Tribunal: STF
Processo: ADI 5750
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-29
Data de publicação: 2020-05-29

Ementa:

Inteiro teor:
CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. ADI. CONFEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA PARA A CAUSA.
1. A Lei nº 9.868/1999, que regula o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no art. 2º, IX, o teor do art. 103, IX, da Constituição Federal, pelo qual assegurada legitimidade ativa especial às confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional para impugnar a validade constitucional de dispositivos de lei ou de ato normativo, no exercício da jurisdição abstrata.
2. Em contraposição à chamada legitimação universal (art. 103, I e VI, da CF), qualifica-se a legitimação ativa especial das confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, na esteira da jurisprudência iterativa e notória desta Corte, pela exigência de atendimento aos requisitos da pertinência temática, ou representatividade adequada, homogeneidade e representação de alcance nacional.
3. A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade pressupõe, no caso das confederações sindicais, a adequação material do problema constitucional veiculado às finalidades institucionais da entidade de representação sindical de grau superior. Manifestação dessa adequação na relação jurídico-processual é o critério da pertinência temática entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da Confederação, em absoluto satisfeito com a só comprovação de vinculação mediata ou indireta. Precedentes.
4. À falta de estreita relação, na espécie, entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Precedentes.
5. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 
     1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil – CSPB em face dos arts. 125, 127 e 128 da Lei Complementar nº 234/2002 do Estado do Espírito Santo, com a redação que lhes foi dada pelas Leis Complementares estaduais nºs 249/2002 e 788/2014.
    2. A autora defende a inconstitucionalidade material e formal dos dispositivos apontados, em face dos arts. 25, 37, XIII, 39, § 4º, e 93, caput, da Constituição da República, por vincularem os subsídios dos Magistrados estaduais aos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e concederem aos Magistrados benefícios, gratificações e vantagens incompatíveis com o regime do subsídio, além de usurparem a reserva de iniciativa do Supremo Tribunal Federal para deflagrar o processo legislativo sobre vantagens de magistrados.
    Afirma a sua legitimidade ativa, nos termos do art. 103, IX da Constituição Federal, e o atendimento do requisito da pertinência temática ao argumento que, estando os servidores e magistrados estaduais submetidos a um mesmo orçamento, toda apropriação inconstitucional que estes praticam contra a saúde financeira do Poder Judiciário do Espírito Santo resulta na perda dos direitos constitucionalmente garantidos dos servidores, como, por exemplo, a revisão geral anual, assegurada pelo art. 37, X, da Carta Magna.
    3. A medida cautelar pleiteada, com o escopo de suspender a eficácia dos preceitos normativos estaduais impugnados até o julgamento final da ação, tem por fundamentos a plausibilidade jurídica da tese esposada, e, no tocante ao perigo da demora na prestação jurisdicional, o fato de que, “enquanto não suspensa a eficácia das normas, continuarão a ser efetuados pagamentos indevidos de gratificações, vantagens e benefícios aos membros da magistratura judicial do Espírito Santo, o que resultará em maiores prejuízos financeiros a categoria dos servidores públicos do Poder Judiciário do Estado do Espírito Santo”.
    4. No mérito, requer-se a procedência da ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 125, 127 e 128 da Lei Complementar nº 234/2002 do Estado do Espírito Santo, com a redação que lhes foi dada pelas Leis Complementares estaduais n. 249/2002 e n. 788/2014.
    5. Solicitadas informações, a Assembleia Legislativa do Espírito Santo constata, de início, a ilegitimidade ativa da requerente para propor a ação por ausência de pertinência temática. No mérito, pugna pela constitucionalidade das normas contestadas. 
    6. O Governador do Estado do Espírito Santo, igualmente, defende a ausência de pertinência temática entre o conteúdo do ato normativo impugnado e as finalidades institucionais da requerente, bem como a compatibilidade das disposições sob análise com a Constituição da República. 
    7. A Advocacia-Geral da União manifesta-se pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela sua improcedência, conforme razões sumariadas na ementa abaixo:
    Magistratura. Dispositivos da Lei Complementar nº 234/2002, com a redação dada pelas Leis Complementares n° 249/ 2002 e nº 788/2014, todas do Estado do Espírito Santo. Preliminares. Ausência de impugnação a todo o complexo normativo em relação à parte das disposições questionadas. Inobservância parcial do ônus da impugnação especificada. Mérito. Violação aos artigos 37. inciso XIII; e 39 § 4°, da Constituição não configurada. Escalonamento da remuneração dos membros da magistratura capixaba nos moldes previstos pelo artigo 93, inciso V, da Carta. Podem ser cumuladas com o subsídio verbas pecuniárias que visem a indenizar o servidor pelo desempenho extraordinário de funções ou por uma situação gravosa que deva suportar a bem do interesse público. Manifestação pelo parcial conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pela requerente.
    8. A Procuradoria-Geral da República, no parecer juntado, opina pelo não conhecimento da ação, à alegação de ilegitimidade ativa da requerente, por não ter comprovado a observância do critério da pertinência temática. Ainda, articula o caráter genérico da narrativa inicial, em razão da insuficiência da fundamentação, acrescida de impugnação genérica.
    9. A Associação dos Magistrados do Espírito Santo – AMAGES e a Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB foram admitidas no feito na qualidade de amicus curiae, conforme decisão monocrática proferida em 27.10.2017.
    Relatados os principais elementos argumentativos do processo. Decido. 
    10. A Lei nº 9.868/1999, que regula o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no art. 2º, IX, o teor do art. 103, IX, da Constituição Federal, pelo qual assegurada legitimidade ativa especial às confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional para impugnar a validade constitucional de dispositivos de lei ou de ato normativo, no exercício da jurisdição abstrata.
    11. Em contraposição à chamada legitimação universal ostentada, por exemplo, pelo Presidente da República e pelo Procurador-Geral da República (art. 103, I e VI, da CF), qualifica-se a legitimação ativa especial das confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, na esteira da jurisprudência iterativa e notória desta Corte, pela exigência de atendimento aos requisitos da pertinência temática, ou representatividade adequada, homogeneidade e representação de alcance nacional.
    12. A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade supõe, no caso das confederações sindicais, a adequação material do problema constitucional veiculado às finalidades institucionais da entidade de representação sindical de grau superior. Manifestação dessa adequação na relação jurídico-processual é o critério da pertinência temática entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da Confederação postulante, que não se tem por satisfeito com a só comprovação de vinculação mediata ou indireta.
    Como afirmado nos precedentes judiciais formados por essa Suprema Corte, o liame mediato, indireto, é insuficiente à satisfação do requisito da pertinência temática. Nessa linha argumentativa, os julgados abaixo:
    Na ADI 1.792, a mesma Confederação Nacional das Profissões Liberais (CNPL) não teve reconhecida sua legitimidade para propô-la por falta de pertinência temática entre a matéria disciplinada nos dispositivos então impugnados e os objetivos institucionais específicos dela, por se ter entendido que os notários e registradores não podem enquadrar-se no conceito de profissionais liberais. Sendo a pertinência temática requisito implícito da legitimação, entre outros, das confederações e entidades de classe, e requisito que não decorreu de disposição legal, mas da interpretação que esta Corte fez diretamente do texto constitucional, esse requisito persiste não obstante ter sido vetado o parágrafo único do art. 2º da Lei 9.868, de 10-11-1999. É de aplicar-se, portanto, no caso, o precedente acima referido. (ADI 2.482, rel. min. Moreira Alves, j. 2-10-2002, P, DJ de 25-4-2003.) 
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ENTIDADE SINDICAL - PERTINÊNCIA TEMÁTICA. Em se tratando quer de confederação sindical, quer de entidade de classe de âmbito nacional, cumpre, para definição da legitimidade ativa na ação direta de inconstitucionalidade, examinar a pertinência temática, tendo em vista o objetivo social, previsto no estatuto, e o alcance da norma atacada. Isso não ocorre quando a entidade sindical de trabalhadores impugna diploma legal, como é a Lei nº 2.470/95, do Rio de Janeiro, regedor da privatização. A pertinência temática há de fazer-se na via direta. (ADI 1508-MC/RJ, Relator Ministro Marco Aurélio, DJ 29.11.1996)
    13. In casu, acompanham a inicial cópia do estatuto social da autora e prova do seu registro no Cadastro Nacional de Entidades Sindicais – CNES do Ministério do Trabalho -, ambos destacando a sua condição de entidade sindical de grau máximo representativa, em todo o território nacional, dos interesses corporativos da categoria profissional dos servidores públicos civis dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nos níveis federal, estadual e municipal.
    14. Os atos normativos impugnados destinam-se a regulamentar o subsídio mensal e a concessão de acréscimos remuneratórios aos membros da magistratura do Estado Espírito Santo. Nenhuma disciplina normativa concernente aos direitos dos servidores civis do Poder Judiciário estaduais, representados pela parte autora, enquanto confederação, é veiculada nos mencionados atos. Em absoluto, portanto, traduzem interesse direto e de caráter corporativo dos servidores públicos civis do Poder Judiciário do Espírito Santo.
    Nesse contexto, as alegações de que eventual concessão de benefícios, gratificações e vantagens indevidas aos magistrados e desembargadores estaduais impactaria negativamente o orçamento estadual, resultando em prejuízos financeiros à categoria dos servidores públicos capixabas, apresentam-se de todo insuficiente a amparar conclusão diversa. 
    Ademais, a preservação do erário não expressa interesse específico e próprio de determinada categoria profissional, e sim interesse público geral primário, pelo que insuscetível de caracterizar, na espécie, o necessário vínculo de afinidade temática entre o objeto da demanda e os objetivos institucionais da confederação sindical autora.
    Importante registrar, quanto à justificação, o argumento levantado no parecer da Procuradoria-Geral da República no sentido de que: “Não há, portanto, pertinência temática entre o objetivo institucional da CSPB, que se volta à defesa de interesses de servidores públicos civis, e as normas impugnadas nesta ação direta que, inseridas na Lei de Organização Judiciária do Estado do Espírito Santo, veiculam conteúdo relativo à remuneração dos magistrados estaduais”. 
    15. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam.
    16. Ressalto, por oportuno, que a ausência de legitimidade da autora para provocar a instauração do controle abstrato de constitucionalidade de atos normativos que não guardam relação de pertinência com a sua missão, enquanto entidade associativa de natureza sindical, já foi reiteradamente reconhecida pelo Plenário desta Corte, como demonstram os precedentes abaixo indicados:
    LEGITIMIDADE – PROCESSO OBJETIVO – CONFEDERAÇÃO – PERTINÊNCIA TEMÁTICA. As confederações não têm legitimidade universal, devendo haver pertinência temática, ou seja, elo entre o objeto social e o ato atacado. (ADI 6043 AgR, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 06-05-2019) 
    Ementa: (...). AÇÃO PROPOSTA POR CONFEDERAÇÃO HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETIVO INSTITUCIONAL DA REQUERENTE E O CONTEÚDO DAS NORMAS IMPUGNADAS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. A atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto os artigos 15, § 1º, parte final, da Lei federal 9.527/1997, e 62-A, parágrafo único, parte final, da Lei federal 8.112/1990, com a redação dada pelo artigo 3º da Medida Provisória 2.225-45/2001, que transformaram os percentuais incorporados dos servidores do Poder Judiciário da União em vantagem pessoal nominalmente identificada - VPNI, com reajuste atrelado à revisão geral anual dos servidores públicos federais. 3. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB é entidade sindical que representa segmentos de várias categorias profissionais, uma vez que é composta por federações de servidores públicos federais, estaduais e municipais. No entanto, não foi comprovada a filiação de, pelo menos, três federações sindicais representativas dos servidores públicos pertencentes às carreiras do Poder Judiciário da União, destinatários das normas impugnadas. 4. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes: ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 4852 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, Dje 15/06/2018; ADI 6.043, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 27/11/2018; ADI 5.651, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 24/10/2018; ADI 4.852-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 15/6/2018; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013. 5. Agravo não provido. (ADI 4146 AgR, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 22/03/2019)
    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO DA NECESSIDADE DE REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. CPSB. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DA AUTORA. CARÁTER HÍBRIDO. INEXISTÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETIVO INSTITUCIONAL DA POSTULANTE E O CONTEÚDO DA NORMA IMPUGNADA. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o reconhecimento da legitimidade ativa das confederações para incoar o controle concentrado de constitucionalidade demanda a comprovação de que a confederação é composta por, no mínimo, três federações da mesma categoria econômica ou profissional, bem como a pertinência temática entre os objetivos institucionais da postulante e o conteúdo da norma impugnada. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADI 4852 AgR, Relator Ministro EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, j. 07/05/2018) 
    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 3.309/2006, 3.398/2007, 3.686/2009, 3.687/2009 DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. PLANO DE CARGOS E DE CARREIRA DO QUADRO DE PESSOAL DO PODER JUDICIÁRIO DAQUELE ESTADO. CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL - CSPB. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. REPRESENTAÇÃO AMPLA E HETEROGÊNEA. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a organização administrativa do quadro funcional de servidores do Poder Judiciário do Estado do Mato Grosso do Sul, e os objetivos institucionais perseguidos pela Requerente (CSPB), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do País. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. O caráter amplo e heterogêneo da Requerente não serve à demonstração do atingimento de interesses típicos de determinado quadro funcional, afetado pela legislação impugnada. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido. 
(ADI 4302 AgR, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. em 16/03/2018) 
    EMENTA AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO IMPUGNADO E A FINALIDADE INSTITUCIONAL DA ENTIDADE SINDICAL. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam. Agravo regimental conhecido e não provido. (ADI 5023 AgR, Relatora Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. em 16/10/2014) 
    EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil e Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Ausência de pertinência temática. 1. Não há pertinência temática entre o objeto social da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil, que se volta à defesa dos interesses dos servidores públicos civis, e os dispositivos impugnados, que versam sobre o regime de arrecadação denominado de "Simples Nacional". 2. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADI 3906-AgR/DF, Relator Ministro Menezes Direito, Tribunal Pleno, julgado em 07.8.2008) 
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL (CSPB) - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM POR FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA - INSUFICIÊNCIA, PARA TAL EFEITO, DA MERA EXISTÊNCIA DE INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO - HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O requisito da pertinência temática - que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato - foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Precedentes.(ADI 1157-MC/DF, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgada em 01.12.1994) 
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEGITIMAÇÃO - CONFEDERAÇÃO SINDICAL - PERTINENCIA TEMATICA. Na ação ajuizada por entidade sindical, perquire-se a legitimação considerada a pertinência temática, ou seja, o elo entre os objetivos sociais da confederação e o alcance da norma que se pretenda ver fulminada. Isto não ocorre quando atacado preceito alusivo à anistia e à remissão, visando-se à preservação do erário – artigo 4º da Lei nº 11.508, de 28 de junho de 1994, do Estado de Minas Gerais. (ADI 1151-MC, Redator p/ acórdão Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgada em 11.11.1994) 
    17. Manifestamente carecedora, a autora, da legitimidade ativa ad causam, impõe-se a extinção do feito, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, do CPC.
    19. Ante o exposto, forte nos arts. 485, VI, do CPC, 4º, caput, da Lei 9.868/1999 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade.
    À Secretaria Judiciária, para as providências cabíveis.
    Publique-se.
    Brasília, 29 de maio de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora