Tribunal: STF
Processo: ACO 2187
Classe: ACO
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-07
Data de publicação: 2020-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Vistos etc.
    Tratam os presentes autos, originalmente, de ação expropriatória proposta pela União no ano de 2012 em face do Estado de Pernambuco, de Manoel Acioly e eventuais posseiros/possuidores/detentores atuais de uma área de 678,1005 hectares, Lote nº 1280, denominada Fazena Lagoinha, Gleba Xique-Xique, Município de Belém do São Francisco/PE, com fulcro no art. 243 da Constituição Federal, em decorrência da constatação, pela Polícia Federal, no ano de 2005 (fl. 35), de plantio, no local, de 936 pés da planta cannabis sativa linneu, popularmente conhecida como “maconha”.
    Juntou documentos (fls. 26-55).
    Inicialmente distribuída à 20ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco em Salgueiro/PE, foi deferida a imissão provisória da posse à autora bem como determinada a citação do expropriado e intimação do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, segundo procedimento previsto na Lei nº 8.257/91 (fls. 56-7).
    O INCRA apresentou quesitos para perícia (fl. 71).
    Citado o réu por edital (fl. 73), bem como os terceiros interessados (fls. 114-7).
    O Estado de Pernambuco contestou o feito arguindo preliminar de incompetência da Justiça Federal para julgar o feito, invocando a existência de conflito federativo, pleiteou o envio dos autos ao Supremo Tribunal Federal com fundamento no art. 102, “f”, da Constituição Federal. Em preliminar de mérito, alegou a impossibilidade de aplicação do art. 243 da CF às terras de propriedade de entes públicos (fls. 78-106).
    Cumprida a imissão da posse da área em favor da autora (fls. 121-1).
    O Ministério Público Federal manifestou-se pela competência da Justiça Federal para julgar o feito (fls. 126-34).
    Declinada a competência para julgar o feito em favor desta Suprema Corte com fundamento no art. 102, I, “f” da Constituição Federal em decisão datada de 04.3.2013 (fls. 163-8). 
    A mim distribuído o feito, determinei a oitiva do Procurador-Geral da República (fl. 161).
    Manifestou-se o então Procurador-Geral da República Rodrigo Janot Monteiro de Barros pela improcedência do pedido ao argumento da não incidência do disposto no art. 243 da Constituição Federal sobre bens públicos em parecer sob a seguinte ementa (fls. 164-70):
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PLANTIO DE PSICOTRÓPICOS. AÇÃO EXPROPRIATÓRIA. Ação Cível Originária. Expropriação por plantio de substâncias psicotrópicas, fundada no art. 243 da Constituição Federal. Imóvel pertencente ao Estado de Pernambuco. Competência do Supremo Tribunal Federal. Art. 102, I, f, da Constituição. Espécie de expropriação não incidente sobre bens públicos. Parecer pela improcedência do pedido.” (fl. 164).
    Por decisão, nomeei a Defensoria Pública da União para exercer a curadoria do réu citado por edital e determinei sua intimação para oferecimento de citação (fl. 172).
    Veio a defesa apresentada pela curadora nomeada arguindo, em preliminar, nulidade da citação pela não comprovação do esgotamento dos meios de localização do réu e, no mérito, a impossibilidade de expropriação de bem público (fls. 180-3).
    Réplica à contestação apresentada pela União (fls. 193-8).
    É o relatório. Decido.
    Possível o julgamento no estado em que se encontra por tratar-se de matéria exclusivamente de direito, sem necessidade de outras provas, como prevê o art. 355, I do CPC.
    Quanto à competência, observo que recentemente fui relatora de processo em que debatida questão similar (ACO 967), na qual houvera proferido decisão reconhecendo ser esta Suprema Corte competente para julgar o feito (julgado em 27.4.2020, acórdão pendente de publicação). Eis a ementa:
    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DEMANDA DA UNIÃO OBJETIVANDO A EXPROPRIAÇÃO DE PROPRIEDADE RURAL ONDE LOCALIZADA CULTURA ILEGAL DE PLANTA PSICOTRÓPICA. ART. 243 DA CF/88. IMÓVEL PÚBLICO. PROPRIEDADE DO ESTADO DE PERNAMBUCO. EXPROPRIAÇÃO COM CARÁTER DE CONFISCO. DESCABIMENTO EM FACE DE BEM PÚBLICO. AÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE. 
    1. Dado o caráter sancionatório da medida, pressupõe-se a prática de delito ou sua aquiescência pelo titular do imóvel, o que se mostra inviável se este é pessoa jurídica de direito público.
    2. Não se justifica, para fins da expropriação, com caráter de confisco, de que trata o art. 243 da Constituição Federal, a invocação da primazia da União sobre os Estados.
    3. Em se tratando de bem já público, sua expropriação para mera alteração de titularidade nada contribui para o alcance da finalidade do instituto.
    4. Ação julgada improcedente.”
    Por estes motivos, nos mesmos moldes da compreensão que lancei naquele feito, tenho esta Suprema Corte, com a finalidade de evitar decisões conflitantes sobre temas análogos, tenho por competente o Supremo Tribunal Federal para o julgamento da presente demanda, forte no art. 102, I, f, da Constituição da República.
    A respeito deste dispositivo, sabe-se que a jurisprudência desta Suprema Corte é no sentido de que a sua competência originária se circunscreve às lides entre entes federados em que se divisa potencialidade de lesão à harmonia do pacto federativo. Trata-se, como se vê, de interpretação restritiva, calcada fortemente na posição do Supremo Tribunal Federal como Tribunal da Federação, a quem cabe zelar por sua intangibilidade, resguardando o equilíbrio federativo (Ação Cível Originária nº 1.048-QO/RS, Rel. Min. Celso de Mello).
    Partindo dessa premissa, e considerando que o objeto da expropriação pretendida pela União é área de terra de inexpressivo tamanho (aproximadamente 678,1005 hectares) em princípio se poderia cogitar de lide meramente patrimonial, sem aptidão para vulnerar o pacto federativo e, portanto, excluída da competência originária do Supremo Tribunal Federal.
    A despeito disso, no entanto, análise mais acurada da lide posta nos autos revela interesses que vão além da propriedade da Gleba Xique-Xique, enveredando por (i) a atribuição de responsabilidade pela fiscalização das áreas utilizadas para reforma agrária; (ii) a possibilidade de a União proceder com a expropriação de terras de propriedade de Estado-Membro, com base no art. 243 da Constituição; e (iii) a discussão a respeito da propriedade de terras devolutas.
    Como se percebe, tais nuances afetam a repartição tanto de bens quanto de competências entre os entes federados, com assento na Constituição e por meio da qual, obviamente entre outras questões igualmente importantes, como a repartição da competência tributária, tecidos os próprios contornos da Federação brasileira.
    Isso posto, tenho que a posição jurídica oposta entre a União e o Estado de Pernambuco manifestada nos presentes autos revela nuances aptas a afetar a repartição, tanto de bens, quanto de competências entre os entes federados, a justificar o reconhecimento de conflito federativo e, por consequência, a incidência da regra de competência do art. 102, I, f, da Constituição Federal.
    A tais argumentos, acrescento que se trata de ação encaminhada a esta Suprema Corte no ano de 2013 (fl. 159), a justificar seu célere deslinde. 
    Prossigo na análise do mérito, registrando que em recente decisão o Tribunal Pleno desta Suprema Corte julgou improcedente a ACO 967 sob minha relatoria (Sessão Virtual de 17.4 a 24.4.2020, acórdão pendente de publicação) em que também partes a União e o Estado de Pernambuco entendimento que, desta forma, reproduzo no presente feito.
    Trata-se de ação expropriatória ajuizada pela União em face do Estado de Pernambuco e de particular, citado por edital, com o objetivo de incorporar ao patrimônio da autora uma gleba de terras na qual constatado, no ano de 2005, plantio irregular de cannabis sativa linneu, popularmente conhecida como “maconha”. Funda-se o pedido no art. 243 da Carta da República que assim dispõe (destaquei):
    “Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014).
    Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014).
    Ao tempo do ajuizamento da ação, referido dispositivo tinha redação com teor diverso a seguir transcrito, a evidenciar, todavia, que mantida a sua essência na nova redação, para efeito do tratado nestes autos:
    “Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
    Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.” (destaquei)
    Tal artigo foi regulamentado pela Lei nº 8.257/91, que assim dispõe:
    “Art. 1° As glebas de qualquer região do país onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, conforme o art. 243 da Constituição Federal.
    Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializado no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.
    Art. 2° Para efeito desta lei, plantas psicotrópicas são aquelas que permitem a obtenção de substância entorpecente proscrita, plantas estas elencadas no rol emitido pelo órgão sanitário competente do Ministério da Saúde.
    Parágrafo único. A autorização para a cultura de plantas psicotrópicas será concedida pelo órgão competente do Ministério da Saúde, atendendo exclusivamente a finalidades terapêuticas e científicas.
    Art. 3° A cultura das plantas psicotrópicas caracteriza-se pelo preparo da terra destinada a semeadura, ou plantio, ou colheita.
    Art. 4° As glebas referidas nesta lei, sujeitas à expropriação, são aquelas possuídas a qualquer título.
    Parágrafo único. (Vetado)
    Art. 5° (Vetado)
    Art. 6° A ação expropriatória seguirá o procedimento judicial estabelecido nesta lei.
    Art. 7° Recebida a inicial, o Juiz determinará a citação dos expropriados, no prazo de cinco dias.
    § 1° Ao ordenar a citação, o Juiz nomeará perito.
    § 2° Após a investidura, o perito terá oito dias de prazo para entregar o laudo em cartório.
    Art. 8° O prazo para contestação e indicação de assistentes técnicos será de dez dias, a contar da data da juntada do mandado de citação aos autos.
    Art. 9° O Juiz determinará audiência de instrução e julgamento para dentro de quinze dias, a contar da data da contestação.
    Art. 10. O Juiz poderá imitir, liminarmente, a União na posse do imóvel expropriando, garantindo-se o contraditório pela realização de audiência de justificação.
    Art. 11. Na audiência de instrução e julgamento cada parte poderá indicar até cinco testemunhas.
    Art. 12. É vedado o adiamento da audiência, salvo motivo de força maior, devidamente justificado.
    Parágrafo único. Se a audiência, pela impossibilidade da produção de toda a prova oral no mesmo dia, tiver que ser postergada, em nenhuma hipótese será ela marcada para data posterior a três dias.
    Art. 13. Encerrada a instrução, o Juiz prolatará a sentença em cinco dias.
    Art. 14. Da sentença caberá recurso na forma da lei processual .
    Art. 15. Transitada em julgado a sentença expropriatória, o imóvel será incorporado ao patrimônio da União.
    Parágrafo único. Se a gleba expropriada nos termos desta lei, após o trânsito em julgado da sentença, não puder ter em cento e vinte dias a destinação prevista no art. 1°, ficará incorporada ao patrimônio da União, reservada, até que sobrevenham as condições necessárias àquela utilização.
    Art. 16. (Vetado)
    Art. 17. A expropriação de que trata esta lei prevalecerá sobre direitos reais de garantia, não se admitindo embargos de terceiro, fundados em dívida hipotecária, anticrética ou pignoratícia.
    Art. 18. (Vetado)
    Art. 19. (Vetado)
    Art. 20. O não cumprimento dos prazos previstos nesta lei sujeitará o funcionário público responsável ou o perito judicial a multa diária, a ser fixada pelo Juiz.
    Art. 21. (Vetado)
    Art. 22. (Vetado)
    Art. 23. Aplicam-se subsidiariamente as normas do Código de Processo Civil.”
    Inicio refletindo sobre a natureza jurídica da expropriação prevista no mencionado art. 243 da Constituição Federal. 
    A doutrina converge no sentido de distingui-la da desapropriação – que tem fundamento diverso, nos arts. 5º, XXIV, e 184 da Constituição Federal, no caso de imóveis rurais, e se dá mediante justa e prévia indenização –, aproximando-a do confisco. 
    Nesse sentido a lição de Hely Lopes Meirelles:
    “A Constituição da República/88 denomina ‘desapropriação’ a tomada de glebas ‘onde forme localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo’, sem qualquer indenização ao proprietário (art. 243, na redação da EC 81, de 5.6.2014). Na realidade, não se trata de desapropriação, mas, sim, de confisco, por insuscetível de pagamento, embora justificável, especialmente pelos danos causados pela droga, como agora é reconhecido pela nova redação do parágrafo único desse artigo prevendo que ‘todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei’”. (“Direito Administrativo Brasileiro”, 41ª edição, Malheiros Editores, p. 722, destaquei)
    Na mesma toada, Edilson Pereira Nobre Júnior:
    “[...] o art. 243, caput, do Diploma Básico, introduziu, na órbita jurídica tipo corporificador de confisco, pois o seu império dá-se sem nenhuma compensação financeira”. (“Expropriação dos bens utilizados para fins de tráfico ilícito de entorpecentes”, Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 32, n. 126, abr./jun. 1995, p. 41, destaquei)
    Ainda nesta esteira, Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
    “Quanto à expropriação prevista no art. 243 da Constituição, das glebas onde são encontradas culturas de plantas psicotrópicas, como não se alude a qualquer previsão constitucional de indenização, há de ser entendida como modalidade sancionatória extrema do instituto em estudo, a ser imposta sem indenização, importando, portanto, em modalidade excepcional de confisco no sistema constitucional. Com efeito, se assim não fora, estar-se-ia beneficiando o infrator, pagando-lhe indenização pelo justo valor do bem, do mesmo modo que ocorreria em uma desapropriação regular. (“Curso de Direito Administrativo”, 16ª edição, Editora Forense, p. 420, destaquei)
    Enfrentando mais diretamente a questão de sua relação com o processo penal, em artigo sobre a viabilidade do confisco civil no direito brasileiro, o magistrado federal Gustavo Chies Cignachi expõe que, embora o confisco seja efeito civil do fato, em regra, não pode ser produzido sem o juízo penal condenatório, mas cita, como exceção, exatamente a hipótese do art. 243 da Constituição Federal, fazendo-o da seguinte forma:
    “[...] O mesmo entendimento vem respaldado pelo texto do inciso XLV do artigo 5º da Constituição:
    ‘XLV - nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido;’
    O próprio texto maior separa o conceito de pena, sempre intranscendente, não podendo ultrapassar a pessoa do condenado, dos demais efeitos decorrentes da condenação sobre a esfera patrimonial. Portanto, não se pode interpretar o confisco como sendo uma espécie de pena criminal.
    Contudo, apesar de ‘efeito civil’, por deficiência da lei, esse não existe ou não pode ser produzido sem o juízo penal condenatório, transitado em julgado. Por tal razão, a expropriação, em nossa ordem jurídica, é criminal, dependente do processo penal.
    Como exceção, pode-se citar apenas o artigo 243 da Constituição Federal, que prevê a expropriação, sem indenização, de glebas utilizadas para culturas ilegais:
    ‘Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.’
    Todavia, diferentemente do modelo americano, não se trata de verdadeira previsão de confisco civil. A disposição constitucional autoriza apenas o confisco de bem imóvel a que se tenha dado destinação ilegal (cultivo de plantas psicotrópicas). Ou seja, não há, p. ex., previsão para a expropriação civil de imóvel adquirido com o lucro do tráfico de drogas.
    A previsão é extremamente restrita, aproximando-se mais de uma desapropriação com dispensa de indenização do que propriamente de um confisco, pois tem por base o não atendimento da função social da propriedade imóvel, utilizada para o cultivo ilegal. Pode a aquisição do bem ser lícita, apenas sua destinação antijurídica é punida pela perda da coisa sem indenização.
    A hipótese se confunde com a desapropriação por não atendimento da função social, apenas agravada a punição por ser não indenizável. Ou seja, trata-se de uma exceção constitucional ao dever de ressarcimento do Estado.
    Por sua vez, o confisco propriamente dito tem seu centro de gravidade na própria coisa, na sua origem ilícita, mesmo que lhe tenha sido data aparência lícita. Assim, pode-se concluir que não há na ordem jurídica brasileira previsão de expropriação de bens oriundos de atos ilícitos que não seja a decorrente de condenação criminal.” (Confisco civil: breves comentários sobre a necessidade e a viabilidade de sua adoção pelo direito brasileiro. Revista de Doutrina da 4ª Região, Porto Alegre, n. 52, fev. 2013. Disponível em: http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao052/Gustavo_Cignachi.html - destaquei)
    Esta Suprema Corte também já se manifestou sobre tal norma no sentido de consagrar verdadeiro confisco. Trata-se de precedente no qual disputavam a União e particulares (RE 543.974, sob relatoria do Ministro Eros Grau, j. 26.3.2009): 
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EXPROPRIAÇÃO. GLEBAS. CULTURAS ILEGAIS. PLANTAS PSICOTRÓPICAS. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO. LINGUAGEM DO DIREITO. LINGUAGEM JURÍDICA. ARTIGO 5º, LIV DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. O CHAMADO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. 1. Gleba, no artigo 243 da Constituição do Brasil, só pode ser entendida como a propriedade na qual sejam localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas. O preceito não refere áreas em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas, mas as glebas, no seu todo. 2. A gleba expropriada será destinada ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos. 3. A linguagem jurídica corresponde à linguagem natural, de modo que é nesta, linguagem natural, que se há de buscar o significado das palavras e expressões que se compõem naquela. Cada vocábulo nela assume significado no contexto no qual inserido. O sentido de cada palavra há de ser discernido em cada caso. No seu contexto e em face das circunstâncias do caso. Não se pode atribuir à palavra qualquer sentido distinto do que ela tem em estado de dicionário, ainda que não baste a consulta aos dicionários, ignorando-se o contexto no qual ela é usada, para que esse sentido seja em cada caso discernido. A interpretação/aplicação do direito se faz não apenas a partir de elementos colhidos do texto normativo [mundo do dever-ser], mas também a partir de elementos do caso ao qual será ela aplicada, isto é, a partir de dados da realidade [mundo do ser]. 4. O direito, qual ensinou CARLOS MAXIMILIANO, deve ser interpretado "inteligentemente, não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou impossíveis". 5. O entendimento sufragado no acórdão recorrido não pode ser acolhido, conduzindo ao absurdo de expropriar-se 150 m² de terra rural para nesses mesmos 150 m² assentar-se colonos, tendo em vista o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos. 6. Não violação do preceito veiculado pelo artigo 5º, LIV da Constituição do Brasil e do chamado "princípio" da proporcionalidade. Ausência de "desvio de poder legislativo" Recurso extraordinário a que se dá provimento.”(RE 543.974, Rel. Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 26.3.2009, DJe 29.5.2009) 
    Desse julgado, fruto de votação unânime, reproduzo excertos dos votos de alguns Ministros e dos debates (destaquei):
    “O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI: Senhor Presidente, acompanho o Relator, assentando que se trata de uma verdadeira sanção que incide sobre o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas. Interessantemente, é uma penalidade análoga àquela sanção acessória de que trata o artigo 91, II do Código Penal, que estabelece o perdimento de bens em favor da União, no que diz respeito aos instrumentos e aos produtos que se originam da prática criminosa.
    […]
    O Senhor Ministro CARLOS BRITTO – Senhor Presidente, também acompanho o voto do eminente Relator, apenas lembrando, nesse dispositivo do art. 243, a Constituição inova na linguagem em matéria de gleba de terra ou propriedade rural, porque deixa de usar o substantivo desapropriação e usa expropriação.
    ‘Art. 243- As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas...’
    Porque essa é indenização.
    A expropriação pressupõe, não a sub-utilidade da propriedade do imóvel, não a falta de cumprimento da função social, pura e simplesmente, porque por falta de cumprimento da função social, no caso da grande propriedade rural, o que cabe é a desapropriação. Aqui o pressuposto da Constituição Federal é muito mais grave: a propriedade está cumprindo uma função antissocial, é outra categoria. São três as categorias: função social, falta de função social e função antissocial. Como a propriedade, uma gleba que é destinada à cultura ilegal de plantas psicotrópicas, passa a cumprir uma função antissocial, recebe da Constituição o mais severo dos tratamentos frente à propriedade privada; e esse mais severo tratamento é a expropriação pura e simples. Sem indenização, portanto.
    O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI – Na verdade, alguns especialistas ao invés de chamar de expropriação, tratam isso de verdadeiro confisco, porque não há indenização.
    O Senhor Ministro CARLOS BRITTO – Nos seus efeitos, corresponde a confisco.
    O Senhor Ministro GILMAR MENDES (Presidente) – Confisco constitucional. É o perdimento do bem no plano do direito imobiliário.
    O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI – Exatamente
    O Senhor Ministro CARLOS BRITTO – o parágrafo único do artigo 243, aliás, fala em confisco. Vossa Excelência está certo.
    O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI – O caput diz expropriação, mas é confisco.
    O Senhor Ministro CARLOS BRITTO – É confisco; é expropriação-confisco.
    O Senhor Ministro CEZAR PELUSO – É uma expropriação confiscatória.
    O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI – Quer dizer, é expropriação porque deve seguir o devido processo legal. Não é um confisco sumário, mas trata-se, na verdade, de um confisco.
    O Senhor Ministro CARLOS BRITTO – Senhor Presidente, acompanho o voto do eminente Ministro-Relator.” (RE 543.974, Rel. Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 26.3.2009, DJe 29.5.2009).
     
    E mais adiante, no mesmo julgamento, nos debates sobre a extensão do confisco – se deveria atingir somente a parte plantada ou a gleba toda –, assim se manifestou o Ministro Cezar Peluso (destaquei):
    “[...] a finalidade da norma é opor uma sanção grave, porque tem o sentido de confisco reativo a um ato ilícito que considera grave pelo seu alto desvalor jurídico. Noutras palavras, não se pode subestimar a sanção constitucional para reduzi-la a uma dimensão que não atingiria a sua racionalidade de desestímulo a ato ilícito de grande repercussão do ponto de vista social.”
    Também no sentido da expropriação ter natureza de confisco, cito outro caso, recentemente julgado de forma unânime por esta Suprema Corte, sob a sistemática da Repercussão Geral, no qual a disputa também se deu entre União e particulares. Trata-se do RE 635.336 (Relatoria do Ministro Gilmar Mendes, j. 14.12.2016):
    “Recurso extraordinário. 2. Constitucional. Administrativo. Cultivo ilegal de plantas psicotrópicas. Expropriação. Art. 243 da CF/88. Regime de responsabilidade. 3. Emenda Constitucional 81/2014. Inexistência de mudança substancial na responsabilidade do proprietário. 4. Expropriação de caráter sancionatório. Confisco constitucional. Responsabilidade subjetiva, com inversão de ônus da prova. 5. Fixada a tese: “A expropriação prevista no art. 243 da CF pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo”. 6. Responsabilidade subjetiva dos proprietários assentada pelo Tribunal Regional. 7. Negado provimento ao recurso extraordinário. (RE 635.336, Rel. Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 14.12.2016, DJe 15.9.2017, destaquei)
    Do voto do Ministro Gilmar Mendes, proferido no citado precedente, extraio o seguinte trecho:
    “A Emenda Constitucional 81/2014 alterou a redação do dispositivo supostamente violado. Confira-se: 
    ‘Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.’
    O Constituinte derivado, na nova redação do dispositivo, ampliou os casos de expropriação, incluindo a exploração de trabalho escravo como fato ensejador à intervenção estatal na propriedade. Por outro lado, passou a ser mencionada a necessária observância das garantias e direitos fundamentais encartados no art. 5º da Constituição Federal. Além disso, foi suprimida a previsão de que a expropriação seria imediata. 
    De qualquer sorte, o debate sobre o caráter objetivo ou subjetivo da responsabilidade do proprietário segue atual. Aliás, nesse ponto, tenho que não houve mudança substancial da norma constitucional, como será explanado. 
    O art. 243 da Constituição Federal foi regulamentado pela Lei 8.257/91. O projeto de lei que deu origem ao diploma normativo foi aprovado com disposições que conferiam à responsabilidade contornos claramente subjetivos. Nesse sentido, o art. 19, que determinava a extinção da ação, caso comprovado que o terreno cultivado fora esbulhado; o parágrafo único do art. 4º, que estendia a desapropriação à totalidade da área do imóvel, mas “desde que comprovada a responsabilidade do proprietário”; e o art. 16, que determinava que a União indenizasse o condômino de boa-fé.
    Todos esses dispositivos acabaram vetados pelo Presidente da República. Nas razões, consignou-se tratar de veto jurídico, fundado na incompatibilidade do cunho objetivo da responsabilidade, extraída do parâmetro constitucional, com as disposições da nova legislação. Transcrevo trechos da Mensagem 672, pela qual o veto foi comunicado:
    [...]
    Como resultado, a lei entrou em vigor sem disposições que indicassem a necessidade de qualquer avaliação da culpa do proprietário. 
    Resta ver se, de fato, o caráter objetivo da responsabilidade é compatível com a Constituição Federal. 
    A doutrina explica que o instituto previsto no art. 243 da Constituição Federal não se traduz em verdadeira espécie de desapropriação, mas em penalidade ou confisco imposto ao proprietário que praticou a atividade ilícita de cultivar plantas psicotrópicas, sem autorização prévia do órgão sanitário do Ministério da Saúde (GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 17ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012, P. 909).
    De fato, a expropriação é espécie de confisco constitucional e tem caráter sancionatório.
    O Tribunal já teve oportunidade de ressaltar que a Constituição Federal optou pelo rigor na norma em questão – RE 543.974, rel. min. Eros Grau, Tribunal Pleno, julgado em 29.3.2009. Daquela feita, apontou-se que a expropriação deveria ser estendida à totalidade do imóvel, indo além da área efetivam