Tribunal: STF
Processo: MS 36855
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-11
Data de publicação: 2020-05-11

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO CONCEDIDA À FILHA SOLTEIRA COM FUNDAMENTO NA LEI 3.373/1958. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE JULGOU ILEGAL O ATO DE CONCESSÃO DE PENSÃO CIVIL. EXCLUSÃO DO BENEFÍCIO POR ENTENDER QUE A PENSIONISTA NÃO MAIS PREENCHE REQUISITO PARA A MANUTENÇÃO DA PENSÃO. O TCU NÃO LOGROU COMPROVAR QUE A IMPETRANTE DEIXOU DE SER CONSIDERADA “SOLTEIRA”, UM DOS REQUISITOS PARA MANUTENÇÃO DA PENSÃO. ORDEM CONCEDIDA. PREJUDICADO O AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO.
    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, aparelhado com pedido de medida liminar, impetrado por Joserina Maria Ferreira Xavier em face de ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 10.419/2019, prolatado nos autos do processo TC 018.548/2011-3. 
    Narra a impetrante que é beneficiária, desde 25/12/1965, de pensão civil, concedida nos termos do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/1958 (pensão de filha solteira maior de 21 anos), instituída pelo ex-servidor do Ministério das Comunicações José Xavier da Silva, seu genitor. 
    Relata que a Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, mediante o Acórdão nº 10.419/2019, considerou ilegal e negou registro à pensão civil instituída em favor da impetrante, na qualidade de filha solteira maior e não ocupante de cargo público permanente, ao fundamento de que a impetrante estaria convivendo em união estável. 
    Em amparo de sua pretensão, a impetrante defende que nunca conviveu em união estável e que “o simples fato de (...) ter tido filhos, não caracteriza automaticamente a união estável com os pais dos mesmos, até porque eles nunca tiveram uma ‘convivência pública, contínua e duradoura e estabelecida com o objetivo de constituição de família’”. Aduz, ainda, possuir direito adquirido ao recebimento da pensão por morte instituída por seu genitor há mais de 53 (cinquenta e três) anos. 
    Em sede cautelar, afirma a presença de fumus boni juris, porquanto “já recebe seu benefício regularmente há 53 anos, sem nunca ter casado ou exercido serviço público”. Já o periculum in mora estaria caracterizado em razão do “cancelamento do benefício previdenciário (de caráter alimentar), colocando em risco a própria subsistência da segurada (ora impetrante), cuja manutenção está assegurada pelo ordenamento jurídico pátrio, sobretudo pelo instituto do Direito Adquirido”. 
     Em 3/2/2020 deferi o pedido de medida liminar para suspender os efeitos do Acórdão nº 10.419/2019, proferido pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União nos autos do processo TC 018.548/2011-3, no que alcança a impetrante, e determinei o imediato restabelecimento do benefício de pensão por morte da qual é titular.
    A União requereu seu ingresso no feito e interpôs agravo regimental contra a decisão monocrática que deferiu a liminar nos presentes autos, com pedido subsidiário de reconsideração.
    Alega, ainda, que “a impetrante busca por meio deste writ desconstituir a conclusão a que chegou o Tribunal de Contas da União, alegando que nunca teria convivido em união estável, sem, contudo, trazer aos autos qualquer prova inequívoca desta afirmação” (e-Doc. 26, p. 5).
    O Tribunal de Contas da União aduz que não foram afastados os elementos que evidenciam a existência de união estável da impetrante e que “a impetrante e Antônio de Almeida Oliveira tiveram dois filhos em comum, o que, ao menos para observador mediano, mostra que este relacionamento não era apenas um ‘caso passageiro’. Frise-se que a união estável é caracterizada pela convivência pública e contínua, com o objetivo de constituir família” (e-Doc. 22, p. 7). 
    É o Relatório. DECIDO. 
    Assiste razão à impetrante.
    Em primeiro lugar, DISPENSO o parecer ministerial, mormente porque o Plenário já firmou jurisprudência sobre a matéria e o feito está suficientemente instruído (art. 52, parágrafo único, do RISTF). Em segundo lugar, DEFIRO o pedido de ingresso da União no feito (art. 12 da Lei 12.016/2009). 
    O acórdão nº 10.419/2019, prolatado pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, ora apontado como ato coator, foi lavrado nos seguintes termos, in verbis: 
    “(...)
    Pensão civil instituída pelo ex-servidor José Xavier da Silva (CPF: 020.373.194-87)
    64. A pensão instituída pelo ex-servidor José Xavier da Silva, falecido em 25/12/1965, tem atualmente como única beneficiária Joserina Maria Ferreira Xavier (CPF: 549.397.124-00) , habilitada na condição de filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, não ocupante de cargo público permanente, com supedâneo no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 (peça 86) . A beneficiária Severina Ferreira Xavier (CPF: 020.373.194-87) , viúva do ex-servidor, foi excluída em 16/10/2008 por motivo de falecimento.
    65. Acerca do entendimento firmado no âmbito desta Corte quanto à habilitação de filha maior solteira com amparo na Lei 3.373/1958, aplicam-se integralmente ao presente caso as considerações tecidas nos itens 51 a 56 desta instrução.
    66. No caso concreto aqui examinado, esta Unidade Técnica realizou pesquisa junto à base de dados dos Sistemas RAIS, CNIS, CNPJ, SIAPE e Maciça (Folha de pagamentos do INSS), com o fito de apurar eventual ocupação de cargo público ou a existência de outras fontes de rendimentos em favor da beneficiária Joserina Maria Ferreira Xavier. Após o exame das sobreditas bases de dados, não foram detectados quaisquer registros de rendimentos percebidos pela interessada, salvo o benefício pensional aqui examinado, cujo valor bruto em julho/2017 foi de R$ 3.544,24.
    67. Entretanto, conforme apontou o MP/TCU (peça 79), Pesquisas realizadas no Cadastro Único – Grupo Familiar do Beneficiário (Prefeitura: Município de João Pessoa) revelam que a beneficiária Joserina Maria Ferreira Xavier é mãe de José Eduardo Ferreira Xavier Oliveira, nascido em 5.12.1995, Beatriz Virgínea Ferreira Xavier Oliveira, nascida em 16.1.1994, José Edilson Ferreira da Silva, nascido em 12.10.1987, e Emmanuel Ferreira Xavier da Silva, nascido em 13.9.2003. Consta do referido sistema o nome de Aleksandro Ferreira dos Santos como cônjuge ou companheiro da interessada.
    68. Assim, há fortes indícios de que Joserina Maria Ferreira Xavier viva ou tenha vivido, em algum momento, em união estável, situação que segundo a jurisprudência deste Tribunal e do Supremo Tribunal Federal, fundamenta a perda da pensão temporária prevista na Lei 3.373/1958, o que acarretaria o julgamento pela ilegalidade da concessão do benefício pensional.
    RESPOSTA À OITIVA
    69. Considerando a impropriedade apontada pelo Ministério Público, esta Unidade Técnica oportunizou a oitiva da beneficiária. Em sua resposta (peça 84), a interessada sustentou que não manteve união estável concomitante com o recebimento da pensão, e que seus relacionamentos seriam ‘namoros de verão’, pugnando pela manutenção da pensão e pela observância da segurança jurídica, do direito adquirido e do ato jurídico perfeito.
    70. No que diz respeito à alegação de que seus relacionamentos seriam apenas ‘namoros passageiros’, os elementos trazidos aos autos contrariam tal afirmação. Com efeito, os dados constantes do Cadastro Único – Grupo Familiar do Beneficiário (MDS) , bem como as informações prestadas pela interessada (peça 84, p. 1 e 2), dão conta de que a beneficiária teve dois filhos em comum com o Sr. Antônio de Almeida Oliveira, filhos esses nascidos em 16/1/1994 (Beatriz Virgínia Xavier Oliveira) e 5/12/1995 (José Eduardo Ferreira Xavier Oliveira), o que evidencia uma união estável que perdurou, pelo menos, por 3 (três) anos, período no qual a interessada deixou de preencher, por conseguinte, os requisitos necessários à manutenção da pensão.
    71. Com relação à alegação de ofensa à segurança jurídica, cumpre reportar que pacífica jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o princípio da segurança jurídica é vetor importante do Direito, que impõe ao magistrado a ponderação de sua incidência no caso concreto, mas sempre em face de outros princípios estruturantes da Administração Pública, como o princípio da legalidade, expresso na Constituição Federal, a partir do qual se estrutura todo o direito público e administrativo.
    72. A apreciação de atos de concessão de aposentadoria e de pensão civil pela ilegalidade não infringe o princípio da segurança jurídica. Não há que se falar em direito adquirido antes que o ato complexo esteja definitivamente registrado por este Tribunal, muito menos quando a concessão traz em seu bojo vício insanável, por não haver lei que a suporte.
    73. Em suma, entende-se que não se pode garantir o registro de uma concessão de benefício pensional considerada ilegal pelo TCU invocando apenas princípios tais como o da segurança jurídica, boa-fé e razoabilidade, os quais deverão ser sopesados também com o princípio da legalidade.
    74. No caso em apreço, não é possível o respectivo registro haja vista que a beneficiária deixou de atender aos requisitos necessários para habilitação à pensão, o que afasta, por si só, a presunção de legitimidade do ato administrativo que lhe concedeu o benefício, não havendo, assim, que se falar em direito adquirido, violação da segurança jurídica ou da proteção da confiança.
    75 Desse modo, propõe-se considerar ilegal, negando-lhe registro, o ato de concessão ora examinado”. (Destaquei)
    Verifico, desde logo, que o Tribunal de Contas da União não logrou demonstrar a superação das condições essenciais previstas na Lei 3.373/1958, que embasou a concessão da pensão por morte instituída há mais de 53 (cinquenta e três) anos, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente. 
    Com efeito, a pensão especial paga às filhas maiores de idade e solteiras de servidores públicos federais é benefício previsto no parágrafo único do art. 5º, da Lei 3.373/1958, in verbis:
    “Art. 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado:
    (...)
    II - Para a percepção de pensões temporárias:
    a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez;
    b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.
    Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.” (Grifei)
    A Lei 3.373/1958 estabelecia que a filha que se mantivesse solteira após os 21 (vinte e um) anos não deixaria de receber a pensão por morte, exceto se passasse a ocupar cargo público permanente. Consectariamente, as causas de interrupção do pagamento da pensão especial seriam, tão somente, a ocupação de cargo público permanente ou o casamento. Nesse sentido, colaciono os seguintes precedentes: 
          “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (MS 34.873/DF). 
    1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes.
    2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado.
    3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum.
    4. Agravo regimental a que se nega provimento.” 
(MS 35.889-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 10/6/2019, grifei)
    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTES. 
    1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes.
    2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado.
    3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum.
    4. Agravo interno a que se nega provimento.
    5. Embargos declaratórios parcialmente acolhidos.” 
(MS 34.677-ED-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 7/5/2019, grifei) 
    In casu, o Tribunal de Contas da União julgou ilegal o ato de concessão e negou registro à pensão por morte instituída em favor da impetrante desde 25/12/1965, ou seja, há mais de 53 (cinquenta e três anos), sob o fundamento de que “a beneficiária teve dois filhos em comum com o Sr. Antônio de Almeida Oliveira, filhos esses nascidos em 16/1/1994 (Beatriz Virgínia Xavier Oliveira) e 5/12/1995 (José Eduardo Ferreira Xavier Oliveira), o que evidencia uma união estável que perdurou, pelo menos, por 3 (três) anos”. 
    A impetrante, a seu turno, afirma possuir 4 (quatro) filhos de relacionamentos distintos e que jamais integrou qualquer união estável. Nos termos da petição inicial, “nenhum dos relacionamentos [da impetrante] pode ser caracterizado como união estável, isto porque os requisitos subjetivos nunca foram observados, quais sejam, a convivência more uxória e o affectio maritalis” (e-Doc. 1, p. 3). 
    Ora, o único fundamento utilizado pelo TCU foi a suposta ocorrência de “fortes indícios” de que a impetrante viveu, “em algum momento”, união estável com Antônio de Almeida Oliveira pelo fato de ter dois filhos em comum. Data máxima vênia, as informações prestadas ainda corroboraram com esta visão deveras ultrapassada, utilizando-se de frases como “para observador mediano” e “caso passageiro”. 
    “Note-se que a impetrante e Antônio de Almeida Oliveira tiveram dois filhos em comum, o que, ao menos para observador mediano, mostra que este relacionamento não era apenas um ‘caso passageiro’”. 
    Ocorre que, como é cediço, possuir filhos em comum não configura, por si só, união estável. Trata-se de visão há muito desamparada pelo direito pátrio. A desadequação desta visão é bem esclarecida pela lição de Maria Berenice Dias, in verbis: 
    (…) “No entanto, conservava ainda certo ranço preconceituoso (…) só reconhecendo como estáveis as relações existentes há mais de cinco anos ou das quais houvesse nascido prole, como se tais requisitos purificassem a relação.”
    (BERENICE DIAS, Maria. Manual de Direito das Famílias. 6 Edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 169). 
    Deveras, nos termos do art. 1.723, caput, do Código Civil, para se configurar a união estável, há de ocorrer “a convivência duradoura, pública e continua e estabelecida com o objetivo de constituição de família”. 
    Como bem lembrado pelo Tribunal de Contas da União, de fato, o princípio da segurança jurídica e o decurso do tempo não podem ser elencados como fundamentos para se manter atos ilegais. Conforme venho consignando em minhas decisões, tendo a ser deferente à Corte de Contas, partilhando do entendimento de que há de ocorrer uma relação sinérgica entre o princípio da segurança jurídica e o princípio da legalidade. Nesse sentido, ambos de minha relatoria, vide: MS 36464, DJe 31.05.2019; AgR-MS 36369, Primeira Turma, DJe 29.05.2019. 
    Entretanto, in casu, a fundamentação da nobre Corte de Contas foi absolutamente insuficiente para demonstrar a consolidação de união estável por parte da impetrante, sob o argumento único de que possuir filhos é condição suficientemente apta para tanto. Em verdade, sequer foram acostados documentos ou provas testemunhais aptas a alicerçar sua conclusão. Assim sendo, o ato emanado do Tribunal de Contas não logrou demonstrar o preenchimento integral dos requisitos para o reconhecimento de união estável, de sorte que a superação das condições essenciais previstas na Lei 3.373/1958 não foi devidamente comprovada, restando assim, intacto o direito à percepção do benefício. 
    Ex positis, CONCEDO A SEGURANÇA para anular o Acórdão nº 10.419/2019, proferido pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos do processo TC 018.548/2011-3, unicamente no que alcança à impetrante deste writ, a fim de determinar o imediato restabelecimento do benefício de pensão por morte da qual é titular. 
    Prejudicado o Agravo Interno interposto pela União contra a concessão do pleito liminar. 
    Publique-se. Int.
    Brasília, 11 de maio de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente