Tribunal: STF
Processo: RE 1224064
Classe: RE
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-13
Data de publicação: 2020-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: O presente recurso extraordinário foi interposto por A e J Construtora e Incorporadora Ltda. contra acórdão que, confirmado em sede de embargos de declaração pelo E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, está assim ementado:
    “RECLAMAÇÃO. R. decisões proferidas em Incidente de Cumprimento de Sentença que, segundo a Reclamante, contrariam ordem emanada deste Colendo Órgão Especial em Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação de efeitos.
    Empreendimento habitacional desenvolvido com base em leis (municipais complementares) de zoneamento – nºs 443/2012, 504/2016 e 511/2016.
    Cronologia: obras executadas com amparo no Alvará nº 0.534/2013; edição do Decreto municipal nº 6.834/2014; Ação Civil Pública em primeira Instância julgada procedente, declarando nulo o Alvará, determinando fosse adequada a edificação e proclamando a ilegalidade do Decreto; sentença recorrida; advento da Lei Complementar nº 504/2016 antes de proferida a r. sentença; não aplicação, porquanto reconhecida incidentalmente sua inconstitucionalidade; expedição de novo Alvará nº 0.256/2016, com fulcro no artigo 7º da Lei Complementar nº 504/2016; ADIN promovida pela PGJ perante este Seleto Órgão Especial, tendo como objeto referida Lei nº 504/2016; decisão plenária que julgou procedente a demanda na parte não extinta, com modulação de efeitos, mantendo válidas as autorizações concedidas pelo Executivo desde que já consolidadas ou em processamento pela Administração; prosseguimento das obras; Incidente de Cumprimento de Sentença em primeiro grau imputando à ora Reclamante descumprimento da liminar concedida nos autos da Ação Civil Pública, liminar ratificada pela sentença; promulgação da Lei Complementar nº 511/2016 antes do julgamento, por este Tribunal pleno, da ADIN. 
    Revogação parcial da Lei Complementar nº 504/2016 e repristinação de dispositivo da Lei Complementar nº 443/2012 (parte final do § 5º do artigo 67) que estabelecia a regência do empreendimento pelas regras de zoneamento residencial, limitando o número de pavimentos edificados em dois; parcela da ADIN extinta sem resolução de mérito no tocante a artigo da Lei Complementar nº 504/2016 justamente porque deixara de vigorar por força da lei complementar posterior (nº 511), do mesmo ano; modulação de efeitos que não atingiu dispositivo legal (artigo 7º da Lei Complementar nº 504/2016) que não mais vigia por ocasião do ajuizamento da ADIN; continuidade das obras não coberta ou respaldada pela modulação. 
    Conclui-se que a decisão da Ação Civil Pública em primeiro grau se revelou sintonizada com o regramento então vigente (parte final do § 5º do artigo 67 da Lei Complementar nº 443/2012), precisamente o que viria a ser repristinado. Incidente de Cumprimento de Sentença para obstar a continuidade das obras; obras paralisadas em primeiro grau, com suspensão também da execução da multa até o julgamento da Apelação interposta em face da sentença na Ação Civil Pública.
    Deliberações do ilustre Juiz de Direito que não colidiram com o que restou consagrado por este Egrégio Órgão Especial. Improcedência da presente Reclamação, com cassação de liminar outrora concedida.”
    A parte ora recorrente, ao deduzir o apelo extremo em questão, sustentou que o Tribunal “a quo” teria transgredido o preceito inscrito no art. 5º, XXXVI, da Constituição da República.
    Sendo esse o contexto, passo a examinar a postulação recursal em causa. E, ao fazê-lo, observo que o recurso extraordinário revela-se insuscetível de conhecimento, eis que a suposta ofensa ao texto constitucional, caso existente, apresentar-se-ia por via reflexa, eis que a sua constatação reclamaria – para que se configurasse – a formulação de juízo prévio de legalidade fundado na vulneração e infringência de dispositivos de ordem meramente legal. Não se tratando de conflito direto e frontal com o texto da Constituição, como exigido pela jurisprudência da Corte (RTJ 120/912, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – RTJ 132/455, Rel. Min. CELSO DE MELLO), torna-se inviável o trânsito do recurso extraordinário.
    Com efeito, o acórdão impugnado em sede recursal extraordinária, ao decidir a controvérsia jurídica objeto deste processo, dirimiu a questão com fundamento em legislação infraconstitucional, o que torna incognoscível o apelo extremo.
    Cabe registrar, de outro lado, que incidem, na espécie, os enunciados constantes das Súmulas 279/STF e 280/STF, que assim dispõem:
    “Para simples reexame de prova, não cabe recurso extraordinário.” (grifei)
    “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.” (grifei)
    É que, para se acolher o pleito deduzido pela parte ora recorrente, tornar-se-ia necessário o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos, circunstância essa que obsta, como acima observado, o próprio conhecimento do apelo extremo, em face do que se contém na Súmula 279/STF.
    Observo, ainda, que a questão ora em exame também foi decidida com base no direito local, sem qualquer repercussão direta no plano normativo da Constituição da República, configurando, por isso mesmo, situação que inviabiliza, por completo, por efeito do que dispõe a Súmula 280/STF, a possibilidade de utilização do recurso extraordinário.
    A mera análise do acórdão recorrido torna evidente que o Tribunal “a quo”, ao proferir a decisão questionada, sustentou as suas conclusões em dispositivos de ordem meramente legal, em aspectos fático- -probatórios e em interpretação de direito local:
    “Registre-se que a discussão acerca de a autorização para construir estar ou não consolidada por ocasião do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade pouco importa para o desfecho aqui obtido; fato é que a superveniência da Lei Complementar nº 511/2016 alterou drasticamente a situação da obra, como bem enfatizou o ilustre Promotor de Justiça na manifestação de fls. 221/33, exarada posteriormente à concessão da liminar (decisão na qual foi determinada a citação do representante do Ministério Público de primeiro grau, na condição de interessado, para apresentar manifestação).
    Ainda que se incorra em excessiva repetição do anteriormente exposto, para alcançar a conclusão ao final apresentada cumpre tecer digressão sobre a situação da edificação ‘Authentic Residence’ ao longo das sucessivas alterações legislativas versando o zoneamento do Município de Jaú.
    Tal empreendimento habitacional, cuja construção foi inicialmente autorizada pelo Alvará nº 0.534/2013, consiste em edificação de apartamentos com dois blocos de onze pavimentos cada, e se situa em área resultante da unificação de cinco lotes sobre os quais incidem três regras de zoneamento diferentes: 1) ZER-1: que abrange 39,8% do imóvel e admite no máximo a construção de dois pavimentos; 2) ZSECOM: que abarca 43,5% do imóvel e permite no máximo a construção de seis pavimentos; 3) ZECUT: que compreende 16,7% do imóvel e admite a construção de onze pavimentos.
    A controvérsia em torno dessa obra consiste justamente no fato de o imóvel estar regido por regras de zoneamentos diversos, vale frisar, parte na ZECUT (que permite a edificação de onze pavimentos), parte na ZER-1 (que limita a construção a dois pavimentos). Observe-se que na Ação Civil Pública quase nada se falou a respeito de regência sob a égide da ZSECOM, e nisso não podemos nos imiscuir.
    Eis a redação original do artigo 67, § 5º, da Lei Complementar nº 443/2012:
    (…)
    Ou seja, se a maior área do imóvel se encontra em ZER-1 não se lhe aplica a regra da ZECUT. Como 39,8% da área do ‘Authentic Residence’ está inserida em ZER-1 (e apenas 16,7% dele está em ZECUT), ao empreendimento incide a exceção legal (parte final do § 5º do artigo 67 da Lei Complementar nº 443/2012), não se lhe aplicando a regra da ZECUT. Sendo assim, não poderia haver a construção de onze pavimentos (a obra deveria se cingir a dois pavimentos).
    Em 10 de outubro de 2014 o Prefeito do Município de Jaú editou o Decreto nº 6.834/2014, que assim estabeleceu:
    (...)
    Tal regramento teria contrariado o enunciado do aludido artigo 67, § 5º, da Lei Complementar nº 443/2012 (fazendo prevalecer como regra de zoneamento prevalecente a ZSECOM), motivando o ajuizamento da já citada Ação Civil Pública pelo Ministério Público em 22 de outubro de 2014. Cinco dias depois, como já explanado, o E. Juízo de Direito da 4ª Vara Cível da Comarca de Jaú deferiria liminar a fim de suspender a continuidade das obras, sob pena de multa diária, bem como para suspender os efeitos do Decreto nº 6.834/2014 e do Alvará nº 0.534/2013.
    Aos 17 de fevereiro de 2016 foi editada a Lei Complementar nº 504/2016, alterando a Lei Complementar nº 443/2012, nos seguintes termos:
    (...)
    Essas alterações legislativas reverteram a situação da obra possibilitando a continuidade de sua execução. Como a testada do empreendimento estaria (matéria de mérito, será apreciada no reexame, em segunda Instância, da r. sentença proferida pela Vara Cível de Jaú) voltada para a via em que está traçado o Corredor Urbano-Territorial, o imóvel estaria incluído na ZECUT e poderia, dessa forma, ostentar onze pavimentos. 
    Uma vez que as modificações legislativas sobrevieram durante o processamento da Ação Civil Pública, a ora reclamante regularizou a licença de construção perante a Prefeitura Municipal de Jaú, obtendo novo Alvará em 13 de junho de 2016, o de nº 0.256/2016, expedido ‘OBSERVANDO-SE O TEOR DA LEI COMPLEMENTAR 504/2016’ (fls. 61).
    Aos 05 de outubro de 2016 a Ação Civil Pública, como mencionado alhures, foi julgada procedente para declarar a nulidade do Alvará nº 0.534/2013 e a ilegalidade do Decreto nº 6.834/2014, além de reconhecer incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 504/2016. Não custa repisar, vez mais, que o feito está em grau de apelo.
    Na sequência, em 08 de dezembro de 2016 foi editada a Lei Complementar nº 511/2016, que revogou parcialmente a Lei Complementar nº 504/2016, dispondo o seguinte:
    ‘Art. 1º. Ficam revogados os artigos 6º, 7º e 8º da Lei Complementar nº 504, de 17 de fevereiro de 2016.
    Parágrafo único. Em virtude do disposto no ‘caput’, esta Lei restaura a vigência do § 5º do art. 67, do § 5º do art. 68 e do art. 91, todos da Lei Complementar nº 443, de 14 de novembro de 2012, na redação original.’
    Houve, assim, a repristinação do artigo 67, § 5º, da Lei Complementar nº 443/2012. Ocorreu nova reversão na situação do empreendimento, restabelecendo-se a conjuntura primeva: como o ‘Authentic Residence’ está situado em área de ZER-1, mais uma vez sobre o imóvel recai a exceção legal, não podendo haver a construção de mais de dois pavimentos. 
    Aos 17 de abril de 2017 o d. Procurador-Geral de Justiça promoveu Ação Direta de Inconstitucionalidade para questionar a validade da Lei Complementar nº 504/2016. Em 09 de agosto do mesmo ano, como visto, este Colendo Órgão Especial: a) extinguiu o processo, sem resolução do mérito, por carência superveniente, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, no tocante aos artigos 6º, 7º e 8º, da norma objurgada; b) julgou a ação procedente para declarar a inconstitucionalidade dos demais dispositivos da Lei Complementar nº 504/2016, do Município de Jaú, com modulação dos efeitos.
    Aqui, vale reiterar que a Lei Complementar nº 504/2016, em seu artigo 7º (‘alterando a redação do § 5º do artigo 67 da Lei Complementar nº 443/2012’), teria possibilitado que o ‘Authentic Residence’ e empreendimentos similares ostentassem onze pavimentos, uma vez que a partir da interpretação dessa norma o imóvel estaria incluído na ZECUT. A esse respeito impende registrar que, ao contrário do que sustenta a reclamante no petitório de fls. 257/61, apesar de no Alvará nº 0.256/2016 constar que a licença foi concedida ‘OBSERVANDO-SE O TEOR DA LEI COMPLEMENTAR 504/2016’ (fls. 61), foi especificamente a diretriz contida no artigo 7º dessa lei que embasou a emissão do novo Alvará.
    No entanto, esse referido artigo 7º da Lei Complementar nº 504/2016 foi revogado pela Lei Complementar nº 511/2016, a qual restabeleceu a redação original do artigo 67, § 5º, da Lei Complementar nº 443/2012; ou seja, o artigo 7º da Lei Complementar nº 504/2016 deixara de vigorar antes mesmo do ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade que viria a impor modulação de efeitos. A norma que revogou tal dispositivo (Lei Complementar nº 511/2016) foi publicada em 08 de dezembro de 2016; a ADIN foi distribuída aos 17 de abril de 2017 e restou julgada em 09 de agosto do mesmo ano.
    Tanto isso é verdade que a Ação Direta de Inconstitucionalidade foi julgada extinta sem resolução do mérito no tocante ao mencionado artigo 7º da Lei Complementar nº 504/2016. Assim, a modulação de efeitos jamais teve o condão de atingir esse dispositivo, não se aplicando ao caso em tela. Reitere-se: era juridicamente impossível a ADIN abranger artigo de lei que nem sequer vigia por ocasião de seu ajuizamento.
    O que se tem, destarte, é o seguinte: antes mesmo da propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade o dispositivo legal vigente no ordenamento jurídico era o que estabelecia que ‘estão compreendidos na Zona Especial Corredor Urbano-Territorial (ZECUT), sendo passíveis de receber as disposições deste tipo de zoneamento, os imóveis com testada voltada para a via, incluindo as vias marginais às vias de ligação regional, em que está traçado o Corredor Urbano-Territorial, salvo os imóveis localizados nas Zonas Exclusivamente Residenciais 1 (ZER-1) já consolidadas ou com parcelamento já aprovado na data de publicação desta Lei Complementar’ – (…).
    Desse modo, levando em conta que o quanto decidido pelo nobre sentenciante na Ação Civil Pública (‘impondo a limitação da construção a dois pavimentos’) estava de acordo com o regramento vigente (parte final do § 5º do artigo 67 da Lei Complementar nº 443/2012), e considerando a continuidade das obras pela reclamante, em 31 de agosto de 2018 o Ministério Público manejou o Incidente de Cumprimento de Sentença.
    (…)
    Como se nota, as r. decisões proferidas pelo ilustre Juiz de Direito reclamado não contrariam o que restou deliberado por este E. Órgão Especial, até porque a modulação de efeitos imposta na Ação Direta de Inconstitucionalidade (salvaguardando as autorizações consolidadas ou em processamento) não atingiu o artigo 7º da Lei Complementar nº 504/2016 – que serviu de embasamento para a expedição do Alvará nº 0.256/2016 –, que se encontrava, frise-se uma vez mais, revogado antes mesmo do ajuizamento da ADIN.” (grifei)
    Convém assinalar, por relevante, que o entendimento exposto na presente decisão tem sido observado em julgamentos proferidos no âmbito desta Suprema Corte (ARE 789.497-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ARE 1.039.092/RJ, Rel. Min. LUIZ FUX – ARE 1.203.619/MG, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, v.g.):
    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. RENOVAÇÃO DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. ALTERAÇÃO DA LEGISLAÇÃO. LICENÇA. CADUCIDADE. LEIS 9.725/2009 E 10.715/2014 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE – MG. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 5º, XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO. VERIFICAÇÃO NO CASO CONCRETO. OFENSA REFLEXA. HIPÓTESE DA ALÍNEA D DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”
    (ARE 1.077.827-ED-AgR/MG, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL Nº 10.096/96, QUE VEDA A CONSTRUÇÃO DE CEMITÉRIOS EM ZONA ESTRITAMENTE RESIDENCIAL E NAS ÁREAS DE MANANCIAL. ALEGAÇÃO DE DIREITO ADQUIRIDO, VEZ QUE CONCEDIDO O ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO E INICIADAS AS OBRAS. CONTROVÉRSIA DIRIMIDA À LUZ DAS PROVAS CARREADAS PARA OS AUTOS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE: SÚMULA 279.
    1. Decisão que, à vista das provas, entendeu estar comprovado que, quando editada a Lei nº 10.096/86, não havia nenhuma implantação do cemitério local, nem início das obras, e refutou a alegação de existência de direito adquirido com fundamento na expedição do alvará de construção. Para se perquirir se as obras de implantação do cemitério estavam em curso ou não, anteriormente à edição da lei municipal impugnada, e daí concluir-se pela aplicação retroativa da norma, implicaria no revolvimento da matéria fática, o que é inadmissível em sede extraordinária.
    2. Não há como ‘valorizar juridicamente’ as provas constantes dos autos sem, antes, reapreciá-las. 
    Agravo regimental improvido.”
    (RE 177.585-AgR/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei)
    Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, não  conheço do recurso extraordinário, por manifestamente inadmissível  (CPC, art. 932, III), restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de efeito suspensivo.
    Não incide, neste caso, o que prescreve o art. 85, § 11, do CPC, ante a ausência de condenação em verba honorária na origem.
    Publique-se.
    Brasília, 13 de abril de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator