Tribunal: STF
Processo: ACO 3400
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-23
Data de publicação: 2020-07-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Cuida-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, proposta pelo estado de Rondônia em face da União, com o objetivo de “compelir à Secretaria de Tesouro Nacional – STN – que se abstenha de altera (sic) a nota do Estado de Rondônia no CAPAG – Capacidade de Pagamento”.
    O estado de Rondônia afirma que “possui, atualmente, nota B, com a perspectiva de melhoria decorrente da política fiscal responsável realizada nos últimos anos”.
    Aduz que a STN requereu ao estado de Rondônia, por meio do Ofício-Circular SEI n.1442/2020/ME, as ‘...projeções para o exercício de 2020 das seguintes variáveis: a) Dívida Consolidada Bruta; b) Receita Corrente Líquida; c) Despesa Corrente; d) Receita Corrente; e) Obrigações Financeiras (recursos não vinculados); e f) Disponibilidade de Caixa Bruta (recursos não vinculados)’.
    Sustenta que, ante a complexidade dos dados requeridos e a crise sanitária de Covid-19, requereu a prorrogação do prazo de 10 (dez) dias dado pela STN ao estado de Rondônia para comprovar sua capacidade de pagamento, pedido esse indeferido, com a notificação de que o seu descumprimento acarretaria a suspensão da nota do ente político no CAPAG.
    O ente subnacional defende que a atuação do órgão federal é abusiva e irrazoável, pois, além de adotar prazo exíguo para que as autoridades estaduais reúnam os títulos e registros necessários à sua certificação, “[ignora] a problemática decorrente da pandemia global” e a circunstância de que “parte das previsões requisitadas são quase impossíveis de se realizarem durante o momento ímpar pela qual passa a nação”.
    Pondera que a atual conjuntura em razão do novo coronavírus não pode ser tomada como indício de deterioração da situação financeira do estado de Rondônia para fins de reanálise da sua nota no sistema CAPAG, dada a absoluta excepcionalidade do momento e a imprevisibilidade de sua ocorrência, não havendo dados possíveis de serem comparados na avaliação do cenário, dificultando ou impossibilitando o exercício do contraditório pelo ente federado.
    Defende que a atuação da STN constitui represália à reivindicação de suspensão da dívida estadual nesse momento de crise sanitária, deferida pelo STF nos autos da ACO nº 3.377; e que a alteração ou a suspensão da nota do estado de Rondônia no sistema CAPAG impõe grave risco ao equilíbrio federativo, pois ela orienta a concessão ou a recusa da União em oferecer garantia às operações de crédito realizadas pelos entes subnacionais.
    Requer que seja deferida a antecipação de tutela para “compelir à União se abster de alterar a nota do Estado junto ao CAPAG ou outro registro de crédito público que tenha envolvendo o Estado de Rondônia em decorrência da não apresentação de informações requeridas pelo Ofício Circular SEI nº 1442/2020/ME”, presente o periculum in mora ante o risco de se impor obstáculo às operações de créditos realizadas pelo estado de Rondônia nesse momento crítico da pandemia de Covid-19.
    O Min. Alexandre de Morais determinou a citação da União e sua intimação para apresentação de manifestação prévia, sem prejuízo do prazo para apresentar contestação.
    A União alega que a informação fornecida na petição inicial não condiz à verdade, pois a STN deferiu parcialmente o pedido administrativo formulado pelo estado de Rondônia, prorrogando para 25/5/2020 a data final para entrega dos documentos solicitados.
    Sustenta, também, que o estado de Rondônia “renunciou ao direito em que se funda a [ACO nº 3.377], com o objetivo de gozar dos benefícios conferidos pela LC 173/2020”, renúncia essa homologada pelo Min. Alexandre de Moraes (DJe de 3/6/2020), de modo que o provimento liminar deferido naquela ação não repercute na relação jurídica entre os entes.
    Aduz que a classificação no sistema CAPAG constitui “[uma] forma simples e transparente [de identificar] se um novo endividamento representa risco de crédito para o Tesouro Nacional”, estando os critérios de avaliação do grau de solvência prescritos na Portaria STN nº 882/2018.
    A parte requerida discorre sobre “o arcabouço jurídico que permeia a análise de crédito refletida na avaliação da CAPAG e seu papel no sistema de garantias da União”; defende que “tanto o endividamento público como a concessão de garantia a ele atrelada devem pautar-se pelo vetor da responsabilidade fiscal” e conclui pela ausência de plausibilidade do direito reivindicado pelo estado de Rondônia nos autos.
     Aduz, ainda, que não há periculum in mora, uma vez que, além de não se ter como proceder à avaliação do estado de Rondônia – ante a ausência de envio dos dados solicitados -, “a Secretaria do Tesouro Nacional informou, por meio da Nota Técnica SEI no 23646/2020/ME (doc. anexo), de 18.06.2020, que o Estado de Rondônia provavelmente terá avaliação superior da Nota CAPAG”.
    Sustenta que 
    “eventual decisão judicial que beneficiasse o Estado-autor, desconsideraria os esforços dos outros entes da federação que têm colaborado com informações e dados necessários à formação do rating, causando desequilíbrio no tratamento dispensado aos entes subnacionais, em afronta à isonomia federativa
    A União adverte que a CAPAG consiste em instrumento para “se garantir a sustentabilidade fiscal e o ‘endividamento soberano responsável’, nos termos da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento”, razão pela qual pondera que “a flexibilização da nota da CAPAG não é medida adequada de enfrentamento da crise gerada pelo Coronavírus”.
    Defende, dessa perspectiva, que 
    “[o] modo de aferir a nota da CAPAG não pode ser circunstancialmente alterado, conforme critérios exclusivamente judiciais, sob pena de violar as razões de ordem técnica e econômica que justificaram a sua concepção e de frustrar as finalidades que se buscam atingir com a sua adoção”
    , com a multiplicação de ações com idêntica matéria, conferindo risco inverso ao provimento liminar em razão da dificuldade imposta para se elaborar “um diagnóstico da situação econômico-fiscal vivenciada por cada um dos entes” e adotar “medidas fiscais apropriadas para cada caso específico”.
    A União requer, assim, que seja indeferido o pedido liminar.
    É o relatório. Decido.
    Inicialmente, consigno que a presente demanda foi distribuída à relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, vindo-me conclusa após a manifestação da União, por força do disposto no art. 13, inciso VIII, do RISTF, in verbis:
    “Art. 13. São atribuições do Presidente:
    […]
    VIII – decidir questões urgentes nos períodos de recesso ou de férias”.
    O estado de Rondônia insurge-se contra a atuação da União no sentido de revisar sua nota CAPAG, tendo exarado o “OFÍCIO CIRCULAR SEI nº 1442/2020/ME” (eDoc. 5), in verbis:
    “1. Considerando as argumentações das petições iniciais apresentadas no STF no âmbito das Ações Cível Originária (sic) que tratam da suspensão de dívidas em decorrência da pandemia de COVID-19, e o art. 5º da Portaria MF 501, de 2017, que prevê a possibilidade de revisão da classificação de capacidade de pagamento pela STN quando houver indícios de deterioração significativa da situação financeira do ente, solicitamos que os Estados nos apresentem, em até dez dias, projeções para o exercício de 2020 das seguintes variáveis:
    a) Dívida Consolidada Bruta;
    b) Receita Corrente Líquida;
    c) Despesa Corrente;
    d) Receita Corrente;
    e) Obrigações Financeiras (recursos não vinculados); e
    f) Disponibilidade de Caixa Bruta (recursos não vinculados).
    2. As projeções devem seguir as premissas presentes na petição e incorporar os efeitos tanto da decisão judicial concedida em caráter liminar quanto dos auxílios ao combate aos efeitos da COVID-19 já aprovados e implementados pelo Governo Federal. […]
    3. Esclarecemos que as informações encaminhadas poderão ser compartilhadas com a Advocacia-Geral da União e vir a compor a defesa da União na referida ação.” (grifo nosso)
    À luz desse ofício e em juízo de delibação, sem prejuízo de nova análise da questão pelo e. Relator, entendo que não há verossimilhança na alegação da União no sentido de que o ajuizamento da ACO nº 3.377/RO não interfere na relação jurídica com estado de Rondônia que motivou a revisão da nota CAPAG do ente subnacional.
    Outrossim, o Governo federal defende a atuação revisional ora questionada, com fundamento no art. 5º da Portara MF nº 501, de 23 de novembro de 2017, que assim dispõe:
    “Art. 5º Os resultados das classificações de capacidade de pagamento feitas conforme disposto no art. 3º poderão ser revistos pela STN quando houver indícios de uma deterioração significativa da situação financeira do ente, por exemplo, quando o Estado, Município ou Distrito Federal sinalizar que deixou de atender ao requisito de elegibilidade do inciso I do art. 11, conforme acompanhamento a ser feito com base no Relatório Resumido de Execução Orçamentária do 6º bimestre, para o indicador de Poupança Corrente, e do Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo do 3º quadrimestre, para os indicadores de Endividamento e Liquidez.
    A meu ver, a regulamentação instituída pela Portaria MF nº 501/2017 indica que a nota CAPAG é apurada a partir de dados concretos de exercícios financeiros executados anteriormente à classificação, com marcos temporárias definidos pela norma; e não a partir da projeção de informações globalizantes, como pretende a União por meio do “OFÍCIO CIRCULAR SEI nº 1442/2020/ME”. Vide:
    “Art. 1º A classificação da capacidade de pagamento (Capag)do Estado, do Distrito Federal ou do Município pleiteante de garantia ou aval da União será determinada com base na análise dos seguintes indicadores econômico-financeiros:
    I - Endividamento;
    II - Poupança Corrente; e
    III – Liquidez.
    […]
    §2º Os indicadores dos incisos I e III do caput utilizarão como fonte de informação o Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo referente ao 3º quadrimestre do último exercício, nos termos do § 2ºdo art. 55 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
    §3º O indicador de Poupança Corrente (PC) terá como fontes de informação os Balanços anuais dos três últimos exercícios, e seu valor no ano t será o resultado da média ponderada da relação entre a Despesa Corrente e a Receita Corrente Ajustada dos exercícios anteriores, conforme a seguinte fórmula:
    […].” (grifo nosso)
    Considero, ainda, o que consignou o Ministro Alexandre de Moraes ao indeferir o pedido de reconsideração apresentado pela União nas ACO nºs 3.363/SP (17/4/2020), 3.367/DF (DJe de 17/4/2020) e 3.368/PB (DJe de 22/4/2020), verbis:
    “[...] conforme aduzido pela própria União nas razões do pedido de reconsideração ora analisado, verifica-se que a Secretaria do Tesouro Nacional fundamentou a alteração da Capacidade de Pagamento [...] não na atual situação fiscal do ente e sim nas prospecções narradas pelo autor da ação dentro de uma estimativa apresentada perante o cenário decorrente da pandemia, que, embora possa se concretizar, caso nenhuma ação seja adotada, é justamente o que o Estado busca evitar com as medidas que estão sendo adotadas. 
    Além disso, verifica-se que, com a suspensão do pagamento da dívida (objeto da cautelar), preservou-se, ao menos em tese, a situação de adimplência do Estado. O uso da verba para o combate à pandemia não alterou em nada a situação fiscal do Estado, razão pela qual eventual rebaixamento da capacidade de pagamento, quando muito, teria de trazer, como fundamento concreto, descumprimento de outras obrigações, não abrangidas pela tutela jurisdicional. 
    Ressalto, ainda, que a estimativa de dificuldade fiscal apresentada pelo Estado-autor pode ser alterada por medidas que observem o princípio da cooperação entre os Entes da Federação, conforme se pode verificar, inclusive, das razões apresentadas pela própria União, no sentido de que ‘está em tramitação um pacote de auxílio da União aos Estados e Municípios, o qual ‘inclui os benefícios concedidos pela liminar proferida nesta ação’’ e de que ‘parte dos Estados, em especial o Estado da PB, tem margem de manobra fiscal e orçamentária para aguardar mais alguns dias a finalização da tramitação legislativa e o início de execução do pacote de auxílio do Governo Federal aos Estados e Municípios’.”
    Ante o exposto, defiro a tutela provisória de urgência para determinar à União se abstenha de alterar a nota do estado de Rondônia junto ao CAPAG ou outro registro de crédito público que tenha em decorrência da não apresentação de informações requeridas pelo Ofício Circular SEI nº 1442/2020/ME.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 23 de julho de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente