Tribunal: STF
Processo: ARE 1248399
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-09
Data de publicação: 2020-03-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, nos seguintes termos (eDOC 11):
    “ADMINISTRATIVO. ÁREA PÚBLICA DA ORLA DO LAGO PARANOÁ – DESOCUPAÇÃO E DESOBSTRUÇÃO PELA AGEFIS. CUSTOS OPERACIONAIS DE RESPONSABILIDADE DO OCUPANTE. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.
    1. A Ação Civil Pública nº 2005.01.1.090580-7, proposta pelo Ministério Público contra o Distrito Federal visou efetivar o cumprimento de leis ambientais e urbanísticas, para evitar danos nas terras públicas localizadas ao longo da Orla do Lago Paranoá, pelas ocupações ilegais existentes. A sentença lá proferida, que julgou parcialmente procedente o pedido inicial, condenou o Distrito Federal na obrigação de fazer, consistente em elaboração e apresentação de “Plano de Fiscalização e Remoção de construções e instalações erguidas na APP do Lago Paranoá que estejam em desalinho com a vocação ambiental do lugar”, bem como do respectivo cronograma para acompanhamento da execução de suas fases, etapas ou medida.
    2. Após prévia notificação demolitória (ID 5082364 – pag. 21/22), a AGEFIS, em 30/09/2015, realizou operação para cumprimento da determinação emanada daquela Ação Civil Pública, objetivando a desobstrução da orla do Lago do Paranoá, em área contígua à propriedade do autor e recorrente, localizada na QL 02 do Lago Norte.
    3. A pretensão recursal é de que seja reformada a sentença e julgados procedentes os pedidos para que sejam anuladas as notificações de cobrança realizadas pela AGEFIS, para ver-se ressarcida dos custos daquela operação, ou que seja tipo por ilícito o ato da AGEFIS de remoção das cercas vivas que existiam no lote de propriedade do recorrente, isentando-o da responsabilidade pelo custo daquela remoção (ID 5082406 – pag. 28).
    4. Conforme consignado na própria sentença, o erro material indicado no auto de notificação, quanto à localização do lote do recorrente, restou superado, tanto pelo acesso que teve ao processo administrativo nº 00361007337/2016, quanto pelo próprio conhecimento de qual era a sua propriedade e a operação ocorrida.
    5. O recorrente alega que a cerca viva que foi removida não estava na área de 30 metros de preservação ambiental e de preservação permanente (APP), mas sim em área contígua, conforme suposta Perícia da Procuradoria-Geral do DF, na qual consta, em relação ao seu lote, que o “cercamento estava dentro dos limites do parque porém não estava dentro da faixa de 30 metros da APP do Lago” (ID 5082366 – pag. 3). Todavia, tal informação, da gerência de perícias da Procuradoria-Geral do DF, foi formulada em momento posterior aos fatos, em 27/01/2016, não exibe imagem com nitidez adequada, nem detalhes técnicos precisos para comprovação do pretendido. Além disso, não foi esclarecido o objetivo dessa informação, nem o contexto no qual foi formulada. Ademais, observa-se que a informação confirma que o cercamento estava dentro dos limites do Parque, ou seja, em área pública.
    6. A operação da AGEFIS objetivava remover todas as instalações erguidas na área de proteção do Lago Paranoá, em cumprimento à determinação judicial, para desocupar e desobstruir a área. E, desobstruir implica também na retirada de cerca viva colocada em área pública, junto à APP, que obstrui ou impede o acesso do público a ela.
    7. Com relação à pretensão do recorrente, há precedente específico:
    DIREITO ADMINISTRATIVO. INVASÃO DE ÁREA PÚBLICA. ORLA DO LAGO PARANOÁ. REMOÇÃO. DESPESAS REALIZADAS. OCUPANTES 
    I - As despesas realizadas com a remoção de construções, cercas, muros e vegetação de área pública irregularmente ocupada são de responsabilidade do ocupante. 
    II - Se a desocupação foi feita pela Administração Pública, que se limitou a executar ordem judicial, ao ocupante irregular inerte caberá ressarcir o erário, mormente se a execução do ato não importou violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade. 
    III - Negou-se provimento ao recurso. 
    (Acórdão n.1032349, 20150111248007APO, Relator: JOSÉ DIVINO 6ª TURMA CÍVEL, Data de Julgamento: 19/07/2017, publicado no DJE: 25/07/2017. Pág.: 483/495) 
    8. Por fim, saliento que não há nos autos qualquer demonstração ou comprovação, nos termos do art. 373, I, do CPC/2015, de que a cerca viva removida estava localizada no lote de propriedade do apelante, para caracterizar ilicitude do ato da AGEFIS.
    9. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO.”
    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 16). 
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XXXVI, LIV e LV, da Constituição Federal.
    Nas razões recursais, sustenta-se que “o erguimento da cerca, portanto, não tinha sido um ato ilícito do proprietário do imóvel, haja vista que precedido de um ato jurídico emanado do Poder Público, ato esse que havia produzido efeitos jurídicos no patrimônio de diversos cidadãos. Logo, antes de ser removida a cerca, a Agefis deveria ter desconstituído o TAC, em regular processo administrativo em que fosse assegurado o contraditório e a ampla de defesa, na linha do entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal no Tema 138 da Repercussão Geral do STF” (eDOC 18, p. 2-3).
    Questiona, ainda, “se na execução de uma sentença proferida numa ação civil pública, a qual excluiu dos seus efeitos, de forma expressa, quem não foi parte da relação processual e que estivesse amparado por ato administrativo, pode o órgão executor da sentença fazê-la incidir sobre tais pessoas, sem antes lhes assegurar o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa” (eDOC 18, p. 7-8).
    A Presidência do TJDFT não admitiu o extraordinário por entender que o decisum recorrido não destoou da tese firmada no Tema 138 da Repercussão Geral nesta Corte, bem como vislumbrar ofensa meramente reflexa ao texto da Constituição Federal (eDOC 22).
    Em face desta interpôs-se agravo repisando as razões do extraordinário no sentido de ser ilegal o ato da AGEFIS, porquanto não se instaurou o devido processo administrativo para desconstituição do Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o ora agravante e a Administração Pública. 
    Defende haver contradição no decisum, naquilo que concerne à aplicação do Tema 138 da sistemática da repercussão geral e ao reconhecimento de ofensa reflexa à Constituição. Reitera, ainda, a alegação de que se encontra resguardado pelo TAC, razão pela qual estaria ressalvado dos efeitos da sentença proferida na Ação Civil Pública nº 2005.01.1.090580-7 (eDOC 25).
    Intimado a manifestar-se, o Distrito Federal apresentou contrarrazões, arguindo, sumariamente, que a questão referente ao TAC “ultrapassa os limites objetivos da demanda, estabelecidos pelo pedido e pela causa de pedir” (eDOC 27, p. 7). Ademais, considera inexistir repercussão geral na causa, bem como ser necessário o reexame de provas para a reforma do acórdão, incidindo a arguição, portanto, na vedação contida na Súmula 279/STF. 
    Por fim, alega que “não se colacionou a prova de que o autor faz parte da Associação dos Proprietários e Moradores de Lotes da Orla do Lago – APLOL, que firmou o TAC”, e, em relação a este, que “não há como afirmar que a referida sentença em ação civil pública contraria necessariamente o aludido TAC de modo a demandar sua invalidação”; não constata, portanto, violação a princípios constitucionais, tendo sido devidamente oportunizada a defesa administrativa (eDOC 27, p. 9).
    Encaminhados os autos ao Supremo Tribunal Federal, me foram distribuídos por prevenção, considerando-se a presente causa como afeita à controvérsia de que trata o ARE 1.036.463, sob minha relatoria, o qual restou apreciado nos termos da ementa a seguir:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI QUE ENSEJOU FIXAÇÃO DE TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. EFEITOS. APLICAÇÃO DO TEMA 138 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. IMPOSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 5º, XXXVI, LIV e LV, DA CF/88. INEXISTENTE. TEMA 660 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA MERAMENTE REFLEXA OU INDIRETA ÀS NORMAS CONSTITUCIONAIS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A controvérsia dos autos, envolvendo a revogação de ato administrativo em razão da declaração de inconstitucionalidade de lei, não enseja a aplicação do Tema 138 da sistemática da repercussão geral em vista de não vislumbrar-se violação à ampla defesa e ao contraditório. Aplica-se, portanto, o entendimento firmado quando da apreciação do Tema 660 da repercussão geral. Precedentes. 2. Dissentir da conclusão adotada pelo tribunal a quo demanda o reexame de fatos e provas, bem como cinge-se ao âmbito local (Leis Distritais nºs 1.519/1997 e 1.520/1997). Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 1036463 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, julgado em 21.02.2020). 
    É o relatório. Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    Inicialmente, cabe destacar que a presente controvérsia originou-se em ação que visava à anulação de atos expedidos pela AGEFIS para realizar cobrança referente à desobstrução de área pública ocupada pelo ora recorrente. Consta do acórdão recorrido (eDOC 7):
    “Sem razão a parte autora. 
    Acerca das irregularidades nas notificações, não vislumbro qualquer prejuízo à parte autora, uma vez que se trata de meros erros materiais sem aptidão para prejudicar a sua defesa. Tanto é assim que a parte teve acesso à integra do processo administrativo, pôde obter as cópias que instruem a inicial (ID 8152813 - Pág. 2). Inexiste dúvida quanto ao imóvel a que se refere a AGEFIS ao notificar a parte autora, pois que claramente diz respeito àquele de propriedade da parte demandante. 
    Outrossim, a prova dos autos não corrobora a tese defendida pela parte autora de ilegalidade nos atos administrativos praticados pelo réu, pois que restou provado que a cerca viva do lote de propriedade da parte requerente estava localizada em terra pública.
    Afinal, a plantação e manutenção de cerca viva para além da propriedade particular, em área afetada como parque e, portanto, de natureza de uso comum do povo, revela-se verdadeira apropriação da área pública e merece o devido enfrentamento pelo Estado. 
    Sequer há que se acolher a alegação autoral de que teria erigido a cerca em observância a autorização materializada em Termo de Ajustamento de Conduta – TAC, uma vez que tal “autorização” é desprovida de qualquer validade, na medida em que apenas a lei em sentido formal, por ser a expressão do povo por intermédio de seus representantes, pode desafetar bem público e autorizar a particulares o seu uso, gozo e cercamento. 
    Tendo em vista a intrínseca pertinência ao caso, transcrevo trecho da sentença terminativa proferida nos autos do mandado de segurança de n.º 2015.01.1.079387-3, impetrado pela parte autora perante a Vara de Meio Ambiente, Desenvolvimento Urbano e Fundiário do Distrito Federal, com o escopo de obter a declaração judicial de invalidade dos autos de notificação: 
    Antes de mais nada, vale observar que termo de ajustamento de conduta não é documento apto a autorizar afetação ou desafetação de área pública, muito menos para autorizar o assenhoramento de imóvel de uso comum do povo por particulares. 
    A suposta "autorização" para o cercamento de áreas verdes contíguas à propriedade dos impetrantes é verdadeira aberração jurídica, nula de pleno direito. Com efeito, as áreas verdes contíguas aos lotes dos impetrantes são também, assim como toda a extensão da orla do Lago, bens de uso comum do povo, os quais serão objeto de análise mais minuciosa adiante, e como tais, não podem jamais ser obstruídos, por qualquer forma, pela ação de particulares. 
    Em suma, ainda que se considere, numa interpretação um tanto forçada, que o TAC mencionado pelos impetrantes tenha autorizado a apropriação das áreas públicas (conclusão a que não consegui chegar pela leitura dos seus termos), tal interpretação afigurar-se-ia francamente incompatível para com o Direito, sendo que o ato jurídico cujo objeto seja ilícito, como se sabe, padece de evidente nulidade "pleno iure". 
    Portanto, o réu agiu dentro da legalidade e no estrito cumprimento de ordem judicial passada em julgado, uma vez que demoliu cercado ilegalmente erigido em área pública.
    Sobre esse assunto, é de bom alvitre repisar que os atos administrativos gozam de autoexecutoriedade. Isso quer dizer que a administração, via de regra, prescinde de autorização judicial para a execução de seus atos, em especial no campo da repressão a assenhoramento ilícito de área pública, tema, infelizmente, tão comum no Distrito Federal. 
    (...)
    Assim, constatando a existência de cercamento em área do parque do Lago Norte, estando ou não dentro da faixa de 30 metros da APP, não caberia mesmo à AGEFIS outra conduta que não a sua demolição, observado o devido processo legal. 
    Chama a atenção, ainda, o fato de a parte autora asseverar que “laudo pericial” elaborado pela PGDF nos autos da ação popular de n.º 20015.01.1.124800-7 teria atestado que a cerca viva existente no Lote 19 do Conjunto 11 da QL 2 estaria totalmente fora da faixa do 30 metros da APP, e que tal circunstância seria a prova da ilegalidade da ação da AGEFIS. O assunto merece algumas observações: a) a parte sequer juntou a íntegra do documento que chama de laudo pericial; e b) a peça, denominada de informação, é clara ao atestar que o cercamento estava dentro dos limites do parque, portanto, em área pública, constituindo verdadeiro esbulho de bem de uso comum. 
    Sequer há como acolher a tese de que o IBRAM teria recomendado a manutenção da cerca viva. A uma porque não cabe ao IBRAM restringir o alcance e a eficácia de sentença judicial transitada em julgado. A duas porque a redação do documento juntado aos autos pela parte autora nem de longe sugere o que a parte afirma em sua petição inicial, no sentido de que a cerca deveria permanecer. Ao contrário, o documento do IBRAM tão somente expressa o posicionamento daquele órgão no sentido da desnecessidade de emissão de autorização para retiradas de cercas vivas que estariam impedindo a circulação da população na APP do Lago Paranoá (ID 8153583 - Pág. 2-3). 
    Desta feita, a improcedência dos pedidos é medida de rigor, ante a legalidade dos atos administrativos praticados pela ré. Afinal, se erigiu cercamento vivo em bem de uso comum, a parte deve arcar com os custos de sua remoção”.
    O voto condutor do acórdão recorrido reiterou o entendimento vergastado na sentença, no sentido de não haver a parte ré incorrido em violação a quaisquer princípios constitucionais, notadamente os orientadores do processo administrativo, porquanto agiu em acordo com os ditames da sentença transitada em julgado na Ação Civil Pública nº 2005.01.1.090580-7.
    Argui o recorrente, por outro lado, que a supra referida sentença na ACP ressalvou de seus efeitos os casos em que a situação jurídica se encontra amparada por ato administrativo prévio – que estaria consubstanciado no TAC –, de forma que a desconstituição destes demandaria a formação de litisconsórcio passivo na ação, nos seguintes termos (eDOC 5, pp. 34-35):
    “Não se deixa passar ao largo, ainda, que a invalidação desses atos administrativos exige prévia avaliação técnica especializada, por peritos ambientais que venham atestar pontualmente os defeitos de eventuais licenciamentos concedidos no passado, mas com violação da ordem jurídica. 
    Por fim, a anulação desses atos administrativos repercute diretamente no interesse jurídico dos seus respectivos beneficiários, de modo que assim pressente-se a necessidade de formação de litisconsórcio passivo necessário (CPC, art. 47), para que então a sentença possa irradiar validamente seus efeitos vinculantes a todos que participaram da relação processual segundo previne o art. 472.”
    Contudo, analisar a aplicabilidade desta exceção ao presente caso depende da apreciação da validade do ato administrativo em questão, questionada em ação paralela, proposta também pelo ora recorrente. 
    Lê-se do voto condutor proferido no ARE-AgR 1.036.463, supra referido:
    “No caso dos autos, o Estado não deixou de instaurar o regular processo administrativo para desfazer efeitos de ato ilegal.
    Colaciona-se dos autos da presente controvérsia o teor dos autos de notificação expedidos pela AGEFIS no intuito de determinar a remoção das cercas e muros instalados em violação aos limites da Área de Preservação Permanente, constando destes a assinatura dos autuados (eDOC 1, pp. 41-48).
    Além disso, depreende-se ter sido oportunizada aos notificados a apresentação de impugnação ao ato administrativo, ocorrendo esta em 27.03.2015 (eDOC 1, pp. 49-56). Contudo, a não acolhida da argumentação delineada na impugnação não enseja a interposição de recurso extraordinário, porquanto não se vislumbra afronta direta à ordem constitucional.
    Assim, nos termos do Tema 660 da sistemática da repercussão geral, não há falar em ofensa constitucional direta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, do contraditório, da ampla defesa, do direito adquirido, da coisa julgada e do ato jurídico perfeito quando esta é debatida sob a ótica infraconstitucional, porquanto configura ofensa meramente reflexa ou indireta à Constituição da República.
    (...)
    No mais, impende ressaltar que os autos de notificação encontram-se devidamente respaldados pela sentença transitada em julgado na ACP nº 2005.01.1.090580-7 e na ADI distrital nº 0001746-58.2005.8.07.0000 na qual foram declaradas inconstitucionais as Leis Distritais nº 1.519/97 e 1.520/97, em que se fundava o TAC nº 03/03”.
    Tem-se que o Termo de Ajustamento de Conduta no qual se funda a pretensão do autor, ao ter sido firmado com base em legislação que padece de inconstitucionalidade – conforme decisão proferida em sede de ADI distrital –, não tem validade ou eficácia no plano fático (nos termos do entendimento da Corte a quo em ambas as lides). Assim, pode-se considerar que a sentença prolatada na ACP de fato produz efeitos na situação jurídica do recorrente, restando convalidado o ato da Administração Pública ora impugnado. Impõe-se, nesse sentido, manter incólume o decisum recorrido.
    Não há falar, portanto, em violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa quando da desconstituição do TAC ou da execução dos atos administrativos subsequentes; existindo, configuraria mera ofensa reflexa à Constituição da República por ter natureza infraconstitucional, razão pela qual não pode ser admitida, nesta Corte, a arguição delineada pelo recorrente. Nesse sentido, aplica-se o Tema 660 da sistemática da repercussão geral, conforme os excertos jurisprudenciais que se seguem:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 12.04.2018. AVE SILVESTRE. APREENSÃO. CONVÍVIO EM AMBIENTE DOMÉSTICO POR LONGO PERÍODO. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E À SÚMULA VINCULANTE 10. PRECEDENTES. TEMAS 339 E 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando seu exame implica rever a interpretação de norma infraconstitucional pertinente (Lei Federal 9.605/98. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas reflexa. 2. Para divergir da conclusão adotada pelo tribunal a quo, seria necessário o reexame de fatos e provas. Óbice da Súmula 279 do STF. 3. No tocante à violação do dever constitucional de motivação das decisões, o art. 93, IX, da Constituição Federal, exige que o acórdão seja fundamentado, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. Precedente: AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.08.2010. Tema 339. 4. Não ostenta repercussão geral a alegação de ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da legalidade e dos limites da coisa julgada, quando a aferição da violação pressuponha a revisão de legislação infraconstitucional. Precedente: RE 748.371-RG, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013. Tema 660. 5. Quanto à alegação de ofensa ao art. 2º da Constituição Federal, esta Corte tem decidido que o controle jurisdicional do ato administrativo considerado ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos Poderes, sendo permitido, inclusive, ao Judiciário sindicar os aspectos relacionados à proporcionalidade e à razoabilidade. 6. Inexistência de ofensa à cláusula da reserva de plenário e à Súmula Vinculante 10, porquanto o Tribunal de origem, ao analisar o caso concreto, não declarou inconstitucional a legislação aplicada, nem a afastou por julgá-la inconstitucional, mas apenas interpretou a norma legal. 7. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Verba honorária majorada em ¼ (um quarto), nos termos do art. 85, § 11, devendo ser observados os §§ 2º e 3º CPC” (RE 1103448 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 23.10.2019).
    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO EXTRAJUDICIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Obstada a análise da suposta afronta aos incisos LIV e LV do art. 5º da Carta Magna, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que foge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, nos termos do art. 102 da Magna Carta. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Majoração em 10% (dez por cento) dos honorários anteriormente fixados, obedecidos os limites previstos no art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC/2015, ressalvada eventual concessão do benefício da gratuidade da Justiça. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE 1207234 AgR, Relator(a): Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.10.2019).
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, com fundamento no art. 932, IV, do CPC.
    Publique-se.
    Brasília, 09 de março de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
Documento assinado digitalmente