Tribunal: STF
Processo: STP 683
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-05
Data de publicação: 2020-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. PREFEITA MUNICIPAL. PROCESSAMENTO PELO SUPOSTO COMETIMENTO DE INFRAÇÕES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS. DECISÃO LIMINAR QUE DETERMINA O RETORNO AO EXERCÍCIO DO MANDATO. CONTROVÉRSIA QUANTO À EXISTÊNCIA DE JUSTA CAUSA PARA A CASSAÇÃO DO MANDATO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pela Câmara Municipal de União Paulista/SP, com o objetivo de suspender os efeitos de decisão da 2ª Câmara de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 2243955-68.2020.8.26.0000, que concedeu a antecipação da tutela para sustar os efeitos do Decreto Legislativo 01/2020, que cassou o mandato de Cleusa Gui Martins como Prefeita Municipal de União Paulista/SP.
    Narra o órgão autor que foi instaurado processo de cassação do mandato da prefeita Cleusa Gui Martins, pela suposta prática de infrações político-administrativas, do qual resultou a edição de decreto legislativo condenatório. Relata que a interessada ajuizou ação declaratória de nulidade em face do referido Decreto Legislativo nº 01/2020 e, em sede de agravo de instrumento, obteve decisão favorável, no sentido da suspensão dos efeitos do decreto legislativo impugnado, com a recondução da interessada ao cargo de Prefeita Municipal de União Paulista/SP, sob o fundamento de que não haveria justa causa a embasar a cassação do mandato da prefeita.
    Alega que a matéria objeto da presente suspensão de segurança tem fundamento constitucional, relacionado ao princípio da separação dos Poderes, “pois adentrou no amago da autonomia funcional e organizacional do Legislativo quanto a interpretação do seu Regimento Interno e questões ‘interna corporis’”. Aduz, ainda, que “a decisão recorrida adentrou no mérito da decisão soberana tomada pelo Plenário da Câmara Municipal consubstanciado no poder-dever de investigar, julgar e cassar o mandato do Chefe do Poder Executivo Municipal, nos casos de cometimento de infração político-administrativa”.
    Requer a suspensão dos efeitos da decisão impugnada, com o consequente restabelecimento das decisões condenatórias proferidas pela Câmara Municipal.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF).
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]”. (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020, grifei).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado por Câmara Municipal contra decisão judicial que determinou a suspensão de decreto legislativo condenatório que operava a cassação do mandato da Prefeita do Município de União Paulista/SP, sob o fundamento de que não haveria justa causa a embasar a cassação de seu mandato, uma vez que os mesmos fatos foram considerados insuficientes no âmbito penal e da ação de improbidade administrativa. Extrai-se da decisão cuja suspensão se requer (doc. 18):
    “Consta dos autos que o Pregão Presencial nº 014/2018 (fls. 111/167 na origem), que motivou a denúncia (fls. 98/106), teve como pregoeira Priscila de Oliveira Ricco (fls. 170), irmã da Chefe do Departamento de Licitação e Compras, Patrícia Aparecida de Oliveira Ricco Gonçalves (fls. 168). Que a abertura da licitação foi solicitada por Ednéia Gabriela Gonçalves, cunhada de Patrícia, atuando como Gestora do Departamento de Assistência da Prefeitura (fls. 11). Que a única empresa participante no pregão (fls. 142/160) é de propriedade de Irani Cândida de Oliveira Ricco, mãe de Patrícia e Priscila. Que a empresa mencionada tinha como nome fantasia “Patrícia Ricco Presentes”, alterado recentemente para “Riccas Presente”. 
    Tais fatos foram destacados na denúncia de fls. 98/106, que alegou (fls. 99/100) violação à vedação do art. 9º da Lei nº 8.666/93: 
    […]
    Segundo a denúncia (fls. 103), “a ilustre Prefeita Municipal, mesmo tendo o pleno conhecimento da irregularidade, bem como da propriedade da pessoa jurídica contratada, adjudicou e homologou o procedimento licitatório, assinou contrato com a empresa, bem como efetuou diversos pagamentos”, entendendo que tais fatos configuram infração político-administrativa nos termos do art. 4º, VII, VIII e X do Decreto-Lei nº 201/67: 
    […] 
No entanto, de rigor considerar os fundamentos que deram ensejo ao arquivamento do inquérito e decisão pelo Ministério Público no sentido de que não havia justificativa sequer para ajuizamento de ação civil por ato de improbidade administrativa. 
    Não obstante tratar-se de cidade muito pequena, em que todos se conhecem e sabem o que ocorre, não se autoriza a ausência de qualquer elemento preciso a respeito do conhecimento dos fatos pela Prefeita ou tentativa de interferência sua, numa contratação para aquisição de produtos para o serviço social do município, por pouco mais de vinte mil reais, sem qualquer referencia a súper faturamento, ao revés. Se é certo que nem toda irregularidade em licitação justifica ajuizamento de ação de improbidade, menos ainda poderia autorizar que, em meio a intensa disputa política, os adversários possam deliberar, com base nos mesmos fatos que foram considerados insuficientes no âmbito penal e da ação de improbidade administrativa, e às vésperas de eleição local, sirvam para depor um Prefeito do cargo para o qual foi regularmente eleito. A aparência de falta absoluta de razoabilidade e proporcionalidade reclama a antecipação da tutela recursal. 
    De fato, tenho que os documentos que acompanharam a inicial trazem verossimilhança às alegações da autora, na esteira do reconhecido pelo Ministério Público nos autos do inquérito, com a aprovação da Procuradoria Geral, incluindo referência a ausência de elementos que justificassem ajuizamento de ação civil por improbidade administrativa. 
    Ressalvada a possibilidade de melhor análise quando do julgamento colegiado, processe-se o recurso, que é tempestivo, DEFERIDA a antecipação de tutela recursal requerida”. 
    Nada obstante a argumentação do órgão público autor, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional controvertida na origem. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente natureza constitucional, ao passo que a discussão havida no processo de origem, relativa à insuficiência fática para a comprovação das infrações supostamente cometidas pela interessada e a desproporcionalidade da decisão de cassação do seu mandato, têm caráter eminentemente infraconstitucional.
    Ademais, a revisão da decisão impugnada demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    Ademais, ainda que cabível o presente incidente, inviável seria a concessão da suspensão pleiteada, haja vista que das alegações formuladas pelo órgão autor e dos elementos constantes dos autos não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem pública pelo só fato de haver provisório restabelecimento do mandato da chefe do Poder Executivo Municipal – salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992. 
    Publique-se. Int..
    Brasília, 05 de novembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
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