Tribunal: STF
Processo: ACO 3358
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-12
Data de publicação: 2020-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
TUTELA PROVISÓRIA NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE MATO GROSSO NO SISTEMA DE CONVÊNIOS – SICONV E NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA – SIAFI PELO CONVÊNIO N. 752782/2010. NECESSIDADE DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRECEDENTES. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS. 
Relatório
    1. Ação cível originária, com requerimento de tutela provisória de urgência, ajuizada por Mato Grosso, em 11.3.2020, contra a União para a retirada da inscrição do Estado como inadimplente no Sistema de Convênios – Siconv e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi em razão do Convênio n. 752782/2010, celebrado com a Secretaria de Estado de Segurança Pública.
O caso
    2.  Mato Grosso relata que, “por sua Secretaria de Estado de Segurança Pública, celebrou com a União, por intermédio do Ministério de Justiça e Segurança Pública, o Convênio n° 752782/2010, assinado em 30 de dezembro de 2010, tendo por objeto o ‘Aparelhamento aeronáutico do CIOPAer visando um melhor combate a criminalidade nas fronteiras do estado, com maior eficiência e amplitude, proporcionando maior segurança nacional, diminuindo o tempo de respostas das ocorrências naquela localidade" (fl. 2, e-doc. 1). 
    Explica que, “para execução do Plano de Trabalho previsto no Convênio, avençou-se o emprego do valor total de R$ 3.280.194,06 (três milhões, duzentos e oitenta mil, cento e noventa e quatro reais e seis centavos), sendo R$ 2.528.570,00 (dois milhões, quinhentos e vinte e oito mil e quinhentos e setenta reais) de responsabilidade da União e R$ 220.412,00 (duzentos e vinte mil e quatrocentos e doze reais) de contrapartida do Estado de Mato Grosso” (fl. 2, e-doc. 1). 
    Informa que teria de devolver “R$ 884.477,19 (oitocentos e oitenta e quatro mil quatrocentos e setenta e sete reais e dezenove centavos), em razão de suposta decisão do Tribunal de Contas da União que teria reconhecido a existência de sobrepreço (Acórdão n.° 2742/2016)" (fl. 2, e-doc. 1). 
    Ressalta que “a União, de forma incongruente, não obstante a ausência de finalização da prestação de contas, colocou o Estado de Mato Grosso em situação de "inadimplência efetiva" e, antes mesmo da instauração de tomada de contas especial, inscreveu-o no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias e no Cadastro Informativo dos Créditos Não Quitados, notadamente no SINCONV” (fl. 4, e-doc. 1). 
    Noticia que “a inscrição do Estado de Mato Grosso enseja o bloqueio de todas as transferências voluntárias e a impossibilidade de realização de operações de crédito, o que gera prejuízos imensuráveis à população mato-grossense” (fl. 4, e-doc. 1). 
    Alega que “não discute o mérito da prestação de contas do mencionado convênio, mas apenas a sua inserção como inadimplentes no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - SIAFI/CAUC/SICONV, o que viola a não mais poder o princípio do devido processo legal” (fl. 5, e-doc. 1). 
    Pondera que “o apontamento da inadimplência no SIAFI/CAUC/SICONV, por si só, eclode efeitos prejudiciais ao Estado de Mato Grosso, que fica privado de firmar novos convênios, obter repasses e assinar contratos de empréstimo com instituições financeiras oficiais” (fl. 5, e-doc. 1). 
    Argumenta que, “para o Supremo Tribunal Federal, a inscrição no SIAFI/CAUC/SICONV somente pode ocorrer depois de esgotada toda a esfera administrativa, o que inclui a instauração, processamento e julgamento, pelo Tribunal de Contas da União - TCU, da Tomada de Contas Especial, após regular contraditório e ampla defesa, tanto da pessoa jurídica, como de todos os ex-administradores responsáveis pela condução e prestação de contas do extinto convênio” (fl. 9, e-doc. 1). 
    Sustenta que “a inscrição do Estado de Mato Grosso, nessa senda, afigura-se completamente contrária ao consolidado entendimento firmado nesta Suprema Corte, no sentido de que, em decorrência da regra da intranscendência das sanções, não há possibilidade de inscrição de ente federado em decorrência de débitos oriundos de gestões anteriores” (fl. 15, e-doc. 1). 
    Enfatiza que “o perigo de dano é evidente e vários são os precedentes dessa Corte, a reconhecer a existência de perigo da demora nas ações que reclamam a exclusão de entes públicos, suas autarquias e fundações do SIAFI/CAUC/SICONV” (fl. 18, e-doc. 1). 
    Salienta que “a lesão grave está consubstanciada no fato de que o Estado de Mato Grosso, com a presente inscrição no SIAFI/CAUC/SICONV, está impedido de firmar novos convênios nas mais diversas áreas, ficando assim totalmente impossibilitado de fazer investimentos e até mesmo de atender às necessidades prementes dos cidadãos mato-grossenses, ficando ainda impedido de receber os valores dos convênios, contratos de repasse e de financiamento que já estão em andamento” (fl. 18, e-doc. 1). 
    Requer tutela provisória antecipada “para determinar à Ré u(...) [a] retirada da inscrição no SIAFI/CAUC/SICONV ou quaisquer outros cadastros restritivos, concernente ao Convênio n° 752782/2010 até o julgamento definitivo desta ação” (fl. 21, e-doc. 1). 
    No mérito, pede a “procedência dos pedidos deduzidos na presente ação para impor à Ré uma obrigação de fazer, consubstanciada na retirada da inscrição no SIAFI/CAUC/SICONV ou qualquer outro cadastro restritivo, relativamente ao Convênio n.° 752782/2010, até a conclusão pelo Tribunal de Contas da União de Tomada de Contas Especial” (fl. 21, e-doc. 1). 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    3. Este Supremo Tribunal tem reconhecido conflito federativo em situações nas quais, valendo-se de registros de pretensas inadimplências dos Estados nos cadastros federais, a União impossibilita o recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses Estados e entidades federais. Assim, por exemplo:
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. 3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação” (Ação Cível Originária n. 2.764-AgR/AC, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.2.2018).
    “EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado”  (Ação Cível Originária n. 2.733-AgR/AC, de minha relatoria, Plenário, DJe 22.9.2018).
    4. O autor comprova a inscrição no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi em razão do Convênio n. 752782/2010 ( e-docs. 2 e 3).
    Alerta ter “somente com o Governo Federal (Nota Técnica n. 013/2020 - SATE/SEFAZ), convênios vigentes [de] R$ 2.169.744.768,16 (dois bilhões, cento e sessenta e nove milhões, setecentos e quarenta e quatro mil, setecentos e sessenta e oito reais e dezesseis centavos), cujas parcelas vindouras, no montante de R$ 1.231.358.471,81 (um bilhão, duzentos e trinta e um milhões, trezentos e cinqüenta e oito mil, quatrocentos e setenta e um reais e oitenta e um centavos) não poderão ser repassadas acaso mantenha a abusiva inscrição perpetrada pela União” (fls. 18-19, e-doc. 1).
    Prevê que, “na hipótese de não ser concedido o provimento antecipatório ora postulado, os danos ao Estado de Mato Grosso serão irreparáveis, pois perderá verbas da União para investimento em várias áreas sensíveis de atuação, restando prejudicado um dos princípios basilares de toda a atuação administrativa, qual seja, o princípio da continuidade do serviço público” (fl. 20, e-doc. 1).
    Este Supremo Tribunal firmou entendimento de que a inscrição do ente federado em cadastros de inadimplentes mantidos pela União sem a instauração prévia de tomada de contas especial desrespeita os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Confiram-se os julgados a seguir:
    “Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo. Repasse de verbas públicas. Convênios. 3. Irregularidade. Inscrição em cadastro. 4. Legitimidade passiva da União para figurar no polo passivo da demanda. Precedentes. 5. Tomada de contas especial. Necessidade. Jurisprudência. 6. Matéria submetida à repercussão geral. Sobrestamento do feito. Indeferimento. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Votação caso unânime, aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC no percentual de 5% do valor atualizado da causa. 9. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)” (Ação Cível Originária n. 2.849-AgR/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 29.5.2019).
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO.  TOMADA DE CONTAS  ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. Precedente: ACO 1.995, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 4/8/2015. 2. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 3. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 5. A  tomada de contas  especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 6. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 2.795-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.12.2018).
    “EMENTA Ação cível originária. Conflito federativo. Cadastros restritivos federais. Inscrição. CAUC/SIAFI. Necessidade de tomada de contas especial ou de procedimento específico previsto em lei. Contraditório. Ampla defesa. Ausência de observância. 1. O entendimento da Corte é firme no sentido de que, para a inscrição em cadastros restritivos, há de se garantir o contraditório e a ampla defesa ao ente estadual, por meio de tomadas de contas especial ou de procedimento específico previsto em lei. 2. A discussão quanto à existência da dívida com o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) não se confunde com a relativa à aplicação de sanções por desatendimento de norma legal, que exige defesa própria. 3. Ausência de observância de procedimento específico previsto em lei que tenha permitido a realização de defesa pelo ente estadual antes de sua inscrição nos cadastros de restrição federal, especificamente no que se refere à notificação fiscal nº 506.332.658. 4. Nas causas em que for inestimável o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo, o valor dos honorários será fixado por apreciação equitativa (art. 85, §§ 2º, 8º, CPC) Agravo regimental da União a que se nega provimento. Agravo do Estado do Rio Grande do Norte provido para fixar os honorários advocatícios em R$ 2.000,00 (dois mil reais) para cada parte” (Ação Cível Originária n. 1.883-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 24.8.2018).
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. Precedente: ACO 1.995, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 4/8/2015. 2. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 3. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 5. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 6. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 3.014-AgR/MG, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 12.6.2018).
 “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. INSTAURAÇÃO PRÉVIA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL. 1. A compreensão iterativa do STF é no sentido da necessidade de instauração prévia de Tomada de Contas Especial por parte da União, com observância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, para fins de imposição de medidas restritivas ao acesso de ente federativo a transferências intergovernamentais. 2. É jurisprudência assente não ser viável o sobrestamento de ação cível originária por identidade com a matéria versada em repercussão geral. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 2.473-AgR/TO, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 15.5.2018).
    Na espécie em exame, está demonstrada a urgência no deferimento da liminar, pois o registro da apontada inadimplência de Mato Grosso no Sistema de Convênios – Siconv e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi em razão do Convênio n. 752782/2010 impede o repasse de verbas federais imprescindíveis às finanças e ao desempenho das funções essenciais do Estado. 
    5. Pelo exposto, presentes os requisitos da medida requerida, defiro a tutela de urgência para suspender as inscrições de inadimplência de Mato Grosso no Sistema de Convênios – Siconv, no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi e em demais cadastros de inadimplência, com relação à prestação de contas do Convênio n. 752782/2010.
    Comunique-se esta decisão, com urgência e por meio eletrônico, à União. 
    Cite-se a ré para contestar no prazo legal. 
    Publique-se. 
    Brasília, 12 de março de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora