Tribunal: STF
Processo: RE 1291617
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-17
Data de publicação: 2020-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul, que negou provimento ao recurso inominado da União e reconheceu o direito da autora, Agente Administrativo da Polícia Federal, ao recebimento da indenização de localidade estratégica durante o gozo de férias (eDOC 8). 
    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 12).
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º, 37, caput, X e XVI, 61, § 1º, II, a e c, da Constituição Federal, bem como à Súmula 339 do STF e à Súmula Vinculante 37 do STF.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que, o pedido da parte Recorrida é juridicamente impossível, tendo em vista que a Constituição Federal, no seu artigo 167, veda “a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais” (eDOC 17, p. 9). 
    Alega-se que restou afrontado o art. 2º da CF, na medida em que a interferência do Poder Judiciário “no poder regulamentar da Presidência da República representaria clara violação dos dispositivos constitucionais destacados, bem como da Súmula Vinculante 37” (eDOC 17, p. 10-11).
    Ressalta-se que “a Lei 12.855/2013, que instituiu a indenização objeto da controvérsia, previu expressamente a ressalva que impõe obstáculo à percepção dessa vantagem no período de férias (art. 2º, § 2º)” e que, nos termos do art. 37, X, da CF, “somente por meio de lei específica pode haver fixação ou alteração de remuneração e demais verbas devidas aos servidores públicos” (eDOC 17, p. 12-13), enfatizando-se que, a teor do art. 61, § 1º, II, alíneas a e c, da CF, tal lei é de iniciativa do Presidente da República. 
    Ao final, conclui-se que, “além de inexistir lei a amparar a pretensão da parte autora, o caso é mais grave, pois a lei expressamente veda o direito pleiteado” (eDOC 17, p. 15) , daí a incidência da Súmula Vinculante 37. 
    A Presidência das Turmas Recursais admitiu o extraordinário (eDOC 21).
    É o relatório. Decido. 
    A irresignação não merece prosperar.
    Verifica-se que a Turma de origem, ao apreciar o recurso inominado, asseverou (eDOC 8, p. 1-5):
    “Trata-se de recurso inominado interposto pela União contra sentença que julgou procedente o pedido inicial para o fim de declarar o direito da parte autora à percepção da indenização de localidade estratégica nos dias úteis que integrem os períodos de férias, a partir da publicação da Portaria regulamentar ocorrida em 20/12/2017, e condenar a ré a pagar à parte autora os valores referentes à indenização de localidade estratégica que deveriam ter sido pagas durante às férias gozadas desde aquela data. 
    Inconformada, a ré insurge-se contra a procedência do pedido e demanda a reforma da sentença, sustentando que a natureza do Adicional de Fronteira é indenizatória e não remuneratória, portanto não deveria ser pago durante o período de férias da parte autora. 
    Defende o caráter exemplificativo do rol descrito no §2º do art. 2º da Lei nº 12.855/2013, incluindo a hipótese de férias às vedações, e a impossibilidade de conceder vantagem pecuniária sem a prévia dotação orçamentária e autorização específica na LDO (Arts. 167 e 169 da CF/88). 
    Da indenização de localidade estratégica - natureza indenizatória e pagamento no período de férias No que respeita aos aspectos impugnados, constato que a sentença solucionou adequadamente a lide e as razões do recurso interposto não demandam enfrentamento específico que vá além dos fundamentos consignados na bem lançada decisão do juízo a quo. 
    (...)
    Cumpre ressaltar que o fato de o inciso I, do Art. 102 da Lei Nº 8.112/1990 estar expressamente excluído do §2º do Art. 2º da Lei Nº 12.855/2013, ao contrário dos outros incisos do mesmo dispositivo, confirma a intenção legislativa de manter o pagamento da indenização de localidade específica durante o período de férias dos servidores beneficiados por tal indenização. Interpretar as vedações do §2º do Art. 2º da Lei Nº 12.855/2013 como um rol exemplificativo tornaria inútil a especificidade da redação das exclusões, tendo em vista que a simples menção genérica ao Art. 102 da Lei 8.112/1990 bastaria para excepcionar todos os afastamentos previstos no dispositivo supracitado. 
    Por fim, não há que se falar em concessão de aumento de vencimentos pela via judicial. A decisão recorrida apenas reconheceu o direito às indenizações financeiras decorrentes do exercício da função em localidade estratégica nos períodos de férias do servidor tal como estabelecido na legislação de regência, o que não implica acréscimo de vencimentos em si, tampouco afronta aos art. 167 e 169 da CF/88, bem assim à Súmula Vinculante 37. (grifei)
    Desse modo, neste aspecto, a sentença é de ser confirmada pelos seus próprios fundamentos, nos termos do artigo 46 da Lei 9.099/1995, combinado com artigo 1º da Lei 10.259/2001, complementados pelas razões acima expostas”. 
    Destaco, no ponto, trechos da sentença, a qual foi adotada pela Turma Recursal (eDOC 4, p. 2- 4):
    “Importa, portanto, apreciar os termos da Lei nº 12.855/13, a fim de que se conclua no sentido da viabilidade ou não do pagamento à parte autora da indenização instituída por meio daquele diploma legal, mesmo quando estiver em gozo de férias. 
    O art. 1º da Lei nº 12.855/13, ao instituir a indenização em comento, prevê ser ela devida aos servidores da Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Receita Federal do Brasil, MAPA e MTE em exercício de atividade em localidades estratégicas, vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços. 
    Por sua vez, o art. 2º daquele diploma legal reservou ao Poder Executivo a edição de ato que definisse quais são as unidades que ensejam o pagamento da indenização:
    (...)
    Sobreveio o Decreto nº 9.227/2017, regulamentando a Lei nº 12.855/2013, e, posteriormente, publicada a Portaria nº 459, de 19/12/2017, listando as unidades cujos servidores teriam direito ao recebimento do benefício em questão, dentre as quais se encontra a lotação ocupada pela parte autora. 
    Analisando a legislação instituidora, tem-se as seguintes disposições: 
    (...)
    A controvérsia diz respeito ao trecho do §2º, acima sublinhado, que faz menção aos "incisos II a XI do artigo 102 da Lei nº 8.112/90". Para melhor compreensão, transcrevo o artigo em questão: 
    Art. 102. Além das ausências ao serviço previstas no art. 97, são considerados como de efetivo exercício os afastamentos em virtude de: (Vide Decreto nº 5.707, de 2006)
      I - férias; (...)
    Percebe-se que, ao fazer referência aos incisos II a XI do art. 102 da Lei nº 8.112/90, o §2º da legislação instituidora da indenização não fez menção ao período de férias. 
    (...)
    Diante disso, deve ser julgado procedente o pedido do autor, para o fim de reconhecer seu direito ao recebimento de indenização de localidade estratégica durante o gozo das férias, o que surtirá efeitos tanto em relação a suas férias já gozadas após a publicação da Portaria regulamentar, quanto às futuras.  Considerando que, de acordo com o art. 2º, §2º, da Lei nº 12.855/2013, o pagamento em tela não é devido nos dias em que não houver trabalho, revendo posicionamento anterior, a verba deve ser paga apenas nos dias úteis, também no período de férias, em conformidade com a disposição legal”. 
    Sendo esse o contexto, constata-se que a Turma de origem desproveu o recurso à luz da legislação infraconstitucional pertinente (Leis 8.112/1990, 12.855/2013, Decreto 9.227/2017 e Portaria 459/2017), de modo que a discussão referente ao pagamento da indenização de localidade estratégica, referente às férias, revela-se adstrita ao âmbito infraconstitucional, tornando oblíqua ou reflexa eventual ofensa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. Nesse sentido:
    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Servidor público afastado para exercício de mandato eletivo. Indenização por trabalho em localidade estratégica. Requisitos. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF) nem para a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.253.716-AgR, Rel. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 26.05.2020).
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE PENOSIDADE. ATIVIDADES EXERCIDAS EM ÁREA DE FRONTEIRA. INEXISTÊNCIA DO DIREITO SUBJETIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. REGULAMENTAÇÃO. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.000.786-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 6.9.2017).
    No que tange à alegada afronta aos arts. 167 e 169 da Constituição Federal e à Súmula Vinculante 37, o acórdão recorrido assim decidiu (eDOC 8, p. 5):
    “Por fim, não há que se falar em concessão de aumento de vencimentos pela via judicial. A decisão recorrida apenas reconheceu o direito às indenizações financeiras decorrentes do exercício da função em localidade estratégica nos períodos de férias do servidor tal como estabelecido na legislação de regência, o que não implica acréscimo de vencimentos em si, tampouco afronta aos art. 167 e 169 da CF/88, bem assim à Súmula Vinculante 37”.
    Observo que o Juízo a quo, ao afastar a suposta violação aos mencionados dispositivos constitucionais, resolveu a causa com apoio na legislação infraconstitucional pertinente. 
    Desse modo, não há que se falar, na hipótese, em afronta direta aos arts. 167 e 169 da CF. Inaplicável, ainda, ao caso, a Súmula Vinculante 37. Vejam-se a respeito:
    “Limitando-se a discussão do feito ao âmbito da legislação local, a admissão do recurso extraordinário, por suposta violação ao disposto nos artigos 37, XI, e 169, da Constituição, encontra óbice na Súmula STF nº 280. 2. Agravo regimental improvido” (AI 384.019-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Primeira Turma, DJe 08.11.2002). 
    “(...) 4. Inocorrência de violação à Súmula Vinculante 37, pois o Tribunal de origem, no ponto, quanto à incorporação da gratificação em questão, não decidiu a lide com apoio no princípio da isonomia, mas na interpretação de legislação local pertinente” (...) (ARE 1.236.483-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 05.06.2020). 
    Destaco, ainda, que esta Corte possui entendimento consolidado no sentido de que o adicional de penosidade para exercício de atividade em área de fronteira não se trata de direito subjetivo garantido pela Constituição aos servidores públicos e que, portanto, será devido nos termos da legislação infraconstitucional. Diante disso, não se revela existente questão constitucional suficiente a viabilizar o processamento do recurso extraordinário. Confira-se, a propósito, o seguinte acórdão:
    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE PENOSIDADE. ZONA DE FRONTEIRA. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orienta-se no sentido de que o adicional de penosidade para exercício de atividade em área de fronteira não se trata de direito subjetivo garantido pela Constituição aos servidores públicos e, portanto, será devido nos termos da legislação infraconstitucional. Precedentes. 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 989.872-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 9.12.2016).
    Registro que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, sob a sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o ARE 1.247.767-RG (Tema 1078), Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 10.03.2020) decidiu que “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia à relativa exigibilidade de verba por lotação em unidade estratégica (adicional de fronteira) prevista na Lei nº 12.855/13 enquanto ausente sua regulamentação pelo Poder Executivo federal”. Eis a ementa de referido julgado:
    “Recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidor público federal. Localidades estratégicas vinculadas à prevenção, ao controle, à fiscalização e à repressão dos delitos transfronteiriços. Adicional de fronteira. Impossibilidade de pagamento da verba por ausência de regulamentação. Matéria infraconstitucional. Ausência de repercussão geral. É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à exigibilidade de verba por lotação em unidade estratégica (adicional de fronteira) prevista na Lei 12.855/2013 enquanto ausente sua regulamentação pelo Poder Executivo federal”.
    Esta Corte ao julgar, em 21.10.2020, os embargos de declaração opostos contra tal aresto, assim consignou:
    “Verifico, outrossim, que o acórdão embargado, ao contrário do que suscitado pelo embargante, levou em consideração o argumento de que haveria omissão por parte do Poder Executivo em editar decreto regulamentar, em suposta ofensa à separação dos poderes e ao comando do Legislador. Contudo, restou reconhecida a ausência de questão constitucional emanada do recurso extraordinário e de repercussão geral da matéria. 
    No particular, assentou-se que a demanda não ultrapassa o controle de legalidade, tendo sido devidamente resolvida em sede de recurso repetitivo no Superior Tribunal de Justiça”. 
    Extraio, em caso específico, fragmentos da decisão monocrática exarada no RE 1.286.035, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, DJe 30.09.2020:
    “Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pela 5ª Turma Recursal do Rio Grande do Sul que, em sede de Recurso Inominado, negou provimento ao apelo e manteve a sentença que declarara o direito do recorrido à percepção de indenização de localidade estratégica nos dias úteis que integrem o período de férias, a partir da publicação da Portaria regulamentar, ocorrida em 20/12/2017 (Doc. 8). 
    (...)
    No Recurso Extraordinário (Doc. 16), interposto com amparo no art. 102, III, “a” , a parte recorrente sustenta violação aos artigos 2º; 37, caput, X; 61, § 1º, II, “a” e “c”; 167; e 169, da Constituição Federal. 
    Em suma, alega que o acórdão recorrido, ao confirmar a sentença, contrariou disposição expressa na Lei 12.855/2013, que garante a indenização de localidade estratégica apenas no dia efetivo de trabalho. Aduz, também, que, ao assim decidir, o acórdão violou a Súmula Vinculante 37. 
    (...)
    No presente caso, a parte recorrente não apresentou elementos concretos, indicativos da presença de repercussão geral. 
    De todo modo, da analise dos autos, verifica-se que a questão controvertida não extrapola os limites da causa e o interesse subjetivo das partes envolvidas. 
    Trata-se de tema especifico, de efeito restrito e aplicação limitada. 
    Diante do exposto, com base no art. 326, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINARIO”. 
    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, com base no art. 932, IV, a e b, do CPC e do art. 21, § 1º, do RISTF. Nos termos do artigo 85, § 11, CPC, majoro em ¼ (um quarto) a verba honorária fixada anteriormente (eDOC 8, p. 5-6), devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo. 
    Publique-se.
    Brasília, 17 de novembro de 2020.
Ministro EDSON FACHIN
Relator
Documento assinado digitalmente