Tribunal: STF
Processo: RE 1289627
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-04
Data de publicação: 2020-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário com agravo (ARE 1.185.552) remetido à origem para que se cumprisse o disposto no art. 1.036 do CPC, uma vez que a controvérsia suscitada no extraordinário estaria representada na sistemática de repercussão geral pelo tema 835, cujo paradigma é o RE-RG 848.826. (eDOC 55)
    A Vice-Presidência do Tribunal de origem devolveu os autos à Turma julgadora, para juízo de retratação. (eDOC 58) 
    Esta manteve sua decisão, em acórdão assim ementado: 
    “APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INSTAURAÇAO DE PROCEDIMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VERBA FEDERAL DESTINADA POR CONVÊNIO A MUNICÍPIO. RETRATAÇÃO. ACÓRDÃO MANTIDO. 1. Discute-se nestes autos acerca da existência de atribuição constitucional para o Tribunal de Contas da União fiscalizar as contas de ex -chefe do Poder Executivo Municipal na ocasião de repasse de verba federal por meio de convênio. 2. O Supremo Tribunal Federal, por seu turno, no tema 835, fixou a seguinte tese : “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. 3. A discussão travada nestes autos não tem relação com o que restou decidido no Tema 835 do Supremo Tribunal Federal. 4. Juízo negativo de retratação. Acórdão mantido”. (eDOC 60, p. 11)
    Foi então realizado o juízo de admissibilidade, que deu seguimento ao recurso. (eDOC 64, p. 2)
    O recorrente pede a concessão de efeito suspensivo ativo para suspender os efeitos dos acórdãos do TCU, a fim de que possa concorrer ao cargo de Prefeito do Município de Ibitirama-ES. (eDOC 70)
    Após detida análise dos autos, observo que a matéria, do modo como é trazida na petição de recurso extraordinário, é diversa do citado paradigma.
    Nesses termos, torno sem efeito a decisão constante do eDOC 55 e passo à apreciação do recurso.
    Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do TRF da 2ª Região, assim ementado:
    “APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INSTAURAÇAO DE PROCEDIMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VERBA FEDERAL DESTINADA POR CONVÊNIO A MUNICÍPIO. RECURSO IMPROVIDO”. (eDOC 40, p. 15)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 31, § 2º; e 71, I e VI, do texto constitucional.
    Nas razões recursais, alega-se que o Tribunal de Contas da União teria julgado as contas de gestão do Chefe do Executivo, em vez de apenas haver emitido parecer prévio, contrariamente à tese fixada pelo STF no RE-RG 848.826, paradigma do tema 835 do Plenário Virtual. (eDOC 45, p. 9)
    É o relatório.
    Decido.
    A irresignação não merece prosperar.
    Conforme relatado, o recorrente aduz que o Tribunal de Contas da União seria incompetente para julgar diretamente as contas anuais do então Prefeito de Ibitirama/ES, ora reclamante, dado que ao referido órgão controlador caberia tão somente a elaboração de parecer prévio, meramente opinativo, submetido à aprovação da Câmara dos Vereadores.
    A prevalecer a pretensão deduzida na inicial, o Tribunal de Contas da União transformar-se-ia em órgão que prestaria auxílio à Câmara de Vereadores de Ibitirama/ES, ofertando parecer prévio às contas de um convênio firmado com a União, cuja deliberação caberia ao Poder Legislativo Municipal. 
    O equívoco é manifesto; subjacente a ele, uma incompreensão acerca (i) dos traços mais básicos do controle externo em nosso sistema constitucional e (ii) do entendimento firmando no tema 835 da sistemática da repercussão geral.
    O art. 70 da Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Congresso Nacional a titularidade da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União, que para além do controle interno de cada Poder (art. 74, CF) igualmente se desenvolve por controle externo. A topografia normativa importa, uma vez que o dispositivo encontra-se na Seção IX (Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária) de um título da Constituição Federal (o IV) que regra o Poder Legislativo. Logo em seguida, o artigo 71 prescreve que o referido “controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União”.
    Coube ao emérito Ministro Carlos Ayres Britto, em sede doutrinária, perceber a mútua implicação existente entre os artigos 70 e 71 da Constituição Federal. As atribuições elencadas nos incisos do artigo 71 consubstanciam que o exercício do controle externo por vezes ocorre isoladamente, pela exclusiva atuação do Tribunal de Contas da União (TCU), e vezes outras desenvolve-se conjuntamente com o Congresso Nacional. (BRITTO, Carlos Ayres. “O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas”. In: O Novo Tribunal de Contas: Órgão Protetor dos Direitos Fundamentais. 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 62-68)
    Um exemplo de competência conjunta encontra-se no inciso I do art. 71. Quando o caso é de contas anualmente prestadas pelo Presidente da República, a atividade desenvolvida pelo TCU é a de lavrar um parecer prévio, que por sua vez será instruído pela Comissão Mista a que se refere o art. 166, § 1º, da Constituição. A deliberação de tal órgão assumirá a forma também de parecer e, só então, submeter-se-á ao julgamento do Congresso Nacional, segundo o art. 49, IX, da Constituição Federal. A prestação de contas do Chefe do Poder Executivo, portanto, demanda atividade sequencial do TCU e, após, do Congresso Nacional. Confira-se o teor dos dispositivos:
    ‘Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
    I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;’
    ‘Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: 
    IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;’
    Modo outro acontece com a competência derivada do inciso II do artigo 71 da Constituição Federal, exercida isoladamente pelo TCU, consoante indica o emprego, pelo texto constitucional, do significante “julgar”, que demarca a diferença para aquela outra competência do TCU, de ofertar parecer prévio. Com efeito, no exercício do controle externo com fundamento no inciso II, a deliberação do TCU é em si bastante: não se sujeita à condição de ser integrada por manifestação ulterior do Poder Legislativo. Veja-se:
    “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
    (...)
    II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público”.
    Dessa forma, em se tratando de prestação de contas ordinárias (anuais) de todas as demais unidades administrativas que não aquelas do Chefe do Poder Executivo, a primeira parte do inciso II do art. 71 da Constituição revela que a manifestação do Tribunal de Contas da União é conclusiva no sentido de dispensar a participação do Poder Legislativo.
    Como bem se sabe, o plexo de dispositivos constantes nos artigos 70 a 74 da Constituição reclama aplicação no âmbito dos demais entes subnacionais, por força do art. 75 da Constituição: “Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.” Cuida-se de norma de observância compulsória, da espécie “princípios constitucionais extensíveis”: normas que prima facie organizam funções constitucionais da União, mas cujo âmbito de incidência material é avançado para a ordem jurídica parcial dos Estados (SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 285).
    O ponto é pacífico, de sorte que limito-me a reproduzir excerto de meu voto na ADI 3.715/TO:
    ‘(…) a Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas Constituições dos Estados-membros. Nesse sentido, este Tribunal tem considerado que ‘os Estados-membros estão sujeitos, na organização e composição dos seus Tribunais de Contas, a um modelo jurídico heterônomo estabelecido pela própria Carta Federal, que lhes restringe o exercício e a extensão do poder constituinte decorrente de que se acham investidos’. 
    Assim, ‘a norma consubstanciada no art. 75 do texto constitucional torna, necessariamente, extensíveis aos Estados-membros as regras nele fixadas’ (ADI nº 2.959/MG, Rel. Min. Eros Grau, DJ 11.11.2005; ADI nº 3.361/MG, Rel. Min. Eros Grau, DJ 11.11.2005; ADI nº 397/SP, Rel. Min. Eros Grau, DJ 9.12.2005; ADI nº 134/RS, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 3.9.2004; ADI nº 2.208/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 25.6.2004; ADI-MC nº 2.117/DF, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 7.11.2003; ADI nº 1.632/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 28.6.2002; ADI nº 892/RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 26.4.2002; ADI-MC nº 2.502/DF, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 14.12.2001; ADI-MC nº 1.957/AP, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 11.06.1999; ADI-MC n° 892/RS, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 7.11.1997)’. (fls. 9-10, ADI 3.715/TO, de minha relatoria, j. em 21.8.2014)
    A propósito, foi com apoio na demarcação acima realizada entre a atividade de apreciar contas do Chefe do Poder Executivo mediante parecer prévio (art. 71, I, CF) e a de julgar as contas ordinárias das demais unidades administrativas (art. 71, II, CF), bem assim na cogente replicação do modelo federal pela norma de extensão derivada do art. 75 da CF/1988, que reputamos inconstitucional norma da Constituição do Estado de Tocantins que implementou recurso com efeito suspensivo, dirigido à Assembleia daquele Estado, em face de decisões do Tribunal de Contas local em julgamento de contas ordinárias – o que desborda do modelo federal:
    ‘Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado do Tocantins. Emenda Constitucional n° 16/2006, que criou a possibilidade de recurso, dotado de efeito suspensivo, para o Plenário da Assembleia Legislativa, das decisões tomadas pelo Tribunal de Contas do Estado com base em sua competência de julgamento de contas ( §5º do art. 33) e atribuiu à Assembleia Legislativa a competência para sustar não apenas os contratos, mas também as licitações e eventuais casos de dispensa e inexigibilidade de licitação (art. 19, inciso XXVIII, e art. 33, inciso IX e § 1º). 3. A Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo federal de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas Constituições dos Estados-membros. Precedentes. 4. No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a clara distinção entre: 1) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; 2) e a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, definida no art. 71, inciso II, CF/88. Precedentes. 5. Na segunda hipótese, o exercício da competência de julgamento pelo Tribunal de Contas não fica subordinado ao crivo posterior do Poder Legislativo. Precedentes. 6. A Constituição Federal dispõe que apenas no caso de contratos o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional (art. 71, § 1º, CF/88). 7. Ação julgada procedente’. (ADI 3.715/TO, de minha relatoria, j. em 21.8.2014)
    Quando da prolação do acórdão da ADI 3.715/TO, todavia, ainda pendia de definição outro aspecto que orbitava a mesma matéria. 
    A práxis dos Tribunais de Contas Estaduais (principalmente) desdobrou as contas de Chefe do Poder Executivo (mormente municipal) em contas de gestão e contas de governo, par conceitual que servia de pressuposto para relativizar a diferença entre o regime jurídico do art. 71, I, c/c art. 49, IX, CF e aquele do art. 71, II, CF (ambos extensíveis por força do art. 75 da CF). 
    Este Tribunal conheceu da controvérsia e a tratou pela sistemática da repercussão geral, tema 835. Assentou, no ponto, que as contas dos Chefes de Poder Executivo Municipal, tanto as de governo quanto as de gestão, requerem, pelo marco constitucional, o mesmo tratamento: preliminarmente apreciadas pelos Tribunais de Contas Estaduais, que emitirão parecer prévio que somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos votos da Câmara de Vereadores respectiva, esta sim competente para o julgamento das contas. Eis a ementa do julgado:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (‘checks and balances’). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: ‘Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores’ . V - Recurso extraordinário conhecido e provido”. (RE 848.826 – repercussão geral, Rel. Min. Roberto Barroso, Redator do acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 24.8.2017)
    Pois bem. Na hipótese vertente, tratando-se de julgamento em tomada de contas especial, em razão de irregularidades no Convênio 1.057/2002, firmado entre o Município de Ibitirama/ES e a União, resta claro dos autos, que não se tem em apreço uma conta ordinária, anual do gestor. A responsabilização pessoal ocorreu por infringência do dever de prestação de contas de recursos repassados pela União por via de Convênio, o que é suficiente para firmar a competência do TCU para o caso, que a propósito encontra apoio na conjugação resultante dos dispositivos do parágrafo único do artigo 70 da CF e da segunda parte do inciso II do artigo 71 da CF:
    ‘Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
    Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária’.
    ‘Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
    (...)
    II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;’ 
    A partir desse fundamento, a Lei Orgânica do TCU previu a figura da tomada de contas especial, em dispositivos como os artigos 1º, I, e 16, III, “c”, da Lei 8.443/1992 – fundamentos de direito esses que, por sua vez, foram expressamente citados no Acórdão 4.699/2012 – 2ª Câmara, a primeira das deliberações do TCU levadas a efeito na Tomada de Contas Especial instaurada para apurar o dano ao erário advindo de superfaturamento na execução do Convênio em relação ao qual o recorrente figurava como responsável solidário. 
    Por tudo isso, exsurge inequivocamente inadequado postular que a deliberação do TCU devesse ser submetida à Câmara de Vereadores respectiva para julgamento – de julgamento ela já se trata, e não de parecer prévio.
    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 40, p. 2), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo.
    Publique-se.
    Brasília, 4 de novembro de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente