Tribunal: STF
Processo: RMS 31585
Classe: RMS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-02
Data de publicação: 2020-06-02

Ementa:

Inteiro teor:
Recurso ordinário em mandado de segurança. Portaria do Ministro do Trabalho e Emprego. Contribuição sindical. Guia de recolhimento. Critérios para operacionalização dos repasses. Súmula 266/STF. Negativa de seguimento.
    Vistos etc.
    1. Recurso ordinário em mandado de segurança interposto pela Confederação Nacional dos Trabalhadores no Comércio contra acórdão proferido pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça. Na origem, impugnada a Portaria n° 982, de 05.05.2010, do Ministro de Estado do Trabalho, a ordem foi denegada com base nos argumentos sintetizados na ementa adiante transcrita: 
    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. MINISTRO DO TRABALHO E EMPREGO. PORTARIA 982/2010. CONFEDERAÇÃO. REPASSES DE CONTRIBUIÇÃO SINDICAL. ACRÉSCIMO PARA REGULAR HIPÓTESE NÃO PREVISTA NA PORTARIA 488/2005. ATO NORMATIVO GERAL E ABSTRATO. SÚMULA 266/STF.
    1. Cuida-se de impetração contra o Ministro de Estado do Trabalho e Emprego, que publicou a Portaria MTE 982/2010, que adicionou os §§ 1º ao 4º ao art. 5º, da Portaria MTE 488/2005. A Confederação impetrante alega que a alteração irá gerar perda de receita, por permitir a potencial confusão entre os conceitos de filiação e de vinculação institucional, em pretensa infração ao disposto no art. 589 da Consolidação das Leis do Trabalho.
    2. A Portaria MTE 982/2010 somente acresceu quatro parágrafos ao art. 5º da Portaria MTE 488/2005 para prever a hipótese de divergência na guia de recolhimento e no Cadastro Nacional das Entidades Sindicais (CNES). Não é possível inferir de tais acréscimos que haverá a diminuição dos repasses ou, ainda, que haverá a subtração de qualquer direito da Confederação impetrante.
    3. O ato alegadamente coator mostra-se normativo e dotado de abstração e generalidade. Logo, incabível a impetração contra o referido ato, como determina a Súmula 266/STF por analogia. Precedentes da Primeira Seção: MS 13.782/DF, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe 2.6.2010; AgRg no MS 13.051/DF, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 24.11.2008; e MS 7.843/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 26.5.2008.
    Segurança denegada.”
    2. No recurso ordinário, a impetrante alega que, ao editar a referida portaria, com dispensa de inclusão do código sindical nas guias de recolhimento da contribuição sindical, a autoridade impetrada incidiu em conduta ilegal e abusiva. Sustenta que, como consectário dessa dispensa, suportará prejuízo. Consigna ser indevido o alargamento das hipóteses de crédito para a Conta Especial Emprego e Salário. Invoca o art. 589 da CLT. 
    3. Contrarrazões apresentadas pela União.
    4. O Ministério Público opina pelo desprovimento do recurso ordinário.
    É o relatório.
    Decido.
    1. O enunciado da Súmula 266/STF assenta inviável a impetração de mandado de segurança contra lei em tese, pela óbvia razão de que mero texto legal, como norma abstrata de conduta, não lesa diretamente direito individual.
    2. Em linha com o entendimento veiculado no mencionado verbete sumular, reporto-me aos seguintes precedentes desta Casa (destaques acrescidos):
    EMENTA AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. EDIÇÃO DE DECRETO PELA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. IMPUGNAÇÃO DE LEI EM TESE, APÓS MAIS DE UM ANO DA PUBLICAÇÃO DO ATO. SÚMULA 266/STF E DESCONSIDERAÇÃO DO PRAZO PARA IMPETRAÇÃO DO ‘WRIT’. AUSÊNCIA DE DOCUMENTOS ESSENCIAIS AO EXAME DA CONTROVÉRSIA. A impetração se volta contra ato normativo de caráter geral e abstrato, hipótese vedada pela Súmula 266 desta Suprema Corte. Além disso, desconsidera o esgotamento do prazo de 120 dias para a impetração e não se encontra acompanhada de documentos essenciais ao exame da controvérsia, como a cópia do próprio ato impugnado. Agravo regimental conhecido e não provido. (MS 32920 AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2014, DJe 28-11-2014 ).
    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. LEI N. 12.990/2014: RESERVA AOS NEGROS DE 20% DAS VAGAS OFERECIDAS EM CONCURSO PÚBLICO NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA DA UNIÃO. ALEGADA OMISSÃO DOS PODERES JUDICIÁRIO E LEGISLATIVO. IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO: IMPROPRIEDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (MS 33072 AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 28-11-2014).
    3. Nesse mesmo rumo, o decano desta Corte, Ministro Celso de Mello, em decisão proferida no MS 32809, publicada no DJe 22.05.2014, consignou “não serem impugnáveis, em sede mandamental, aqueles atos estatais cujo conteúdo veicule prescrições disciplinadoras de situações gerais e impessoais e regedoras de hipóteses que se achem abstratamente previstas em tais atos ou resoluções”.
    4. Essa orientação encontra eco nas lições doutrinárias de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 35º ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2013. p. 39): 
    “Só não se admite mandado de segurança contra atos meramente normativos (lei em tese), contra a coisa julgada e contra os atos interna corporis de órgãos colegiados. E as razões são óbvias para essas restrições: as leis e os decretos gerais, enquanto normas abstratas, são insuscetíveis de lesar direitos, salvo quando proibitivos.”
    5. À luz dessas balizas, cabe distinguir entre as leis de conteúdo genérico das de efeitos concretos ou autoexecutáveis. Diploma legal de efeitos concretos configura, na realidade, ato de natureza administrativa revestido da forma de lei, sendo passível, enquanto tal, de impugnação pela via do mandado de segurança. Dessa forma, se o ato, ainda que sob a forma de lei, tiver aptidão para produzir efeitos diretos e imediatos em relação ao impetrante, como, por exemplo, no caso de diploma legal de natureza proibitiva, poderá ser impugnado por meio de mandado de segurança.
    6. Recordo precedente da lavra do Ministro Moreira Alves, segundo o qual diplomas normativos podem lesar – sem mediação de outro ato – direito subjetivo e, assim, dar margem ao questionamento pela via do mandado de segurança. Veja-se (destaquei):
    EMENTA: - Agravo regimental. – O artigo 2º, II, da Medida Provisória 1887-43, não é ato de efeito concreto, mas ato normativo de autorização de prorrogação excepcional, até certa data (no caso, 30 de junho de 1999), de quaisquer contratos em curso celebrados para combate a surtos endêmicos de que trata o art. 2º, inciso II, da Lei n. 8.745, de 1993. Como ato de autorização genérica que exige, para sua concretização individualizada, atos de autoridades administrativas várias no âmbito de sua competência para celebração desses aditivos contratuais, não pode ser evidentemente ato de efeito concreto que só ocorre quando lei ou decreto trazem consigo mesmos efeitos concretos imediatos, como, por exemplo, leis que concedem pensão a determinada pessoa ou que aprovam planos de urbanização, sem a necessidade, portanto, para alcançar seu fim, de atos administrativos posteriores de individualização específica. Só por isso não seria cabível o presente mandado de segurança, em face do teor da súmula 266 desta Corte. – Tendo, porém, o ora agravante formulado seu pedido sob o aspecto de omissão do Presidente da República em haver impedido a prorrogação desses contratos, para que a segurança fosse concedida a fim de compelir S. Exª. A editar nova Medida Provisória determinadora da prorrogação pretendida, o despacho que lhe negou seguimento se adstringiu a não ser o mandado de segurança o instrumento adequado para a declaração de inconstitucionalidade por omissão, nem poder o Judiciário compelir o Presidente da República à iniciativa, que lhe é exclusiva e discricionária, de edição de Medida Provisória. Agravo a que se nega provimento. (MS 23493 AgR, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 13/10/1999, DJ 19-11-1999 PP-00062 EMENT VOL-01972-01 PP-00084)
    7. No caso, o Superior Tribunal de Justiça entendeu que o ato questionado, Portaria nº 982/2010 do MTE, ostenta caráter genérico, uma vez que, à luz do art. 589 da CLT, disciplina critérios abstratos e impessoais para operacionalizar a distribuição de valores recolhidos a título de contribuição sindical. Tal fundamento do acórdão recorrido sequer foi rebatido de modo adequado no recurso ordinário, o que, por si, leva ao insucesso da pretensão recursal, ausente requisito indispensável para o seu êxito.
    8. Ainda que assim não fosse, e se entendesse cabível a impetração, à compreensão de que a portaria questionada ensejou impacto direto na esfera jurídica da impetrante, sem necessidade de mediação por outro ato, resulta inviável o acolhimento da pretensão deduzida na inicial e repisada no presente recurso ordinário, uma vez que, ao contrário do sustentado, o código informado na guia de recolhimento de contribuições não configura critério principal para balizar a divisão das receitas entre os níveis da organização sindical.
    9. A respeito do assunto, uma vez que a jurisprudência desta Suprema Corte chancela a técnica da motivação per relationem, incorporo às minhas razões de decidir fragmento do parecer por meio do qual o Ministério Público opinou pelo desprovimento do presente recurso ordinário:
    “Ao contrário do que afirma a impetração, as informações prestadas pelo Ministro do Trabalho esclarecem que o crédito da fração das contribuições devidas às confederações não se orienta pelo código sindical registrado nas guias de recolhimento dos sindicatos, mas pela conferência de titularidade segundo o Cadastro Nacional de Entidades Sindicais – CNES. Mais do que isso, as informações narram que se abandonou a necessidade de indicação, na guia de recolhimento, do código, em decorrência do fato de que muitas entidades do sistema sindical brasileiro terem seus códigos em descompasso com a realidade. Noutras palavras, a titularidade dos créditos mencionados só é corretamente verificável, mediante a consulta ao CNES, e não aos códigos muitas vezes em descompasso com a árvore sindical brasileira.”
    10. Reproduzo, ainda, elucidativo trecho das informações prestadas pela autoridade impetrada, que descrevem os fundamentos ensejadores da edição da Portaria n° 982, de 05.05.2010, questionada neste mandado de segurança (evento 2, fl. 71):
    "b) Portaria nº 488, de 23 de novembro de 2005, estabelece a atual sistemática de recolhimento das contribuições sindicais urbanas, tendo como base o Cadastro Nacional das Entidades Sindicais - CNES e a guia de recolhimento pode ser obtida junto aos endereços eletrônicos do MTE e da Caixa Econômica Federal.
    c) após o recolhimento da contribuição, a Caixa distribui os valores arrecadados para as entidades sindicais de primeiro, segundo e terceiro graus, bem como às centrais sindicais e à Conta Especial Emprego e Salário - CEES, nos termos dos artigos 589, 590 e 591, da CLT.
    d) embora conste da guia de recolhimento o código sindical da entidade, é com base no Cadastro Nacional de Entidades Sindicais - CNES, que se realiza a repartição da arrecadação das contribuições, tendo em conta os dados existentes na data do pagamento.”
    11. Uma vez que a operacionalização da distribuição de receitas de contribuição sindical com base no Cadastro Nacional de Entidades Sindicais (CNES) representa medida harmônica com a legislação de regência, não diviso, também por esse motivo, demonstração inequívoca de conduta ilegal da autoridade impetrada, suscetível, enquanto tal, de ensejar a concessão da ordem mandamental.
    12. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, por se tratar, na espécie, de recurso ordinário interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512/STF).
    13. Ante o exposto, com fundamento nos arts. 932, VIII, do CPC/2015 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao recurso ordinário.
    Publique-se.
    Brasília, 02 de junho de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora