Tribunal: STF
Processo: STP 13
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-08
Data de publicação: 2020-06-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Cuida-se de pedido de suspensão dos efeitos de tutela provisória, com pedido liminar, ajuizado pelos municípios de Exú (PE), Palmeirina (PE), Panelas (PE), Solidão (PE) e Terezinha (PE), em face de decisão monocrática proferida pelo eminente Desembargador Federal Fábio Prieto, nos autos da Ação Rescisória nº 5006325-85.2017.4.03.0000, em trâmite na 2ª Seção do Tribunal Regional Federal da 3ª Região e por meio da qual foi determinada a suspensão dos pagamentos devidos aos requerentes, dentre outros entes da Federação, decorrentes da execução da sentença proferida na ação civil pública nº 005061627.1999.4.03.6100, em que reconhecido o dever da União de complementar verbas repassadas a menor, a partir do ano de 1998 e relativas ao FUNDEF.
    Os municípios requerentes defendem a improcedência da AR nº 5006325-85.2017.4.03.0000, afirmando o caráter nacional da controvérsia atinente à complementação do FUNDEF pela União, a competência da Justiça Federal com jurisdição no Estado de São Paulo para solucionar a ACP nº 0050616-27.1999.403.6100 e a legitimidade do Ministério Público Federal para ajuizar a referida ACP, bem como a inadequação do pleito rescisório para questionar a contratação de advogados pelos entes públicos para executar a decisão transitada em julgado na ação coletiva, não sendo o montante a ser pago a título de remuneração de patronos razão suficiente para rescindir o dever da União de complementar as verbas repassadas ao FUNDEF relativas aos estudantes matriculados na rede pública municipal no período.
    Os municípios requerentes asseveram que a decisão cautelar proferida na AR nº 5006325-85.2017.4.03.0000 impacta negativamente a ordem administrativa educacional e a economia pública, pois constitui óbice ao acesso às verbas federais que deveriam ter sido repassadas desde 1998 pela União aos municípios, e que foram constituídas pela decisão judicial transitada em julgado na ACP nº 0050616-27.1999.403.6100.
    Requerem que seja deferido o pedido liminar e, ao final, que seja deferida em definitivo a ordem de contracautela para viabilizar a obtenção dos recursos financeiros correspondentes ao direito reconhecido na ACP nº 0050616-27.1999.403.6100 em face da União.
    A União manifestou-se nos autos (eDoc. 48), arguindo a ilegitimidade ativa dos requerentes, a inadequação da via eleita, a indevida utilização da contracautela como sucedâneo recursal, além da falta de comprovação dos requisitos ensejadores da concessão da pretendida medida, atacando, por fim, a possibilidade de pagamento de verba honorária de escritórios privados com verba destinada à educação.
     A Procuradoria-Geral da República complementou o primeiro parecer (eDoc. 52), mantendo a manifestação pelo parcial acolhimento do pleito suspensivo, em segundo parecer assim ementado:
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. AÇÃO RESCISÓRIA. DECISÃO QUE SUSPENDEU O ACÓRDÃO RESCINDENDO E AS EXECUÇÕES DELE DECORRENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNDEF. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS PELA UNIÃO DESDE 1988. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. NECESSIDADE DE CONDICIONAR A LIBERAÇÃO DOS RECURSOS AO COMPROMISSO DE OS MUNICÍPIOS APLICAREM AS VERBAS EXCLUSIVAMENTE NAS AÇÕES DO FUNDEF, SEM POSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE DESPESAS DIVERSAS, A EXEMPLO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PRECEDENTES. LESÃO À ORDEM E ECONOMIA PÚBLICAS. DEMONSTRAÇÃO. DILIGÊNCIAS.
    1. O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública buscando provimento para compelir a União a recalcular o valor mínimo anual por aluno para fins de complementação de recursos do FUNDEF.
    2. Sustentou o Parquet que a União não observou os parâmetros de cálculo estabelecidos na citada Lei nº 9.424/96, deixando de cumprir o critério nacional estabelecido.
    3. O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido do MPF para condenar a União ao ressarcimento ao FUNDEF, decorrente da correção dos cálculos, desde o ano de 1998.
    4. Referido acórdão transitou em julgado em 01/07/2015, conforme informação colhida no site do próprio TRF da 3ª Região.
    5. A União ajuizou ação rescisória perante a Corte Regional, vindo a receber provimento que determinou a suspensão da eficácia do acórdão regional impugnado.
    6. Ao invés de requerer a execução gratuita do julgado ao Ministério Público Federal, os Prefeitos contrataram advogados particulares para executar o acórdão, transmitindo, assim, a escritórios de advocacia, a título de honorários, parte vultosa da complementação bilionária destinada aos alunos e professores do ensino fundamental.
    7. A contratação de escritório particular de advocacia para promover o cumprimento de decisão favorável ao Município, com o pagamento de honorários em vultosa quantia, revela a necessidade de o ente municipal firmar compromisso no sentido de aplicação integral e exclusiva das verbas pleiteadas nas ações relacionadas ao Fundef, sem possibilidade de pagamento de honorários advocatícios ou despesas diversas.
    8. A análise da alegação de lesão à ordem e à economia públicas, decorrente da suspensão de execução promovida por município com o objetivo de obter verbas do Fundef devidas pela União, depende da efetiva demonstração de que o ente destinatário da complementação financeira possui conta específica para o depósito da verba e plano definido para a utilização dos respectivos recursos em ações e serviços de educação fundamental.
    - Complementação do parecer anteriormente apresentado nos autos, opinando-se pela realização de diligências, com pedido de posterior retorno dos autos à Procuradoria-Geral da República.” (eDoc. 55)
    É o relatório.
    Decido.
    A controvérsia na origem permeia-se de inegável matéria constitucional, consubstanciada na análise da destinação de verbas próprias da educação pública, tema disciplinado no artigo 212 da Constituição Federal.
    Também se discutem, na AR nº 5006325-85.2017.4.03.0000, eventuais limites da atuação do Ministério Público Federal, autor da ação civil pública em que estabelecida a coisa julgada, matéria que também tem sede constitucional.
    Assim, ainda que outros temas em debate nos autos originais não se relacionem, diretamente, a matérias constitucionais, tem-se que esta Suprema Corte detém competência para análise do pedido de contracautela, sempre que, como no presente caso, haja concorrência de temáticas infraconstitucionais e constitucionais (v.g. Rcl nº 2.371/RS-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa (Presidente), Tribunal Pleno, DJ de 16/4/04; Rcl nº 2.252/PR-AgR-ED, Rel. Min. Maurício Corrêa (Presidente), Tribunal Pleno, DJ de 16/4/04 e Rcl. nº 443/PI, Rel. Min. Paulo Brossard (Presidente), Tribunal Pleno, DJ de 8/10/93).
    Em prosseguimento, entendo que os entes públicos eventualmente prejudicados com a decisão cautelar proferida na AR nº 5006325-85.2017.4.03.0000 detêm legitimidade para postular a suspensão do julgado no respectivo e competente Tribunal, independentemente de ter tomado parte na ação em que proferida referida decisão, o que deflui, como consequência lógica, da regra do art. 4º da Lei nº 8.437/92, que confere ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito interessada, legitimidade para requerer a suspensão do efeito de medidas liminares deferidas contra o Poder Público.
    Não há que se falar em inadequação da via eleita, por estar o pedido de contracautela fundado no risco à ordem administrativa e à economia municipal, máxime quanto à prestação dos serviços públicos de educação nos municípios ora requerentes.
    Nesse passo, tem-se que a matéria de fundo em debate nos autos, refere-se ao direito à educação, e, conforme já tive oportunidade de escrever acerca do tema,   
    “o direito à educação, dada sua absoluta relevância na garantia de um futuro melhor aos brasileiros e à própria nação, não pode ser negligenciado e este Tribunal já proferiu diversas decisões no sentido de reconhecer sua relevância e mesmo de impor ao Poder Público sua efetiva implementação, nos moldes em que previstos em nossa Magna Carta. Cite-se, apenas para exemplificar, parte da ementa do seguinte precedente:
    ‘(...) A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a possibilidade de o Poder Judiciário determinar, excepcionalmente, em casos de omissão estatal, a implementação de políticas públicas que visem à concretização do direito à educação, assegurado expressamente pela Constituição (...)’ (ARE nº 1.092.138-AgR-segundo//SE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 6/12/18).
    A controvérsia origina-se da execução de sentença proferida em ação civil pública, na qual se reconheceu o dever da União em complementar verbas do FUNDEF, devidas aos demais entes federados.
    Referida matéria já foi submetida à apreciação do Plenário deste STF, o qual também reconheceu a existência desse dever a cargo da União (v.g. ACO nºs 683/CE-AgR e 722/MG-AgRG, ambas relatadas pelo ilustre Ministro Edson Fachin e publicadas no DJe de 19/2/20). Destaque-se, de suas ementas, os seguintes e esclarecedores trechos:
    “(...) 1. O valor da complementação da União ao  FUNDEF  deve ser calculado com base no valor mínimo nacional por aluno extraído da média nacional. RE-RG 636.978, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno do STF. REsp 1.101.015, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, 1ª Seção do STJ. Acórdão do Pleno TCU 871/2002. 2. A  complementação ao FUNDEF  realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos, mantida a vinculação constitucional a ações de desenvolvimento e manutenção do ensino. ACOs 648, 660, 669 e 700, todas de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com redação dos acórdãos a mim designada (...)”.
    A meu ver, o atraso no adimplemento do direito - cujo mérito, ademais, já foi reconhecido por esta Suprema Corte – causa grave lesão à ordem administrativa, por se tratar de valores cuja destinação vincula-se, por determinação constitucional, à educação pública, sendo utilizada na implementação de melhorias nesse setor sempre tão carente da Administração Pública, na maioria dos municípios e dos estados brasileiros. 
    Resta, agora, a apreciação das demais questões postas em debate.
    Convém desde logo ressaltar que, na Suprema Corte, de há muito já se pacificou o entendimento acerca da plena vinculação das verbas do FUNDEB exclusivamente ao uso em educação pública. Nesse sentido, vide precedentes:
    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM ENTENDIMENTO FIXADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO RE 636.978-RG (TEMA 422). VINCULAÇÃO DE VERBAS DA UNIÃO PARA A MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA. INVIABILIDADE DO USO DOS RECURSOS PARA DESPESAS DIVERSAS. PROVIMENTO PARCIAL. 1. O acórdão não divergiu do entendimento firmado pelo Plenário desta CORTE, no julgamento do mérito da repercussão geral reconhecida no RE 841.526-RG (Rel. Min. LUIZ FUX, Tema 592). 2. As  verbas  do  FUNDEF  não podem ser utilizadas para pagamento de despesas do Município com honorários advocatícios contratuais. 3 . Agravo interno a que se dá parcial provimento” (ARE nº 1.066.281/PE-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 26/11/18).
    “(...) O adimplemento das condenações pecuniárias por parte da União e respectiva disponibilidade financeira aos Autores vinculam-se à finalidade constitucional de promoção do direito à educação, única possibilidade de dispêndio dessas verbas públicas” (...)” (ACO nº 648/BA, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 9/3/18).
    A vinculação constitucional de verbas públicas à educação orienta, também, o enfrentamento da questão relativa a eventual utilização de parte desses recursos para o pagamento de honorários advocatícios devidos aos profissionais contratados pelos entes públicos para a defesa de seus interesses em sede de execução da decisão que lhes reconheceu o direito ao recebimento da complementação de verba do FUNDEF.
    Essa matéria não é inédita na Suprema Corte, tendo sido objeto da SS nº 5.182/MA, parcialmente deferida pela então Presidente, Ministra Cármen Lúcia, a fim de impedir que os municípios contratantes arrolados naqueles autos efetuassem qualquer espécie de pagamento de honorários advocatícios em favor do escritório de advocacia contratado, enquanto o TCE-MA não deliberasse acerca da legalidade desses contratos, bem como dos pagamentos envolvidos.
    A destinação de verba pública clausulada (de utilização exclusiva na educação pública) para pagamento de honorários advocatícios constitui situação de chapada inconstitucionalidade, potencialmente lesiva à educação pública em inúmeros municípios carentes de recursos para implementar políticas nessa área, o que pode redundar em prejuízos irreparáveis à educação de milhares de crianças e adolescentes.
    Deve-se, assim, em face dessa apontada inconstitucionalidade, refutar todas as pretensões de utilização dessas verbas para o pagamento de honorários advocatícios, vedado o destaque ou reserva de parte de seu montante para esse fito, incumbindo aos interessados discutir a regularidade do contrato de serviços advocatícios para execução da decisão proferida na ACP nº 0050616-27.1999.403.6100 em sede adequada, porque estranha ao objeto principal da demanda, qual seja, recebimento de complementação de verbas do FUNDEF e sua utilização obrigatória na área da educação, incumbindo aos Tribunais de Contas e aos membros dos Ministérios Públicos locais e federais a efetiva fiscalização quanto a essa correta utilização da verba e a tomada de medidas porventura cabíveis, em caso de malversação desse dinheiro público.
    Nesse sentido, vide ementa de recente acórdão a respeito do tema, firmado pelo Plenário desta Suprema Corte, nos autos da STP nº 66, de minha relatoria e ainda pendente de publicação:
    “SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. VERBAS DO FUNDEF. DIREITO À COMPLEMENTAÇÃO JÁ RECONHECIDO. EXECUÇÃO DA DECISÃO OBSTADA EM AÇÃO RESCISÓRIA. RISCO DE GRAVE DANO À ORDEM E À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAS EVIDENCIADO. DESTINAÇÃO DA VERBA, CONTUDO, QUE APENAS PODE SER DIRECIONADA À EDUCAÇÃO PÚBLICA E NÃO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SUSPENSÃO PARCIALMENTE DEFERIDA. 
    1. Esta Suprema Corte já reconheceu o direito de entes federados ao recebimento de verba complementar do FUNDEF, da mesma forma como decidida pela decisão rescindenda.
    2. Suspensão da execução do acórdão que reconheceu tal direito aos requerentes que tem potencial de acarretar graves prejuízos à ordem e à administração públicas, máxime porque veda o recebimento de verbas destinadas à prestação de serviços de educação pública, em um país tão carente de um melhor sistema educacional público.
    3. Verba vinculada, que apenas pode ser utilizada na prestação de serviços educacionais. Destinação de parte desse montante para pagamento de honorários advocatícios que se afigura inconstitucional e deve ser obstada, remetendo-se os interessados às vias ordinárias, para a solução de eventuais controvérsias acerca desse matéria, a qual, ademais, tampouco se reveste de índole constitucional, a justificar a intervenção deste STF para dirimi-las.
    4. Suspensão parcialmente deferida.”
    Diga-se, ainda, que todas as demais questões concernentes ao eventual pagamento desses honorários são reconhecidas como infraconstitucionais pela jurisprudência pátria (v.g. ARE nºs 1.015.813-AgR/PE, 2ª Turma, de minha relatoria, DJe de 14/8/17; 1.107.296-AgR/PE, 1ª Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/2/20; 1.121.615-AgR/PE, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/11/18 e 1.046.379-AgR/CE, 2ª Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 4/4/19), de modo que as controvérsias que porventura surjam a respeito dos temas, em ações próprias, não serão dirimidas por esta Suprema Corte.
    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido para permitir que seja retomado o curso da execução promovida pelo requerente em relação ao acórdão rescindendo, na parte que lhe toca, ficando expressamente vedada a possibilidade de utilização do valor executado para pagamento de honorários advocatícios, porque inconstitucional.
    Publique-se. Int..
    Brasília, 8 de junho de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente