Tribunal: STF
Processo: ARE 1131514
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-12-02
Data de publicação: 2020-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se do segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo em que figuram como partes a Claro S.A. e a Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor – PROCON do Estado de São Paulo. 
    Colhe-se dos autos que, na origem, a Net Serviços de Comunicação S.A. (atualmente Claro S.A.) ajuizou ação anulatória de ato administrativo consistente em penalidade imposta pelo PROCON por descumprimento à Lei Estadual 13.226/2008, que instituiu o Cadastro para o Bloqueio do Recebimento de Ligações de Telemarketing no âmbito do Estado de São Paulo.
    Dentre os fundamentos invocados na inicial, a ora agravante alega, em síntese, a inconstitucionalidade da referida lei estadual, pois competiria à União legislar de forma privativa sobre serviços de telecomunicações (art. 22, inciso IV, da CR/1988).
    O Tribunal de Justiça local, ao examinar a controvérsia, entendeu não ocorrer violação às normas de distribuição de competência previstas na Constituição, uma vez que, no que diz respeito ao direito do consumidor, a competência legislativa é concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    “O recurso não comporta provimento porque a sentença entregou ao caso a solução correta.
    Trata-se de Ação Anulatória de Ato Administrativo por meio da qual pretendia a autora, inicialmente, a concessão de liminar para a suspensão de multa que lhe foi aplicada pelo Procon em razão de desrespeito à Lei no 13.226/08, que previu o cadastro para bloqueio de ligações de Telemarketing que proibia a autora de vender seus produtos por telefone.
    As preliminares arguidas, são de pronto afastadas, como também já o foram na decisão apelada, inexistindo qualquer vício ou irregularidade na mesma.
    Com efeito, houve o enfrentamento de todas as questões postas pela autora à fls.866/867.
    Outrossim, não existe qualquer inconstitucionalidade na lei no 13.226/08, bem como no DF no 53.921/08, pois, esta C. Câmara já reconheceu a legitimidade do Procon para a aplicação de sanções, na Apelação no 994.09.368471-7, que teve como relator o E. Desembargador Wanderley Federigui e, do voto condutor permite-se transcrever a seguinte ementa: 
    …
    Assim, torna-se evidente inexistir inconstitucionalidade na lei apontada porque, de que adianta se estabelecer a proibição, se não se arma o órgão responsável pela fiscalização, para que possa coibir os abusos, como é o caso dos autos.
    Desta forma, à União é reservada a competência para a geração das normas e, ao Estado a competência suplementar para que possa agir onde não o fizer a União.
    Ademais, tal lei também não veda as práticas da livre iniciativa; apenas a regulamenta e proibindo ligações aos consumidores que se voltarem contra tal prática; é direito fundamental, assim como a livre atividade econômica”. (eDOC 5, p. 17)
    Opostos embargos de declaração, estes foram rejeitados. (eDOC 5, p. 82)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, c e d, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º, IV; 5º, II, LIV e LV; 21, XI; 22, IV; 37; 93 e; 170 do texto constitucional. 
    A PGR manifesta-se pela inconstitucionalidade da lei. (eDOC 14) 
    Em 27.2.2020, dei provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido. 
    Sobreveio agravo regimental do PROCON, no eDOC 17, e, na oportunidade, reconsiderei a decisão anteriormente proferida para negar seguimento ao recurso extraordinário.
    Contra a decisão de reconsideração, a Claro S.A. interpôs agravo regimental. Nas razões recursais (eDOC 28), insiste no processamento do recurso extraordinário, ao argumento de que a ofensa à Constituição foi direta e que não se limita ao âmbito da legislação local, visto que a discussão se refere a possível invasão de competência legislativa da União pelo Estado de São Paulo. Sustenta que se trata de questão de direito, o que dispensa a reanálise de fatos e provas.
    Não foram apresentadas contrarrazões.
    É o relatório. Decido. 
    O feito comporta nova reconsideração, a fim de restabelecer o entendimento assentado na primeira decisão monocrática proferida nestes autos. (eDOC 15, DJe 2.3.2020)
    No que tange à alegação de inconstitucionalidade formal, não raras vezes, surgem dúvidas sobre os limites de competência legislativa dos entes federados, tendo em vista os critérios utilizados pelo próprio constituinte na sua definição e na aparente vinculação de uma determinada matéria a mais de um tipo de competência. 
    Aqui, a dúvida é se a norma impugnada está inserida na competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, IV, da Constituição Federal) ou na competência concorrente para legislar sobre produção e consumo e responsabilidade por dano ao consumidor (art. 24, incisos V e VIII, da Constituição Federal).
    A Constituição confere à União a competência para explorar os serviços de telecomunicações, e, em paralelo, a competência privativa para legislar sobre eles:
    “Art. 21. Compete à União: XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais. 
    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão”. 
    Uma vez que a União é a responsável pela prestação dos serviços de telecomunicações, também lhe cabe legislar sobre o regime das empresas concessionárias e permissionárias dos referidos serviços, os direitos dos usuários, as políticas tarifárias e a obrigação de manter o serviço adequado.
    Ademais, conforme se extrai do disposto no art. 175 da Constituição, a competência da União para legislar sobre telecomunicações não se restringe ao vínculo existente entre o poder concedente e as concessionárias. Abrange, entre outros temas, a regulamentação da relação entre o usuário e as empresas prestadoras dos serviços. 
    Em que pese a questão dos autos tangenciar matéria relativa à proteção do consumidor, as normas de competência concorrente não podem ser alargadas a ponto de anular a competência legislativa privativa da União. 
    Nas palavras do Ministro Luiz Fux, no voto proferido na ADI 4.019/SP: 
    “Portanto, os estados-membros não têm competência para legislar sobre normas aplicáveis aos prestadores de serviços de telecomunicações, ainda que a pretexto de proteger o consumidor ou a saúde dos usuários, pois tal atribuição é privativa da União. 
    Entender de modo contrário, em interpretação alargada da competência concorrente dos Estados-membros para a edição de normas específicas em matéria de consumidor (artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal), acabaria por manietar a União dos meios indispensáveis para se desincumbir de sua competência constitucional expressa, frustrando a teleologia dos artigos 21, XI, e 22, IV, da Constituição Federal”.
    Confira-se, a propósito, a ementa do julgado: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI 12.155/2005 DO ESTADO DE SÃO PAULO. INSTITUIÇÃO DE OBRIGAÇÃO PARA AS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES DE DISCRIMINAR DETALHADAMENTE NAS CONTAS DE TELEFONIA FIXA E MÓVEL OS PULSOS COBRADOS NAS LIGAÇÕES LOCAIS, SOB PENA DE MULTA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. (ARTIGO 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (ARTIGO 24, V E VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (ARTIGO 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO.
    1. O serviço de telecomunicações é da competência legislativa da (artigo 22, IV, da Constituição Federal), que resta violada quando lei estadual institui, para as empresas concessionárias de serviços de telecomunicações, a obrigação de discriminar detalhadamente nas contas de telefonia fixa e móvel os pulsos cobrados nas ligações locais, sob pena de multa, ainda que a pretexto de proteger o consumidor ou a saúde dos usuários.
    2. A competência concorrente dos estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal) não pode conduzir à frustração da teleologia das normas que estabelecem as competências legislativa e administrativa privativas da União em matéria de telecomunicações. Precedentes: ADI 5.253, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 01/08/2017; ADI 4.861, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 01/08/2017; ADI 4.477, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 31/05/2017; ADI 2.615, Rel. Min. Eros Grau, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/05/2015; ADI 4.478, Rel. Min. Ayres Britto, Rel. p/ acórdão Min. Luiz Fux, DJe de 29.11.2011.
    3. O consumidor e o usuário de serviços públicos ostentam regimes jurídicos diversos. Enquanto o primeiro se subsume ao disposto no Código de Defesa do Consumidor, este último observa a lógica da solidariedade social (artigo 3º, I, da Constituição Federal) e encontra sede específica na cláusula “direitos dos usuários”, prevista no artigo 175, parágrafo único, II, da Constituição Federal.
    4. Ação direta conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei 12.155/2005 do Estado de São Paulo”. (ADI 4.019/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 5.2.2019, grifo nosso)
    Dessa forma, a conclusão é de inconstitucionalidade formal da lei estadual que instituiu o cadastro de bloqueio de chamadas, por invasão da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (artigo 22, IV, da Constituição Federal).
    Ante o exposto, em juízo de reconsideração, julgo procedente o recurso extraordinário, para declarar, de forma incidental, a inconstitucionalidade da Lei 13.226/2008, do Estado de São Paulo, anulando, consequentemente, a penalidade administrativa imposta ao recorrente pelo PROCON Estadual. 
    Publique-se. 
    Brasília, 2 de dezembro de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente