Tribunal: STF
Processo: ACO 3355
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-02-20
Data de publicação: 2020-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
TUTELA PROVISÓRIA NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DO PIAUÍ NO SISTEMA DE CONVÊNIOS – SICONV E NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA – SIAFI PELO CONVÊNIO N. 7.076/2011. NECESSIDADE DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRECEDENTES. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS. 
Relatório
    1. Ação cível originária, com requerimento de tutela provisória de urgência, ajuizada pelo Piauí, em 19.11.2019, contra a União e a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf para suspenderem-se os efeitos da inscrição do Estado como inadimplente no Sistema de Convênios – Sincov e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi em razão do Convênio n. 7.076/2011 (Sisfi/Siconv n. 723226/2011), celebrado com a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf.
O caso
    2. Piauí relata ter celebrado com a União, pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf, o Convênio n. 7.076/2011 (Siafi/Siconv n. 723.226/2011), cujo objeto consistia na construção de um balneário no Município de Parnaguá/PI. Informa que o objeto do convênio foi executado apenas parcialmente (43,06%) e que falhas apontadas na prestação de contas do convênio levaram ao desfazimento do ajuste em 18.1.2019.
    Noticia que, em 16.4.2019, foi instado a prestar contas finais do convênio pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf, sob pena de inclusão do registro de inadimplência no Siafi, e que, em 9.10.2019, foi determinada a instauração de tomada de contas especial, com a notificação dos gestores estaduais pretéritos e atuais.
    Informa que, embora o processo de tomada de contas especial não tenha sido concluído e se aguarde a elaboração de relatório final para a identificação dos gestores responsáveis por eventuais danos, a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf teria inscrito precipitadamente o Piauí como inadimplente no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc/Sincov.
    Argumenta que, “mesmo com a Tomada de Contas Especial ainda pendente de julgamento, e conquanto reconheça a responsabilidade ex-gestores estaduais pela não prestação de contas do convênio em referência, a CODEVASF se antecipou e procedeu desde logo à anotação restritiva do Estado do Piauí no CAUC/SICONV. Instada a reparar o equívoco, recusa-se contudo, denotando desapreço ao art. 26-A da Lei federal 10.522/2002” (fl. 7), o que pode “compromete[r] a prestação de serviços públicos e a execução de políticas fundamentais à satisfação do interesse coletivo” (fl. 8).
    Afirma haver “risco real de desestabilização do pacto federativo, pois os métodos de coerção levados a efeito pela CODEVASF e pela União Federal, sobre veicularem ostensiva desobediência a dispositivos expressos de lei, denotam um manifesto abuso, por parte desta última, de sua posição enquanto órgão central transferidor de recursos” (fl. 10).
    Sustenta “que a anotação restritiva do Estado do Piauí no CAUC/SICONV, feita pela União Federal, se deu em desobediência ao devido processo legal instituído pela Lei Federal nº 10.522/2002, pois ocorreu antes do julgamento da Tomada de Contas Especial em curso perante a ente tomador, in casu, a CODEVASF. Ora, em resposta ao pedido sustação da inadimplência junto ao CAUC/SICONV, feita pelo Estado do Piauí (Ofício 36/2020 – DOC. 09 – fls. 349/350, acima referido) a empresa pública se limitou a informar que a TCE estaria em andamento e que, à míngua de adequada prestação de contas pelos ex-gestores da Administração Estadual (Secretaria de Turismo), o registro de inadimplência deveria ser mantido” (fl. 15). 
    Transcreve precedentes jurisprudenciais que afirma favoráveis a sua tese e realça terem as rés “subvert[ido] o rito procedimental instituído pela Lei federal nº 10.522/2002, a qual, prestigiando as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, exige a instauração e julgamento de Tomada de Contas Especial previamente à anotação restritiva no CAUC/SICONV” (fl. 22). 
    Requer tutela provisória de urgência para determinar “a suspensão, até julgamento definitivo desta ação, da inscrição do Estado no CAUC/SICONV, ou em qualquer outro cadastro restritivo por ela administrado/alimentado, em razão da reprovação das contas alusivas ao CONVÊNIO 7.076.00/2011 (SICONV 723226), impedindo também a Ré de condicionar (1) a realização de transferências voluntárias de recursos ao Ente Público requerente ou (2) a captação de financiamentos em instituições oficiais ou, ainda, (3) a obtenção de avais para tanto, ao pagamento dos aludidos valores” (fl. 27).
    No mérito, pede “procedência integral da ação, confirmando-se em definitivo a tutela provisória” (fl. 28).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    3. Este Supremo Tribunal tem reconhecido conflito federativo em situações nas quais, valendo-se de registros de pretensas inadimplências dos Estados nos cadastros federais, a União impossibilita o recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses Estados e entidades federais. Assim, por exemplo:
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. 3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação” (Ação Cível Originária n. 2.764-AgR/AC, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.2.2018).
    “EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado”  (Ação Cível Originária n. 2.733-AgR/AC, de minha relatoria, Plenário, DJe 22.9.2018).
    4. O autor comprova a inscrição no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi, em razão do Convênio n. 7.076/2011 (Siafi/Siconv n. 723226/2011) (e-doc. 3).
    Argumenta que a “instauração de TCE pela CODEVASF (…) deveria ter resultado na suspensão do registro de inadimplência no prazo máximo de 48 horas, conforme art. 26-A, § 9º, Lei 10.522/2002” (fl. 17), o que não se deu na espécie, pelo que a manutenção do registro de inadimplência nos cadastros administrados pela União causa grave risco de lesão ao Piauí, por impossibilitar a celebração de novos ajustes e recebimento de transferências voluntárias.
    Este Supremo Tribunal firmou entendimento de que a inscrição do ente federado em cadastros de inadimplentes mantidos pela União sem o exame de tomada de contas especial previamente instaurada desrespeita os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Confiram-se os julgados a seguir:
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (…) 3. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 5. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 6. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 2.795-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.12.2018).
    “EMENTA Agravo regimental em ação cível originária. Incompetência do Supremo Tribunal para apreciar, originariamente, regularidade na aplicação de verba recebida em convênio. Competência originária para apreciar legalidade da inscrição de ente estadual em cadastro restritivo federal. Conflito federativo configurado. Precedentes. Conhecimento parcial da demanda. Procedência do pedido. CAUC/SIAFI. Matéria submetida à sistemática da repercussão geral. Inexistência de óbice à apreciação do mérito de ação cível de competência originária do Supremo Tribunal. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. (…) 3. O Plenário do Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes. 4. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 5. Agravo regimental não provido. Remessa dos autos ao juízo federal de primeiro grau competente para a apreciação da parte da ação de que não se conheceu” 
(ACO 3.011-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe13.6.2018).
    “Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo. Repasse de verbas públicas. Convênios. 3. Irregularidade. Inscrição em cadastro. 4. Legitimidade passiva da União para figurar no polo passivo da demanda. Precedentes. 5. Tomada de contas especial. Necessidade. Jurisprudência. 6. Matéria submetida à repercussão geral. Sobrestamento do feito. Indeferimento. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Votação caso unânime, aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC no percentual de 5% do valor atualizado da causa. 9. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)” (Ação Cível Originária n. 2.849-AgR/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 29.5.2019).
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.(...) 3. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 5. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 6. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 3.014-AgR/MG, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 12.6.2018).
 “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. INSTAURAÇÃO PRÉVIA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. NECESSIDADE. DEVIDO PROCESSO LEGAL. 1. A compreensão iterativa do STF é no sentido da necessidade de instauração prévia de Tomada de Contas Especial por parte da União, com observância dos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, para fins de imposição de medidas restritivas ao acesso de ente federativo a transferências intergovernamentais. 2. É jurisprudência assente não ser viável o sobrestamento de ação cível originária por identidade com a matéria versada em repercussão geral. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (Ação Cível Originária n. 2.473-AgR/TO, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 15.5.2018).
    Na espécie em exame, está demonstrada a urgência no deferimento da liminar, pois o registro da apontada inadimplência do Piauí no Sistema de Convênios – Sincov e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi impede o repasse de verbas federais imprescindíveis às finanças e ao desempenho das funções essenciais do Estado. 
    5. Pelo exposto, presentes os requisitos da medida requerida, defiro a tutela de urgência para suspender as inscrições de inadimplência do Piauí no Sistema de Convênios – Siconv, no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi e em demais cadastros de inadimplência, relativamente à prestação de contas do Convênio n. 7.076/2011 (Siafi/Siconv n. 723226/2011).
    Comunique-se esta decisão, com urgência e por meio eletrônico, à União e à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba – Codevasf. 
    Citem-se as rés para contestarem no prazo legal. 
    Publique-se. 
    Brasília, 20 de fevereiro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA 
Relatora