Tribunal: STF
Processo: MS 36933
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-17
Data de publicação: 2020-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ALEGADA ACUMULAÇÃO ILEGAL DE PROVENTOS. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO INSTAURADO PELA MARINHA DO BRASIL. AUSÊNCIA DE DECISÃO OU ACÓRDÃO IMPOSITIVO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. REMESSA AO JUÍZO COMPETENTE.
Relatório
    1. Mandado de segurança impetrado por Aidyl de Souza Ribeiro, em 6.2.2020, contra o Presidente do Tribunal de Contas da União, que, nos termos do Acórdão n. 8721/2017, teria determinado, por acumulação indevida, a suspensão do pagamento de pensão recebida pela impetrante quando do falecimento de seu pai, em 1978.
O caso
    2. A impetrante informa “ser pensionista militar da MARINHA DO BRASIL, sob o nº de identificação nº 91256186, em razão do falecimento de seu pai, Alcebíades Machado de Souza, militar falecido desde 1978, acompanhada da sua filha, uma vez que está com 95 anos de idade se encaminhou a agência bancária para realizar o saque do benefício e foi surpreendida com a inexistência do depósito do referido benefício”. 
    Noticia que, “em 17 de outubro de 2019, a Requerente recebeu correspondência da Marinha do Brasil, Carta nº 13/SVPM-MB (doc. anexo) com data de 08.10.2019, comunicando sobre acúmulo ilegal de pensão militar com o benefício previdenciários: (…) pensão por morte previdenciária, (…) pensão militar (…) que contraria os termos do art. 29 da Lei 3.765/1960, que veda a tríplice acumulação, sendo permitido somente a acumulação da pensão militar com mais um benefício proveniente de concurso público” (fl. 2, e-doc. 1). 
    Afirma que a Marinha do Brasil teria tomado a decisão, “de acordo com o acórdão 8721/2017-TCU-2ª Câmara, assim como as decisões do STJ no RESP 989802/RJ e Resp 1434168/RS” asseverando que “a acumulação de benefícios recebidos dos cofres públicos deve ser entendida de maneira restritiva, por essa razão, a interpretação correta da regra desse artigo é que as possibilidades previstas nos seus incisos I e II são excludentes, podendo ser cumulada somente a pensão militar com mais uma previdenciária ou com um vencimento. Acórdão TCU - Segunda Câmara” (fl. 2, e-doc. 1). 
    Sustenta que “o recebimento da pensão militar, pensão pelo RGPS e pensão do INSS, cumpriram os requisitos exigidos pelas legislações vigentes ao tempo do requerimento desses benefícios. A lei do ato de concessão da pensão é a vigente na data do óbito do instituidor. Não havendo previsão legal na Lei 3.373/58 de cessação do benefício pela existência de fonte de renda distinta, o ato do TCU fere o princípio da legalidade” (fl. 2, e-doc. 10). 
    Afirma que em “19 de novembro de 2019 a Autora apresentou Recurso Administrativo junto ao serviço de Veteranos e Pensionistas da Marinha para revisão do ato administrativo, de suspender a pensão” sendo que “até a presente data, seu Recurso não foi analisado e no 04.02.2020” (fls. 2-3, e-doc. 1). 
    Suscita “ilegalidade do ato administrativo” por afrontar o inc. LXIX do art. 5º da Constituição da República, “não havendo previsão legal na Lei 3.765/58 de cessação do benefício pela existência de fonte de renda distinta, o ato da Impetrada fere o princípio da legalidade” (fl. 4, e-doc. 1). 
    Assevera que “a administração Pública tem o poder-dever de invalidar seus próprios atos até 05 (cinco) anos, com base no limite temporal no princípio da segurança jurídica, também de hierarquia constitucional, pela evidente razão de que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada do poder de autotutela do Estado” (fl. 4, e-doc. 1). 
    Conclui que “não ocorreram tais hipóteses e após 20 (vinte) anos do óbito e da concessão das pensões, a Recorrida decide rever as concessões, com base em acórdão do TCU proferido em 2017 que avaliou ser “ilegal o acúmulo de pensão militar com outros benefícios previdenciários" (fl. 5, e-doc. 1).
    Tece considerações sobre os dispositivos da Lei n. 3.765/1960, “permanecendo as hipóteses de cumulação da pensão militar com proventos de disponibilidade, reforma, vencimentos ou aposentadoria, e cumulação de pensões propriamente ditas”. 
    Pondera que “a cumulação de benefícios em regimes diferentes, em que há contribuição independente para ambos, não afronta a qualquer princípio do direito previdenciário. Pelo contrário, está-se a exercer o direito do segurado de poder perceber as benesses a que faz jus, uma vez que tenha contribuído da maneira correta para cada um dos sistemas, nos termos legais” (fl. 6, e-doc. 1). 
    Salienta que, “somente após manifestação da dilação probatória no presente processo, poderia se esclarecer a controvérsia sobre a possibilidade de suspensão do benefício, mas não antes de analisar o Recurso Administrativo, inclusive, quanto a opção da Requerente pelo benefício mais vantajoso, e com isso se programar financeiramente para a não percepção de tal valor” (fl. 6, e-doc. 1). 
    Ressaltando a natureza alimentar do benefício e a idade avançada do beneficiário (95 anos), requer o deferimento de liminar “inaudita altera pars, para o fim de RESTABELECER A PENSÃO MILITAR, nos termos do Art. 7º, inc. III da Lei 12.016/09” (fl. 8, e-doc. 1).
    Pede “seja deferida a gratuidade de justiça à Requerente” e a determinação para que “o Impetrado disponibilize o processo administrativo de concessão da pensão militar no prazo de 10 dias, pois necessário à prova do alegado nesta inicial, nos termos do Art. 6º, §1º da Lei 12.690”. 
    Pede a concessão da ordem “para declarar a nulidade do ato administrativo que Suspendeu o Benefício, uma vez que a lei que rege o ato de concessão da pensão é a vigente na data do óbito do instituidor, ferindo o ato do TCU o princípio da legalidade e o reconhecimento do direito da Impetrante ao recebimento dos seus benefícios por entender que são reconhecidamente legais” (fl. 9, e-doc. 1). 
    3. Em petição protocolizada após a impetração (e-doc. 4), ainda em 6.2.2020, a impetrante juntou a documentação pelas quais se instrui o processo. 
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    4. Na al. d do inc. I do art. 102 da Constituição da República se dispõe sobre a competência do Supremo Tribunal Federal para conhecer e julgar mandado de segurança:
    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    d) (...) o mandado de segurança e o habeas-data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”.
    5. Nos termos do documento eletrônico n. 10, consta fotografia de correspondência datada de 8.10.2019 na qual à impetrante é comunicado o seguinte:
    “Incumbiu-me o Direito do Serviço de Veteranos e Pensionistas da Marinha, em participar a Vossa Senhoria que, o Tribunal de Contas da União (TCU) observou indícios de acúmulo irregular identificado na fiscalização, no recebimento de pensão militar com outros previdenciários. (…)
    De acordo com o Acórdão 8721/2017-TCU-2ª Câmara, assim como as decisões STJ no REsp 989802/RJ e REsp 1434168/RS: o benefício previdenciário do INSS é consi[ilegível] para fins do disposto no mencionado art. 29 da Lei 3.765/1960, haja vista que a acumula[ilegível] benefícios recebidos dos cofres públicos deve ser entendida de maneira restritiva; por essa [ilegível] razão, a interpretação correta desse artigo é que as possibilidades previstas nos seus [ilegível] I e II são excludentes, ou seja, a pensão militar só pode ser cumulada com mais um benefício previdenciário ou com um vencimento (de cargo, emprego ou função pública). Acórdão 7994/2017-TCU-Segunda Câmara” (e-doc. 10).
    Trata-se de procedimento administrativo deflagrado pela Marinha do Brasil, baseado em indícios de irregularidade que teriam sido detectados pelo Tribunal de Contas da União, em precedentes daquele órgão de fiscalização (Acórdãos ns. 8.721/2017 e 7.994/2017) e em julgados do Superior Tribunal de Justiça, contra os quais a impetrante interpôs recurso administrativo (e-doc. 11), ainda não decidido. 
    6. A documentação apresentada pela impetrante não demonstra ser imputável ao Tribunal de Contas da União o ato questionado, o que impede o conhecimento da ação por este Supremo Tribunal.
     Nesse sentido, de minha relatoria, confira-se, por exemplo, o Mandado de Segurança n. 36.643 (DJe 2.10.2019). E, ainda, o Mandado de Segurança n. 36.490 de relatoria da Ministra Rosa Weber:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGITIMIDADE DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO PARA FIGURAR NO POLO PASSIVO DA IMPETRAÇÃO. AUTORIDADE IMPETRADA REMANESCENTE QUE NÃO INTEGRA O ROL TAXATIVO PREVISTO NO ART. 102, I, “D”, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECLÍNIO DE COMPETÊNCIA.
    1. Maria Josely Mota impetra mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra ato, imputado ao Diretor do Departamento de Órgãos Extintos do Ministério da Economia e ao Presidente do Tribunal de Contas da União, que estaria a vulnerar o seu direito subjetivo à continuidade da percepção cumulada de proventos decorrentes de aposentadorias nos cargos federal de agente administrativo e estadual de professora da rede de ensino do Estado da Bahia. (...)
    29. Com relação a esse ofício da unidade técnica do TCU (documento que acompanha a petição inicial), de fato, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal desta Corte realizou trabalho de fiscalização do tipo Acompanhamento (TC-014.980/2015-0), com o intuito de “apurar indícios de irregularidade identificados a partir de críticas executadas de forma automática e contínua nas folhas de pagamento das unidades jurisdicionadas, bem como acompanhar as providências adotadas”.
    3. À luz dessas informações, resulta claro que não há comando impositivo emanado do TCU, no sentido veiculado na peça de ingresso deste mandado de segurança. A suspensão do pagamento dos proventos relativos à aposentadoria no cargo federal de agente administrativo, sob a justificativa de evitar suposta cumulação indevida com proventos pagos em razão da inativação da impetrante no cargo de professora da rede de ensino do Estado da Bahia decorre de atuação sponte propria do Departamento de Órgãos Extintos do então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (atual Ministério da Economia), que não se apresenta, no aspecto, como mero executor de ordem proveniente do Tribunal de Contas da União.
    4. O Presidente do Tribunal de Contas da União não deve, portanto, figurar no polo passivo da presente impetração, pois, ao contrário da perspectiva proposta na inicial, não é responsável por qualquer comando concreto e individualizado que conduza inexoravelmente à suspensão do pagamento dos proventos decorrentes da aposentadoria da impetrante no cargo federal de agente administrativo do Ministério da Educação. Nesse sentido, reporto-me aos seguintes precedentes deste Supremo Tribunal Federal:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA JULGAMENTO DO WRIT. Constatado que a alegada supressão remuneratória não decorreu de ato concreto e individualizado praticado pelo Tribunal de Contas da União, ausente a legitimidade do referido órgão para figurar no polo passivo do mandado de segurança. A competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União decorre de expressa previsão no art. 102, I, ‘d’, da Constituição da República.
    Emanado o ato impugnado de autoridade outra, não referida no rol taxativo do texto constitucional, a consequência é a não inserção do presente mandamus no âmbito da competência originária do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental conhecido e não provido.” (MS 31987 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 17.09.2014)
    “MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – ILEGITIMIDADE PASSIVA "AD CAUSAM" DO ÓRGÃO APONTADO COMO COATOR - ATO EMANADO DA CHEFIA DO SERVIÇO DE PAGAMENTO DE PESSOAL DO INCRA - AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - NÃO-CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA - AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. - Não assiste, ao Supremo Tribunal Federal, competência originária para processar e julgar mandado de segurança impetrado (…)
    5. Excluído o Presidente do Tribunal de Contas da União do polo passivo do presente mandado de segurança, verifico que a autoridade impetrada remanescente – Diretor do Departamento de Órgãos Extintos do Ministério da Economia -, alheia ao rol taxativo do art. 102, I, “d”, da Constituição da República, não atrai o processamento e julgamento do mandado de segurança originariamente perante esta Suprema Corte, razão pela qual devem os autos ser remetidos à Justiça Federal – Seção Judiciária do Distrito Federal (local do domicílio funcional da autoridade impetrada remanescente e onde tramitou anterior mandado de segurança da ora impetrante)”.
    6. Ante o exposto: i) forte nos arts. 21, § 1º, do RISTF, 6º, § 5º, da Lei 12.016/2009, 485, VI, e 1.046, § 4º, do CPC, nego seguimento ao mandado de segurança no tocante ao Presidente do Tribunal de Contas da União, por ilegitimidade passiva ad causam, determinando, por corolário, a retificação da autuação, a fim de que passe a constar, como impetrado, exclusivamente o Diretor do Departamento de Órgãos Extintos do Ministério da Economia; e ii) ausente hipótese de competência originária desta Suprema Corte, determino, com esteio nos arts. 21, § 1º, do RISTF e 64, § 1º,do CPC, a remessa dos autos à Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal” (MS n. 36.490, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 5.6.2019).
    Ainda na linha dos precedentes deste Supremo Tribunal, “eventual utilização de entendimento do Tribunal de Contas da União como fundamento da decisão adotada por órgão administrativo, por mais preciso que se constate o cotejo analítico entre o(s) precedente(s) da Corte de Contas e a situação concreta sob exame do órgão administrativo, não desnatura a competência decisória deste para edição do ato; e, em consequência, respeitar-se-á, sempre, a interpolação segundo a qual o elemento de conexão constitucional adotado não é o conteúdo do ato administrativo, mas quem o pratica” (MS n. 32.366 AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 1.9.2015). 
    Nesse sentido também:
    “Não assiste, ao Supremo Tribunal Federal, competência originária para processar e julgar mandado de segurança impetrado contra ato que emanou, não do Tribunal de Contas da União, mas, sim, de outro órgão estatal absolutamente estranho ao rol exaustivo inscrito, em ‘numerus clausus’, no art. 102, I, ‘d’, da Constituição da República. Encaminhamento dos autos a órgão judiciário competente para apreciar a causa mandamental.
    Precedentes. - Não assume relevo, para efeito de reconhecimento da competência originária da Suprema Corte, o fato de o órgão estatal - concretamente responsável pela prática do ato supostamente lesivo - haver invocado, como reforço de fundamentação, razões jurídicas constantes de deliberação proferida pelo Tribunal de Contas da União em procedimento que constituiu, para a parte impetrante, ‘res inter alios acta’” (MS n. 27.498 AgR/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Pleno, DJe 18.9.2009).
    “Mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Sua ilegitimidade passiva ad causam. - Tratando-se de recomendação que se traduz em mera sugestão sem caráter impositivo que teria se fosse uma decisão do Tribunal de Contas no âmbito de sua competência, não tem tal Corte legitimidade para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança. Mandado de segurança não conhecido” (MS n. 21.519/PR, Pleno, Relator o Ministro Moreira Alves, DJ de 29.8.1997).
    “A especificação da autoridade coatora na petição inicial há de ser feita em função do órgão do TCU que tenha proferido a decisão impugnada no mandamus. Tanto o Presidente daquela Corte de Contas quanto os das respectivas Câmaras podem figurar como autoridades coatoras. O Supremo, no entanto, não faz essa distinção, conhecendo dos mandados de segurança impetrados contra o Presidente do TCU [MS n. 23.919, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 20.06.2003], contra os Presidentes de suas Câmaras [MS n. 25.090, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ 01.04.2005 e MS n. 24.381, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ 13.05.2004] ou, simplesmente, contra o Tribunal de Contas da União [MS n. 23.596, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 18.05.2001]. 3. O ato emanado do Tribunal de Contas da União deve impor diretamente determinada conduta ao órgão público, configurando a coação impugnável pelo writ. Em se tratando de mandado de segurança de caráter preventivo, a concessão da ordem pressupõe a existência de efetiva ameaça a direito, ameaça que decorra de atos concretos da autoridade pública [MS n. 25.009, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ de 24.11.2004]. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 26.381 AgR/DF, Relator o Ministro Eros Grau, DJe de 10.8.2007).
    7. Ressalte-se que a impetrante não juntou o inteiro teor do Acórdão n. 8721/2017 do Tribunal de Contas da União, embora alegue tratar-se de ordem determinante da cessação do benefício. 
     No mandado de segurança não há dilação probatória nem se admite juntada posterior de documentos necessários à comprovação da liquidez e certeza do direito alegado.
    Sobre o tema da prova do direito alegado, o Ministro Gilmar Mendes salientou que “o mandado de segurança, em razão de não admitir dilação probatória, exige a demonstração incontroversa dos seus requisitos, bem como dos fatos e provas, de forma pré-constituída, inclusive quanto aos elementos relacionados à aferição da tempestividade do writ” (MS n. 29.117/ES, decisão monocrática, DJe 11.11.2010).
    8. A ausência de comprovação ou mesmo identificação de decisão específica de Ministro ou acórdão impositivo proferido por Câmara ou pelo Plenário do Tribunal de Contas da União impede a qualificação das autoridades administrativas como meras executoras do ato, situação que atrairia a competência do Supremo Tribunal Federal, na esteira de consolidada jurisprudência (MS n. 25.149, Relator o Ministro Celso de Mello, Pleno, DJe 18.9.2009).
    9. No julgamento dos Embargos de Declaração no Mandado de Segurança n. 25.087/SP, Relator o Ministro Ayres Britto, DJ 11.5.2007, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu que, em caso de negativa de seguimento ao mandado de segurança por incompetência manifesta, o encaminhamento dos autos ao Tribunal competente decorreria de iminente risco de perecimento do direito.
    Na documentação acostada ao processo é possível identificar que o ato efetivamente impugnado decorre de apurações conduzidas pela Diretoria de Serviço de Veteranos e Pensionistas da Marinha do Brasil (e-doc. 10). 
    Na espécie, a urgência decorrente da idade do impetrante e da natureza alimentícia dos proventos justificam a remessa dos autos ao juízo competente. 
    10. Pelo exposto, não conheço do mandado de segurança e determino a imediata remessa do processo à Justiça Federal, Seção Judiciária do Rio de Janeiro, domicílio do impetrante, para os fins de direito (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 17 de março de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora