Tribunal: STF
Processo: ADI 6155
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-20
Data de publicação: 2020-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS ESTADUAL. EXAURIMENTO DOS EFEITOS. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA. 
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada por Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil objetivando a declaração de inconstitucionalidade do inc. I do art. 92 da Lei n. 13.973/2018 da Bahia, pela qual se dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2019:
    “Art. 92 - Serão apropriadas em cada um dos Poderes e do Ministério Público, quando da verificação dos limites de que trata o art. 91 desta Lei, as seguintes despesas: 
    I - com inativos e pensionistas, segundo a origem do benefício previdenciário, ainda que a despesa seja empenhada e paga por intermédio do FUNPREV e do BAPREV”. 
    2. O autor alega ofensa ao inc. I e aos §§ 1º e 2º do art. 24, ao § 1º do art. 99 e ao § 2º do art. 165 da Constituição da República, pois “o dispositivo obriga que as despesas com aposentadorias e pensões sejam computadas no cálculo dos limites de despesas com pessoal pelo Poder Judiciário, bem como pelo Legislativo e Ministério Público, ainda que os benefícios sejam pagos pelo Poder Executivo por gerir os fundos que destinam as receitas previdenciárias”.
    Argumenta que “não existe previsão expressa em sede constitucional ou nas normas gerais de direito financeiro que autorize a LDO a disciplinar o modo de aferição dos limites de despesas com pessoal, o que se deu no caso por meio de alteração na regra de apropriação de despesas por fundo público (os fundos previdenciários da FUPREV e BAPREV)”.
    Sustenta que a norma impugnada “padece de inconstitucionalidade formal por invadir a esfera de competência da União de legislar sobre normas gerais de direito financeiro e dispor, mediante lei complementar, sobre os limites de despesa com pessoal”.
    Enfatiza que a regra do inc. I do art. 92 da Lei estadual n. 13.973/2018 “gera uma distorção, na medida em que o Poder Executivo administra as receitas previdenciárias, mas o poder Judiciário assume o ônus de contabilizá-las para fins de aferição do limite de despesas com pessoal”.
    Acrescenta o autor que, “ao determinar a inclusão das despesas com inativos pagas pelos Fundos de Previdência do Estado como despesas do Poder Judiciário para fins de cálculo do limite de gastos com pessoal, o art. 92, I, da LDO/2018 viola a autonomia do Poder Judiciário, seja ao impor redução no aporte de recursos orçamentários que podem ser destinados para despesas com pessoal, seja por não ter contado com a participação do Poder Judiciário na formulação da proposta”.
    3. Requer a suspensão cautelar do inc. I do art. 92 da Lei estadual n. 13.973/2018 e, ao final, a declaração de inconstitucionalidade da norma. 
    4. Em 12.6.2019, adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999.
    O Governador da Bahia, nas informações, requereu “seja a presente ADI julgada improcedente, tendo em vista a higidez do comando legal exarado do artigo 92 da Lei Estadual 13.973/18 e a ausência de violação à qualquer disposição da CF/88”. 
    Assinala que “o fato de o pagamento dos inativos e pensionistas do Poder Judiciário ser realizado através de fundos (FUNPREV e BRAPEV) geridos pela SUPREV Superintendência de Previdência, gestor único do Regime Próprio de Previdência dos Servidores do Estado da Bahia (conforme art. 40, 9 20 da CF), e vinculado ao Poder Executivo, não autoriza a apropriação da respectiva despesa por este Poder Executivo para fins de aferição do atendimento aos limites de despesa com pessoal, na medida em que - ao fim e ao cabo trata-se de despesa oriunda do Pode Judiciário”. 
    A Assembleia Legislativa da Bahia deixou de prestar as informações requisitadas pelo Ofício nº 3381/2019. 
    Em 16.8.2019, A Advocacia-Geral da União manifestou-se pelo indeferimento da medida cautelar:
    “Financeiro. Artigo 92, inciso I, da Lei nº 13.973/2018 do Estado da Bahia. Previsão de que os gastos com inativos e pensionistas sejam computados no cálculo dos limites de despesas com pessoal relativos a cada um dos Poderes e do Ministério Público, segundo a origem dos benefícios. Suposta violação aos artigos 24, inciso I e §§ 1º e 2º; 99, § 1º; 163, inciso I; 165, § 2º; e 169 da Constituição Federal. Insubsistência das alegações do requerente. A repartição dos limites globais de despesas com pessoal entre os Poderes e o Ministério Público decorre de determinação imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com fulcro no artigo 169 da Constituição Federal. Ausência de violação à competência da União para legislar sobre normas gerais de direito financeiro. Inocorrência de extrapolação do âmbito normativo próprio às leis de diretrizes orçamentárias. Norma que contribui para a higidez da autonomia financeira dos Poderes estatais e do Ministério Público. Inexistência, na espécie, de fumus boni iuris e periculum in mora. Manifestação pelo indeferimento da medida cautelar pleiteada na inicial”. 
    Em 18.11.2019, determinei se requisitassem os autos da Procuradoria-Geral da República com ou sem manifestação. 
    Em 15.5.2020 a Procuradoria-Geral da República lançou parecer pelo não conhecimento da ação direta:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 13.973/2018 DO ESTADO DA BAHIA (LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTÁRIAS — EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2019). EXAURIMENTO DA SUA EFICÁCIA JURÍDICA. PREJUDICIALIDADE DA APRECIAÇÃO DO PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ANTE A PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO DA AÇÃO. 1. Há de ser declarada a prejudicialidade da ação direta ajuizada contra lei orçamentária quando ocorrer o exaurimento da sua eficácia, havendo de ser discutidos nas vias ordinárias adequadas os seus efeitos residuais concretos. Precedentes. Parecer pelo não conhecimento da ação direta”.
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    A ação direta de inconstitucionalidade está prejudicada.
    5. A Lei n. 13.973/2018 da Bahia teve os efeitos jurídicos esgotados, por versar sobre as diretrizes orçamentárias daquele Estado para o execício de 2019. 
    De sua análise se extrai que “as normas hostilizadas, justamente por estarem inseridas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), destinam-se precipuamente a orientar a elaboração da lei orçamentária anual (LOA): sua vigência tem como termo a quo a data em que é promulgada e como termo ad quem o final do exercício financeiro subsequente” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.663, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 16.12.2014). 
    6. Verifica-se o princípio da anualidade como condição superveniente e prejudicial à cognoscibilidade da ação direta por caracterizar-se a lei de diretrizes orçamentárias pela vigência temporária e produção de efeitos somente no período compreendido entre sua edição e o final do exercício financeiro a que se refere. 
    Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária, como é o caso de lei de diretrizes orçamentárias, enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato por configurar hipótese de ausência de objeto da ação. 
    Confiram-se os precedentes: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N. 1.848/91, DO RIO DE JANEIRO (ART. 34) - LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - NATUREZA JURÍDICA - NORMA LEGAL DE VIGÊNCIA TEMPORÁRIA - PLENO EXAURIMENTO DE SUA EFICACIA JURÍDICO-NORMATIVA - PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO. - A Lei de Diretrizes Orçamentarias possui destinação constitucional especifica e veicula conteúdo material próprio, que, definido pelo art. 165, par. 2. da Carta Federal, compreende as metas e prioridades da Administração Pública, inclusive as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Mais do que isso, esse ato estatal tem por objetivo orientar a elaboração da lei orçamentária anual e dispor sobre as alterações na legislação tributária, além de estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. - A ordinária vinculação da Lei de Diretrizes Orçamentárias a um exercício financeiro determinado define-lhe a natureza essencialmente transitória, atribuindo-lhe, em consequência, eficacia temporal limitada. Esse ato legislativo - não obstante a provisoriedade de sua vigência - constitui um dos mais importantes instrumentos normativos do novo sistema orçamentário brasileiro. - Objeto do controle concentrado de constitucionalidade somente pode ser o ato estatal de conteúdo normativo, em regime de plena vigência. A cessação superveniente da vigência da norma estatal impugnada em sede de ação direta de inconstitucionalidade, enquanto fato jurídico que se revela apto a gerar a extinção do processo de fiscalização abstrata, tanto pode decorrer da sua revogação pura e simples como do exaurimento de sua eficacia, tal como sucede nas hipóteses de normas legais de caráter temporário” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 612-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 6.5.1994).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 31.1.2017. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS. VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. 1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato, face à perda superveniente de seu objeto. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade” (ARE n. 922.536 AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 6.2.2018). 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 15.406/2013, DO ESTADO DO CEARÁ – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – DIPLOMA LEGISLATIVO DE VIGÊNCIA TEMPORÁRIA – PLENO EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA JURÍDICO-NORMATIVA – IRRELEVÂNCIA DE EXISTIREM, OU NÃO, EFEITOS RESIDUAIS CONCRETOS RESULTANTES DO ATO NORMATIVO CUJOS EFEITOS ESGOTARAM-SE EM RAZÃO DE DECURSO TEMPORAL – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA EM DECORRÊNCIA DA FALTA DE INTERESSE DE AGIR – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.120-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 12.2.2016). 
    “PROCESSO OBJETIVO - LEI BALIZADA NO TEMPO. A circunstância de o ato normativo abstrato autônomo atacado na ação direta de inconstitucionalidade ter vigência determinada conduz, uma vez alcançado o termo final, a concluir-se pela inviabilidade do controle concentrado de constitucionalidade” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.979, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ de 29.9.2006).
    7. Este Supremo Tribunal tem reconhecido a perda de objeto das ações de controle abstrato nas quais impugnadas normas que deixaram de subsistir no ordenamento jurídico e cujos efeitos se tenham exaurido: ADI n. 2.542-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJ 27.10.2017; ADI n. 3.408-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 15.2.2017; ADI n. 4.365, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJ 5.3.2015; ADI n. 3.004/MG, Relator o Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJ 16.12.2013; ADI n. 2.701/RJ, Relator o Ministro Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJ 4.12.2012; ADI n. 3.964/DF, Relator o Ministro Teori Zavascki, decisão monocrática, DJ 9.12.2014; ADI n. 973/AP, Relator o Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJ 10.6.2014; ADI n. 1.504/RS, Relator o Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJ 10.6.2014; ADI n. 1.910/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, decisão monocrática, DJ 19.3.2014; ADI n. 520/MT, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Plenário, DJ 6.6.1997; ADI n. 3.873/AC, de minha relatoria, decisão monocrática, DJ 13.3.2009; ADI n. 3.319/RJ, de minha relatoria, decisão monocrática, DJ 27.6.2008; ADI n. 3.209/SE, de minha relatoria, decisão monocrática, DJ 27.3.2008; ADI n. 1.821/DF, de minha relatoria, decisão monocrática, DJ 14.3.2008; ADI n. 1.898/DF, de minha relatoria, decisão monocrática, DJ 14.3.2008; ADI n. 1.461/AP, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJ 19.10.2007; ADI n. 1.920/BA, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 2.2.2007; ADI n. 3.513/PA, Relatora a Ministra Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 22.8.2005; ADI n. 1.442/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 29.4.2005; ADI n. 2.436/PE, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, decisão monocrática, DJ 26.8.2005; ADI n. 380/RO, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 4.3.2005; ADI n. 1.995/ES, Relator o Ministro Gilmar Mendes, decisão monocrática, DJ 17.11.2005; ADI n. 387/RO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, decisão monocrática, DJ 9.9.2005; ADI n. 254-QO/GO, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Plenário, DJ 5.12.2003; ADI n. 1.815/DF, Relator o Ministro Sydney Sanches, DJ 7.3.2002; ADI n. 2.001-MC/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 3.9.1999; ADI n. 221/DF, Relator o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 22.10.1993; e ADI n. 709/PR, Relator o Ministro Paulo Brossard, Plenário, DJ 20.5.1992. 
    8. Pelo exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade pela perda superveniente do objeto (inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se. 
    Brasília, 20 de maio de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora