Tribunal: STF
Processo: RE 1296405
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-12
Data de publicação: 2020-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAIS DE SAÚDE. NECESSIDADES EMERGENCIAIS. EXCEPCIONALIDADE. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO PARA GARANTIR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Amapá:
    “REMESSA OFICIAL E RECURSO VOLUNTÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ESTADO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONTRATAÇÃO DE MÉDICOS. HOSPITAL MUNICIPAL. DIREITO FUNDAMENTAL. DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. 1) O Poder Judiciário está autorizado, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a intervir, ainda que como via de exceção, na política pública adotada pelo ente estatal quando visa garantir a efetivação de direitos fundamentais, no caso de demora injustificada do estado em contratar profissionais médicos para prestar serviços em município que possui serviço de saúde deficitário e a população enfrenta enormes dificuldades em receber tratamento condizente com a dignidade da pessoa humana. 2) Os Princípios fundamentais do sistema republicado, como a separação dos poderes, reserva do possível e equilíbrio das contas públicas incidem em menor grau quando em confronto com mandamentos constitucionais positivos garantidores de direitos fundamentais, sobressaindo-se, no caso, a dignidade da pessoa humana, quando ela própria resta violada pela omissão estatal. 3) Remessa necessária não provida e apelo voluntário prejudicado” (fl. 1, e-doc. 15).
    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. IX do art. 37, o inc. II do art. 167 e art. 196 da Constituição da República.
    Informa ter-se confirmado no acórdão recorrido sentença de primeiro grau pela qual se julgou parcialmente procedente ação civil pública proposta pelo Ministério Público estadual, que pedia a “condenação da Fazenda Pública em obrigação de fazer consistente na contratação de sete novos médicos no Município de Oiapoque, sob pena de multa à Administração Pública e ao ex-secretário de Estado da Saúde” (fl. 2, e-doc. 17).
    Assevera que “contratos administrativos como o ora em foco destoam de expressas injunções constitucionais, que elegem o concurso público como meio adequado para seleção de mão de obra pela Administração Pública“ (fl. 4, e-doc. 17).
    Ressalta que “emprestar efetividade a tais contratos representa afronta à Constituição da República e desrespeito aos mais sublimes e áureos preceitos do Estado Democrático de Direito, além de nítido desrespeito ao efeito vinculante de aludida decisão em ADI [ADI n. 3.116, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 24.5.2011]” (fl. 5, e-doc. 17).
    Realça que as “contratações divorciadas dos princípios da impessoalidade e da moralidade, sendo desprovidas de qualquer seleção prévia, são inconstitucionais e, de atos que vulneram a Constituição, nenhum efeito pode advir “ (fl. 6, e-doc. 17).
    Sustenta que, “por coerência constitucional, deveria o juízo a quo ditar prazo para a realização de concurso público e jamais ditar ao Ente federado o ‘dever’ de contrariar a norma ápice” (fl. 6, e-doc. 17). 
    Pontua que “o invocado artigo 196 da Constituição Federal contém norma de caráter programático, cuja eficácia é limitada ou reduzida. Ou seja, não é auto-aplicável, imprestável a fundamentar o pedido do demandante” (fl. 6, e-doc. 17).
    Salienta que “a realização de despesas pelo Poder Público, ao reverso da simplista solução indicada pela decisão ora hostilizada, (…) está vinculada a determinados princípios inarredáveis pelo Poder Público“ (fl. 8, e-doc. 17).
    Assinala que, “em função do constitucionalmente consagrado princípio da reserva do possível (corolário do devido processo legal material), resta imperiosa a improcedência dos pleitos ora rechaçados, sob pena de ilegal afronta à separação dos Poderes no manejo de recursos públicos adrede destinados a fins especificados legalmente” (fl. 10, e-doc. 17).
    Argumenta que “a multa de preceito cominatório aplicada pelo Tribunal a quo não se coaduna com as melhores práticas processuais” (fl. 10, e-doc. 17).
    Pede “o conhecimento e provimento das presentes razões de Recurso Extraordinário, dando-lhe provimento para reformar o acórdão prolatado pelo juízo a quo, tudo para que restem indeferidos todos os pleitos grafados na petição inicial ” (fl. 16, e-doc. 17).
    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.
    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente. 
    4. No voto vencedor do acórdão recorrido, o desembargador que iniciou a divergência assentou:
    “A Amazônia possui peculiaridades regionais. No caso em tela, a região do Oiapoque, a qual conheço muito bem, possui inúmeras disparidades. Veja-se: do lado francês, um excelente sistema de saúde, de nível europeu. Do lado brasileiro, uma precariedade sem tamanho, pecando o Estado pela falta de atendimento a necessidades básicas, como vislumbramos aqui. 
    Sabemos das enormes dificuldades atravessadas por todos os Estados com a grave crise econômica e financeira que assola o país, entretanto, entendo que nós, na condição de integrantes do Poder Judiciário, devemos nos esforçar para garantir o mínimo existencial à população. Neste aspecto, entendo ser imprescindível a presença de pelo menos um médico anestesista, pois nenhum outro médico pode operar sem a presença do referido profissional. 
    Há que se lembrar que existem casos urgentes, onde não há possibilidade de transferência para a Macapá isso sem contar os altos custos com transporte aéreo. Assim, seria muito menos custoso para o Estado do Amapá manter um médico anestesista no município do que arcar com os custos de UTI aérea para deslocar o paciente até a capital.
      A saúde é um direito fundamental garantido pela Constituição Federal, em seus artigos 6º e 196, sendo incontroverso na doutrina e jurisprudência que o Poder Judiciário pode, excepcionalmente, intervir no controle das políticas públicas. 
    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF 45, cuja relatoria pertenceu ao Ministro Celso de Mello entendeu que é possível o controle judicial nas políticas públicas em 03 (três) situações: a) quando a omissão ou a política pública implementada não oferecer condições mínimas de existência humana; b) se o pedido de intervenção for razoável e c) se do ponto de vista administrativo, a omissão for desarrazoada. 
    No caso em tela, percebe-se que o Hospital de Oiapoque não possui quadro de pessoal suficiente para atender à demanda e oferecer condição digna de tratamento aos seus pacientes, necessitando da intervenção judicial. 
    Assim, não há que se falar em afronta ao princípio da separação de poderes, impossibilidade de controle judicial de políticas públicas ou ofensa ao princípio da reserva do possível quando o Poder Judiciário limita-se tão somente a determinar o cumprimento de garantias constitucionais e cumprimento das leis” (fls. 10-11, e-doc. 5). 
    O Tribunal de origem demonstrou haver situação excepcional que imporia a contratação de médicos para atender situação emergencial, pela falta de profissionais de área específica e essencial em hospital público.
    No julgamento do agravo regimental na Suspensão de Tutela Antecipada n. 347, de minha relatoria, o Plenário deste Supremo Tribunal assentou ser possível a contratação de profissionais de saúde para atender situações emergenciais, até a realização de concurso públicos para suprir essas vagas:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. ADMINISTRATIVO. CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAIS DA ÁREA DE SAÚDE DETERMINADA PELO PODER JUDICIÁRIO. SUSPENSÃO DA MULTA DIÁRIA. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS OU FATOS NOVOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (28.9.2017).
    5. Este Supremo Tribunal firmou entendimento de que “não viola o princípio da separação dos poderes a interferência do Poder Judiciário para que haja implementação de políticas públicas voltadas ao direito à saúde” (ARE n. 1.201.267-AgR-segundo, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 8.9.2020).
    Nesse sentido os seguintes julgados nos quais este Supremo Tribunal tem entendido que, em hipóteses excepcionais, o Poder Judiciário pode determinar a implementação de políticas públicas sem que isso configure ofensa ao princípio da separação dos Poderes:
    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO PSIQUIÁTRICO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INTERVENÇÃO JUDICIAL PARA CONCRETIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PRECEDENTES. AMEAÇA DE GRAVE LESÃO À ECONOMIA PÚBLICA NÃO DEMONSTRADA. RISCO DE AGRAVAMENTO DO QUADRO MÉDICO DOS PACIENTES. DANO INVERSO. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS OU FATOS NOVOS CAPAZES DE INFIRMAR A DECISÃO RECORRIDA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (STA n. 674 AgR-segundo, de minha relatoria, Plenário, DJe 27.2.2018).
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO (LEI Nº 12.322/2010) – MANUTENÇÃO DE REDE DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE – DEVER ESTATAL RESULTANTE DE NORMA CONSTITUCIONAL – CONFIGURAÇÃO, NO CASO, DE TÍPICA HIPÓTESE DE OMISSÃO INCONSTITUCIONAL IMPUTÁVEL AO MUNICÍPIO – DESRESPEITO À CONSTITUIÇÃO PROVOCADO POR INÉRCIA ESTATAL (RTJ 183/818-819) – COMPORTAMENTO QUE TRANSGRIDE A AUTORIDADE DA LEI FUNDAMENTAL DA REPÚBLICA (RTJ 185/794-796) – A QUESTÃO DA RESERVA DO POSSÍVEL: RECONHECIMENTO DE SUA INAPLICABILIDADE, SEMPRE QUE A INVOCAÇÃO DESSA CLÁUSULA PUDER COMPROMETER O NÚCLEO BÁSICO QUE QUALIFICA O MÍNIMO EXISTENCIAL (RTJ 200/191-197) – O PAPEL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS INSTITUÍDAS PELA CONSTITUIÇÃO E NÃO EFETIVADAS PELO PODER PÚBLICO – A FÓRMULA DA RESERVA DO POSSÍVEL NA PERSPECTIVA DA TEORIA DOS CUSTOS DOS DIREITOS: IMPOSSIBILIDADE DE SUA INVOCAÇÃO PARA LEGITIMAR O INJUSTO INADIMPLEMENTO DE DEVERES ESTATAIS DE PRESTAÇÃO CONSTITUCIONALMENTE IMPOSTOS AO PODER PÚBLICO – A TEORIA DA ‘RESTRIÇÃO DAS RESTRIÇÕES’ (OU DA “LIMITAÇÃO DAS LIMITAÇÕES”) – CARÁTER COGENTE E VINCULANTE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS, INCLUSIVE DAQUELAS DE CONTEÚDO PROGRAMÁTICO, QUE VEICULAM DIRETRIZES DE POLÍTICAS PÚBLICAS, ESPECIALMENTE NA ÁREA DA SAÚDE (CF, ARTS. 6º, 196 E 197) – A QUESTÃO DAS ‘ESCOLHAS TRÁGICAS’ – A COLMATAÇÃO DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS COMO NECESSIDADE INSTITUCIONAL FUNDADA EM COMPORTAMENTO AFIRMATIVO DOS JUÍZES E TRIBUNAIS E DE QUE RESULTA UMA POSITIVA CRIAÇÃO JURISPRUDENCIAL DO DIREITO – CONTROLE JURISDICIONAL DE LEGITIMIDADE DA OMISSÃO DO PODER PÚBLICO: ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO JUDICIAL QUE SE JUSTIFICA PELA NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE CERTOS PARÂMETROS CONSTITUCIONAIS (PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIAL, PROTEÇÃO AO MÍNIMO EXISTENCIAL, VEDAÇÃO DA PROTEÇÃO INSUFICIENTE E PROIBIÇÃO DE EXCESSO) – DOUTRINA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DELINEADAS NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (RTJ 174/687 – RTJ 175/1212-1213 – RTJ 199/1219-1220) – EXISTÊNCIA, NO CASO EM EXAME, DE RELEVANTE INTERESSE SOCIAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO” (ARE n. 745.745-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 19.12.2014).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO À SAÚDE. MENOR PORTADOR DE DOENÇA GRAVE. FORNECIMENTO PELO PODER PÚBLICO DE FRALDAS DESCARTÁVEIS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERATIVOS. PRECEDENTES. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que, apesar do caráter meramente programático atribuído ao art. 196 da Constituição Federal, o Estado não pode se eximir do dever de propiciar os meios necessários ao gozo do direito à saúde dos cidadãos. O Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional à saúde. Trata-se de obrigação solidária de todos os entes federativos, podendo ser pleiteado de qualquer deles, União, Estados, Distrito Federal ou Municípios. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI n. 810.864 AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 2.2.2015).
    “ Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Legitimidade do Ministério Público. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. Esta Corte já firmou a orientação de que o Ministério Público detém legitimidade para requerer, em Juízo, a implementação de políticas públicas por parte do Poder Executivo, de molde a assegurar a concretização de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos garantidos pela Constituição Federal, como é o caso do acesso à saúde. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. Agravo regimental não provido” (AI n. 809.018-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, Dje 10.10.2012).
     “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. AUMENTO DE LEITOS EM UNIDADE DE TERAPIA INTENSIVA – UTI. INTERVENÇÃO JUDICIAL QUE NÃO SE CONFIGURA SUBSTITUTIVA DE PRERROGATIVA DO PODER EXECUTIVO. DETERMINAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA EXISTENTE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 740.800-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 12.12.2013).
    6. Ao aplicar as astreintes pelo não cumprimento de obrigações de fazer para a implementação de políticas públicas, o Tribunal de origem não destoou da jurisprudência deste Supremo Tribunal, que tem reconhecido “a possibilidade jurídico-processual de condenação da Fazenda Pública na multa cominatória prevista no § 5º do art. 461 do CPC[Lei n. 5.869/1973]“ (RE n. 581.352-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 22.11.2013).
    O julgado recorrido harmoniza-se com essa orientação jurisprudencial.
    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 12 de novembro de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora