Tribunal: STF
Processo: Rcl 39997
Classe: Rcl
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-30
Data de publicação: 2020-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO CAUTELAR PROFERIDA NA ADI Nº 6.341 E NA ADPF Nº 672. DESCUMPRIMENTO NÃO DEMONSTRADO. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAR RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Vistos, etc.
    1. Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de São Bernado do Campo, com fundamento nos arts. 102, I, “l”, da Constituição Federal e 988, II e III, do Código de Processo Civil, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2059248-62.2020.8.26.0000, à alegação de afronta ao decidido na ADI nº 6.341-MC e na ADPF nº 672-MC.
    2. O reclamante narra que, em razão da notória pandemia do coronavírus, foi editada a Portaria nº 188/2020 do Ministério da Saúde, que declarou estado de emergência em saúde pública de importância nacional, em decorrência dos riscos da Covid-19. Em seguida, editada a Lei Federal nº 13.979/2020, que, em seu art. 2º, fixou um rol de medidas para o enfrentamento do vírus, dentre as quais, o isolamento e a quarentena.
    3. Destaca o fato de o art. 3º, § 7º, II, da Lei Federal nº 13.979/2020, permitir que as referidas medidas de enfrentamento sejam adotadas pelo gestor local de saúde, fato que levou diversos entes federativos a editarem vários atos normativos declarando estado de emergência e adotando medidas para salvaguardar a saúde pública.
    4. Aponta que, no âmbito municipal, o Decreto nº 21.111/2020 estabeleceu estado de emergência no Município de São Bernardo do Campo; já o Decreto nº 21.116/2020, reconheceu o estado de calamidade pública no Município. Com o agravamento da situação, foram editados o Decreto Municipal nº 21.118/2020 e a Resolução nº 02/2020, fixando medidas de restrição à circulação de pessoas idosas, grupo de maior risco e vulnerabilidade.
    5. Segundo argui, face a este último decreto, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública com pedido de tutela de urgência em face da municipalidade ora reclamante e da Empresa de Transporte Coletivo de São Bernado do Campo (ETCSBC), empresa pública municipal, pleiteando a condenação dos requeridos a se absterem de impor a permanência de pessoas idosas em localidade determinada, bem como de aplicar quaisquer das medidas estatuídas pelo Decreto Municipal nº 21.118, de 24 de março de 2020, sob pena de multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de descumprimento ou por idoso atingido, “sem prejuízo das demais sanções legais pertinentes, bem como permitirem o acesso de pessoas idosas ao transporte público municipal de passageiros, vedada, assim, a aplicação das medidas previstas na Resolução nº 02/2020, sob pena de multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de descumprimento ou por idoso atingido, sem prejuízo das demais sanções legais pertinentes”.
     6. Após a realização de teleaudiência de justificação, em 27.03.2020, o juízo da Primeira Vara da Fazenda Pública de São Bernardo do Campo deferiu parcialmente a tutela de urgência pretendida, para que a Administração e a ECTSBC “elaborem ordens de serviço explicitando que, havendo justa causa, o idoso pode circular livremente na cidade, com a descrição de situações, a título exemplificativo, que se enquadrem na exceção, bem como que os atos normativos combatidos, embora em vigor, sejam abertos à consulta pública pelo prazo mínimo de 5 dias, de modo a se colher junto à comunidade e demais autoridades sugestões para seu aprimoramento, com oportunas retificações que se revelem pertinentes, em especial quanto ao caráter eminentemente educativo (e não coativo) das medidas excepcionais impostas aos idosos durante o período de pandemia”. 
    7. Seguiu-se a interposição pelo Parquet Paulista de agravo de instrumento, requerendo efeito suspensivo ativo ao recurso, deferido pelo Tribunal de Justiça de São Paulo. Contra essa decisão, que afasta a aplicação do Decreto Municipal nº 21.118, de 24 de março de 2020, e da Resolução nº 02/2020, à alegação de afronta à autoridade das decisões proferidas pelo Ministro Alexandre de Moraes e Marco Aurélio na ADPF nº 672-MC e da ADI nº 6.341-MC, respectivamente, que a municipalidade propõe a presente reclamação.
    8. Defende que, nas decisões paradigmas, possibilitou-se a “Estados e Municípios limitarem parcela dos direitos fundamentais de seus administrados nestes tempos de pandemia de COVID-19, sem que isto constitua usurpação da competência da União prevista no condomínio legislativo”.
    9. Requer, em sede de liminar, a suspensão da “decisão interlocutória proferida pelo Desembargador Plantonista do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo do dia 28 de março de 2020, restabelecendo-se os efeitos do Decreto Municipal nº 21.118/2020 e da Resolução nº 02/2020”. No mérito, pleiteia a procedência da reclamação para cassar a decisão reclamada.
    10. Deixo de solicitar informações às autoridades reclamadas, em decorrência da manifesta inviabilidade da presente reclamação. Igualmente, dispenso a intimação do Procurador-Geral da República, em razão do caráter repetitivo do litígio.
    É o relatório. 
    Decido.
    1. A reclamação prevista nos arts. 102, I, “l”, e 103-A, § 3º, da Constituição Federal é cabível nos casos de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, de desobediência à súmula vinculante ou de descumprimento da autoridade de decisão proferida por esta Corte com efeito vinculante.
    2. A questão jurídica controvertida na presente reclamação consiste na alegada violação da autoridade das decisões constitucionais proferidas na ADI nº 6.341-MC e na ADPF nº 672-MC.
    3. Na ADI nº 6.341 foi questionada a compatibilidade da Medida Provisória nº 926/2020, no que alterou o art. 3º, caput, I, II e VI, e §§ 8º, 9º, 10 e 11, da Lei Federal nº 13.979/2020. A ação direta foi proposta com o fito de averiguar se o Governo Federal, ao promover a alteração legislativa, teria violado a competência legislativa comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que tange à adoção de medidas de saúde (art. 23, II, da Constituição da República), bem como às normas de descentralização do Sistema Único de Saúde (arts. 198, I, e 200, I, do mesmo Diploma) pelos diversos entes federativos.
    4. Ao conceder, em parte, a medida cautelar, o Ministro Marco Aurélio, sem declarar a nulidade das normas impugnadas, adstringiu-se “a tornar explícita, no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente”. 
    5. Outrossim, em 15.4.2020, ao referendar a mencionada decisão, o Plenário desta Suprema Corte acrescentou-lhe “interpretação conforme à Constituição ao § 9º do art. 3º da Lei nº 13.979, a fim de explicitar que, preservada a atribuição de cada esfera de governo, nos termos do inciso I do art. 198 da Constituição, o Presidente da República poderá dispor, mediante decreto, sobre os serviços públicos e atividades essenciais”.
    6. Por sua vez, quando da análise da medida cautelar na ADPF nº 672, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil em face de atos omissivos e comissivos do Poder Executivo Federal, praticados no contexto da crise de saúde pública decorrente da pandemia da Covid-19, o Ministro Alexandre de Moraes, posicionou-se no seguinte sentido:
    “A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental deve ser analisada sob a ótica da efetiva aplicação dos princípios e regras de Separação de Poderes e do Federalismo na interpretação da Lei 13.979/20, afastando-se, preventivamente, desnecessários conflitos federativos, que somente iriam ampliar a gravidade da crise no País.
    Em respeito à Separação de Poderes, ao Presidente da República, como força motriz na condução do Estado nos regimes presidencialistas, compete à chefia da administração pública federal no planejamento e na execução de políticas públicas de âmbito nacional, visando a atenuação dos efeitos sociais e econômicos da pandemia.
    [...]
    Ressalte-se, entretanto, que o caráter discricionário das medidas realizadas pelo Presidente da República, bem como de suas eventuais omissões, é passível de controle jurisdicional, pois está vinculado ao império constitucional, exigindo a obediência das autoridades ao Direito, e, em especial, ao respeito e efetividade aos direitos fundamentais.
    Não compete ao Poder Judiciário substituir o juízo de conveniência e oportunidade realizado pelo Presidente da República no exercício de suas competências constitucionais, porém é seu dever constitucional exercer o juízo de verificação da exatidão do exercício dessa discricionariedade executiva perante a constitucionalidade das medidas tomadas, verificando a realidade dos fatos e também a coerência lógica da decisão com as situações concretas. Se ausente a coerência, as medidas estarão viciadas por infringência ao ordenamento jurídico constitucional e, mais especificamente, ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos que impede o extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, evitando que se converta em causa de decisões desprovidas de justificação fática e, consequentemente, arbitrárias.
    Por outro lado, em respeito ao Federalismo e suas regras constitucionais de distribuição de competência consagradas constitucionalmente, assiste razão à requerente no tocante ao pedido de concessão de medida liminar, ‘para que seja determinado o respeito às determinação dos governadores e prefeitos quanto ao funcionamento das atividades econômicas e as regras de aglomeração’.
    A adoção constitucional do Estado Federal gravita em torno do princípio da autonomia das entidades federativas, que pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias. 
    Em relação à saúde e assistência pública, inclusive no tocante à organização do abastecimento alimentar, a Constituição Federal consagra, nos termos dos incisos II e IX, do artigo 23, a existência de competência administrativa comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
    Igualmente, nos termos do artigo 24, XII, o texto constitucional prevê competência concorrente entre União e Estados/Distrito Federal para legislar sobre proteção e defesa da saúde; permitindo, ainda, aos Municípios, nos termos do artigo 30, inciso II, a possibilidade de suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, desde que haja interesse local; devendo, ainda, ser considerada a descentralização político-administrativa do Sistema de Saúde (art. 198, CF, e art. 7º da Lei 8.080/1990), com a consequente descentralização da execução de serviços e distribuição dos encargos financeiros entre os entes federativos, inclusive no que diz respeito às atividades de vigilância sanitária e epidemiológica (art. 6º, I, da Lei 8.080/1990).
    As regras de repartição de competências administrativas e legislativas deverão ser respeitadas na interpretação e aplicação da Lei 13.979/20, do Decreto Legislativo 6/20 e dos Decretos presidenciais 10.282 e 10.292, ambos de 2020, observando-se, de ‘maneira explícita’, como bem ressaltado pelo eminente Ministro MARCO AURÉLIO, ao conceder medida acauteladora na ADI 6341, ‘no campo pedagógico e na dicção do Supremo, a competência concorrente’.
    Dessa maneira, não compete ao Poder Executivo federal afastar, unilateralmente, as decisões dos governos estaduais, distrital e municipais que, no exercício de suas competências constitucionais, adotaram ou venham a adotar, no âmbito de seus respectivos territórios, importantes medidas restritivas como a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outros mecanismos reconhecidamente eficazes para a redução do número de infectados e de óbitos, como demonstram a recomendação da OMS (Organização Mundial de Saúde) e vários estudos técnicos científicos, como por exemplo, os estudos realizados pelo Imperial College of London, a partir de modelos matemáticos (The Global Impact of COVID-19 and Strategies for Mitigation and Suppression, vários autores; Impact of non-pharmaceutical interventions (NPIs) to reduce COVID19 mortality and healthcare demand, vários autores).
    Presentes, portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual conflito federativo e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com perigo de lesão irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR na arguição de descumprimento de preceito fundamental, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário” (grifos nossos).
    7. Para adequada compreensão do cotejo analítico entre a decisão reclamada e aquelas apontadas como paradigmas, transcrevo o teor da primeira (destaquei): 
    “1- O pressuposto para concessão de liminar suspensiva no atual regramento do recurso de agravo reside, n’última análise, na aferição da urgência e do risco, à parte agravante, de lesão grave e difícil reparação. Também não se pode olvidar o pressuposto da verossimilhança. Esta a exegese dos artigos 1.015, inciso I, e 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil.
    Ressalvadas as hipóteses dos arts. 136 a 139 da Constituição Federal (Decreto de Estado de Sítio), ainda não formalizada pelo Presidente da República, ou das hipóteses cautelares previstas na legislação infraconstitucional, não se faculta ao Prefeito Municipal dispor mediante decreto sobre o direito de ir e vir.
    A adesão ao confinamento domiciliar, neste momento um gesto cívico, depende exclusivamente do livre convencimento do cidadão.
    Certo que se trata de conhecimento sumário, consequência de alegações unilaterais da parte agravante. Mas o suficiente para o embasamento da liminar que ora concedo nos termos requeridos no último paragrafo de fls 18, com a respectiva multa cominatória – ressalvando a possibilidade de sua reconsideração em qualquer momento.
    2- Comunique-se ao digno Juízo de origem, dispensando-o da remessa de informações.
    3- Esta decisão servirá como mandado.
    4- Após, remetam-se os autos ao digno relator natural.”
    8. Da leitura da decisão reclamada e do pedido da reclamação, verifico que se trata de pedido de cassação de decisão judicial que entendeu pela ilegitimidade constitucional do ato normativo que impôs limitação ao direito de ir e vir dos cidadãos do Município, incluída nessa limitação a proibição de utilizarem transporte público. 
    9. O problema constitucional em exame, direito de ir e vir dos cidadãos idosos do Município de São Bernardo do Campo, comporta soluções jurisdicionais a serem construídas a partir da compatibilidade das medidas restritivas às realidades regional e local de cada unidade federativa, tendo em vista a feição descentralizada que conforma a metodologia de enfrentamento e combate da pandemia da Covid-19 no Estado Federal brasileiro. Nessa linha, as decisões liminares proferidas na ADI 6.341, relatoria do Ministro Marco Aurélio, essa referendada pelo Plenário, e na ADPF 672, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.
    10. Observa-se, portanto, que o juízo reclamado não negou a competência municipal para a disciplina da matéria, em conformidade com seu espaço decisório regulamentar e normativo, haja vista o desenho do pacto federativo na repartição de competências legislativas concorrente e comum administrativa. O que se verifica, em verdade, é a atribuição de efeito suspensivo a agravo de instrumento, fundado em razões de configuração dos requisitos necessários à concessão da liminar suspensiva, previstos nos arts. 1.015, I, e 1.019, I, do Código de Processo Civil, (aferição da urgência e do risco, à parte agravante, de lesão grave e difícil reparação), concluindo pela sua demonstração. Assim, não há falar em inobservância do decidido nos precedentes paradigmas aqui apontados.
    11. Desse modo, a pretensão do Município reclamante consiste na impugnação e, por conseguinte, na reforma da decisão jurisdicional que lhe foi desfavorável, fato processual que deverá ser objeto de questionamento na via recursal adequada.
    12. Ou seja, não cabe a veiculação dessa modalidade de pretensão na via estreita da reclamação constitucional, que não se volta ao papel de sucedâneo recursal, conforme jurisprudência construída por este Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, identifico os seguintes precedentes judiciais:
    “Impende enfatizar, finalmente, considerada a estrita vocação a que se acha constitucionalmente vinculado o instrumento da reclamação (RTJ 134/1033, v.g.), que tal remédio constitucional não pode ser utilizado como um (inadmissível) atalho processual destinado a permitir, por razões de caráter meramente pragmático, a submissão imediata do litígio ao exame direto desta Suprema Corte. Torna-se evidente, pois, presentes tais considerações, a inadequação do meio processual ora utilizado. É que, como referido, a reclamação não se qualifica como sucedâneo recursal nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, eis que tal finalidade revela-se estranha à destinação constitucional subjacente à instituição dessa medida processual, consoante adverte a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal” (Rcl 4.003, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04.4.2006).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DO QUE DECIDIDO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 1.662/DF. 1. Inexistência de identidade material entre a decisão reclamada e o julgado tido como paradigma. 2. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo de recurso. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (Rcl 6.025-AgR/SP, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 26.10.2011).
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO – CABIMENTO DA AÇÃO CONSTITUCIONAL – AUSÊNCIA DE IDENTIDADE DE TEMAS ENTRE O ATO RECLAMADO E O PARADIGMA DESTA CORTE – RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO – AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. Pressupõe-se a existência de aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmáticas do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 2. Reclamação não pode se confundir com sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental não provido” (Rcl 4.508-AgR/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 09.11.2011).
    13. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente reclamação, prejudicado o pedido de medida liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora