravado, pela 2ª Vice-Presidência do TJSC. Caso assim não se entenda, pugna-se pelo conhecimento e o provimento do presente Agravo a fim de que seja reformada pelo egrégio Supremo Tribunal Federal a decisão denegatória agravada, admitindo-se e provendo-se o Recurso Extraordinário manejado nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 8000452-35.2017.8.24.0000/50001, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina” (fls. 8-9, e-doc. 30).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    6. Razão jurídica não assiste ao agravante.
    7. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.041.210-RG/SP, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal analisou a repercussão geral quanto à “controvérsia relativa aos requisitos constitucionais (art. 37, incs. II e V, da Constituição da República) para a criação de cargos em comissão” (Tema 1.010) e no mérito assentou:
    “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (DJe 22.5.2019).
    8. O Tribunal de origem assim decidiu:
    “Com efeito, o acórdão recorrido seguiu a linha de orientação deste Sodalício até então trilhada que não via inconstitucionalidade da norma que cria cargo mesmo sem descrever atribuições quando sua denominação permitir concluir tratar de funções de direção, chefia e assessoramento. 
    (…) E, como visto, o julgamento do RE n. 1.041.210-RG/SP - TEMA 1010, fixou-se a tese de que a lei que cria cargos de provimento em comissão deve conter as respectivas atribuições de forma clara e objetiva, tendo o julgado assentado que ‘do nome do cargo não exsurge o plexo de atribuições correspondentes, as quais podem conter atividades típicas de cargo comissionado e outras meramente técnicas, a depender do que dispuser a lei. Daí ser imprescindível que a lei que cria o cargo em comissão descreva as atribuições a ele inerentes, evitando-se termos vagos e imprecisos’” (fls. 8-9, e-doc. 13).
    No juízo de retratação, a Turma julgadora do acórdão recorrido aplicou o Tema 1.010 de repercussão geral para declarar inconstitucional a criação de cargos em comissão sem a observância dos requisitos expressos naquele paradigma. Observou, entretanto, nas atribuições de alguns cargos em comissão descritos na legislação local, que se enquadrariam nesses requisitos. 
    O exame da pretensão do agravante exigiria a análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 
    A apreciação do pleito recursal demandaria a análise da legislação local aplicável ao processo (Leis Complementares ns. 2.608/2007, 151/2013, 186/2016 e 187/2017). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. EXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS EM COMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPRESCINDIBILIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que é constitucional a criação de cargos em comissão que tenham caráter de assessoramento, chefia ou direção e que demandem relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico. Precedentes. II - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das funções exercidas pelos ocupantes dos cargos em comissão, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise de normas infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o extraordinário, a teor das Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.130.006-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 1º.2.2019).
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. ASSESSORAMENTO, CHEFIA E DIREÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 280 E 279/STF. 1. A resolução da controvérsia demanda a análise da legislação infraconstitucional pertinente, bem como dos fatos e provas dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 280 e 279/STF. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.116.032-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.8.2018).
    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. NATUREZA DAS FUNÇÕES DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA 280/STF. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere ao óbice das Súmulas 279 e 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A suposta afronta aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional local, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” (ARE n. 1.103.924-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 4.5.2018).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DE FUNÇÕES DE CONFIANÇA POR LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL. DESCRIÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.186.771-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.9.2019).
    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.
    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 24 de agosto de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora