Tribunal: STF
Processo: ADPF 664
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-22
Data de publicação: 2020-06-22

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Estado do Espírito Santo em face de diversas decisões proferidas pelos Tribunais Regionais do Trabalho da 1ª, 5ª, 8ª, 9ª, 10ª, 15ª, 17ª e 18ª Região, as quais “resultaram em bloqueio, arresto, penhora, sequestro e liberação de valores das contas administradas pelo Poder Executivo para atender finalidade específica, qual seja, execução de contratos públicos (convênios, contratos de parceria e contratos de gestão na área da saúde pública)”. 
    Os atos jurisdicionais impugnados teriam realizado constrições de recursos públicos oriundos do Fundo Estadual de Saúde (FES), que devem ter aplicação compulsória na área de saúde.
    Defende que as referidas constrições violam o princípio da independência dos poderes (art. 2º); a competência do Chefe do Poder Executivo para exercer a direção superior da Administração (art. 84, inciso II); os princípios e regras do sistema orçamentário (em especial, o art. 167, incisos VI e X); o princípio do pacto federativo (arts. 1º e 18); e o princípio implícito da continuidade dos serviços públicos, todos da Constituição Federal.
    Ao final, requer a concessão de medida cautelar para determinar a “imediata suspensão dos efeitos de decisões judiciais que impliquem em arresto, sequestro, bloqueio, penhora e liberação de valores nas contas vinculadas ao Fundo Estadual de Saúde (FES), decorrentes de convênios, contratos de parceria e de gestão, com a devolução das verbas não repassadas a terceiros”, bem como determinar aos órgãos da Justiça do Trabalho que se abstenham de proferir decisões com esse teor. 
    Pelo despacho de 26/3/2020 (peça 17), anotei que o Requerente deixara de juntar cópia dos atos impugnados, em desconformidade com a exigência do art. 3º, parágrafo único, da Lei 9.882/1999, e determinei a sua intimação para promover a regularização da instrução da petição inicial, sob pena de indeferimento da presente arguição. 
    Pela manifestação apresentada em 19/5/2020 (Petição 34123/2020, peça 19 e seguintes), o Requerente juntou documentos com informações sobre o repasse e disponibilização de valores oriundos do Fundo Estadual de Saúde para as entidades favorecidas pelos contratos de gestão que menciona, bem como atos jurisdicionais da Justiça do Trabalho da 17ª Região determinando a constrição de recursos financeiros em poder dessas mesmas entidades.
    É o relatório. Decido.
    A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição constitucional concentrada exige a comprovação de perigo de lesão irreparável (IVES GANDRA MARTINS, Repertório IOB de jurisprudência, n 8/95, p. 150/154, abr. 1995), uma vez que se trata de exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001). 
    A análise dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, para sua concessão, admite maior discricionariedade por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401-MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá ser verificada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada (ADI 425 MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991; ADI 467 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela gravidade que envolve a discussão (ADI 490 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 16/4/1991), bem como da plausibilidade inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens, que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI 474 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991), ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato impugnado (ADI 718 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 3/8/1992), da relevância da questão (ADI 804 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência de periculum in mora, tais os entraves à atividade econômica, social ou política (ADI 173 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão em 9/3/1990).
    Na hipótese em análise, fundada em juízo de probabilidade, entendo presentes os requisitos para a concessão da medida cautelar pleiteada.
    A organização financeira do Estado visa a efetivar uma série de direitos fundamentais estabelecidos na Constituição Federal de 1988, entre os quais se encontra o direito à saúde. Para cumprir esse objetivo, o texto constitucional estruturou as competências e procedimentos cabíveis a cada órgão.
    No caso sob exame, as constrições realizadas pelo Judiciário trabalhista, pelo menos em juízo de cognição sumária, parecem ter usurpado competência do Legislativo ao promover uma transferência de recursos de determinada categoria de programação orçamentária para outra. Além disso, retiraram do Poder Executivo a possibilidade de fazer a correta aplicação do dinheiro público constrito, cuja finalidade encontra-se vinculada à promoção da saúde no Estado do Espírito Santo.
    Tais violações podem comprometer a eficiência da administração pública capixaba na prestação eficiente e contínua deste serviço público essencial à população, especialmente se considerada a grave situação de calamidade e emergência nos serviços de saúde pública em todo o país, em decorrência da pandemia do novo coronavírus (COVID-19).
    Assim, quanto ao fumus boni iuris, não se admite a constrição indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. Além disso, as decisões impugnadas na presente arguição afrontam o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF).
    A possibilidade de constrição judicial de receita pública é absolutamente excepcional. O texto constitucional o permite apenas em hipóteses que envolvem o pagamento de dívidas do Poder Público mediante o sistema de precatórios, conforme o art. 100, § 6º, da CF, ao tratar da possibilidade de sequestro de verbas em caso de preterição da ordem de pagamento. Conforme apreciado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento da já mencionada ADI 1.662 (Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, DJ de 19/9/2003), é inconstitucional a ampliação dessas hipóteses constitucionais de sequestro, tal como pretendido na hipótese.
    É importante considerar a peculiaridade do caso sob análise, no qual a receita constrita pertence ao Fundo Estadual de Saúde (FES), com destinação vinculada a ações na área da saúde. Segundo o art. 18 da Lei Complementar Estadual n. 317/2005, que regula o funcionamento do Sistema Estadual de Saúde no Estado requerente, “o FES é o instrumento de natureza institucional e organizacional, previsto pelas Leis Federais nºs. 8.080, de 19.9.1990 e 8.142, de 28.12.1990, e instituído no âmbito estadual pela Lei nº 4.873, de 0.01.1994, que tem por finalidade a institucionalização das condições financeiras e de gerência dos recursos orçamentários e financeiros, de quaisquer origens previstas em lei, para financiamento dos serviços e ações de saúde no Estado do Espírito Santo.” 
    Portanto, não poderiam os Juízos trabalhistas, por mera comodidade da execução, determinar medida que acarreta gravame para as atividades administrativas e financeiras do Estado. Se nem ao próprio Poder Executivo é dado remanejar receitas públicas ao seu livre arbítrio, quanto mais se mostra temerário que o Poder Judiciário o faça, pois lhe falta capacidade institucional para avaliar os impactos desses bloqueios e sequestros de verbas sobre a atividade administrativa e a programação financeira do ente. Nesse sentido:
    Ementa: CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 
    1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017).
    2. Arguição conhecida e julgada procedente.
    (ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019) 
    Nesse mesmo sentido: ADPF 405-MC, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe de 5/2/2018; e ADPF 387, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017.
    O perigo da demora reside no fato de que, enquanto não seja reconhecida a ilegitimidade constitucional dos atos jurisdicionais impugnados nos termos apresentados acima, há considerável probabilidade de permanecer o estado de grave inconstitucionalidade consistente na ofensa aos princípios analisados, com grandes prejuízos aos serviços e ações de saúde pública.
    Ante o exposto, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR postulada na presente ADPF, ad referendum do Plenário (art. 5º, § 1º, da Lei 9.882/1999) e, com base no art. 5º, § 3º, da Lei 9.882/1999, SUSPENDO A EFICÁCIA das decisões judiciais que determinaram a constrição de verbas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos de gestão ou termos de parceria para a execução de ações de saúde pública, até o julgamento de mérito da presente arguição.
    Publique-se.
    Brasília, 22 de junho de 2020. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente