Tribunal: STF
Processo: MS 37374
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-08
Data de publicação: 2020-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Deliberação do Tribunal de Contas da União. Pretensão de exigir contas que, em regra, está submetida ao prazo de dez anos. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Possibilidade de observar esse prazo decenal para regular a pretensão estatal em tomada de contas especial que ainda não foi examinada por este Supremo Tribunal Federal. Elementos sugestivos da incidência de marcos interruptivos aptos a afastar, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, a prescrição da pretensão punitiva. Indeferimento do pedido de medida liminar.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra deliberação da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos da tomada de contas especial TC nº 003.480/2015-1, que julgou irregulares as contas relativas ao Convênio nº 701736/2008, celebrado, entre o Ministério do Turismo (MTur) e o Município de Matinhas/PB, aplicando, individualmente, ao ora impetrante, José Costa Aragão Júnior, ex-prefeito daquela cidade, multa de R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), além de condená-lo, em solidariedade com Proativa Construções, Limpeza, Conservação e Eventos Ltda., ao pagamento do débito apurado – cujo valor original, em 15.05.2009, era de R$ 100.000,00 (cem mil reais) -, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora.
    2. No intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade impetrada, o impetrante sustenta que a deliberação impugnada importou em inobservância do cutelo prescricional, a incidir sobre as pretensões ressarcitória e punitiva. Cita precedentes desta Suprema Corte. Acrescenta:
    “CONTAS JULGADAS IRREGULARES SEM FUNDAMENTO NORMATIVO VÁLIDO AO CASO. 
    (...)
    Mesmo sem previsão de exigência de fotografias e filmagens no termo de Convênio nº 701736/2008, na IN-STN 1/97 e no art. 58 da Portaria Interministerial 127/2008, o Tribunal de Contas da União julgou irregulares as contas do citado convênio sem um fundamento válido. 
    Cumpre destacar que no período anterior a 2010, o Ministério do Turismo celebrou diversos convênios que não contemplavam, em seus instrumentos, a obrigatoriedade de comprovação da realização do evento nos moldes da Portaria Ministério do Turismo 112 assinada em 2012 ou seja o termo de convênio nº 701736/2008 não exigia na sua prestação de contas, a apresentação de fotografias ou filmagens, mas sim de outros documentos, como declarações de autoridades que compareceram ao evento, atestando sua realização, etc.
    As regras pactuadas no convênio quando não observadas impõe injustificado ônus à parte, sem fundamento normativo que o sustente.
    (…)
    TERMO DE CONVÊNIO ASSINADO NA VÉSPERA DO EVENTO – INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO
    (…)
    Cabe também esclarecer que o termo de Convênio nº 701736/2008 chegou para assinatura há menos de 48 horas antes da realização do evento conforme prova cópia do mesmo datado de 31 de Dezembro de 2008, pondo em dúvida a realização do festejo e inviabilizando uma licitação nas modalidades carta convite, tomada de preços, etc e especialmente uma competição nos termos da Lei. 
    Tamanhas são as contradições apresentadas que tais motivos bastariam para demonstrar a violação do direito líquido e certo do Impetrante promovida pela decisão do Tribunal de Contas da União aqui combatida.”
    3. À guisa de demonstrar a presença dos requisitos estabelecidos no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, a peça de ingresso articula com os seguintes fundamentos:
    “A fumaça do com direito, com efeito, já está devidamente demonstrada ante a constatação de que o ato impugnado, com a devida vênia, violou direito líquido e certo do impetrante uma vez que não obstante o lapso temporal de mais de 9 (nove) anos transcorridos entre a ocorrência do fato e a primeira notificação, o c. Tribunal de Contas da União deixou de reconhecer a flagrante ocorrência de decadência e/ou prescrição da pretensão punitiva, para imposição de multa, assim como da pretensão ressarcitória, para imputação de débito. 
    Do ponto de vista infraconstitucional, o c. STJ já modificou sua jurisprudência (REsp 1480350/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, Dje de 12.4.2016), para entender que que na tomada de contas especial, a atuação administrativa deve encontrar limites temporais, sob pena de sujeitar os responsáveis pela aplicação de repasses de verbas federais a provarem, eles, a qualquer tempo, mesmo que decorridas décadas, a adequada aplicação dos recursos que um dia geriram, em flagrante ofensa a princípios basilares do Estado de Direito, como a segurança jurídica e ampla defesa. 
    Do ponto de vista constitucional, esse c. STF também no recente julgamento do RE 636.886/AL, o STF fixou a tese de que ‘é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. 
    Se não deferida a tutela de urgência, com a devida vênia, é flagrante o risco de perigo na demora da prestação da tutela jurisdicional. 
    É que o impetrante vem respondendo por ações de execução fiscal decorrentes dos valores a que foi condenado pelo TCU a título de restituição por danos e aplicação de multa, perante a Justiça Federal, trazendo risco de contrição de bens, haja vista que os títulos executivos decorrem de decisão tomada em processo prescrito, sendo nulas de pleno direito. 
    É que a existência da presente e ilegal condenação por parte do c. Tribunal de Contas da União, com trânsito em julgado administrativo, rejeitando contas relativas ao convênio firmado com o Ministério do Turismo, serve de base para constituição de título executivo. 
    Daí porque a pedido liminar. É que o requerente necessita da suspensão da condenação e das ações judiciais de execução fiscal em andamento, como meio de evitar prejuízos ainda maiores com a constrição de seus bens indevidamente, bem como da lista de contas julgadas irregulares do Tribunal de Contas da União, tendo em vista que o prazo final para registro de candidaturas para as eleições municipais que se encerra neste mês de setembro. 
    Demonstrado de plano, portanto, o perigo de dano irreparável caso não seja concedida a tutela pleiteada.” 
    4. Com base nessas considerações, o impetrante pede a concessão de medida liminar, para suspender os efeitos do Acórdão nº 1446/2020, retificado pelo Acórdão 2953/2020, ambos da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União.
    É o relatório.
    Aprecio o pedido de medida liminar.
    1. A segurança jurídica consubstancia garantia da mais elevada envergadura, veiculada no rol das cláusulas pétreas, cujo núcleo essencial não admite supressão, sequer por força de atuação do Poder Constituinte Derivado (art. 60, § 4º, da Magna Carta).
    2. Na sessão de 03.02.2016, ao julgamento do RE 669.069, paradigma do tema nº 666 da repercussão geral (“Imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário, ainda que o prejuízo não decorra de ato de improbidade administrativa”), o Plenário desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
    3. A adoção dessa tese foi respaldada no entendimento de que a imprescritibilidade, veiculada no art. 37, § 5º, parte final, da Constituição da República, configura medida excepcional, a merecer interpretação restritiva, sob os auspícios de rigoroso escrutínio, em cotejo com outros vetores, em especial com as garantias da segurança jurídica, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    4. Por ocasião da conclusão do julgamento do RE nº 852.475, paradigma do tema nº 897 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa”), em 08.8.2018, os contornos da cláusula da imprescritibilidade, veiculada no já mencionado art. 37, § 5º, parte final, da Magna Carta, foram definidos com maior nitidez, por meio da fixação da seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 
    5. Seguindo o itinerário cronológico das decisões desta Casa que guardam correlação com o debate travado nestes autos, observo, finalmente, que, em 20.4.2020, ao exame do RE nº 636.886, paradigma do tema nº 899 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”), foi assentada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
    6. A polêmica sobre a prescrição de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, solvida por ocasião do julgamento do tema nº 899 da repercussão geral, tangencia, mas não se identifica com a discussão jurídica objeto dos presentes autos. Na espécie, discute-se a incidência de prescrição em fase anterior à decisão do TCU que imputa débito ou multa, isto é, antes da formação do título executivo extrajudicial.
    7. No que interessa mais diretamente ao exame do presente pedido de medida liminar, colho o seguinte fragmento do voto condutor do acórdão prolatado no RE nº 636.886, da lavra do Ministro Alexandre de Moraes:
    “A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 
    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa.”
    8. Vale dizer, portanto, que a atuação do TCU em tomada de contas especial, por não constituir via própria para a apuração de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, encontra-se submetida a limite temporal.
    9. Assentada essa premissa, cabe apenas perquirir sobre a extensão do prazo a ser observado quanto à pretensão de exigir ou tomar contas e sobre eventuais causas suscetíveis de impedir a fluência ou de ensejar a suspensão ou interrupção desse prazo.
    10. Nesse contexto, afigura-se necessário fazer análise dos contornos fáticos do caso concreto, a fim de aferir a plausibilidade da tese defendida na peça de ingresso, em especial quanto à “prescrição da pretensão ressarcitória”, que, na realidade, deve ser lida, na espécie, como prescrição de exigir ou tomar contas, uma vez que a pretensão ressarcitória, propriamente dita, só surge com eventual imputação do débito, ao final da tomada de contas especial.
    11. Os documentos juntados com a petição inicial do mandado de segurança evidenciam os seguintes fatos relevantes: i) o Ministério do Turismo (MTur) e o Município de Matinhas/PB firmaram, em 31.12.2008, o Convênio nº 701736/2008; ii) por força desse convênio, o MTur transferiu, em 24.4.2009, a quantia de R$ 100.000,00 (cem mil reais), destinada a apoiar a realização do evento “Reveillon em Matinhas-PB”; iii) em razão da ausência de apresentação, pelo Município de Matinhas/PB, de documentação complementar exigida pelo MTur, houve a autuação, em 14.12.2010, de tomada de contas especial (evento 5, fl. 297); iv) concluída a fase interna da tomada de contas especial, os autos respectivos foram enviados à autoridade impetrada, para deflagração da fase externa, que teve início em 2015; e v) a citação dos responsáveis, na fase externa da tomada de contas especial, marco invocado pelo impetrante para defender a incidência do cutelo prescricional, ocorreu no ano de 2016.
    12. A controvérsia gravita, portanto, repiso, em torno de etapa anterior à imputação do débito, qual seja, a da tomada de contas, momento em que, reitero, não se está propriamente diante de pretensão ressarcitória, mas de exigir contas.
    13. Observo que, no âmbito das relações jurídicas de direito privado, ressalvados casos especiais, como o da prestação de contas de quantias recebidas pelo advogado de seu cliente (art. 25-A da Lei nº 8.906/1994), a pretensão de exigir contas está regulada pelo prazo prescricional decenal veiculado no art. 205 do Código Civil, como se extrai de precedentes do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no AREsp 449.544/MS, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti; AgRg no AREsp 642.576/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze; e AgRg no AREsp 616.736/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão).
    14. Em sumária cognição, ausente precedente específico de órgão colegiado desta Casa a respeito do assunto, entendo que o limite temporal para a pretensão de exigir ou tomar contas, a ser aplicado ao TCU, atrairia, em princípio, a incidência do prazo prescricional decenal, estatuído no art. 205 do Código Civil.
    15. Não diviso justificativa para que o prazo prescricional adotado, como regra, em relações jurídicas de direito privado seja superior ao observado em tomada de contas especial, procedimento voltado a fiscalizar a boa e regular aplicação de dinheiro público. Assim, se, como padrão, as prestações de conta, no tocante a relações jurídicas de direito privado, estão sujeitas a prazo decenal, ao menos esse mesmo lapso temporal deve ser observado no tocante a prestação de contas de recursos públicos. 
    16. Na espécie, não decorreu prazo superior a dez anos entre a data final da prestação de contas e a citação do impetrante na fase externa da tomada de contas especial, implementada em 2016. A interrupção do prazo prescricional, quanto à pretensão de exigir contas, que só ocorre uma vez, projetou para 2026 o término do prazo decenal. Ocorre que, já no corrente ano de 2020, a autoridade impetrada imputou débito ao impetrante, por meio do Acórdão nº 1446/2020, retificado pelo Acórdão 2953/2020, ambos da Segunda Câmara do TCU, cenário a apontar para a observância do prazo decenal.
    17. Dentro dessa moldura, sem prejuízo de aprofundamento da questão em sede de cognição exauriente, entendo que, observado o prazo decenal, a pretensão de exigir contas, em tomada de contas especial, não foi alcançada pelo cutelo prescricional. 
    18. Sob o ângulo da prescrição da pretensão punitiva, tampouco diviso a plausibilidade jurídica, suscetível de ensejar o deferimento do pedido de medida liminar. Isso porque, mesmo se acolhida a proposição de que a pretensão punitiva do TCU está regulada pela Lei nº 9.873/1999, não é possível descartar, ao menos neste primeiro exame dos documentos encartados com a exordial, a incidência de múltiplos marcos interruptivos da prescrição punitiva ao longo das apurações realizadas nas fases interna e externa da tomada de contas especial. Em abono dessa percepção, o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 estatui que a interrupção da prescrição punitiva se dá “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”.
    19. Realço que a Lei nº 9.873/1999 não estabelece limite quantitativo para ocorrências interruptivas da fluência do prazo prescricional da pretensão punitiva. Vale dizer que é possível mais de uma interrupção, diversamente do que se dá no Código Civil (art. 202, caput) e no Decreto 20.910/1932 (art. 8º).
    20. Em relação à imputação de débito, observo que ela decorre da ausência de demonstração de boa e regular aplicação dos recursos federais transferidos no âmbito do convênio, como se extrai do seguinte trecho da proposta de encaminhamento da unidade técnica, acolhida pelo Acórdão nº 1446/2020-TCU-2ª Câmara:
    “18. Foi, inicialmente, feita diligência (peças 31, 34, 36 e 38). O Banco do Brasil forneceu a documentação (peças 37 e 42) que confirmou o saque de recursos da conta bancária específica do convênio em favor da empresa citada e o nexo de causalidade, justificando a responsabilização dela.
    18.1. Essa providência era dispensável. Os elementos dos autos apontaram a empresa como a destinatária dos pagamentos, conforme Relação de Pagamentos Efetuados, processo de inexigibilidade 005/2008 e Contrato de prestação de serviços (peça 2, p. 101, 189-199, 201-211).
    18.2. Tais elementos são mais do que suficientes para firmar o entendimento de que a empresa estaria envolvida em eventuais saques na conta específica.
    (…)
    22. O efeito da revelia não se restringe ao prosseguimento dos atos processuais, como erroneamente se pode inferir do disposto no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, vez que esse seguimento constitui decorrência lógica na estipulação legal dos prazos para que as partes produzam os atos de seu interesse. O próprio dispositivo legal citado vai mais além ao dizer que o seguimento dos atos, uma vez configurada a revelia, se dará para todos os efeitos, inclusive para o julgamento pela irregularidade das contas, como se pode facilmente deduzir.
    23. O comando legal não vai ao extremo de dizer que, com a revelia, presumir-se-ão verdadeiras todas as imputações levantadas no processo contra os responsáveis jurisdicionados a esta Corte, à semelhança do que ocorre no processo civil, onde a revelia do réu opera a presunção da verdade dos fatos narrados pelo autor. Certamente pela maior proximidade com o direito penal, o legislador orgânico, ao não fazer menção expressa a qualquer tipo de presunção, não deixou espaço para o incondicionalismo na avaliação da responsabilidade do agente decorrente de sua eventual revelia. Para tanto, não se pode prescindir da prova existente no processo ou para ele carreada.
    24. Ao não apresentar sua defesa, o responsável deixou de produzir prova da regular aplicação dos recursos sob sua responsabilidade, em afronta as normas que impõem aos gestores públicos a obrigação legal de, sempre que demandados pelos órgãos de controle, apresentar os documentos que demonstrem a correta utilização das verbas públicas, a exemplo do contido no art. 93 do Decreto-Lei 200/67: “Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes.”
    25. Configurada sua revelia frente à citação deste Tribunal e inexistindo comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos, não resta alternativa senão dar seguimento ao processo proferindo julgamento sobre os elementos até aqui presentes, que conduzem à irregularidade de suas contas.”
    21. Esse aspecto, por si, parece legitimar decisão pela irregularidade das contas, com imputação de débito aos identificados como responsáveis. 
    22. Ante o exposto, indefiro o pedido de medida liminar.
    Notifique-se a autoridade impetrada, para que preste informações no prazo de dez dias (art. 7º, I, da Lei 12.016/2009).
    Cientifique-se a União, por meio de seu órgão de representação judicial, a fim de que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei 12.016/2009).
    Após, dê-se vista ao Procurador-Geral da República (art. 12, caput, da Lei 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 08 de setembro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora