Tribunal: STF
Processo: MS 36111
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-15
Data de publicação: 2020-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Eduardo Jorge Lima de Araújo, contra decisão do Tribunal de Contas da União que instaurou o processo de Tomada de Contas Especial 026.955/2018-0.
    O impetrante afirma que ocupou o cargo de prefeito do município de São José do Tigre/PB, no período de 2009 a 2012, e que na gestão anterior a sua foi firmado o Convênio 203/2008 entre o ente municipal e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, com o objetivo de “Promover e organizar uma Feira Comunitária de forma a favorecer a comercialização dos pequenos produtores rurais”.
    Salienta que, em 2010, apresentou a documentação necessária à prestação de contas relacionada ao citado convênio à Coordenação Geral de Apoio à Agricultura Urbana e Periurbana do MDS e que, apenas em 2017, foi instaurado o processo de Tomada de Contas Especial para apuração de irregularidades.
    Aduz, em síntese, que o processo de Tomada de Contas Especial deve ser entendido como ação judicial de ressarcimento, devendo se submeter ao prazo prescricional de 5 anos, nos termos da tese firmada no julgamento do RE-RG 852.475, paradigma da repercussão geral.
    Sustenta que, nos termos do “Manual de Tomada de Contas da Controladoria Geral da União”, o termo inicial do prazo prescricional nos casos de ressarcimento ao erário seria a data do evento quando conhecida ou a data de ciência do fato pela Administração. Assim, no caso dos autos, o termo inicial do prazo prescricional seria a data do repasse do dinheiro, ocorrido imediatamente após a publicação da aprovação do Termo de Convênio no DOU, em 18.12.2008.
    Dessa forma, pleiteia a declaração da prescrição da Tomada de Contas Especial em questão.
    Alega ainda que a discussão acerca da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas também teve repercussão geral reconhecida – RE-RG 636.886, cujo mérito ainda se encontra pendente de apreciação pelo STF.
    Requer a concessão de liminar para suspender o curso da TCE 85/2017. No mérito, pede o reconhecimento da prescrição quinquenal da instauração da TCE 85/2017, relativa ao Convênio 203/2008, extinguindo-a sem resolução do mérito.
    A autoridade coatora apresentou informações resumidas na seguinte ementa:
    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Eduardo Jorge de Lima de Araújo, objetivando que seja reconhecida a prescrição quinquenal da Tomada de Contas Especial nº 85/2017, relativa ao Convênio nº 203/2008, extinguindo-a, sem resolução de mérito. 1. Inexistência de lesão ou ameaça de lesão a direito tão-somente pelo fato de se chamar o impetrante aos autos do processo de TCE, mediante citação, para apresentar defesa quanto à suposta irregularidade na aplicação dos recursos federais repassados mediante convênio. 2. Ato de citação em processo de controle externo, efetivado em cumprimento à legislação de regência (art. 12, II, da Lei n. 8.443/92), não pode configurar ato ilegal ou abusivo. 3. Essa circunstância de se atacar a mera convocação a participar do processo gera dificuldade inclusive para a produção da defesa da Corte de Contas neste mandado de segurança, dada a ausência de manifestação de qualquer de seus colegiados sobre o mérito do processo. Defesa apresentada em tese. 4. Inexistência de transcurso de prazo superior a 10 anos para que pudesse ser dispensada a instauração da TCE nos termos previstos no art. 6º, II, da IN/TCU 71/2012. 5. O eventual prejuízo à defesa em razão do tempo não é automático e é analisado caso a caso pelo TCU. 6. A pretensão de ressarcimento ao erário é imprescritível, nos termos do art. 37, §5º, da CF/88, o que envolve todas as medidas, administrativas e judiciais – voltadas à recomposição do dano perpetrado aos cofres públicos. Precedentes do STJ e do STF. 7. Apesar de não ter ocorrido mudança de jurisprudência do STF sobre a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário decorrentes de decisões do TCU, eventual revisão do entendimento firmado pelo Plenário do C. STF nos autos do MS 26.210, leading case da matéria, e nos inúmeros precedentes exarados posteriormente por ambas as suas Turmas, deve ter efeitos prospectivos (ex nunc), resguardando-se assim a necessária segurança jurídica, diante da impossibilidade de aplicação retroativa de nova interpretação. 
    8. A Constituição Federal atribui ao Tribunal de Contas da União a competência para julgar as contas de todo aquele que administra recursos públicos federais, de onde exsurge o poder/dever de apreciação de tais contas e o direito de toda a sociedade de saber sobre a gestão dos recursos públicos, decorrente do princípio republicano.
    9. Ainda como decorrência do princípio republicano, o julgamento das contas de todo aquele que administra recursos públicos subsidia a Justiça Eleitoral, que poderá declarar um eventual mau gestor inelegível, bem como a outros atores institucionais, que poderão acionar outros meios de responsabilização.
    10. Parecer pelo indeferimento da medida liminar pleiteada e, no mérito, pela denegação da segurança”. 
    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela denegação da ordem, em parecer a seguir ementado:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO TIGRE/PB E O MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO. 
    TOMADA DE CONTAS INSTAURADA PARA APURAR OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS RELATIVA AO CITADO CONVÊNIO. PRESCRIÇÃO INICIADA EM MAIO DE 2010, DATA LIMITE PARA APRESENTAÇÃO DAS MENCIONADAS CONTAS. ATO INEQUÍVOCO QUE IMPORTOU APURAÇÃO DO FEITO INVESTIGADO – RELATÓRIO DE VISITA IN LOCO, NA QUAL SE CONSTATOU A INEXECUÇÃO DO OBJETO DO CONVÊNIO – OCORRIDO AGOSTO DE 2014. INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL EM NOVEMBRO DE 2017. CITAÇÃO DO ORA IMPETRANTE CONCRETIZADA EM NOVEMBRO DE 2018. 
    AS SANÇÕES APLICÁVEIS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO SUJEITAM-SE AO PRAZO QUINQUENAL DE PRESCRIÇÃO PREVISTO NA LEI 9873/99. DECORRÊNCIA DE MENOS DE CINCO ANOS ENTRE OS MARCOS INTERRUPTIVOS LEGALMENTE ESTABELECIDOS. PRESCRIÇÃO NÃO VERIFICADA NA ESPÉCIE. IRRELEVÂNCIA JURÍDICA, FRENTE AO CASO CONCRETO, DA DISCUSSÃO QUANTO À PRESCRITIBILIDADE DA IMPUTAÇÃO DE RESSARCIMENTO. 
    MANIFESTAÇÃO PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM”. 
    Decido.
    Extrai-se dos autos que foi firmado, em 18.12.2008, convênio entre o município de São José do Tigre-PB e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, com o objetivo de promover e organizar, no período de novembro de 2008 a abril de 2010, uma Feira Comunitária para favorecer a comercialização dos pequenos produtores rurais, no valor de R$ 113.259,57 (cento e treze mil, duzentos e cinquenta e nove reais e cinquenta e sete centavos), dos quais R$ 108.341,09 (cento e oito mil, trezentos e quarenta e um reais e nove centavos) foram repassados pela União (eDOC 3).
    Em razão do encerramento do prazo de vigência do convênio e diante do não encaminhamento das contas, o órgão competente do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome enviou, em 1º.7.2010, o Ofício 93/2010 ao impetrante, então prefeito do município de Tigre/PB, para que adotasse “as providências necessárias à regularização da pendência ou a devolução dos recursos, sob pena de responsabilidade, ou na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público, a fim de atender ao disposto no Art. 56 da Portaria Interministerial n°. 127/2008 de 29/05/2008, e assim possibilitar o encerramento do referido convênio”. (eDOC 5, p. 91-92).
    Em 20.7.2010, a Prefeitura de Tigre, em resposta ao Ofício 93/2010, enviou a prestação de contas final do Convenio 203/200 ao Ministério (eDOC 5, p. 98).
    Em 16.2.2011, foi encaminhado o Ofício 67/2011, requerendo que o Prefeito procedesse à devolução do Termo Aditivo 1 devidamente assinado (eDOC 5, p. 100 e eDOC 6, p. 1).
    Por intermédio do Ofício 137/2013, de 18.7.2013, o Prefeito foi mais uma vez notificado para sanar irregularidades encontradas na prestação de contas do citado convênio (eDOC 6, p. 12-13). Diante do silêncio do impetrante, foi encaminhado o Ofício 1511/2013, em 20.9.2013, reiterando os termos do Ofício 137/2013, bem como informando que o descumprimento da determinação ensejaria a inscrição do nome do Gestor no SIAFI e no CADIN, “posterior instauração da Tomada de Contas Especial e encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas da União” (eDOC 6, p. 15).
    Em 28.11.2013, foi realizada visita técnica in loco pelo órgão ministerial competente, com o intuito de examinar os aspectos relativos à execução física, ou seja, o desenvolvimento do projeto e o cumprimento do objeto pactuado no Convênio 203/2008 para a "Implantação da Feira Comunitária no Município de São João do Tigre/PB”.
    Extrai-se ainda dos autos que o relatório final da referida visita técnica foi entregue em 8.8.2014, concluindo-se que “o objeto pactuado não foi cumprido, visto não ser possível averiguar, de modo inequívoco, a execução física e o alcance dos objetivos firmados”. (eDOC 6, p. 26-35)
    Diante do Parecer Técnico 5/2015 — CGAUP/DEISP/SESAN/IVIDS (eDOC 6, p. 36-45), de 26.2.2015, e da Nota Técnica 48/2016 — COPC/CGEOF/SESAN/MDSA (eDOC 7, p. 7-10), de 30.6.2016, o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, por intermédio do Ofício 152/2016, de 14.7.2016, determinou ao impetrante a devolução de R$ 248.641,44 (duzentos e quarenta e oito mil, seiscentos e quarenta e um reais e quarenta e quatro centavos), em razão da reprovação total das contas referentes ao Convênio 203/2008 (eDOC 7, p. 11-12).
    Tendo em vista que os recursos não foram devolvidos aos cofres públicos no prazo estipulado, o processo foi encaminhado à Coordenação-Geral de Orçamento, Finanças e Contabilidade da Secretaria de Planejamento e Orçamento do MDS, com vistas à instauração de Tomada de Contas Especial, em 3.10.2017 (eDOC 7, p. 30). 
    Em 7.11.2017, foi autuada a TCE 85/2017. Após os trâmites internos, os autos da TCE foram encaminhados ao Tribunal de Contas da União, em 24.7.2018 (eDOC 8, p. 47-48).
    No âmbito da Corte de Contas, o processo (TC 026.955/2018-0) foi distribuído à relatoria do Ministro Benjamin Zymler, que determinou a citação do impetrante, em 20.9.2018 (eDOC 8, p. 60), o que ocorreu em 6.11.2018, conforme consta do eDOC 8, p. 74.
    Daí a impetração do presente mandado de segurança, no qual o impetrante aduz, em síntese, a ocorrência de prescrição, tendo em vista o transcurso de mais de 5 anos entre a prestação de contas e a instauração da Tomada de Contas Especial.
    É importante ressaltar que a fiscalização pelos Tribunais de Contas, em sede de tomada de contas especial, satisfaz o cumprimento do princípio da segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, e o princípio da legalidade dos atos da Administração Pública, levando em conta as garantias fundamentais da ampla defesa e do contraditório e sua incidência no âmbito dos processos administrativos. 
    Entretanto, não há prazo específico – previsto legalmente – envolvendo a tomada de contas especial. No âmbito federal e infralegal, o TCU aplica o prazo decenal, diante do teor do art. 6º, II, da Instrução Normativa TCU 71, de 28 de novembro de 2012.
    O que há, do ponto de vista doutrinário e jurisprudencial, no âmbito federal, é a adoção supletiva do art. 1º da Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), verbis in verbis:
    “Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
    §1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
    §2º. Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
    Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor”. (grifo nosso)
    Considerando que a atividade de controle externo, a cargo do Poder Legislativo e auxiliado pelo Tribunal de Contas, é exercida, mutatis mutandis, como poder de polícia administrativa lato sensu, cujo objeto é agir preventiva ou repressivamente em face da ocorrência de ilícito que possa causar ou cause prejuízo ao erário, entendo aplicável o prazo quinquenal punitivo para os casos de ressarcimento aos cofres públicos, salvo em se tratando de fato que também constitua crime, ocasião em que a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
    Todavia, no caso dos autos, a discussão quanto à elasticidade do prazo prescricional é inócua, uma vez que, ainda que considerado o prazo quinquenal, não restou configurada a prescrição. 
    Interpretando sistematicamente o ordenamento jurídico, é seguro afirmar a existência de prazos decadencial (prescricional punitivo impróprio) e prescricional quinquenais, salvo em se tratando de fato que também constitua crime.
    Por oportuno, registro a incidência de prazos diferenciados a depender da fase fiscalizatória em que se encontre o fato que cause prejuízo ao erário.
    Primeiro, há prazo decadencial (prescricional punitivo, nos termos da lei) quinquenal entre a data da prestação de contas e o início da fase preliminar de tomada de contas especial (citação ou notificação do interessado ou responsável pela prestação de contas na fase preliminar de tomada de contas pelos órgãos internos ou externos), com a observância de causas de interrupção (retificação da prestação de contas pelo responsável) e de suspensão (enquanto durar a fiscalização preliminar realizada pelo controle interno do Ente Público, diante da inexistência de inércia estatal na averiguação do fato). Pela obviedade, em se tratando de ato de fiscalização prévia (controle externo preventivo), sequer existe a inércia estatal a justificar o início de qualquer decurso de tempo.
    Segundo, uma vez iniciada a tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, em decorrência de ser causa interruptiva legal, reinicia-se novo prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.
    Terceiro, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se prazo prescricional (próprio) para ajuizamento da correspondente ação de execução.
    Feitas essas considerações, verifica-se que, no caso dos autos, o prazo prescricional iniciou-se em 30.5.2010, com o encerramento do prazo para a prestação das contas referentes ao Convênio 203/2008. Todavia, restou suspenso a partir 1º.7.2010, data do primeiro ato formal de fiscalização realizada pelo Ente Público (Ofício 93/2010) e continuou suspenso até 7.11.2017, ocasião em que foi autuada a TCE 85/2017.
    Conforme amplamente demonstrado acima, desde a apresentação das contas pelo prefeito, a Administração empreendeu esforços para a regularização da situação com o envio de diversos ofícios e visitação in loco, o que demonstra a ausência de inércia a dar ensejo ao transcurso do prazo.
    Reitero que, existindo fiscalização prévia das contas prestadas (que não se confunde com a tomada de contas especial), no exercício do controle interno pelo Poder Público (órgão concedente), há a suspensão do prazo punitivo.
    Finalizada a análise prévia pelo Poder Público, passa-se à tomada de contas pelo órgão de controle interno ou externo, de forma preliminar, sendo causa de interrupção do prazo decadencial (prescricional punitivo) até a decisão condenatória recorrível pelo Tribunal de Contas.
    Assim, não verifico direito líquido e certo do imperante a ensejar a concessão da ordem.
    Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança.
    Publique-se. 
    Brasília, 15 de maio de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente