Tribunal: STF
Processo: MS 37219
Classe: MS
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-23
Data de publicação: 2020-10-23

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança com pedido de liminar impetrado pela Associação Nacional de Gerontologia do Brasil - ANG contra ato praticado pela Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, Damares Regina Alves, consubstanciado na edição do Edital 1/2019.
    A impetrante narra o seguinte:
    “[...]
    20. É notório que a nova gestão do Governo Federal decidiu reformular os conselhos de políticas públicas, especialmente no que toca à participação social nesses espaços de debate, formulação e fiscalização das ações governamentais. Assim é que foi editado o Decreto n. 9.759, de 11 de abril de 2019 (doc. 6), atualmente objeto de discussão no Supremo Tribunal Federal, inclusive com liminar deferida, pois que extinguia, indiscriminadamente, diversos colegiados e grande parte da estrutura garantidora da participação social nas ações de governo. 
    21. Em seguida, especificamente sobre o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, CNDI, foi editado novo Decreto, 9.893, de 27 de junho de 2019, que revogou o decreto anterior, 5.109, de 2004, além de apontar uma reestrutura profunda no citado colegiado, diminuindo sobremaneira a representação da sociedade civil, limitando tempo para realização das reuniões, desestimulando o aspecto da regionalidade, ao não garantir a presença de representantes de fora do Distrito Federal nos encontros, engessando a presidência na pessoa do Secretário Nacional, além de indicar novo processo seletivo para eleição dos Conselheiros.
    […]
    25. De acordo com o que até então estabelecia o Decreto vigente 5.109, no ano de 2018 foi realizado processo seletivo para eleição de conselheiros representantes da sociedade civil, que ocupariam 14 (catorze) vagas, respeitando critérios de atuação em âmbito nacional e diversidade nos segmentos representados.
    26. O processo eleitoral foi inaugurado com a publicação da Resolução n° 43, de 18 de julho de 2018 (doc. 7), com a designação da Comissão Eleitoral, que coordenou os trabalhos de escolha dos representantes da sociedade civil que comporiam o CNDI para o biênio 2018-2020.
    27. O Edital n° 1/2018 (doc. 8) estabeleceu as regras do processo eleitoral para composição do Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, publicado no Diário Oficial da União em 1° de agosto de 2018. Na mesma data, foi publicado o Edital n° 2/2018 (doc. 9), que convocou a Assembleia Eleitoral, de acordo com a regra prevista no Decreto que assim orientava no art. 4°:
    […]
    28. Seguindo o processo eleitoral regular, a Comissão Eleitoral se reuniu em 31 de agosto de 2018, para divulgar as entidades habilitadas a participar da Assembleia Eleitoral, designada para 25 de setembro daquele ano (doc. 10).
    29. Finalmente, em 27 de setembro de 2018, dois dias após a realização da Assembleia Eleitoral, foi publicada a respectiva ata com o resultado das eleições, em que foi devidamente eleita a Impetrante (doc. 11).
    30. Todo o processo eleitoral, estribado nas regras previamente publicizadas e autorizadas pelas normas regentes, foi transparente, lícito e em nenhum momento sofreu qualquer tipo de questionamento ou impugnação. Por essa razão, o resultado do processo eleitoral de 2018 para o biênio 2018/2020, trata-se, pois, de um ato jurídico perfeito, que garantiu o direito de representação das entidades eleitas pelo período estipulado” (págs. 9-12 do documento eletrônico 2).
    Afirma que o ato impugnado viola o seu direito líquido e certo “vez que [,] ao tomar posse após processo regular e inquestionável de eleição, passou a ser detentora do direito adquirido de exercer seu mandato até o final, ou seja, 2020” (pág. 13 do documento eletrônico 2).
    Ao final, requer:
    “a) a concessão da medida liminar urgente face à evidente presença de periculum in mora e fumus boni iuris, para restabelecer o mandato da Impetrante; 
    [...]
    f) concessão definitiva da segurança para, confirmada a liminar, assegurar o direito líquido e certo de representação da Impetrante no CNDI, democraticamente eleita para o biênio 2018-2020, com o restabelecimento de seu mandato” (págs. 15-16 do documento eletrônico 2).
    O writ foi originalmente impetrado em 27/6/2019, no Superior Tribunal de Justiça, que declinou da competência a esta Corte, em decisão da qual destaco o seguinte trecho:
    “[...]
    12. Em razão da prejudicialidade, analisa-se, desde logo, a ilegitimidade passiva da única autoridade apontada como coatora, a Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos. 
    13. De acordo com esta Corte Superior de Justiça, em via de Mandado de Segurança, a autoridade coatora é aquela que executa diretamente ou omite a prática do ato impugnado e responde pelas suas consequências, inclusive investida de poderes para desfazer eventual ato reputado ilegal. A propósito:
    […]
    14. Na espécie, o ato tido como coator foi a publicação do Edital 1/2019, que inaugurou novo processo eleitoral de representação da sociedade civil no Conselho Nacional de Direitos da Pessoa Idosa - CNDI, para o biênio de 2019/2021. Aponta, para tanto, o item 10.3 do referido Edital:
    ‘10.3. As entidades da sociedade civil organizada que compunham o CNDI na gestão que se encerrou aos 28 de junho de 2019 poderão concorrer neste processo de seleção, independentemente do tempo de mandato, desde que atendam e cumpram, integralmente, as exigências e orientações presentes neste Edital e o disposto no art. 3º, § 4º e 5º, do Decreto n. 9.893, de 2019;’
    15. Como expressamente narrado na petição inicial, a Impetrante foi eleita em 25.9.2018, com base no Decreto 5.109/2004, para compor o CNDI na categoria dos representantes da sociedade civil organizada. Antes do término de seu mandato, foi editado o Decreto 9.893/2019, que dispôs sobre a nova composição do Órgão, reduzindo de 14 para 3 o número de membros da sociedade civil no Conselho. Em decorrência da reestruturação do Órgão, a autoridade divulgou novo processo seletivo.
    16. Das razões expostas, depreende-se que, apesar de se referir a suposto ato da Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, a Impetrante, em verdade, insurge-se contra o encerramento prematuro do seu mandato, corolário da edição do Decreto 9.893/2019.
    17. Essa linha argumentativa autoriza a conclusão de que, se existiu alguma ilegalidade ou abuso de poder, tal somente poderia ser imputado ao Presidente da República. O ato atribuído à Ministra apenas cumpriu o disposto no Decreto, não sendo, portanto, ilegal” (págs. 37-39 do documento eletrônico 5).
    A impetrante apresentou manifestação requerendo a análise do pedido liminar (documento eletrônico 7).
    É o relatório. Decido.
    Enfrento, preliminarmente, a matéria a respeito da competência desta Suprema Corte para analisar a questão posta nos autos. 
    Como relatado, o presente writ foi impetrado contra ato praticado pela Ministra da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, Damares Regina Alves, consubstanciado na publicação do Edital 1/2019.
    Ocorre que, analisando as razões trazidas na petição inicial, verifico que a insurgência está dirigida contra o ato que encerrou de forma prematura o mandato exercido pela impetrante no Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa – CNDI.
    Assim, como bem observado pelo parecer da Advocacia-Geral da União (págs. 9-16 do documento eletrônico 4) e pelo Superior Tribunal de Justiça (págs. 34-41 do documento eletrônico 5), entendo que o ato coator da presente impetração, em verdade, é o Decreto 9.893/2019.
    Isso porque foi este Decreto que estabeleceu a nova composição do órgão, bem como instituiu que o regulamento do processo seletivo público dos novos membros seria elaborado pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos e divulgado por meio de edital público. Confira-se:
    “Art. 3º O Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa é integrado por seis membros, observada a seguinte composição:
    I - pelo Secretário Nacional de Promoção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, que o presidirá;
    II - por um representante da Secretaria Nacional da Família do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, indicado pelo titular da Secretaria e designado pelo Ministro de Estado;
    III - por um representante da Secretaria Nacional de Proteção Global do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, indicado pelo titular da Secretaria e designado pelo Ministro de Estado;
    IV - por três representantes da sociedade civil organizada, indicados por entidades selecionadas por meio de processo seletivo público e designados pelo Ministro de Estado da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos.
    § 1º Cada membro mencionados nos incisos II, III e IV do caput terá um suplente, que o substituirá em suas ausências e impedimentos.
    § 2º O regulamento do processo seletivo público das entidades referidas no inciso IV do caput artigo será elaborado pelo Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos e divulgado por meio de edital público em até noventa dias antes da data prevista para a posse dos membros do Conselho” (grifei).
    Reconheço, assim, a competência do Supremo Tribunal Federal para julgar a presente ação mandamental, pois a autoridade coatora inclui-se entre aquelas do rol inscrito no art. 102, I, d, da Constituição Federal, verbis:
    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
    I - processar e julgar, originariamente:
    (...)
    d) o 'habeas-corpus', sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o mandado de segurança e o 'habeas-data' contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal” (grifei).
    Assentada essa premissa, passo à analise do writ.
    Inicialmente, destaco que o prazo decadencial de 120 dias previsto no art. 18 da Lei 1.533/1951 foi reproduzido na nova Lei do Mandado de Segurança – 12.016/2009 que, em seu art. 23, dispõe: “o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado”.
    Na espécie, conforme análise preliminar, o ato coator da presente impetração é o Decreto 9.893/2019, editado em 27 de junho de 2019 (pág. 29 do documento eletrônico 2). 
    No entanto, a impetração do mandado de segurança somente ocorreu em 24/6/2020 (documento eletrônico 1), ou seja, após o esgotamento do prazo decadencial de 120 dias. 
    A jurisprudência desta Suprema Corte, em tema de contagem do prazo decadencial para impetração de mandado de segurança, firmou orientação que se acha consubstanciada em acórdão assim ementado:
    “MANDADO DE SEGURANÇA - IMPETRAÇÃO DEDUZIDA QUANDO JÁ ESGOTADO O PRAZO DECADENCIAL DE 120 DIAS (LEI Nº 1.533/51, ART. 18) - AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDA.
    MANDADO DE SEGURANÇA - PRAZO DECADENCIAL - CONSUMAÇÃO - EXTINÇÃO DO DIREITO DE IMPETRAR O WRIT - CONSTITUCIONALIDADE.
    - Com o decurso in albis do prazo decadencial de 120 dias, a que se refere o art. 18 da Lei nº 1.533/51 - cuja constitucionalidade foi reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 142/161 - RTJ 145/186 - RTJ 156/506) -, extingue-se, de pleno direito, a prerrogativa de impetrar mandado de segurança.
    MANDADO DE SEGURANÇA E TERMO INICIAL DO PRAZO DE SUA IMPETRAÇÃO.
    - O termo inicial do prazo decadencial de 120 dias começa a fluir, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado. Precedentes.
    A CONSUMAÇÃO DO PRAZO DECADENCIAL - QUE SÓ ATINGE O DIREITO DE IMPETRAR O WRIT - NÃO GERA A PERDA DO DIREITO MATERIAL AFETADO PELO ATO ABUSIVO DO PODER PÚBLICO.
    - O ato estatal eivado de ilegalidade ou de abuso de poder não se convalida e nem adquire consistência jurídica, pelo simples decurso, in albis, do prazo decadencial a que se refere o art. 18 da Lei nº 1.533/51.
    Desse modo, a extinção do direito de impetrar mandado de segurança, resultante da consumação do prazo decadencial, embora impeça a utilização processual desse instrumento constitucional, não importa em correspondente perda do direito material, ameaçado ou violado, de que seja titular a parte interessada, que sempre poderá - respeitados os demais prazos estipulados em lei - questionar, em juízo, a validade jurídica dos atos emanados do Poder Público que lhe sejam lesivos. Precedente: RTJ 145/186-194” (MS 23.795-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello).
    Dessa forma, como se percebe, o prazo decadencial esgotou-se antes da impetração deste mandamus, operando-se, no caso, em virtude da consumação da decadência, a extinção do direito de impetrar mandado de segurança contra o ato em causa.
    Ademais, ainda que superado o referido óbice, entendo que melhor sorte não socorreria a impetrante.
    Registro, por oportuno, que reconheço a similitude fática e jurídica desta impetração em relação à ADPF 622/DF, a qual foi proposta pela então Procuradora-Geral da República. A referida Ação tem por objeto o Decreto 10.003/2019, que alterou as normas sobre a constituição e o funcionamento do Conselho Nacional da Criança e do Adolescente – Conanda e destituiu imotivadamente todos os seus membros no curso dos seus mandatos. 
    Ademais, corroboro com os apontamentos feitos pelo Ministro Luís Roberto Barroso no julgamento da medida cautelar na referida ação de descumprimento de preceito fundamental, em especial no que se refere ao repúdio aos retrocessos democráticos resultantes de atos discricionários do Presidente da República que deixam de observar os limites impostos na Constituição e nas leis. 
    No entanto, ao analisar as especificidades do caso dos autos, observo que a impetração encontra óbices jurídicos intransponíveis ao seu conhecimento, assim como o MS 36.684/DF, de relatoria do Ministro Luiz Fux, impetrado pelo Instituto Alana e outro/as contra o decreto que alterou as normas sobre a constituição e o funcionamento do Conanda.
    Isso porque, conforme constatado, pretende a impetrante discutir a própria constitucionalidade do Decreto 9.893/2019, o que é vedado nessa via, a teor da Súmula 266/STF, verbis: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. 
    A propósito, transcrevo acórdãos de precedentes desta Suprema Corte, os quais se ajustam ao entendimento consolidado no enunciado da súmula supramencionada: 
    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO NORMATIVO. DECRETO COM EFEITO NORMATIVO: NÃO CABIMENTO DA SEGURANÇA.
    Decreto nº 99.547, de 25.09.90.
    I. - Se o decreto é, materialmente, ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe contra ele mandado de segurança. Todavia, se o decreto tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, contra ele não cabe mandado de segurança. (Súmula 266).
    II. - Mandado de segurança não conhecido.” (MS 21.274/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário; grifei).
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DOCUMENTOS ESSENCIAIS NÃO JUNTADOS À INICIAL. DESCABIMENTO CONTRA LEI EM TESE. 1. A decisão monocrática negou seguimento ao writ por não ter sido juntada cópia do ato impugnado (decisão nº 15/2004 do TCU). 2. A alegação de que o referido ato teria sido editado como mera decorrência da Resolução TCU nº 152/2002, juntada aos autos, não é capaz de suprir a falta, pois o mandado de segurança não se presta a impugnar normas gerais e abstratas (Súmula 266/STF). 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 29.374-AgR/CE, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma; grifei). 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO COATOR. MEDIDA PROVISÓRIA. REFORMA DO ENSINO MÉDIO. IMPOSSIBILIDADE. GENERALIDADE, ABSTRAÇÃO E IMPESSOALIDADE. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. LEI EM TESE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SÚMULA 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. PEDIDO DE TUTELA DE DIREITOS OBJETIVOS. INVIABILIDADE. WRIT NÃO CONHECIDO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
    1. A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não lesa qualquer direito individual, razão pela qual, na forma da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, não é passível de impugnação por mandado de segurança.
    2. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. Precedentes: MS 32.809 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30.10.2014; MS 25.456 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ 09.12.2005.
    [...]
    4. In casu, a Medida Provisória 746/2016, ao propor mudanças no currículo escolar do Ensino Médio no Brasil, fixou, por norma geral, impessoal e abstrata, a procedimentalização da reforma de políticas de ensino e os efeitos mediatos dela decorrentes.
    5. A norma impugnada, de alcance genérico, torna as eventuais ofensas ao impetrante meramente indiretas, descaracterizando coação possível de ser amparada pela via do mandado de segurança.
    6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO” (MS 34.432 AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário; grifei).
    Isso posto, não conheço deste mandado de segurança (art. 21, § 1º, RISTF). Prejudicada, pois, a apreciação do pedido de liminar.
    Arquive-se.
    Publique-se.
    Brasília, 23 de outubro de 2020.
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator