Tribunal: STF
Processo: ACO 3302
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-06
Data de publicação: 2020-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Amazonas em face da União e da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), objetivando a suspensão do efeito das inscrições constantes do sistema CAUC/SIAFI e requerendo que, ao final, a demanda seja julgada procedente com a exclusão definitiva da inscrição nos cadastros restritivos da União. 
    O Estado narra que aguarda a assinatura do Contrato de empréstimo a ser realizado com o Banco do Brasil S.A., com a finalidade de financiar despesas de capital constantes do plano plurianual (PPA) e da Lei Orçamentária Anual (LOA 2019) e dos exercício subsequentes, do Estado do Amazonas, nos termos das definições e regras estabelecidas na Lei 4.320/1964 e na Lei Complementar 101/2000. 
    Todavia, sustenta que, conforme a Cláusula Sétima, a eficácia do contrato depende da consulta ao Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - CAUC, sendo que a situação do Estado não se encontra regular em razão da indevida inscrição naquele cadastro. 
    Afirma que, ao acessar o sistema CAUC, verificou a existência de restrição que se refere a recentes inscrições do Estado do Amazonas naquele cadastro (ANEXO II), pela suposta irregularidade na execução física e financeira do Convênio n. 538.497 (Contrato de Repasse n. 0186.522-29/2005/PROES-SUFRAMA), pactuados entre a Secretaria Estadual de Infraestrutura - SEINFRA e a Superintendência da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA. 
    Defende a ilegalidade da referida inscrição do CNPJ do órgão estadual do CAUC/SIAFI, porquanto: 
    “1) houve mudança de gestores, o que implica, de acordo com Instrução Normativa da própria STN, na liberação do ente/órgão para o recebimento de repasses; 
    2) esse STF tem posição no sentido da impossibilidade de manutenção de cadastro negativo de entes públicos nos serviços restritivos, 
    3) esse STF já reconheceu a existência de repercussão geral em RE em que se discute a necessidade de julgamento prévio de tomada de contas especial de convênios antes da inscrição negativa no CAUC/SIAFI; e 
    4) a Caixa Econômica Federal reconheceu as informações prestadas pelo Estado do Amazonas, sendo que a SUFRAMA, anos depois, solicitou a inscrição no CAUC de ofício, sem promover qualquer contraditório com a SEINFRA, sem observar o devido processo administrativo e sem cumprir o prazo fixado para resposta.
    Como se sabe, a não inscrição no CAUC/SIAFI é condição imposta para as transferências voluntárias do ente federativo com órgãos e entes da Administração Federal, a teor do que estabelecem a Lei Complementar n. 101/2000 (LRF), em seu art. 25, § 1, IV, e a Portaria Interministerial n. 507/2011, em seu art. 38”. 
    Sobre o contrato que deu origem à inscrição nos referidos cadastros, o Estado aduz que o governo estadual celebrou com a Superintendência da Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), representada pela Caixa Econômica Federal, o Contrato de Repasse n. 0186.522-29/2005, cujo objeto é a Construção da Feira Coberta, no Município de Pauini/AM, vinculado ao Convênio n. 056/2006, firmado entre a Prefeitura de Pauini e a Secretaria de Estado de Infraestrutura (SEINFRA). 
    Relata que houve o repasse federal no valor de R$ 367.596,69 (trezentos e sessenta e sete mil, quinhentos e noventa e seis reais e sessenta e nove centavos) e a contrapartida no valor de R$ 40.844,00 (quarenta mil, oitocentos e quarenta e quatro reais). 
    Aduz que, dos valores mencionados, teria havido o efetivo pagamento do valor de R$ 228.518,73 (duzentos e vinte e oito mil, quinhentos e dezoito reais e setenta e três centavos) e da contrapartida no valor de R$ 25.486,65 (vinte e cinco mil, quatrocentos e oitenta e seis reais e sessenta e cinco centavos), totalizando a quantia de R$ 254.005,38 (duzentos e cinquenta e quatro mil, cinco reais e trinta e oito centavos), com a devolução pela Caixa, do saldo remanescente de R$ 394.048,53 (trezentos e noventa e quatro mil, quarenta e oito reais e cinquenta e três centavos). 
    Aponta, ainda, que, apesar da execução de 68,18% da obra, a mesma foi 100% concluída, pois o Estado do Amazonas aproveitou a parte executada com os recursos da SUFRAMA e celebrou o Termo de Convênio n. 034/13, com o Governo de Pauini/AM, tendo como objeto a Conclusão da Construção da Feira Coberta, no Município de Pauini/AM, utilizando recursos próprios. 
    Menciona que, conforme o Oficio n. 1266/2019/GIGOV/MN, expedido pela própria Caixa Econômica Federal, a execução e fiscalização do contrato ocorreu de acordo com a legislação do programa e normas internas da CAIXA e que a Prestação de Contas Final foi aprovada pela referida instituição financeira, em 23/09/2015, a qual fora encaminhada através do referido ofício à SUFRAMA. 
    Aduz, in verbis, que:
    “Portanto, passados 5 (cinco) anos da aprovação das contas pela CAIXA, a SUFRAMA surpreende a SEINFRA com o apontamento de pendências a serem sanadas, sem olvidar que a obra pública encontra-se em pleno funcionamento (ANEXO VI). 
    Interessante destacar que a execução do termo de repasse foi aprovada pela CAIXA em 23 de setembro de 2015, sendo que somente após 05 (cinco) anos que a SUFRAMA solicitou o saneamento de supostas pendências. 
    Não bastasse tal situação, a SUFRAMA procedeu com inscrição no CAUC/SIAFI sem respeitar o devido processo administrativo e sem observar que a situação jurídica apresentada diz respeito aos gestores passados, que iniciou com a celebração do contrato de repasse no ano de 2005. 
    Em suma, o Estado do Amazonas é surpreendido com a inscrição da SEINFRA no CAUC/SIAFI s em observar o contraditório, o devido processo administrativo e sem respeito aos correspondentes prazos administrativos”. (grifo nosso)
     
    Alega que a Instrução Normativa n. 1/97, da Secretaria do Tesouro Nacional STN, prevê, em seu art. 5°, § 2°, que, ainda que se constate inadimplência na execução de convênios, se o gestor responsável pela execução houver sido exonerado do cargo, não deve haver o impedimento para o recebimento de transferências voluntárias e outras formas de repasse de recursos financeiro ao ente, após a instauração da respectiva Tomada de Contas Especial. 
    No caso, afirma que os gestores que subscreveram o contrato de repasse não mais respondem pela SEINFRA e que eventual causa geradora da iminente inscrição no registro cadastral de inadimplência seria imputável, exclusivamente, às gestões anteriores, na medida em que firmado no ano de 2005 (com vigência até 2015). 
    Assevera que esta Corte tem exigido a observância do § 2º do art. 2º da Lei 10.522/2002, o qual exige que o ente público (i) fique inerte por mais de 75 (setenta e cinco) dias; e (ii) seja previamente notificado e, nesse ponto, somente o Ente Federado, por meio do Chefe do Executivo ou do seu procurador público, estaria habilitado a receber a respectiva comunicação. No caso, os referidos requisitos estariam ausentes, razão pela qual aponta afronta ao devido processo legal. 
    Defende, em síntese, que não há possibilidade de inscrição de ente federado sem a tomada de contas especial e que deve ser aplicado o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, em decorrência de débitos oriundos de gestões anteriores. 
    Requer a concessão de tutela de urgência diante da presença dos requisitos exigidos pelo art. 300 do Código de Processo Civil (probabilidade do direito alegado e perigo de dano), para que seja determinada a suspensão do efeito das inscrições constantes do sistema CAUC, e, ao final, a confirmação dessa tutela, excluindo-se definitivamente o Estado do Amazonas dos referidos cadastros restritivos. 
    Preliminarmente, determinei a intimação da União para que se manifestasse acerca das alegações do Estado (eDOC 12). 
    A União peticionou no eDOC 22, arguindo, preliminarmente, sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da ação, uma vez que os fatos narrados na petição inicial não seriam atribuídos a órgão da sua estrutura administrativa. 
    Afirma que, apesar de administrar o Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC), não seria responsável por efetuar todas as inscrições dos entes subnacionais. E, no caso dos convênios, a Instrução Normativa n. 02/2012, da Secretaria do Tesouro Nacional, atribuiria ao órgão (ou entidade) concedente a responsabilidade pela inscrição de irregularidades nos cadastros federais. 
    Assim, no caso em exame, defende que caberia à Suframa, autarquia federal, o cumprimento de qualquer determinação que obste a inscrição do Estado no CAUC, de modo que seria a única legitimada para constar no polo passivo da presente demanda. 
    No mérito, assevera que o Estado do Amazonas não seria titular do direito de receber, de forma automática e sem o cumprimento de requisitos objetivamente estabelecidos, transferências voluntárias de recursos federais, as quais não se confundiriam com as despesas obrigatórias, disciplinadas no art. 25 da Lei Complementar 101/2000, destinadas as ações de educação, saúde e assistência social. 
     Alega, ainda, que a inscrição do convenente nos referidos cadastros teria por finalidade garantia da observância da restrição prevista no art. 25, § 4º, IV, “a”, da Lei Complementar 101/2000 c/c art. 26-A, § 5º, da Lei n. 10.522/02, bem como na Instrução Normativa STN 1/1997, além de que a exigência de instauração prévia de tomada de contas especial seria uma exigência que não encontra respaldo legal.
    Ressalta carecer de apreciação por esta Corte, no regime da repercussão geral (tema 327), o RE-RG 1.067.086, de relatoria da Min. Rosa Weber, que também trata do tema da restrição no CAUC, antes do julgamento da tomada de contas especial. 
    Por fim, assevera que a simples mudança de mandatário local não teria o condão de fazer cessar as restrições legais e administrativas ao repasse dos recursos federais, não podendo se invocar o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, “sob pena de se tornar um cheque em branco para a impunidade”.
    No eDOC 21, entendendo presentes os requisitos legais, deferi a tutela de urgência para determinar: 
    “(...) que a União e a Suframa suspendam a inscrição do Estado do Amazonas no Cauc/Siafi/Cadin, referente ao Convênio n. 538497 (Contrato de Repasse n° 0186.522-29/2005/PROES-SUFRAMA), até que seja finalizada a tomada de contas especial no âmbito do TCU”.
    Em seguida, a Suframa apresentou contestação (eDOC 41), aduzindo que a inscrição do Estado do Amazonas no CAUC estaria amparada no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual estabelece exigências a serem comprovadas pelo ente governamental que será contemplado com as transferências voluntárias, bem ainda nos atos normativos expedidos pela Secretaria do Tesouro Nacional, com destaque para a Instrução Normativa 1/1997, que “disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos”, em especial seus arts. 5º, 22, 28, 31 e 40.
    Cita, também, o art. 2º da Lei 10.522/2002, a qual impõe a obrigatoriedade da inclusão no cadastro informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin) das pessoas físicas e jurídicas em débito com o erário federal, além dos arts. 3º a 5º da IN 1/2001, como fundamentos legitimadores da inscrição do Ente Federado no Cauc.
    Sustenta que não teria havido ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, porquanto o Estado do Amazonas teria sido notificado das irregularidades e, conforme previsto na legislação, tem plena ciência de que, se não adotasse as providências necessárias, poderia ser inscrito no SIAFI.
    Afirma estar pendente de julgamento nesta Corte, no RE 1.067.086 (tema 327 da repercussão geral), a matéria relativa à inscrição em cadastros de inadimplência antes do julgamento da Tomada de Contas Especial.
    Por fim, aduz que a negativação não pode ser atribuída exclusivamente à gestão governamental anterior, de forma a excluir qualquer consequência em razão das irregularidades constadas no Convênio, mormente quando não há comprovação de que o ente federativo adotou medidas tendentes a apurar as responsabilidades por essas irregularidades, de modo que não se revela plausível afastar os efeitos da inscrição contida no CAUC/SIAFI, simplesmente porque houve troca de governantes.
    A União, por sua vez, em sua contestação (eDOC 45), reitera que é parte ilegítima para figurar no polo passivo da presente ação, porquanto não participou do Convênio n. 538497 (Contrato de Repasse n. 0186.522 – 29/2005/PROES -SUFRAMA), o qual foi firmado exclusivamente com a Superintendência da Zona Franca de Manaus, que possui personalidade jurídica própria e deve figurar no polo passivo desta ação.
    Alega que não há sentido em condicionar a inscrição do convenente à instauração da tomada de contas especial, porque este procedimento visa, primordialmente, a identificar os responsáveis pela existência de dano ao erário e proceder à sua quantificação; enquanto que a inscrição no sistema de gestão do instrumento independe da identificação do servidor responsável ou da ocorrência de danos ao erário, mas tão somente da constatação da irregularidade da prestação das contas do convênio, do contrato de repasse ou do termo de parceria, conforme expressamente previsto no § 5º do art. 26 da Lei 10.522/2002.
    Afirma que a exigência de tomada de contas especial em momento anterior à inscrição no sistema de gestão do instrumento, desvirtuaria a lógica estabelecida pelo Poder Legislativo, cuja presunção de constitucionalidade não foi, ao menos até o presente momento, desconstituída, além de suprimir um importante mecanismo de controle criado pela lei para garantir a correta prestação de contas quanto aos recursos federais recebidos.
    Também cita os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, da Lei 10.522/02 e da Instrução Normativa 1/1997, mencionados pela Suframa em sua defesa e assevera que a exigência de instauração prévia de Tomada de Contas Especial não encontra respaldo legal.
    Relata que, segundo as informações prestadas pela Suframa, o Estado teria sido notificado das irregularidades, não havendo ofensa ao contraditório pois, ao assim proceder, já se tem por satisfeita a exigência constitucional do devido processo legal administrativo para a inserção do ente público no mencionado cadastro federal.
    Assevera que a jurisprudência desta Corte ainda não estaria consolidada sobre a matéria e que ainda careceria de análise o Tema 327 da repercussão geral, que trata da inscrição nos cadastros restritivos federais antes da realização da Tomada de Contas Especial (RE 1.067.086).
    Por fim, reafirma a inaplicabilidade do princípio da intranscendência subjetiva das sanções, tendo em vista que não se pode resguardar toda e qualquer prática faltosa do Estado autor. Cita como fundamentos: o art. 26-A da Lei 10.522/02, a Súmula 230 do Tribunal de Contas da União e a jurisprudência desta Corte sobre a matéria.
    Requer o acolhimento da preliminar de ilegitimidade passiva e, no mérito, que sejam julgados improcedentes os pedidos deduzidos na inicial.
    Na réplica (eDOC 53), o Estado do Amazonas afirma que a União detém legitimidade passiva para responder pela presente ação porque é ela quem organiza e mantém os cadastros de inadimplência federais, além de que, para a transferência do crédito, é necessária a anuência da Procuradoria da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que somente será obtida se não existirem tais restrições. 
    No mais, reafirma a necessidade de observância do devido processo legal, da instauração do procedimento de Tomada de Contas Especial e da aplicação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções.
    Em suas razões finais, as partes informam que não possuem novas provas a produzir e reiteraram as alegações anteriores (eDOCs 56, 58 e 63). 
    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido da improcedência do pedido, sustentando que a instauração e a conclusão de procedimento de Tomada Contas Especial não são requisitos prévios à inscrição de ente em débito com a União nos cadastros federais de inadimplência e que a referida inscrição não configura afronta aos princípios do devido processo legal e do contraditório, mormente na situação em que restarem comprovadas a notificação prévia e a concessão de ampla defesa ao Ente Federado, como no caso dos autos (eDOC 65). 
    É o relatório. Decido. 
1) Preliminares 
1.1) Competência do STF 
    De início, reafirmo a competência do Supremo Tribunal Federal para o processamento e julgamento da presente ação, nos termos no art. 102, inciso I, alínea ”f”, da Constituição Federal, tendo em vista a potencialidade da existência de conflito federativo. 
    Nesse sentido, já se posicionou o Plenário desta Corte: 
    “CADIN/SIAFI - INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR EFEITO DE DIVERGÊNCIAS NA PRESTAÇÃO DE contas DO CONVÊNIO MJ Nº 019/2000 - CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA - NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR DA INCLUSÃO, NO CADIN/SIAFI, DE QUALQUER ENTE ESTATAL - LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL - O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO - POSSIBILIDADE DE CONFLITO FEDERATIVO - PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO DUE PROCESS OF LAW E DE DESRESPEITO AO POSTULADO DA RESERVA DE LEI EM SENTIDO FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO. A Constituição da República confere, ao Supremo Tribunal Federal, a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, f), atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação. Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira. A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, "f", da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes. (...)”. (ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 31.10.2007, grifo nosso) 
    No caso dos autos, há claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a União e o Estado do Amazonas, estando presente a hipótese de reconhecimento da competência desta Corte prevista na alínea ”f” do inciso I do art. 102 da CF. 
1.2) Legitimidade passiva da União 
    Preliminarmente, a União alega ser parte ilegítima passiva ad causam, sob o argumento de competir à Suframa, autarquia autônoma, a inclusão e a exclusão de registros nos cadastros de inadimplência. Segundo aduz, caberia a si apenas a gestão dos referidos cadastros. 
    Reafirmo, entretanto, que a alegação não merece guarida, sendo a União parte legítima para figurar no polo passivo desta demanda. 
    Isso porque, conforme consignado na decisão que concedeu a liminar, esta Corte tem se manifestado pela responsabilidade da União em organizar e manter tais cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI, que são de observância obrigatória pelos órgãos federais, previamente à realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos, concessão de incentivos fiscais e financeiros e celebração de convênios, acordos, ajustes, os quais envolvam gestão de recursos públicos. 
    Nesse sentido, cito as seguintes ementas de julgados: 
    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Legitimidade passiva ad causam da União . Inscrição sem o prévio julgamento de tomada de contas especial. Princípio do devido processo legal. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Legitimidade da União para figurar no polo passivo de demandas como a presente, uma vez que é ela que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI. Precedentes: ACO nº 1.995-AgR/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 4/8/15; ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; e ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/9/15. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 1.732-AgR/DF, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 2/5/17; ACO nº 732/AP, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 21/6/17; ACO nº 2.605-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 24/5/16; ACO nº 2.131-AgR/MT, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/2/15; ACO nº 1.848-AgR/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 6/2/15; dentre outros. 3. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. Precedentes. 4. Agravo regimental não provido”. (ACO-AgR-segundo 2.811, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.9.2017, grifo nosso) 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO . NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - A União é parte legítima para figurar no polo passivo da ação, pois os cadastros desabonadores são por ela organizados e mantidos, conforme suas leis de regência, ressaltando-se que eventual provimento jurisdicional pode e deve ser cumprido pela União. II - O Plenário deste Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de prévia tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas para a inserção de Estado-membro nos cadastros federais desabonadores, atendendo-se assim às garantias constitucionais do devido processo legal. III - Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR-segundo 2.656, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 25.8.2017, grifo nosso) 
    “REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO . ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado”. (ACO-MC-Ref 2.733, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 22.9.2016, grifo nosso) 
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. APLICAÇÃO DE PERCENTUAL MÍNIMO NO DESENVOLVIMENTO E MANUTENÇÃO DO ENSINO. DESCUMPRIMENTO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO . PRESENÇA DE INTERESSE PROCESSUAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu entendimento no sentido de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa (ACO 2.177/PI-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, Dje 10/8/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ACO-AgR 2.706 , Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 13.6.2016, grifo nosso) 
    É importante relembrar que o Plenário desta Corte, ao julgar a ACO 2.745, de minha relatoria, DJe 10.4.2018, sufragou esse mesmo entendimento, mantendo a União no polo passivo de idêntica demanda, a saber:
    “Agravo em ação cível originária. 2. Administrativo. Repasse de Verbas Públicas. Convênios. 3. Irregularidade. Inscrição em Cadastro. 4. Legitimidade passiva da União para figurar no polo passivo da demanda. Precedentes. 5. Tomada de Contas Especial. Necessidade. Jurisprudência. 6. Matéria submetida à repercussão geral. Sobrestamento do feito. Indeferimento. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Votação caso unânime, aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC no percentual de 5% do valor atualizado da causa. 9. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC)”. (ACO 2.745, de minha relatoria, Pleno, DJe 10.4.2018, grifo nosso)
    Pelo exposto, a União é parte legítima para retirar ou suspender inscrições no Cauc/Siafi/Conconv, independentemente de qual órgão estatal tenha feito a inclusão, tal como FNDE (ACO 2.706), DNIT (ACOs 2.656 e 1.900), Funasa (ACO 2849), ou Suframa (ACO 2811 e ACO 2733). 
2) Mérito 
    Indo diretamente ao cerne da questão, é caso de confirmação da tutela de urgência, a qual está redigida nos seguintes termos: 
    “2.1. Intranscendência subjetiva das sanções e gestão anterior 
    De pronto, rejeitem-se as alegações do Estado do Amazonas de que os fatos que ensejaram a reprovação total das contas do convênio seriam de responsabilidade da antiga administração e que não se estenderia à atual, por força da aplicação da teoria da intranscendência subjetiva das sanções. 
    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo e seus órgãos, estando excluídos os atos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, do Tribunal de Contas e dos entes da administração pública indireta. A propósito, transcrevo a seguinte ementa: 
    ‘AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO PODER LEGISLATIVO ESTATAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe 13/2/2015). 2. Agravo regimental a que se nega provimento’. (ACO-AgR 2.066, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 31.8.2015, grifo nosso). 
    Da leitura do precedente, verifica-se que a aplicação do princípio da intranscendência está adstrito ao entendimento de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Poder Executivo,excluídos os atos do Legislativo, do Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta. 
    Em outras palavras, esse entendimento não se aplica quando ocorre a simples mudança do mandatário local. 
    Dessa forma, os compromissos legais ou contratuais assumidos no passado pelo ente federativo não são feitos em nome do mandatário, mas em proteção e/ou interesse do Estado e, consequentemente, do mandante (povo), evitando desgovernos que dilapidem as contas públicas ou desrespeitem os pactos firmados anteriormente sem qualquer fundamento de juridicidade para tanto. 
    A União, ao firmar convênios com os demais entes federados, não transfere recursos a governantes específicos, e sim à correspondente pessoa jurídica de direito público, que passa a ser responsável pela execução do objeto desses convênios e pela consequência jurídica de eventual inadimplemento. 
    Rejeito, portanto, o argumento de aplicação do princípio da intranscendência frente às gestões anteriores. 
    2.3. Obrigatoriedade da tomada de contas especial no âmbito do T