Tribunal: STF
Processo: ADPF 711
Classe: ADPF
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-21
Data de publicação: 2020-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INADMISSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE REQUISITOS PRESCRITOS NA LEI Nº 9.882/1999. SUBSIDIARIEDADE NÃO ATENDIDA. ATOS COM AUSÊNCIA DE NORMATIVIDADE ADEQUADA. A ÚNICA DECISÃO JUDICIAL CITADA NA INICIAL NÃO DEMONSTRA A EXISTÊNCIA DE CONTROVÉRSIA JUDICIAL RELEVANTE. PENDÊNCIA DE DECISÃO JUDICIAL NO PROCESSO DE ORIGEM. PRESENTES OUTROS MEIOS CAPAZES DA SANAR A ALEGADA LESIVIDADE (ART. 4º, CAPUT, LEI Nº 9.882/1999). NEGATIVA DE SEGUIMENTO.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB – em face de atos indicados como normativos e jurisdicionais, a exemplo do Parecer PGFN/CRJ/MF n.º 26/2020, da Nota Técnica do Ministério da Economia SEI n.º 5148/2020/ME e da Sentença nº 329/2012, proferida no processo judicial nº 2009.33.00.013496-6, do juízo da 18ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal.
    2. Funda-se a insurgência na alegação de inconstitucionalidade, por violação de princípios orçamentários previstos nos artigos 165 a 169 da Constituição Federal, de atos normativos do poder Público relativos a “editais de chamamento antecipados de resgates que demarcam o início de prescrição sobre os títulos em libras abrangidos pelo DL 6019/43, somados a mais 06 anos de legislação inglesa – e/ou todo e qualquer ato normativo do Poder Público – Administração Pública ‘atos de império’ que reconheça a prescrição sobre os referidos títulos, bem como dos atos jurisdicionais do Poder Público Federal ‘sentenças judiciais’ que reconheça/reconheceu a prescrição sobre os retrorreferidos títulos abrangidos em libras pelo DL 6019/43”
     O autor parte da premissa de que o Decreto-lei (DL) 6019/43 foi recepcionado pela Constituição da República e ensejou a repactuação da dívida externa pelo Poder Executivo, com exigibilidade no orçamento da União.
    Argumenta que, apesar da previsão do DL 6019/43, atos normativos da Administração Pública e sentenças judiciais estão usurpando a competência para criar e modificar obrigações e direitos previstos em lei, em contrariedade ao devido processo legislativo e à Lei Orçamentária Anual. 
    Sustenta, nessa linha de raciocínio, a violação do princípio da legalidade orçamentária, da segurança jurídica, da separação dos Poderes, do princípio orçamentário, do princípio da isonomia, da renúncia à prescrição e da função legislativa.
    3. Destaca o autor, a título de exemplo de atos normativos maculados pelos vícios apontados, o Parecer PGFN/CRJ/MF n.º 26/2020 e a Nota Técnica do Ministério da Economia SEI n.º 5148/2020/ME, que teriam embasado o Processo Administrativo nº 10166.012942/2002-71, no bojo do qual foi reconhecida a prescrição dos títulos abrangidos pelo DL 6019/43 em libras com base nos referidos atos normativos do Poder Público. 
    Alega que existem pareceres, manifestações e consultas do Banco Central do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que, em sentido contrário, demonstram a imprescritibilidade dos títulos abrangidos pelo DL 6019/43. Segue afirmando que “as provas acostadas nesta ADPF demarcam todo o conjunto probatório de que não existe previsão nos contratos originários de prescrição nos títulos em libras abrangidos pelo DL 6019/43, bem como que os empréstimos destes títulos em libras devem ser resgatados em território nacional no subsistema SIAFI – opção do credor-portador e investidor”.
    4. Noutro giro, indica, como ato jurisdicional, a Sentença nº 329/2012, proferida no processo tombado sob o nº 2009.33.00.013496-6, do juízo da 18ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, que reconheceu a prescrição dos títulos abrangidos pelo DL 6019/43 em libras. Isso porque “a decisão judicial supracitada, dentre outras no mesmo sentido tornam-se conflitantes e acaba por violar o princípio da segurança jurídica, configurando ameaça a preceito fundamental, dentre outros primados constitucionais”.
    5. Justifica a necessidade de afastar lesão por meio da presente ADPF para:
    1) Declarar incompatível, ilegal e inconstitucional os atos normativos “editais de chamamento antecipados de resgates em jornais londrinos” do Poder Público – Poder Discricionário da Administração Pública – de acordo com o Parecer PGFN/CRJ/ME n.º 26/2020 e a Nota Técnica do Ministério da Economia SEI n.º 5148/2020/ME – e/ou qualquer outro ato normativo do Poder Público na esfera administrativa que venha nesse sentido – que demarca o início temporal da prescrição dos títulos abrangidos em libras pelo DL 6019/43 – somados a mais 6 anos da legislação Inglesa e ao mesmo tempo que reconhece-reconheceu a prescrição na via administrativa, haja vista a patente lesão e violação a Constituição Federal e a Lei – LOA, conforme alhures;
    2) Para declarar incompatível, ilegal e inconstitucional os atos jurisdicionais do Poder Público Federal, que reconheça e/ou reconheceu através de sentença judicial a prescrição dos títulos em libras abrangidos pelo DL 6019/43, sob qualquer enfoque, haja vista a violação e lesão a Constituição Federal e a LOA – Lei – pois o referido DL 6019/43 foi recepcionado pela CF/88.
    6. Explana que a União Federal renunciou a prescrição da dívida nos moldes do art. 191 do Código Civil e, consequentemente, assumiu e se comprometeu a quitar a dívida externa brasileira dos Estados e dos Municípios dos títulos abrangidos pelo DL 6019/43 em libras. 
    Sustenta que o Poder Executivo consolida a dívida todos os anos para que seja posteriormente sancionada pelo Poder Legislativo a Lei de Orçamento Anual. Alude à separação dos Poderes para reiterar a competência dos poderes Executivo e Legislativo para fixar e definir orçamento.
    Nesse contexto, pontua que não devem os atos do jurisdicionais e do Poder Público alterar o conteúdo da Lei de OrçamentoAnual , “sob pena de indevida e ilegítima tentativa de esvaziamento de típica função parlamentar - Poder Legislativo que sancionou a lei - convalidando e consolidando a despesa orçamentária no Orçamento da União - que o Poder Executivo confessa (repactuação da dívida) a validade e exigibilidade dos títulos abrangidos no DL 6019/43 em libras - até porque tudo corre dentro do devido processo legislativo (artigos 61 § 2º c/c 165-169, CF/88) - que dá validade - exigibilidade aos  títulos abrangidos pelo DL 6019/43 em libras e sanciona a LOA - pela qual se determina que os pagamentos e resgates sejam eme território nacional junto aos credores, portadores e investidores.” 
    7. Ao final, elenca em favor da tese inicial: i) o princípio da recepção, uma vez que o DL 6019/43 teria sido recepcionado materialmente pela nova ordem constitucional; ii) o princípio orçamentário, pois "os atos constitucionais violados nesta ADPF - por assim dizer, alcançam recursos financeiros previstos no Orçamento Geral da União consolidados e convalidados pelo Poder Executivo 'despesa/dotação orçamentária' sancionado em Lei – LOA – pelo Poder Legislativo - portanto o seu descumprimento constitui burla ao sistema normativo da execução orçamentário-financeira e importam violação aos artigos 61, § 2º c/c 165-169 da Constituição Federal – dentre as demais normas constitucionais invocadas na presente ação”; iii) a isonomia, visto que os títulos abrangidos pelo DL 6019/43 – em libras foram resgatados a partir de 2002 em território nacional, de acordo com o PA n.º 10168.005347/87-88 – MF/STN; iv) a dignidade humana; v) os princípios da moralidade e da impessoalidade previstos no art. 37 da Constituição; e vi) o direito à propriedade. 
    8. À alegação de que presentes a plausibilidade do direito e o perigo da demora na prestação jurisdicional – face à insegurança jurídica gerada aos credores, portadores e investidores dos títulos abrangidos pelo DL 6019/43 – requer a concessão liminar, na forma do art. 5º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, para a suspensão de todos os atos jurisdicionais e da Administração Pública que demarquem o início temporal de prescrição, bem como que reconheçam e/ou tenham reconhecido a prescrição face aos títulos em libras abrangidos pelo DL nº 6019/43.
    9. No mérito, pede a procedência do pedido para que:
    “seja declarada a incompatibilidade, ilegalidade, inconstitucionalidade dos retrorreferidos atos normativos impugnados do Poder Público ‘Administração Pública – Poder Discricionário’ e/ou de toda e qualquer decisão administrativa do Poder Público através de seus atos normativos que demarcam o início temporal de prescrição e/ou reconhece-reconheceu a prescrição dos títulos abrangidos em libras pelo DL 6019/43 em afronta a Constituição e a LOA e as normas constitucionais invocadas na presente ação; bem como todo e qualquer “atos jurisdicionais – sentenças judiciais” do Poder Público Federal – que reconheça e/ou reconheceu a prescrição dos títulos em libras abrangidos pelo DL 6019/43 “assunção da dívida pela União Federal dos Estados e Municípios” - em decorrência da afronta, usurpação e violação à Constituição e a LOA e as demais normas constitucionais invocadas na ADPF - a fim de se preservar os preceitos fundamentais narrados na presente Arguição, por consequência mantendo a exigibilidade, validade do resgate e pagamentos dos títulos abrangidos em libras pelo DL 6019/43 pelos seus portadores, credores, investidores, dentro do território nacional, pois são consolidados e convalidados em despesa e dotação orçamentária pelo Poder Executivo no Orçamento da União desde o ano de 2002 até 2020 – cuja repactuação e confissão de dívida “despesa e dotação orçamentária” é materializada e sancionada em Lei – LOA – pelo Poder Legislativo em processo legislativo orçamentário, até que cesse a inserção da retrorreferida despesa e dotação orçamentária no orçamento da União – sancionada em LOA - ou até que se cumpra o cronograma de pagamento que se dará em 2035 para todos os títulos abrangidos pelo DL 6019/43 em libras – pois a União Federal é assuntor das dívidas externa dos Estados e Municípios”.
    10. Remetidos os autos a esta Relatora em razão do enquadramento na previsão do art. 13, inciso VIII, do RISTF. 
    Breve o relatório.
    Decido.
    Do Cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
    11. Ainda que presente a legitimidade ad causam ativa, uma vez ajuizada a ADPF pelo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB –, agremiação partidária com representação no Congresso Nacional, não há como dar-lhe seguimento.
    12. O art. 4º, caput, da Lei nº 9.882/1999 autoriza o relator a indeferir liminarmente a petição inicial “quando não for o caso de arguição de descumprimento de preceito fundamental”. Já o § 1º desse dispositivo é expresso ao assentar que “não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.
    Isso porque a arguição de descumprimento de preceito fundamental desempenha, no conjunto dos mecanismos de proteção da ordem constitucional, específica e excepcional função de evitar, à falta de outro meio efetivo para tanto, a perenização no ordenamento jurídico de comportamentos estatais – de natureza normativa, administrativa e jurisdicional – contrários a um identificável núcleo de preceitos – princípios e regras – tidos como sustentáculos da ordem constitucional estabelecida.
    13. Observo, nesse sentido, que o descumprimento de preceito fundamental acionador do mecanismo de defesa objetiva da ordem constitucional (art. 102, §1°, CRFB) manifesta-se na contrariedade às linhas estruturantes da Constituição, àquilo que, mesmo não identificado com esta ou aquela fração do texto positivado, é reconhecido como elemento material da ordem constitucional. Pilares de sustentação, explícitos ou implícitos, sem os quais a ordem jurídica delineada pelo Poder Constituinte, seja ele originário ou derivado, ficaria desfigurada na sua própria identidade.
    Desse modo, não viabiliza, a dinâmica jurídico-constitucional, o uso desmedido ou desconfigurado da ADPF enquanto singular instrumento de proteção da ordem constitucional. 
    14. Se, de um lado, o art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/1999 não descura do caráter objetivo e abstrato da ADPF, a emprestar-lhe efeito vinculante e erga omnes, de outro, tampouco a antepõe a todo o sistema difuso de tutela dos direitos subjetivos de índole constitucional. O preceito comporta interpretação que legitima o Supremo Tribunal Federal a exercer, à vista do caso concreto, o juízo de admissibilidade, seja quando incabíveis os demais instrumentos de controle concentrado, seja quando constatada a insuficiência ou inefetividade da jurisdição subjetiva para afirmar a tutela da ordem constitucional de forma pronta. 
    Assim, como sinaliza a jurisprudência consolidada desta Suprema Corte, não basta a disposição de processos ordinários ou interposição de recurso extraordinário para afastar a utilidade da ADPF, mas a efetividade do instrumento processual a ser acionado na tutela dos preceitos fundamentais.
    Vale dizer, no exame dos casos de feição objetiva é que se verificará a potencial efetividade da arguição de descumprimento de preceito fundamental como ação competente para dar tutela ao direito constitucional de forma ampla, geral e imediata, com o objetivo de evitar a frustração da tutela do preceito fundamental da segurança jurídica.
    15. O requisito da relevância trata, bem vistas as coisas, de juízo implícito de admissibilidade do pedido, como decidido na ADPF 76 e na ADPF 33, ambas de relatoria do Ministro Gilmar Mendes. Nessa perspectiva, de feição dinâmica quanto à hipótese de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em conformidade com os precedentes citados, “seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do poder público, nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica”.
    16. Explicitada a premissa normativa quanto à admissibilidade e manejo da arguição de descumprimento de preceito fundamental, analiso o contexto da controvérsia constitucional em jogo.
    17. Pretende o autor o reconhecimento “a declaração de incompatibilidade, ilegalidade e inconstitucionalidade dos atos normativos do Poder Público – Administração Pública que se dá através de editais de chamamento antecipados de resgates que demarcam o início de prescrição sobre os títulos em libras abrangidos pelo DL 6019/43, somados a mais 06 anos de legislação inglesa – e/ou todo e qualquer ato normativo do Poder Público – Administração Pública “atos de império” que reconheça a prescrição sobre os referidos títulos, bem como dos atos jurisdicionais do Poder Público Federal “sentenças judiciais” que reconheça/reconheceu a prescrição sobre os retrorreferidos títulos abrangidos em libras pelo DL 6019/43”. 
    Impugna, nesse sentido, o Parecer PGFN/CRJ/ME n.º 26/2020, a Nota Técnica do Ministério da Economia SEI n.º 5148/2020/ME e o Processo Administrativo nº 10166.012942/2002-71 como atos normativos que reconhecem a prescrição dos títulos abrangidos pelo DL 6019/43 emitidos em libras.
    Indica, ainda, a Sentença nº 329/2012, proferida no processo tombado sob o nº 2009.33.00.013496-6, do juízo da 18ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, que reconheceu a prescrição dos títulos abrangidos pelo DL 6019/43 em libras. 
    Nessa linha, defende, como premissa jurídica para a resolução do problema constitucional posto, que “atos normativos do Poder Público não podem criar direitos, deveres, como se apresenta o caso em particular ao antecipar o chamamento de resgate e demarcar o início de prescrição e ato contínuo reconhecer a prescrição, visto que está função é do Poder Legislativo”.
    18. Da análise das razões iniciais e dos documentos juntados, emerge que se trata de pedido abrangente e impreciso, voltado contra todos os “atos de império” que reconheçam a prescrição. Ademais, o requisito da subsidiariedade não foi observado. 
    O Parecer PGFN/CRJ/ME n.º 26/2020, que acompanha a inicial, refere-se à prestação de informações no bojo de processo de mandado de segurança coletivo impetrado contra o Ministro de Estado da Economia. 
    A Nota Técnica do Ministério da Economia SEI n.º 5148/2020/ME, por sua vez, versou sobre o fornecimento de subsídios para elaboração de informações em mandado de segurança, como demonstra o seu sumário executivo:
    “1. A Advocacia-Geral da União – AGU através do OFÍCIO n. 00018/2020/CONSUNIAO/CGU/AGU, de 21/01/2020, solicita subsídios à elaboração de informações a serem prestadas ao Supremo Tribunal Federal pelo Senhor Presidente da República no âmbito do Mandado de Segurança Coletivo Preventivo com pedido liminar nº 36.897, impetrado pelo Sindicato dos Advogados do Interior Paulista em face do Sr. Presidente da República.
    2. No caso, o Impetrante almeja, em suma (1) tanto que seja afastada a prescrição dos títulos da dívida externa, cujo devedor é a República Federativa do Brasil, abrangidos pelo Decreto-lei nº 6.019/1943, emitidos em moeda estrangeira na praça de Londres “libras”, (2) quanto que possa o seu credor (“investidor-portador”) resgatá-lo dentro do território nacional.
    3. O Impetrante embasou a sua pretensão nos seguintes argumentos: a) a imprescritibilidade dos contratos de empréstimos – contratos originais das apólices-títulos da dívida externa brasileira abrangidos pelo Decreto-Lei nº 6.019 – em “libras”; b) a existência de renúncia à prescrição em decorrência da União ter se responsabilizado pelos pagamentos das dívidas dos Estados e Municípios por meio do Decreto-Lei n° 6.019/1943; c) a impossibilidade de alegação da prescrição sob o enfoque dos Decretos-Leis nº 263/1967 e 396/1968, ´pr se tratar de dívida externa dos Estados e Municípios; d) a verificação de confissão de dívida, já que haveria dotação no orçamento da União, desde o ano de 2002 até os dias atuais, para o resgate-pagamento mediante apresentação pelo credor dos respectivos títulos dentro do território nacional; e e) o direito à aplicação a todos os portadores e investidores dos princípios da isonomia e da legalidade, diante do teor do processo administrativo n° 10168.005347/87-88-STN”.
    Trata-se, à evidência, de manifestações exaradas em processos judiciais, a fim de prover informações em ações de mandados de segurança sujeitos a decisão judicial e a todo o trâmite recursal previsto no ordenamento jurídico. Completamente ausente, portanto, o teor normativo alegado pelo Partido autor. 
    Por fim, o Processo Administrativo nº 10166.012942/2002-71 tampouco reveste-se do teor normativo alegado. Também nesse caso, há meios administrativos e judiciais de impugnação eficazes para sanar a suposta lesividade a preceito fundamental.
    Ante o exposto, o autor indica como violadores de preceitos fundamentais atos não dotados da densidade normatividade necessária à deflagração do controle de constitucionalidade almejado.
    19. Noutro giro, a Sentença nº 329/2012, proferida no processo nº 2009.33.00.013496-6, em trâmite na 18ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, não é apta a demonstrar a existência de controvérsia judicial relevante quanto ao tema.
    O autor apresentou uma única sentença, sem qualquer referência à existências de outras decisões judiciais com entendimento semelhante. Não demonstrado, pois, a configuração de um conjunto decisório idôneo a delinear o alegado descumprimento de preceitos fundamentais. 
    A ação de descumprimento de preceito fundamental não deve ser utilizada como sucedâneo recursal nem como meio de defesa de direitos e interesses individuais e concretos. Nesse contexto, infere-se a existência de meios adequados e eficazes de discussão do problema jurídico e solução efetiva da tutela veiculada no caso concreto.
    Sem dúvida, não há possibilidade efetiva de acesso a outros processos constitucionais de feição abstrata para a objeção do ato do Poder Público materializado na decisão jurisdicional impugnada. Entretanto, a subsidiariedade, como explicitado, há de ser analisada em um cenário normativo de controle amplo, de convergência na análise dos instrumentos processuais com aptidão para a solução do estado de violação dos preceitos fundamentais.
    De todo insuficiente para justificar o acionamento da ADPF a indicação, como premissa, de um único ato decisório, ainda pendente de juízo definitivo no caso concreto.
    20. Nessa linha de interpretação jurídica, recente decisão proferida no julgamento do agravo regimental na ADPF 508, relator Ministro Luís Roberto Barroso, no Plenário Virtual (Tribunal Pleno, julgado em 22.06.2020, Dje 08.07.2020). Replico a razão de decidir compartilhada à unanimidade, que explicita a premissa normativa adotada nesta decisão:
    “Não se pode transformar a arguição de descumprimento de preceito fundamental numa espécie de recurso último extemporâneo, quando a parte sucumbente ou prejudicada se mantiver irresignada após o malogro ou a não interposição dos recursos cabíveis de acordo com a legislação processual. Essa não é a função da ADPF, e nisto consiste a própria razão de ser da regra da subsidiariedade, que não foi observada na presente hipótese.
    5. Esta Corte tem, realmente, aceitado a propositura de ADPF para questionar conjuntos de decisões judiciais que possam estar em conflito com preceitos fundamentais. Nesse sentido são os seguintes precedentes: ADPF 485, de minha relatoria; ADPF 387, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADPF 249, Rel. Min. Celso de Mello; ADPF 54, Rel. Min. Marco Aurélio. Mas este não é este o caso. A petição inicial apontou uma única decisão como violadora de preceito fundamental, sendo que havia meio processual adequado e eficaz para sua impugnação, que não foi utilizado no momento processual oportuno.”
    Considerada a existência de outros meios processuais adequados para, na dimensão em tese, impugnar os atos normativos identificados na inicial, e solucionar de forma imediata, eficaz e local a controvérsia constitucional apontada, o conhecimento da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não passa no parâmetro normativo-decisório construído por esse Supremo Tribunal Federal, por meio de seus precedentes judiciais, quanto ao sentido atribuído ao requisito da subsidiariedade.
    21. Não configurada situação de concreto contexto jurisdicional conflitante apta a qualificar a controvérsia constitucional como relevante, nos termos do art. 3º, V, da Lei 9.882/99, que prescreve, como requisito da petição inicial, “a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado”, para satisfazer a exigência do postulado da subsidiariedade. 
    Portanto, incabível a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, a teor do art. 1º, caput e parágrafo único, I, da Lei 9.882/1999, uma vez que a pretensão nela deduzida não se amolda à via processual objetiva eleita.
    Conclusão 
    22. Ante o exposto, forte no 4º, caput e I da Lei nº 9.882/1999 e 21, §1º, do RISTF, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, prejudicado o exame do pedido de liminar. 
    À Secretaria Judiciária para as providências necessárias.
    Publique-se. Intime-se.
    Brasília, 21 de agosto de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora