Tribunal: STF
Processo: Rcl 39452
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-04
Data de publicação: 2020-09-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de reclamação constitucional com pedido de medida liminar, proposta pelo Sindicato dos Médicos no Estado do Tocantins, contra ato do Governador daquele Estado, por suposto descumprimento das decisões proferidas nas ADIs 425 e 2.391.
    Em suas razões, a parte reclamante sustenta, em síntese, que a edição da Lei Estadual 3.490/2019, que instituiu a jornada de trabalho especial no âmbito da Secretaria de Saúde do Estado, oriunda da Medida Provisória 05/2019, ofende ao princípio da simetria dos processos legislativos federal e estadual na conversão de medida provisória em lei, nos termos do que decidido nas ADIS 425/TO e 2.391/SC.
    Alega que esta Corte, nas referidas ações de controle de constitucionalidade, assentou a possibilidade de os Estados-membros editarem medidas provisórias, desde que tal instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e que sejam observados os princípios e as limitações impostas pelo modelo adotado pela Constituição Federal, em observância ao princípio da simetria. 
     Diante disso, aduz que a Constituição Federal estabelece que as medidas provisórias perderão a vigência se não forem convertidas em lei no prazo de 60 dias, com possibilidade de prorrogação (art. 62, CF). Entretanto, a Constituição do Estado do Tocantins, em seu artigo 27, § 3º, estabelece prazo diferente - 30 dias - para que as MPs não convertidas percam a eficácia. 
    Assevera que “até a presente data não houve alteração do texto da Constituição Estadual, que dispõe ter a medida provisória vigência de até 30 dias”. (eDOC 1, p. 9)
    Conclui que “o Excelentíssimo Governado do Estado não se ateve à violação da Constituição da República e sancionou o projeto de lei atinente à conversão da Medida Provisória nº 05/2019”. (eDOC 1, p. 9) 
    Requer assim seja concedida medida liminar para suspender a eficácia da Lei Estadual 3.490/2019. No mérito, postula a cassação dos efeitos da referida lei. 
    Intimada, a autoridade reclamada requereu a extinção do feito “sem resolução do mérito pelo acatamento das alegações preliminares e, na eventualidade de superação, que no mérito seja rejeitada a presente reclamação, seja por inexistir ato administrativo ou jurídico passível de correção por eventual exorbitância ou incompatibilidade com as decisões dessa Suprema Corte, seja porque os pedidos aviados na exordial para a suspensão/cassação dos efeitos da Lei Estadual nº 3.490/19 são absolutamente inadequados ao instrumento processual”. (eDOC 1, p. 10)
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da reclamação, em parecer assim ementado:
    “RECLAMAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE CASSAÇÃO DE NORMA LEGAL. NÃO CONHECIMENTO. Não se admite o ajuizamento de reclamação como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. O art. 103-A, § 3º, da CF, dispõe que a reclamação constitucional é cabível em face de decisão judicial ou de ato administrativo que viole a autoridade de decisão vinculante do STF, não albergando a possibilidade de cassação de lei em sentido formal. 
    - Parecer pelo não conhecimento da reclamação”. (eDOC 30)
    É o relatório.
    Decido.
    Conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência, garantia da autoridade de suas decisões e da observância das Súmulas Vinculantes (arts. 102, I, l, e 103-A, § 3º da CF/88). Nesse sentido, o Código de Processo Civil de 2015 também regulamentou a matéria e assentou as seguintes hipóteses de cabimento da reclamação:
    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
I - preservar a competência do tribunal;  
II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;  
III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…).
    O § 4º do mesmo artigo esclarece que as hipóteses dos incisos III e IV “compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem”. 
    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação “proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida”, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.
    No caso dos autos, o reclamante ajuizou a presente reclamação objetivando, ao fim e ao cabo, a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual 3.490/2019, porquanto advinda da Medida Provisória 05/2019, cujo trâmite de conversão não teria obedecido a orientação firmada pelo STF no julgamento das ADIs 425/TO e 2.391/SC.
    Afirma que Constituição Federal estabelece que as medidas provisórias perderão a vigência se não forem convertidas em lei no prazo de 60 dias, com possibilidade de prorrogação (art. 62, CF). Entretanto, a Constituição do Estado do Tocantins, em seu artigo 27, § 3º, estabelece prazo diferente, qual seja 30 dias, para que as MPs não convertidas percam a eficácia. 
    É certo que o STF, ao apreciar as citadas ações diretas de inconstitucionalidade, entendeu que não há qualquer limitação às unidades federadas para a edição de medidas provisórias, desde que obedecida a simetria com o processo legislativo previsto na Constituição Federal. Confira-se a ementa dos referidos julgados:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINAR. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. COMPETËNCIA DO GOVERNADOR PARA EDITÁ-LA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. INICIATIVA. DOAÇÃO DE BENS DO ESTADO. MAJORAÇÃO DO PERCENTUAL DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA ARRECADAÇÃO DO ICMS. EFICÁCIA LEGAL LIMITADA NO TEMPO. PREJUDICIALIDADE. 1. Podem os Estados-membros editar medidas provisórias em face do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo legislativo no âmbito da União (CF, artigo 62). 2. Constitui forma de restrição não prevista no vigente sistema constitucional pátrio (CF, § 1º do artigo 25) qualquer limitação imposta às unidades federadas para a edição de medidas provisórias. Legitimidade e facultatividade de sua adoção pelos Estados-membros, a exemplo da União Federal. 3. Lei 219/90. Reajuste de remuneração dos cargos de confiança exercidos por servidores do Estado. Iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Legitimidade. Inexistência de afronta ao princípio da moralidade. Pedido improcedente. 4. Lei 220/90. Autorização legislativa para venda e doação de lotes situados em área urbana específica. Política habitacional implantada na Capital de Estado em fase de consolidação. Ausência de violação à Carta Federal. Improcedência. 5. Lei 215/90. Ofensa ao princípio da separação dos Poderes por norma que atribui ao Governador autorização para dispor, segundo sua conveniência, de bens públicos do Estado, sem especificá-los. Instrumento anômalo de delegação de poderes. Inobservância do processo legislativo concernente às leis delegadas. Ação, no ponto, julgada procedente. 6. Lei 218/90. Elevação do percentual da arrecadação do ICMS a ser repassado aos Municípios por repartição das receitas tributárias, no período compreendido entre os anos de 1990 e 1995. Suspensão cautelar. Regra cuja eficácia exauriu-se pelo decurso do tempo de sua vigência. Pedido prejudicado por perda superveniente do objeto. Ação direta julgada procedente em parte para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual 215/90”. (grifei) (ADI 425, Rel. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ 19.12.2003)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 51 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ADOÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA POR ESTADO-MEMBRO. POSSIBILIDADE. ARTIGOS 62 E 84, XXVI DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 32, DE 11.09.01, QUE ALTEROU SUBSTANCIALMENTE A REDAÇÃO DO ART. 62. REVOGAÇÃO PARCIAL DO PRECEITO IMPUGNADO POR INCOMPATIBILIDADE COM O NOVO TEXTO CONSTITUCIONAL. SUBSISTÊNCIA DO NÚCLEO ESSENCIAL DO COMANDO EXAMINADO, PRESENTE EM SEU CAPUT. APLICABILIDADE, NOS ESTADOS-MEMBROS, DO PROCESSO LEGISLATIVO PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE VEDAÇÃO EXPRESSA QUANTO ÀS MEDIDAS PROVISÓRIAS. NECESSIDADE DE PREVISÃO NO TEXTO DA CARTA ESTADUAL E DA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS E LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO MODELO FEDERAL. 1. Não obstante a permanência, após o superveniente advento da Emenda Constitucional 32/01, do comando que confere ao Chefe do Executivo Federal o poder de adotar medidas provisórias com força de lei, tornou-se impossível o cotejo de todo o referido dispositivo da Carta catarinense com o teor da nova redação do art. 62, parâmetro inafastável de aferição da inconstitucionalidade argüida. Ação direta prejudicada em parte. 2. No julgamento da ADI 425, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 19.12.03, o Plenário desta Corte já havia reconhecido, por ampla maioria, a constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, desde que, primeiro, esse instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e, segundo, sejam observados os princípios e as limitações impostas pelo modelo adotado pela Constituição Federal, tendo em vista a necessidade da observância simétrica do processo legislativo federal. Outros precedentes: ADI 691, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19.06.92 e ADI 812-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 14.05.93. 3. Entendimento reforçado pela significativa indicação na Constituição Federal, quanto a essa possibilidade, no capítulo referente à organização e à regência dos Estados, da competência desses entes da Federação para "explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação" (art. 25, § 2º). 4. Ação direta cujo pedido formulado se julga improcedente”. (grifei) (ADI 2391, Rel; ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ 16.3.2007)
    Todavia, não se presta a reclamação constitucional ao fim pretendido pelo reclamante.
    Esta Corte já firmou orientação no sentido de que não é cabível reclamação para realizar o controle da validade constitucional dos atos normativos gerais e abstratos, sendo vedada sua utilização como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. 
    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 1.030 E 1.042 DO CPC/2015. PEDIDO DE CONCESSÃO DA ORDEM DE HABEAS CORPUS DE OFÍCIO. NÃO PROVIMENTO. 1. Não se admite recurso extraordinário fundado em contrariedade ao artigo 93, inciso IX, CF/88, quando interposto contra decisão da Corte Superior que tenha deixado de conhecer de recurso de sua competência por ausência de impugnação específica. 2. No precedente RE 598.365/RG, este Supremo Tribunal Federal definiu ausente a repercussão geral de recursos extraordinários interpostos com o fim de discutir o cabimento de recursos da competência de outros tribunais. 3. A reclamação constitucional não pode ser utilizada como mecanismo de controle da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. 4. A ação constitucional também não se destina ao atropelamento da marcha processual, razão pela qual é indevida sua utilização como técnica per saltum de acesso à Corte Suprema, a substituir ou complementar os meios de defesa previstos na legislação processual, sob pena de indevida supressão de instância. 5. Ao deixar de conceder a ordem de ofício, o julgador não está decidindo a matéria de fundo, razão pela qual não tem o dever de fundamentar exaustivamente sua conclusão. Do contrário, a situação geraria indesejável “indeferimento de ofício”, incompatível com os postulados do contraditório e da ampla defesa, pois poderia a ordem ser deferida em outra instância. 6. A jurisprudência desta Suprema Corte tem aplicado os mecanismos legais que limitam o cabimento do recurso de agravo nas hipóteses em que a decisão recorrida tenha se ancorado na aplicação de entendimento firmado em regime de repercussão geral ou em julgamento de recursos repetitivos (art. 1.030 e 1.042 do CPC/2015), sem vislumbrar hipótese de inconstitucionalidade ou usurpação de competência. 7. Agravo regimental conhecido e não provido. (Rcl 31094 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 3.9.2019)
    “RECLAMAÇÃO – ALEGADO DESRESPEITO À DECISÃO QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIU NO JULGAMENTO DA ADI 2.135-MC/DF – INOCORRÊNCIA – ATO EM TESE – INADEQUAÇÃO DO EMPREGO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INVIABILIDADE DO EMPREGO DESSA MEDIDA PROCESSUAL COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE ABSTRATO DA VALIDADE CONSTITUCIONAL DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS EM GERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual da reclamação, os atos em tese, assim considerados aqueles – como as leis ou os seus equivalentes constitucionais – que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes. – O instrumento processual da reclamação não se qualifica como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser utilizado, em consequência, como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral. Precedentes. (grifei) (Rcl 25347 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe 10.5.2017)
    “CONSTITUCIONAL. RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE ALTERAÇÃO DOS CRITÉRIOS DE APURAÇÃO DO VALOR ADICIONADO FISCAL POR ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SERGIPE. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE ENTRE O ATO RECLAMADO E O DECIDIDO NA ADI 2.728/AM. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INADMISSIBILIDADE DA RECLAMAÇÃO. PRECEDENTES 1. Não há identidade material entre o objeto do Ato deliberativo 818 do TC/ES e o objeto da decisão proferida nos autos da ADI 2.728/AM. 2. Não se admite, nos termos de precedentes da Corte, a utilização de reclamação como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade ou de inadmissível atalho processual para a imediata submissão do litígio ao Supremo Tribunal Federal. 3. Agravo regimental desprovido”. (grifei) (Rcl 14.188-AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJ 11.11.2013)
    Ademais, cumpre registrar que o diploma impugnado na presente reclamação é objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.243, de relatoria do Ministro Marco Aurélio.
    Dessa forma, não vislumbro nenhuma das hipóteses de cabimento da reclamação, que devem ser aferidas nos estritos limites das normas de regência. 
    Seguindo esse mesmo entendimento, cito trecho do parecer proferido pelo Procurador-Geral da República, Augusto Aras, nos presentes autos:
    “Pretende a parte, por via inadequada, a anulação de lei estadual, valendo-se da reclamação constitucional como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. 
    No caso concreto, o art. 103-A, § 3º, da Constituição Federal, expressamente dispõe que a reclamação constitucional é cabível em face de decisão judicial ou de ato administrativo que viole a autoridade de decisão vinculante do STF, não albergando a possibilidade de cassação de lei em sentido formal: 
    Art. 103-A. [...] 
    § 3º. Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.
     A pretensão, por conseguinte, é endereçada à suspensão da eficácia de lei em tese, norma geral e abstrata, o que deve ser veiculado por ação direta de inconstitucionalidade”. 
    Além disso, é assente na jurisprudência desta Corte que o instrumento processual da reclamação não pode ser empregado como sucedâneo recursal ou atalho processual para fazer chegar a causa diretamente ao Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, cito os seguintes julgados:
    “RECLAMAÇÃO – OBJETO. A reclamação pressupõe usurpação da competência do Supremo ou desrespeito a decisão proferida, sendo imprópria a utilização da medida como sucedâneo recursal. (Rcl 37805 AgR, Rel. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe 2.9.2020)
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. IMPOSSIBILIDADE DE SE UTILIZAR DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO OU AÇÃO RESCISÓRIA: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (Rcl 41754 AgR, Rel. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe 31.8.2020)
    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação e julgo prejudicado o pedido liminar (art. 21, § 1º, do RISTF).
    Publique-se. 
    Brasília, 4 de setembro de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente