Tribunal: STF
Processo: RE 814215
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-27
Data de publicação: 2020-05-27

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão por meio da qual neguei seguimento aos embargos de divergência, com base na jurisprudência desta Corte, no sentido de que a legitimidade recursal no controle concentrado é paralela à legitimidade processual ativa. 
    Os recorrentes alegam que
    [...] em casos idênticos ao presente, ou seja, de Recurso Extraordinário interposto pela Câmara Municipal de São Paulo diante de Acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade de lei municipal, o recurso da Edilidade foi conhecido pelo Supremo Tribunal Federal, a despeito de ter sido subscrito apenas por Procuradores Legislativos.”
    A pretensão recursal merece acolhida.
    O recurso deve ser admitido. Recentemente, evoluindo em sua jurisprudência, esta Corte assentou que para ajuizar ação direta, realmente o legitimado deve ser aquele do art. 103 da Constituição ou na forma prevista na Constituição Estadual; por outro lado, no momento do recurso, o procurador dispõe de legitimidade para interpor recurso extraordinário. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCURADOR DISPÕE DE LEGITIMIDADE PARA INTERPOR RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONTRA ACÓRDÃO DE TRIBUNAL DE JUSTIÇA PROFERIDO EM REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE EM DEFESA DE LEI OU ATO NORMATIVO ESTADUAL OU MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO PARA REGULAR TRAMITAÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (RE 1.126.828-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Redatora do acórdão Ministra Cármen Lúcia).
    Isso posto, reconsidero a decisão monocrática (doc. eletrônico 36) e conheço dos embargos de divergência e passo a uma nova análise do recurso extraordinário.
    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de São Paulo e a Municipalidade de São Paulo contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 15.416/2011 QUE ALTERA A REDAÇÃO DOS ARTS 3º, II, a, 25 E 28 E ACRESCENTA O § 5º AO ART. 22 DA LEI Nº 13.260/2001, QUE ESTABELECE A OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA ÁGUA ESPRAIADA – PORQUE A NOVA REDAÇÃO DO ART. 3º, II, a, AUTORIZA O EXECUTIVO A PROMOVER INTERVENÇÕES E MODIFICAÇÕES ALÉM DA ÁREA PREVIAMENTE DELIMITADA PELA LEI Nº 13.260/2001, EM CLARA VIOLAÇÃO AO VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. DECLARA-SE A INCONSTITUCIONALIDADE DESSA MODIFICAÇÃO. INCONGNOSCÍVEIS ALEGAÇÕES DE AFRONTA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E DE QUESTÕES QUE DEMANDAM ANÁLISE DE MATÉRIA FÁTICA.”
    No RE, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação dos arts. 102, I, e 125, § 2º, da mesma Carta.
    Os embargos declaratórios que se seguiram foram rejeitados (pág. 127 do documento eletrônico 66).
    A pretensão recursal não merece acolhida.
    De início, verifico que os artigos da Carta Maior apontados como violados, não foram prequestionados. Acrescente-se que o extraordinário é recurso que possui limitação temática vinculada, exigindo-se, por isso, o prequestionamento das questões jurídicas nele arguidas. Assim, como tem consignado este Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, a tardia alegação de ofensa ao texto constitucional, apenas deduzida em embargos de declaração, não supre o prequestionamento. Nesse sentido, cito o ARE 832.707-AgR/RJ, da relatoria do Ministro Luiz Fux, cuja ementa segue transcrita:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CIVIL. COBRANÇA DE ENERGIA ELÉTRICA. DEMANDA CONTRATADA. TARIFAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO. ALEGAÇÃO TARDIA. INVIABILIDADE.
    1. O prequestionamento da questão constitucional é requisito indispensável à admissão do recurso extraordinário. A Súmula 282 do STF dispõe, verbis: ‘É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada’.
    2. A alegação tardia da matéria constitucional, só suscitada em sede de embargos de declaração, não supre o requisito do prequestionamento. Precedentes: ARE 693.333-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 19/9/2012, e AI 738.152-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 8/11/2012.
    3. In casu, o acórdão recorrido assentou: ‘Agravo Inominado. Art. 557 do C.P.C. Obrigação de não Fazer c. c. Repetição e Indenização. Cobrança de energia elétrica. Tarifação por fator de demanda de potência (demanda contratada). Improcedência’.
    4. Agravo regimental DESPROVIDO” (grifei).
     Ainda que superado esse óbice, o recurso não prosperaria. Observa-se que o Tribunal de origem assim consignou:
    “[...] As demais preliminares se confundem com o mérito, pois o autor alega que a lei impugnada fere os arts. 2°, 5°, caput e §1°, 22, 25, 74, VI, 111, 144, 176, I e §1°, 180, caput, I, II e V, e 181, caput e §1°, 192, §2°, da CE. 
    Incognoscíveis as alegações de que a lei impugnada tem por fim alterar o Plano Diretor e de que o processo legislativo não respeitou os art. 3°, I e II, 5°, 7°, I e II, da LC 95/98, os arts. 43 a 45 do Estatuto da Cidade e a Lei Orgânica do Município. 
    Assim, assunto de ação direta de inconstitucionalidade é violação direta de dispositivo da CE.
    Se a lei impugnada conflita com outra lei e, por isso, também ofende a CE, há discussão sobre legalidade que deve ser analisada antes da discussão sobre a constitucionalidade dela (vide lição de Luís Roberto Barroso em O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 3” ed. Revista e atualizada, Saraiva, 2008, pg. 40).
    No caso, há de ser discutida em sede adequada a alegação de que a norma viola o Plano Diretor, a LC 95/98, o Estatuto da Cidade e a Lei Orgânica do Município. Ali se decidirá se há ou não conflito entre essas leis. Se não há, desnecessária a discussão sobre a inconstitucionalidade; se há, também prescindível a discussão sobre a constitucionalidade, pois prevalecerá a lei que está de acordo com a CE. 
    […]
    Diz o autor que há inconstitucionalidade formal porque o processo legislativo não seguiu o disposto nos arts. 111, 144 e 180, II, da CE. 
    […]
    O autor reconhece que foram realizadas duas audiências públicas, uma antes da primeira votação do projeto de lei n. 25/11 e outra logo depois.
    Em razão da audiência pública realizada em 28 de abril de 2011 (fls. 335-422), ‘onde várias manifestações, questionamentos e dúvidas foram levantadas, em especial por representantes de toda a comunidade daquela região, pelas famílias envolvidas nas desapropriações e assentamentos e outros técnicos e representantes da sociedade civil’ (fls. 427), o Relator do Projeto, Vereador Dalton Silvano, apresentou à Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras questionamentos a respeito do túnel, da construção do Parque Linear, das ZEIS e das HIS (fls. 427-433). 
    Em resposta, na Informação n. 1129/SIURB-AJ/ll (fls. 636-653), a Secretaria Municipal afirmou que houve audiência pública em 23 de novembro de 2009 sobre os temas do túnel e implantação do Parque Linear e demais alterações propostas pela lei (fls. 639-640).
    Houve parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Legislação Participativa (fls. 657-671), Parecer Conjunto das Comissões Reunidas de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente; Comissão de Trânsito, Transporte, Atividade Econômica, Turismo, Lazer e Gastronomia e de Finanças e Orçamento (fls. 673 – 678).
    Nas suas informações o Prefeito destaca a participação popular na questão (fls. 1335-1339).
    Como se vê, os pontos pertinentes às modificações trazidas pela lei impugnada foram discutidos, ainda que tenha sido aprovado o substitutivo do projeto de lei n. 25/11 no mesmo dia de sua aprovação.
    O art. 180, II, da CE determina que há de ser assegurada a participação das respectivas entidades comunitárias no estudo, encaminhamento e solução dos problemas, plano, programas e projetos que lhes sejam concernentes, porém nada dispõe sobre a forma como isso se dará.
    A CE não prevê nenhuma forma específica de participação popular após o substitutivo aprovado, bem como não dispõe sobre prazo entre a apresentação e votação.
    Assim, não se verifica inconstitucionalidade formal no processo legislativo da Lei n. 15.416/11. 
    O autor alega que essa lei é materialmente inconstitucional, pois cria despesa pública sem indicação dos recursos disponíveis. Afirma que o financiamento via CEPACs (certificados de potencial adicional de construção) é insuficiente e, por isso, serão utilizados recursos públicos.
    Incognoscível essa questão, pois ultrapassa a análise abstrata da lei. Trata-se de matéria fática que depende de específica instrução probatória.
    Além disso, eventual ausência de dotação orçamentária implicaria a falta de aplicação da lei, e só. Sobre a questão, vide percuciente acórdão relatado pelo Des. Pires Neto na ADIN n. 0017102-8420l3.8.26.0000.
    A Lei n. 13.260/01 delimita, com minúcias, a área objeto da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada em seu art. 1°, §2°, que não foi alterado pela Lei n. 15.416/11. 
    […]
    Essa nova redação autoriza o Executivo, no exercício do poder discricionário, a alterar o perímetro da área de atuação da OUCAE. Permite que intervenções e modificações estabelecidas em lei para uma área previamente delimitada sejam realizadas noutras.
    Relembre-se que a questão é matéria reservada à lei municipal, nos termos do art. 181 da CE. 
    […]
    Esse dispositivo não viola nenhum dispositivo da CE, muito menos os princípios da razoabilidade e finalidade. Pelo contrário, é salutar que vincule um mínimo da parte da receita obtida com a alienação dos CEPAC à construção de habitações de interesse social.
    O art. 3° da Lei n. 15416/11, que dá nova redação ao art. 25 da Lei n° 13.260/01, não foi especificamente impugnado.
    O art. 4° da Lei n. 15416/11, que dá nova redação ao art. 28, apresenta modificações específicas e pormenorizadamente localizadas e menciona uma série de plantas.
    Nos lindes desta ação de controle constitucional abstrato da norma, não se verifica nenhuma ofensa a dispositivo da CE.
    Se essas modificações colidem com outros dispositivos da Lei n° 13.260/01 ou de outras leis, isso é questão a ser discutida em outro e adequado sítio.
    Por fim, o art. 5° da lei impugnada nada diz sobre modificações no Plano Diretor.“ (págs. 102-112 do doc. eletrônico 66)
    Verifica-se, desse modo, que o Tribunal de origem decidiu a questão posta nos autos com apoio na interpretação das normas infraconstitucionais pertinentes (Lei Municipal 15.416/2011, Lei Municipal 13.260/2001 e Lei Municipal 13.430/2002), configurando a incidência do óbice da Súmula 280/STF, o que inviabiliza o recurso extraordinário. Nesse sentido:
    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Piso salarial profissional nacional. Magistério público da Educação Básica. Constitucionalidade da Lei 11.738/2008. Acórdão impugnado em sintonia com a jurisprudência desta Corte. 4. Cálculo do vencimento básico. Descumprimento do piso. 5. Matéria infraconstitucional. Reexame de legislação local e do conjunto fático-probatório. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental” (RE 1.187.534-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes).
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 957.758-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux).
     Isso posto, dou provimento aos embargos de divergência e nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 21, § 1º, do RISTF).
    Publique-se.
    Brasília, 27 de maio de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator