Tribunal: STF
Processo: STP 684
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-10
Data de publicação: 2020-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO DE EX-PREFEITO MUNICIPAL. DECISÃO LIMINAR QUE SUSPENDE OS EFEITOS DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. TEMA 660 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de suspensão de tutela provisória ajuizada pelo Município de Brejões/BA contra decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que concedeu efeito suspensivo ativo ao Agravo de Instrumento nº 1031277-51.2020.4.01.0000, para suspender os efeitos de acórdão do Tribunal de Contas da União, que havia rejeitado as contas do ex-prefeito do Município de Brejões/BA “por malversação de recursos públicos do Contrato de Repasse nº 245.861-93/2007, firmado entre a municipalidade e a Caixa Econômica Federal”.
    Narra que, na origem, Alan Andrade Santos, ex-prefeito do Município de Brejões/BA, ajuizou ação anulatória em face de decisão do Tribunal de Contas da União, proferida no acórdão nº 2.276/2016-TCU, que julgou irregulares as contas do autor, em razão do não cumprimento de contrato de repasse. Relata que o Tribunal Regional Federal da 1ª Região concedeu efeito suspensivo ativo ao agravo de instrumento interposto pelo autor, determinando a suspensão dos efeitos do Acórdão 2.276/2016- TCU, por suposta ausência de ampla defesa e contraditório. 
    Sustenta que, em decorrência do acórdão proferido pela Corte de Contas, foi movida contra o autor ação civil pública por improbidade administrativa, bem como ação penal. Aduz, ainda, que o interessado buscou burlar o princípio do juiz natural, uma vez que, anteriormente, já havia interposto ação anulatória idêntica perante a Justiça Federal do Distrito Federal, ocasião em que a tutela antecipada restou indeferida. 
    Alega o requerente que “suspender os efeitos do Acórdão 2.276/2016-TCU 1ª Câmara, por um casuísmo meramente de natureza eleitoral, para fins de viabilizar uma candidatura, certamente já desacreditou o Poder Judiciário e o Ministério Público Federal”. Sustenta, ainda, que a parte ora interessada busca anular o julgamento da Corte de Contas com o objetivo de afastar a decorrente inelegibilidade, em razão da aproximação do pleito eleitoral de 2020. Conclui que a decisão que se busca suspender ocasiona grave lesão à ordem e economia públicas.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da liminar deferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos do Agravo de Instrumento nº 1031277-51.2020.4.01.0000, até o trânsito em julgado da decisão.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. 
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado pelo Município de Brejões/BA contra decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que suspendeu os efeitos de acórdão do Tribunal de Contas da União, que havia rejeitado as contas do ex-prefeito do Município de Brejões/BA “por malversação de recursos públicos do Contrato de Repasse nº 245.861-93/2007, firmado entre a municipalidade e a Caixa Econômica Federal”. Extrai-se da decisão cuja suspensão se requer (doc. 10), in verbis:
    “A tese sobre prescrição da tomada de contas especial – tema 899 – não é panaceia para suspender acórdão do Tribunal de Contas da União. Nos votos que compõem o acórdão ficou estabelecido que prazos de prescrição e/ou decadência incidem nas diversas fases da investigação da prestação de contas (ou da falta dessa prestação), devendo ser verificados marcos de interrupção. 
    Na espécie, o magistrado afastou a alegação de prescrição tomando como base a data de instauração da tomada de contas especial. Nesse interstício, não haveria decorrido o quinquênio. 
    A tese de nulidade da citação também foi afastada. Considerou o magistrado, especialmente, o comparecimento espontâneo do autor-agravante ao processo administrativo. 
    De todo modo, em situações como essa, em que não é possível afastar liminar e peremptoriamente a plausibilidade do direito, surge com muita repercussão o perigo da demora – na verdade, risco de ineficácia, ainda que parcial, do provimento, se for deferido somente ao final. 
    Isso porque os prazos eleitorais são fatais. Se o autor-agravante for afastado da disputa a uma candidatura, estará, praticamente, alijado do pleito de 2020.
    Na decisão agravada, o perigo da demora foi afastado à razão de que o autor agravante estaria ciente do acórdão do TCU desde a prolação – maio/2016. Ocorre que a demora do titular do direito em ajuizar pretensão é sancionada, pela lei, com prescrição e/ou decadência. A estratégia que costumam denominar de “incremento do perigo da demora” pelo autor pode até ser condenável, presente a cooperação como princípio basilar do processo civil; não afasta, contudo, o direito do jurisdicionado a ter examinado o pedido de tutela provisória, sopesado o risco de perda de objeto da própria ação. 
    Com essas razões de decidir, defiro o pedido de antecipação da tutela recursal ”. 
    Em que pese a argumentação do requerente, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que as alegações do autor relativas à ausência de notificação no processo administrativo de rejeição das contas do ex-prefeito municipal a obstar o exercício do contraditório e ampla defesa, têm caráter eminentemente infraconstitucional, como já reconhecido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 748.371, de Relatoria do Eminente Ministro Gilmar Mendes, in verbis:
    “Tema-RG 660: A questão da ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e dos limites à coisa julgada, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.”
    Neste mesmo sentido, pelo não cabimento de incidentes de contracautela em casos em que a matéria controvertida não ostenta natureza constitucional direta, é o seguinte precedente do Plenário do Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido.” (SL 1.214 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Ademais, a discussão acerca da ocorrência de irregularidades processuais no processo que tramita perante o Tribunal de Contas da União demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    Por fim, ainda que cabível o presente incidente, inviável seria a concessão da suspensão pleiteada, uma vez que, à luz das alegações formuladas pelo autor e dos elementos constantes dos autos, não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem pública pelo só fato de haver pedido de registro de candidatura do autor, cumprindo ressaltar que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 10 de novembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente