Tribunal: STF
Processo: ADPF 650
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-07
Data de publicação: 2020-12-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PEDIDO DE RECONHECIMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ÓRGÃOS INTEGRANTES DA SEGURANÇA PÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DAS AUTORAS. INEXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
Relatório
    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, sem requerimento de medida cautelar, ajuizada, em 4.2.2020, por Associação Nacional de Altos Estudos em Guarda Municipal – ANAEGM e Conselho Nacional das Guardas Municipais com o objetivo de “ser reconhecido e declarado que as Guardas Municipais, quando instituídas, são órgãos integrantes da segurança pública, de modo a ser dada correta interpretação ao § 8º do art. 144 da Constituição Federal”.
    2. Os arguentes afirmam que, “em decisão que fora proferida no início de setembro de 2019 com efeito Inter Partes, referente ao Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) n. 1.215.727, onde versa sobre o direito, elencado no art. 40, § 4º, inc. III, da Carta Magna, de um Guarda Civil Municipal à concessão de aposentadoria especial, haja vista a atividade realizada por esses servidores acarretar em prejuízo à saúde/integridade física, o Sr. Ministro Dias Toffoli, o qual era Relator do supracitado Recurso, ressaltou no mérito do voto que, as Guardas Municipais não integram o conjunto de Órgãos da Segurança Pública, haja vista não estarem descritos no art. 144, incs. I a V, da Carta Magna brasileira”.
    Sustentam ser “notória a controvérsia entre o Voto recentemente proferido pelo Min. Dias Toffoli e anteriores julgados deste benquisto Tribunal, sendo assim se faz estimado e necessário o posicionamento do Egrégio Supremo Tribunal Federal no sentido de reconhecer a natureza jurídica das Guardas Municipais”. 
    Apontam que, “no ano de 2018 o partido Democratas ajuizou uma ADI de n. 5948, cujo teor sustentava que o Estatuto do Desarmamento - Lei 10.826/2003 - afrontava os princípios constitucionais da igualdade e da autonomia municipal, haja vista o referido Estatuto proibir o porte de arma para integrantes de Guardas Municipais de municípios com menos de 50 mil habitantes (art. 6º, IV da Lei 10.826/03). Realçam que, “se valendo de muita sabedoria e reconhecendo que os Guardas Municipais exercem o Poder de Polícia, o Sr. Ministro Alexandre de Moraes, relator da ADI em questão, concedeu medida cautelar autorizando a suspensão dos efeitos proibitórios do trecho em tela”. 
    Assinalam que, “no julgamento do Recurso Extraordinário 846.854, que tratava a respeito do direito de greve dos Guardas Municipais, a maioria dos ministros entendeu que não caberia à Justiça do Trabalho discutir naquele caso in concreto, uma vez que se trata de serviço de segurança pública”. 
    Argumentam que “as Guardas Municipais são competentes para atuarem conjuntamente com a segurança pública, colaborando integralmente para a manutenção da ordem e da paz social, agindo como pacificadores nas demandas conflitantes”. 
    Defendem que “a situação em tela é análoga aos agentes do IBAMA, uma vez que, mesmo não sendo enquadrados como polícia propriamente dita, a atuação é de natureza policial, tal situação é símia com as Guardas Municipais”. 
    Pontuam que “a Lei 13.675/2018, criada para que o §7º do Art. 144 da CFRB obtivesse plenitude em sua eficácia, instituiu o Sistema Único de Segurança Pública - SUSP - que tem por finalidade unificar e facilitar a atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para que seja alcançada a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, que é dever do Estado e direito de todos nos moldes em que ensina o art. 144 da Constituição Federal brasileira”. 
    3. Os arguentes pedem
    “seja declarado e reconhecido como violado o Art. 144, § 8º, da CF, se não forem consideradas as Guardas Municipais como integrantes da Segurança Pública, quando devidamente criadas e instituídas; 
    Na esteira da procedência do item acima, seja reconhecido que as Guardas Municipais, quando devidamente criadas e instituídas, são integrantes às Forças de Segurança”.
    4. Em 7.2.2020, proferi despacho para que os autores regularizassem a representação processual com juntada de procuração com poderes específicos dos advogados subscritores da inicial, o que foi realizado pela Petição n. 6.785/2020.
    5. Em 5.3.2020, requisitei informações ao Presidente da República e ao Presidente do Congresso Nacional, a serem prestadas no prazo de trinta dias. 
    6. Em informações, o Senado pronunciou-se pelo “reconhecimento preliminar da ilegitimidade ativa dos requerentes e do não cabimento de ADPF contra decisão transitada em julgado, de modo a se extinguir a ação sem julgamento do mérito” e, se conhecida, pela “pela improcedência dos pedidos veiculados na presente ADPF, uma vez que o enquadramento como órgão de segurança pública depende exclusivamente de manifestação do constituinte derivado, mediante alteração da norma contida no art. 144 da Constituição Federal, como ocorreu recentemente com a inclusão das polícias penais federal, estaduais e distrital, com a aprovação da Emenda Constitucional nº 104, de 2019, pelo Congresso Nacional”.
    7. Em informações de 24.4.2020, a Presidência da República anotou que “os autores não possuem legitimidade para promover a presente ação, nos termos do artigo 103, IX da CF/88”. No mérito, realçou que “não compete à guarda municipal o exercício, direto ou indireto, de atividades próprias dos órgãos de segurança pública, não obstante o preceito constitucional que a fundamenta estar situado topograficamente no mesmo capítulo da Constituição”. 
    8. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da presente arguição e, se superado o óbice, pela improcedência do pedido:
    “Segurança Pública. Enquadramento das guardas municipais dentre os órgãos de segurança pública. Alegada controvérsia judicial relevante. Preliminares. Ilegitimidade ativa dos arguentes. Não cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, que objetiva, em verdade, impugnar decisão judicial alcançada pelo trânsito em julgado. Ausência de demonstração de controvérsia judicial relevante. O rol previsto pelos incisos I a VI do artigo 144 da Constituição Federal é exaustivo, o que inviabiliza a conclusão de que as guardas municipais integram os órgãos de segurança pública. Precedentes desse Supremo Tribunal Federal. Manifestação pelo não conhecimento da presente arguição e, no mérito, pela improcedência dos pedidos formulados pelos autores”. 
    9. A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento da ação em parecer assim sumariado:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. GUARDAS MUNICIPAIS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 144, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ASSOCIAÇÃO DE CLASSE. AUSÊNCIA DE HOMOGENEIDADE. CONSELHO PROFISSIONAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO ATENDIMENTO AO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. NÃO CONHECIMENTO. 1. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de seus associados, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. Precedentes. 2. A natureza pública, autárquica e fiscalizadora das ordens e conselhos profissionais não se coaduna com o conceito e a finalidade das entidades de classe. Precedentes. 3. E´ inadmissível a ADPF quando existir outro meio eficaz para neutralizar, de maneira ampla, geral e imediata, a suposta situação de lesividade a preceito fundamental (princípio da subsidiariedade – Lei 9.882/1999, art. 4º, § 1º). — Parecer pelo não conhecimento da ação”. 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    10. A análise do que posto na presente arguição de descumprimento de preceito fundamental conduz a seu não conhecimento por ausência de legitimidade ativa ad causam dos arguentes.
    11. Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.
    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade: 
    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 
    I - o Presidente da República; 
    II - a Mesa do Senado Federal; 
    III - a Mesa da Câmara dos Deputados; 
    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; 
    V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; 
    VI - o Procurador-Geral da República; 
    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; 
    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; 
    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”. 
    12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal “exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a representatividade de categoria empresarial ou profissional” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.103 AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 19.8.2019).
    Como destacou Alexandre de Moraes em obra doutrinária, “em relação às confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional importante ressaltar que sua amplitude global deve ser verificada para análise de sua legitimidade, bem como tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo conteúdo seja ‘imediatamente dirigido à ideia de profissão, – entendendo-se classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de categoria profissional’” (Curso de Direito Constitucional. 33ª ed. São Paulo, Atlas, 2017, p. 779). 
    13. Na espécie, Associação Nacional de Altos Estudos em Guarda Municipal – ANAEGM, conhecida como Escola Técnica de Apoio ao Ensino Policial e Estudo de Segurança Pública e Defesa Social (art. 1º do Estatuto Social), tem por finalidade precípua, pelo art. 2º do seu Estatuto, a promoção do ensino da atividade policial e da segurança pública, não representando, portanto, entidade de classe profissional ou econômica. Observe-se, por exemplo, o seguinte julgado:
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA. ENTIDADE VOLTADA AO PATROCÍNIO DE FINALIDADES CÍVICAS DIVERSAS, DENTRE ELAS, À DEFESA DOS CONSUMIDORES. NÃO ENQUADRAMENTO NO CONCEITO DE ENTIDADE DE CLASSE, PARA OS FINS DO ART. 103, IX, DA CF. ABRANGÊNCIA NACIONAL NÃO COMPROVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.770 AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe de 25.2.2015). 
    14. Falta à entidade autora da presente ação o caráter homogêneo exigido pela legislação vigente e pela jurisprudência deste Supremo Tribunal para o ajuizamento das ações do controle abstrato de constitucionalidade. Pelo art. 6º do Estatuto, seu quadro social é constituído por número indeterminado de associados, não se exigindo, por exemplo, a qualidade de integrante de guarda municipal. Neste sentido, por exemplo, os seguintes precedentes:
     “AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final’, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.230 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe de 14.9.2011).
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA, ART 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. CONSELHO INTERDENOMINACIONAL DE MINISTROS EVANGÉLICOS DO BRASIL. ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ CARACTERIZADA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL OU ECONÔMICA. PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE. 1. A legitimidade das entidades de classe para a propositura de ações no controle concentrado de constitucionalidade, ex vi do art. 103, IX, 1ª parte, pressupõe o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos – LOPP). 2. O Conselho Interdenominacional de Ministros Evangélicos do Brasil – CIMEB –, a despeito de demonstrar formalmente em seu estatuto o caráter nacional da entidade, não se afigura como categoria profissional ou econômica, razão pela qual não possui legitimidade ativa para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. 3. Nego provimento ao agravo regimental” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.294 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 5.9.2016). 
    15. O Conselho Nacional das Guardas Municipais, inscrito no Cadastro de Pessoas Jurídicas também como Academia Nacional de Formação das Guardas Municipais, “é constituído pelas Instituições das Guardas Municipais, através dos seus representantes legais” (art. 1º do Estatuto).
    Tem-se no art. 2º do Estatuto a definição de instituições das guardas municipais: “todas as instituições ou órgãos públicos que exercem as competências previstas na Lei n. 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais)”.
    Como acentuado pela Advocacia-Geral da União, o Conselho Nacional das Guardas Municipais não pode “ser enquadrado como entidade de classe de âmbito nacional, na medida em que congrega em seus quadros não uma categoria profissional ou econômica determinada, mas instituições públicas, de caráter civil, às quais a Lei nº 13.022/2014 outorgou a função de proteção preventiva das municipalidades”. 
    16. Note-se que, em ação do controle abstrato de constitucionalidade ajuizada pela Confederação Nacional de Municípios – CNM, este Supremo Tribunal reconheceu faltar legitimidade também a essa entidade, porque “os seus associados consagram-se como pessoas jurídicas de direito público (municípios), dotadas de capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração, cuja atuação primordial está voltada para a satisfação de interesses e necessidades – não econômicos nem profissionais – da municipalidade” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.103 AgR, Relator o Alexandre de Moraes, DJe de 19.8.2019).
    Demonstrada a falta de legitimidade ativa ad causam dos autores, é de se ressaltar, ainda, o não cabimento da presente arguição de descumprimento fundamental.
    17. Não revela controvérsia constitucional a ser dirimida pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental a indicação de única decisão (Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.215.727, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe de 16.9.2019), na qual se proclamou que os integrantes da guarda civil municipal não dispõem de direito à aposentadoria especial, pois“suas atividades precípuas não são inequivocamente perigosas e que esses servidores não integram o conjunto dos órgãos de segurança pública relacionado no art. 144, incisos I a V da CF”. 
    Diferente do que afirmado na peça inicial da presente ação, naquele julgado, proferido em recurso extraordinário com repercussão geral, pacificou-se a matéria sobre aposentadoria especial de servidores integrantes das guardas municipais aos demais órgãos do Poder Judiciário e conferiu-se maior segurança jurídica aos jurisdicionados. 
    A presente arguição não consubstancia instrumento processual destinado à rescisão daquele julgado.
    Acrescente-se que a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.948 (Relator o Ministro Alexandre de Moraes), também indicada pelos arguentes como precedente, tem objeto distinto do que se discutiu no Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.215.727. Naquela ação direta de inconstitucionalidade, cujo julgamento sequer foi concluído, põe-se em questão a constitucionalidade de normas do Estatuto do Armamento nas quais se restringe o porte de arma de fogo a integrantes das guardas municipais. 
    18. Ao examinar a arguição de descumprimento fundamental n. 145/DF, o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator, pontuou que “a arguição de descumprimento de preceito fundamental configura instrumento de controle abstrato de constitucionalidade de normas, nos termos do art. 102, § 1º, da Constituição, combinado com o disposto na Lei 9.882, de 3 de dezembro 1999, que não pode ser utilizado para a solução de casos concretos, nem tampouco para desbordar os caminhos recursais ordinários ou outras medidas processuais para afrontar atos tidos como ilegais ou abusivos” (Pleno, DJe de 12.9.2017). 
    Também o Ministro Celso de Mello, em decisão proferida na Arguição de Preceito Fundamental n. 363/DF (DJe de 1º.9.2015), asseverou que “a importância de qualificar-se, o controle normativo abstrato de constitucionalidade, como processo objetivo – vocacionado, como precedentemente enfatizado, à proteção ‘in abstracto’ da ordem constitucional – impede, por isso mesmo, a apreciação de qualquer pleito que vise a resguardar interesses de expressão concreta e de caráter individual”. 
    A arguição de descumprimento de preceito fundamental, portanto, não pode ser utilizada para substituir os instrumentos recursais ou outras medidas processuais ordinárias acessíveis à parte processual, sob pena de transformá-la em sucedâneo recursal em burla às regras de competência dos órgãos jurisdicionais. 
    19. Pelo exposto, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se. 
    Brasília, 7 de dezembro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora