Tribunal: STF
Processo: MS 36570
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-05
Data de publicação: 2020-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado pelo Deputado Federal Ivan Valente, contra ato praticado por Rodrigo Felinto Ibarra Maia – Presidente da Câmara dos Deputados –, Luiz Henrique Mandetta – Ministro de Estado da Saúde – e Jair Messias Bolsonaro – Presidente da República. 
    O impetrante afirma que o Ministro da Saúde, ao editar as Portarias 1588-1603, 1678-1685, 1.584 e 1656-1692, teria autorizado a execução de valores superiores ao previsto na Emenda 5021-0003 (incremento temporário ao custeio dos serviços de atenção básica em saúde para cumprimento de metas – nacional) e na Emenda 5021-0004 (incremento temporário ao custeio dos serviços de assistência hospitalar e ambulatorial para cumprimento de metas – nacional). 
    Sustenta que as referidas emendas, aprovadas na Comissão de Seguridade Social e Família, somariam o valor de R$ 604.000.000,00 (seiscentos e quatro milhões de reais), sendo que os valores liberados por meio das Portarias do Ministro da Saúde, inquinadas de ilegais, teriam extrapolado a autorização em R$ 444.513.894,00 (quatrocentos e quarenta e quatro milhões, quinhentos e treze mil, oitocentos e noventa e quatro reais). 
    Salienta que os valores liberados a título de emendas parlamentares seriam utilizados como moeda de troca na conquista dos votos suficientes de parlamentes para a aprovação da Reforma da Previdência veiculada na PEC 6/2019, em desacordo com o previsto no art. 142 da Lei 13.707/2018 (Lei orçamentária anual), que veda a utilização da execução orçamentária “para influir na apreciação de proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional”.
    Aduz ainda violação aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37 da CF), os quais devem reger os atos da Administração Pública. 
    Assim, defende a suspensão da tramitação da Reforma da Previdência, uma vez que o devido processo legislativo estaria eivado do vício de ilegalidade e de inconstitucionalidade. 
    Por fim, requer a concessão de liminar, para que se determine: 
    “i) ao Presidente da República, ou aos seus Ministros, que se abstenham de executar emendas sem base legal, com o objetivo que seja, especialmente o de angariar apoio para aprovação da PEC nº 06/2019, conforme os fatos supracitados e que sejam suspensas as emendas 5021 0003 e 5021 0004 com os acréscimos acima demonstrados;
    ii) ao Presidente da Câmara dos Deputados para que não inicie ou, caso iniciado, seja suspensa, imediatamente, a votação da PEC nº 06/2019”
    No mérito, pede a concessão definitiva da segurança para reconhecer-se a violação do direito do impetrante ao devido processo legislativo constitucional, confirmando-se a medida liminar.
    O pedido liminar foi indeferido pelo Ministro Presidente durante o recesso judiciário (eDOC 7).
    O Presidente da República apresentou informações elaboradas pela Advocacia-Geral da União e resumidas na seguinte ementa:
    “Ilegitimidade passiva do Presidente da República. Portarias impugnadas firmadas exclusivamente pelo Sr. Ministro da Saúde. Inadequação da via eleita. Ausência de prova pré-constituída. Não conhecimento do writ. Recursos empenhaso não vinculados às emendas n. 50210004 e 50210003. Portaria SEF/ME n. 160. Art. 4º, inciso III, alínea ‘g’, da Lei 13.808/2019 (Lei Orçamentária Anual). Regularidade na suplementação orçamentária. Denegação da Segurança”. (eDOC 16)
    A União requereu seu ingresso no feito (eDOC 18).
    O Presidente da Câmara dos Deputados apresentou informações, pugnando pela denegação da segurança (eDOC 20).
    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer ementado nos seguintes termos:
    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL 6/2019 (REFORMA DA PREVIDÊNCIA). CONCLUSÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO. PUBLICAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. PRETENSÃO DE SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES 5021-0003 E 5021-0004. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA. ATO DO MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. NÃO CONHECIMENTO DA IMPETRAÇÃO. 
    1. Mandado de segurança impetrado por parlamentar contra o Presidente da Câmara dos Deputados, o Ministro de Estado da Saúde e o Presidente da República, por intermédio do qual busca-se a suspensão da tramitação da PEC 6/2019 e da execução das emendas parlamentares 5021-0003 e 5021-0004, com fundamento em alegada violação ao direito do autor ao processo legislativo constitucional hígido.
    2. Perde o objeto o mandado de segurança impetrado contra a tramitação de proposição legislativa após sua conversão em emenda constitucional. 
    3. O Presidente da República não é parte legítima para figurar no polo passivo da demanda se os atos impugnados (portarias mediante as quais o Ministério da Saúde teria autorizado a execução de valores acima do previsto nas Emendas Parlamentares 5021-0003 e 5021-0004) foram firmados exclusivamente por Ministro de Estado, sem a participação do Chefe do Poder Executivo federal. 
    4. É competência do Superior Tribunal de Justiça o julgamento de mandado de segurança quando passa a figurar no polo passivo apenas Ministro de Estado, conforme previsto no art. 105, I, b, da Carta da República. 
    5. Não há de se conhecer de mandado de segurança quando não demonstrada a prova pré-constituída do direito invocado. 
    — Parecer (i) pela extinção do mandado de segurança, sem resolução do mérito, no que tange à pretendida suspensão da tramitação da PEC 6/2019, por perda superveniente do objeto, (ii) pelo declínio da competência para apreciação do pedido de suspensão da execução das emendas constitucionais 5021-0003 e 5021- 0004 ao Superior Tribunal de Justiça, tendo em vista a incompetência da Suprema Corte para análise da controvérsia, e, caso assim não se entenda, (iii) pelo não conhecimento da impetração ante a inadequação da via eleita, dada a ausência de prova pré-constituída que sustente a argumentação do impetrante”.
    Decido.
    Conforme relatado, o impetrante requer, em síntese, a suspensão da tramitação da PEC 6/2019 e da execução das emendas parlamentares 5021-0003 e 5021-0004, com fundamento em alegada violação ao direito líquido e certo ao devido processo legislativo constitucional.
    No que se refere ao primeiro pleito, verifico que a Proposta de Emenda à Constituição 6, de 2019, teve sua tramitação encerrada no âmbito do Poder Legislativo. A aprovação da proposição deu origem à Emenda Constitucional 103/2019, promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, publicada no Diário Oficial da União em 13 de novembro de 2019. 
    O Supremo Tribunal Federal, embora reconheça a possibilidade de impetração de mandado de segurança preventivo por parlamentar contra ato normativo que viole o devido processo legislativo ou quando a proposição legislativa contiver disposição tendente a abolir cláusula pétrea, extingue o mandado de segurança quando a proposição normativa se transforma em lei ou se converte em emenda constitucional. Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:
    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE. 1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança. 3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 4. Mandado de segurança indeferido”. (MS 32.033, Redator para acórdão: Min. Teori Zavasck, Tribunal Pleno, DJe 18.2.2014).
    Assim, em razão da aprovação da proposta de emenda à Constituição, verifica-se perda superveniente do objeto do presente mandado de segurança quanto a este ponto.
    Quanto ao segundo pedido, referente à suspensão da execução das emendas parlamentares 5021-0003 e 5021-0004, melhor sorte não assiste ao impetrante.
    Cumpre destacar que a competência originária do Supremo Tribunal Federal para julgamento de mandado de segurança é fixada em razão da autoridade impetrada. Assim, a viabilidade da presente ação exige a comprovação da prática de ato, omissivo ou comissivo, por parte de qualquer das autoridades elencadas na alínea “d” do inciso I do art. 102 da Constituição Federal, a seguir transcritas:
    “Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”.
    No caso, o impetrante alega que a edição das Portarias 1588-1603, 1678-1685, 1.584 e 1656-1692 teria autorizado a execução de valores superiores ao previsto nas referidas Emendas 5021-0003 e 5021-0004, motivo pelo qual as respectivas execuções deveriam ser suspensas. 
    Todavia, extrai-se dos autos (eDOC 3) que as mencionadas Portarias, supostamente violadoras do direito do impetrante, foram editadas exclusivamente pelo Ministro da Saúde, o que acarreta a exclusão do Presidente da República do polo passivo da demanda e afasta a competência do STF para apreciação do feito.
    Cito, a propósito, o seguinte julgado do Tribunal Pleno desta Corte:
    “MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO – IMPETRAÇÃO QUE NÃO APONTA FATOS CONCRETOS CUJA OCORRÊNCIA POSSA ENSEJAR A ADEQUADA UTILIZAÇÃO DA VIA MANDAMENTAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE PASSIVA “AD CAUSAM” DA PRESIDENTE DA REPÚBLICA PARA FIGURAR COMO AUTORIDADE
    COATORA – CONTROVÉRSIA JURÍDICA QUE NÃO SE INCLUI NA ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES A RESPEITO DESSE ESPECÍFICO TEMA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO”. (MS-ED-AgR 33.313, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe 19.6.2015)
    Nesse sentido, cito trecho do parecer proferido pelo Procurador-Geral da República, Augusto Aras:
    “Relativamente ao segundo pedido – suspensão da execução das emendas parlamentares 5021-0003 e 5021-0004 – cumpre destacar a ilegitimidade passiva do Presidente da República, visto que as portarias impugnadas foram firmadas exclusivamente pelo Ministro da Saúde, sem a participação do Chefe do Poder Executivo federal. 
    Como ressaltado pela Advocacia-Geral da União em sua manifestação, ‘ainda que de forma abstrata, não há como relacionar o ato apontado como violador do direito ao processo legislativo hígido com a conduta do Presidente da República’.
    Assim, em razão da perda do objeto do writ em relação ao primeiro pedido, qual seja a pretendida suspensão da tramitação da PEC 6/2019 (ato do Presidente da Câmara), e da evidente ilegitimidade passiva do Presidente da República relativamente à pretendida suspensão da execução das emendas constitucionais 5021-0003 e 5021-0004, ficou no polo passivo da demanda apenas o Ministro de Estado da Saúde – autoridade coatora não incluída no rol exaustivo do art. 102, I, d, da Constituição Federal”.
    Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança.
    Publique-se. 
    Brasília, 5 de março de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente