Tribunal: STF
Processo: ACO 3395
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-30
Data de publicação: 2020-11-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Cuida-se de agravo regimental interposto pela União com o objetivo de obter a reconsideração, ou submeter ao crivo do colegiado do Supremo Tribunal Federal, a decisão monocrática pela qual o Ministro Luiz Fux, então relator, julgou procedente a ação, sob os seguintes fundamentos:
    “(...)
    Ab initio, verifico a incidência, in casu, do dispositivo no artigo 102, I, f, da CRFB/88, que estabelece caber ao Supremo Tribunal Federal conhecer e julgar originariamente as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração direta, a ensejar a competência originário desta Corte para o feito. Isso porque, mesmo não se olvidando dos recentes julgados deste Tribunal no sentido de que o conflito sobre mero interesse patrimonial não enseja a aplicação deste dispositivo constitucional, tenho por afirmada a competência originária desta Corte, em razão de vislumbrar potencial conflito federativo na questão. 
    Com efeito, em sua causa de pedir, o Estado de Minas Gerais fundamentou o seu pedido no fato de as restrições cadastrais realizadas pela União afetarem a implantação de diversas projetos e políticas públicas no âmbito do Estado, colocando em risco os interesse da coletividade daquela região. Em casos como o presente, esta Corte tem reconhecido a competência do Supremo Tribunal Federal quando se discute a imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado (inscrição em cadastros de inadimplentes) capaz de comprometer a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Nesse sentido, cito a ACO 2.131-TA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Melo, DJe de 17/05/2013: 
    (…)
    Relativamente à preliminar de ilegitimidade passiva da União, entendo que não assiste razão à ré. Não pairam dúvidas de que os Sistemas SIAFI/CAUC/CADIN são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência. Sendo assim, o eventual provimento jurisdicional deve ser cumprido pela ré, motivo pela qual rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva da União.
    No mérito, frisa-se que por expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, da CRFB/88), não existe, a princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros de restrição, bem como na não celebração de convênios ou prestação de garantias. Entretanto, configurada, como in casu, hipótese excepcional a autorizar a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência e/ou a liberação dos recursos federais, independentemente da sua destinação, deve ser preservado o interesse público.
    Destarte, tenho que não se mostra razoável a anotação do Poder Executivo e órgãos da administração direta a ele vinculados nos cadastros de restrição ao crédito em razão do apontado descumprimento de normas realizado em prestação de contas sem que se obedeça ao devido processo legal, em suas dimensões material e substancial. Em um estado democrático de direito, o próprio Estado tem que se sujeitar às regras e princípios do direito posto. Nesse sentido já se posicionou esta Corte na ACO 2.159-MC-REF, Primeira Turma, rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 02/06/2014:
    (…)
    Outrossim, em casos como o presente, revela-se necessária a tomada de contas especial e sua respectiva conclusão, a fim de se chegar ao reconhecimento definitivo de irregularidades e configuração objetiva do elemento possibilitador da inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Nesse sentido, veja-se o entendimento firmado pelo Plenário desta corte no julgamento da AC 2.032, rel. Min. Celso de Mello, DJe de 20/03/2009, verbis: 
    (…)
    Ex positis, julgo procedente o pedido, a fim de determinar a exclusão das inscrições do estado de Minas Gerais e da administração direta vinculada ao Poder Executivo do ente autor em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União, no que exclusivamente diga respeito, relativamente ao ano base de 2020, a supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação SIOPE.
    Por fim, condeno a União aos honorários advocatícios no valor de 15% (quinze por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, do CPC/2015.”
    Nas razões de seu inconformismo, a agravante repisa a preliminar de ilegitimidade, sob a alegação de que, “o SIOPE é operacionalizado pelo FNDE, autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação, dotada de personalidade jurídica e patrimônio próprios, destacados da União, e, por conseguinte, de capacidade jurídica” (fl. 4 – documento eletrônico nº 46). 
    No tocante ao mérito, a agravante defende a inexistência de violação ao devido processo legal argumentando, em síntese, que:
    a) “o FNDE não controlou o cumprimento pelo Estado do art. 212, nem do art. 165, § 3º, da Constituição. Apenas operou o registro das informações prestadas pela própria administração estadual” (fl. 6 – doc. eletrônico nº 46);
    b) “o preenchimento de dados do SIOPE é de responsabilidade do próprio ente federado detentor das informações. Trata-se, portanto, de informações de natureza declaratória, porém compatíveis com as informações contábeis, geradas e mantidas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, visto que tais informações são provenientes do setor responsável pela contabilidade do ente federado, ou dos relatórios e demonstrativos de execução orçamentária e financeira dos respectivos entes” (fls. 7 e 8 – documento eletrônico nº 46); 
    c) “o CAUC apenas reflete informações do SIOPE, tanto no que se refere à observância da aplicação mínima dos impostos e transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, na forma estabelecida pelo art. 212 da Constituição (Item 4.2 do CAUC), quanto em relação à publicação do Anexo 8 do RREO (Item 3.2 do CAUC)” (fl. 8 – doc. eletrônico nº 46); 
    d) “tendo o SIOPE natureza autodeclaratória, não há que se cogitar em violação ao devido processo legal na apuração de irregularidades, seja quanto ao envio do Anexo VIII do RREO, seja quanto à apuração do cumprimento do art. 212 da Constituição, conforme apontado na decisão agravada” (fl. 9 – doc. eletrônico nº 46);
    e) “não tendo o ente federado encaminhado o Anexo 8 do RREO, nem comprovado o atendimento aos percentuais previstos no art. 212 da Constituição, é legítima a constatação da irregularidade por meio do SIOPE e, por consequência, que essa restrição seja refletida no CAUC (Itens 3.2 e 4.2, respectivamente)” (fl. 10 – doc. eletrônico nº 46).
    Ademais, entende ser desnecessária, no caso, a instauração de tomada de contas especial, especialmente por ser incompatível com a tese fixada por este Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE nº 1.067.086, Tema nº 327, da repercussão geral.
    Nessa perspectiva, aduz que “a instauração de tomada de contas especial, em ações que discutem inscrições no SIOPE, é materialmente impossível, pois, nessas hipóteses não há controle externo a ser exercido pelo Tribunal de Contas da União, uma vez que não se trata, nesses casos, de verba repassada pela União (como ocorre no caso de convênios), mas de simples aferição de aplicação de verbas do próprio ente estadual” (fl. 17 – doc. eletrônico nº 46). 
    Por fim, requer
    “seja reconsiderada a decisão agravada, de forma a julgar improcedente os pedidos deduzidos. 
    Subsidiariamente, requer a inclusão do processo em pauta, para que o órgão colegiado dessa Suprema Corte julgue o presente recurso nos termos acima propostos” (fl. 20 – doc. eletrônico nº 46).
    Devidamente intimado, o agravado apresentou contrarrazões, batendo-se pela manutenção da decisão agravada.
    É o relatório. 
    Decido:
    Analisando detidamente os autos, entendo assistir razão à agravante, na parte em que afirma a desnecessidade da instauração do processo de tomada de contas especial para garantir o devido processo legal ao caso.
    Entretanto, é de se manter a procedência da ação, na linha do que decidido por esta Suprema Corte no julgamento do Tema nº 327, da repercussão geral.
    Preliminarmente, afasto a preliminar de ilegitimidade passiva da União. 
    Isso porque, consoante larga jurisprudência desta Corte, é a União que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI, sendo essa inscrição verificada pelos entes federais, em consulta prévia à realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos, para concessão de incentivos fiscais e financeiros, ou mesmo para a celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos.
    Destaco, nesse sentido, trecho do voto proferido pelo relator da ACO nº 1.995-AgR/BA, o Ministro Marco Aurélio: 
    “Afasto a preliminar de ilegitimidade passiva da ré. Embora o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE possua personalidade jurídica própria, cabe à União, na qualidade de gestora, proceder à inscrição no Cadastro única de Convênios – CAUC e no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI” (Tribunal Pleno, DJe de 4/8/15). 
    No mesmo sentido, salientou o Ministro Luiz Fux por ocasião do julgamento da ACO nº 2.165-AgR/RR: 
    “De início, em relação à preliminar de ilegitimidade passiva da União, verifico que não lhe assiste razão. Isso porque não pairam dúvidas de que os Sistemas SIAFI/CAUC/CADIN são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência. Sendo assim, o eventual provimento jurisdicional pode e deve ser cumprido pela ré. Afasto, portanto, tal preliminar” (Primeira Turma, DJe de 16/9/15). 
    Na mesma linha, o seguinte julgado: 
    “REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 
    1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado” (ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Relª Minª Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16 – grifei).
    Mantenho, destarte, a União no polo passivo da presente ação, uma vez que o Estado autor pleiteia a suspensão de sua inscrição em cadastros de inadimplentes por ela mantidos. 
    Quanto ao mérito, começo salientando que a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem reconhecido a necessidade de observância do postulado do devido processo legal para inclusão de ente estadual em cadastro de inadimplência federal. Nesse sentido, o seguinte julgado de relatoria do Ministro Celso de Mello, bastante elucidativo quanto à indispensabilidade do devido processo legal:
    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (...) CAUC/SIAFI – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL” – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...)
    A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
    – A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.
    LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.
    – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.
    – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. (...)” (ACO nº 2.131-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 20/2/15).
    Corroborando tal entendimento, existem precedentes que apontam para a necessidade da observância do devido processo legal, também em relação aos sistemas de informações sobre orçamentos públicos, tanto na área da educação, como na área da saúde. Vide:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. ALAGOAS. APLICAÇÃO MÍNIMA EM EDUCAÇÃO. INCONSISTÊNCIA NO PREENCHIMENTO DO SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM EDUCAÇÃO SIOPE. INSCRIÇÃO DE ALAGOAS NO SERVIÇO AUXILIAR DE INFORMAÇÕES PARA TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS CAUC. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS. NECESSIDADE DE DEVIDO PROCESSO LEGAL PRÉVIO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ACO nº 2.799/DF-AgR-segundo, Tribunal Pleno, Relª Minª Cármen Lúcia, DJe de 23/4/20). 
    “Agravo interno em ação cível originária. 2. Direito Constitucional e Direito Administrativo. 3. Descumprimento de preceito constitucional que determina a aplicação de percentual mínimo de 12% da receita de impostos em ações e serviços públicos de saúde. 4. Inscrição de Estado-membro em cadastro de inadimplentes SIOPS. Violação ao princípio do devido processo legal e do contraditório. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Honorários. Majoração dos honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC). 7. Multa do art. 1.021, §4º, do CPC 2015, no percentual de 5% do valor atualizado da causa, em caso de votação unânime no colegiado. 8. Negativa de provimento ao agravo interno” (ACO nº 1.854/PR-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 3/12/18).
    À época em que proferida a decisão ora agravada, o cerne do entendimento firmado nesta Corte era de que, para a inscrição em cadastros restritivos, havia de se garantir o contraditório e a ampla defesa ao ente estadual, por meio de procedimento de tomada de contas especial, sendo, desse modo, insuficiente qualquer outra forma de defesa atribuída ao ente, como, por exemplo, a troca de ofícios entre a União e os Estados. Nesse sentido:
    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais. CAUC/SIAFI. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Agravo não provido. 
    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015; ACO nº 2605/DF-AgR Tribunal Pleno, Relator o Min. Teori Zavascki, DJe de 16/2/16.
    2. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei, que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. 3. Agravo não provido”. (ACO nº 1.724/PI-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 8/4/16).
    Entretanto, finalizou-se, em 15/9/20, o julgamento virtual do Tema nº 327 de repercussão geral.
    Ao julgar referido tema, o qual discute a “inscrição de município no SIAFI/CADIN sem o prévio julgamento de tomada de contas especial”, o Plenário desta Suprema Corte fixou a seguinte tese:
    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” 
    Portanto, fez-se uma distinção entre os momentos de verificação da inadimplência, para que se tivesse certeza da necessidade da instauração da tomada de contas especial; todavia, ressaltou-se que devem ser respeitados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previamente à inscrição do ente federado em qualquer cadastro de inadimplentes, em todas as situações.
    Assim, a observância do devido processo legal é medida que se impõe. Seja por meio da tomada de contas especial (no caso de descumprimento do convênio ou a desaprovação de contas pelo concedente) ou por meio da notificação do ente faltoso (casos de não prestação de conta, descumprimento de gasto mínimo ou débito junto à administração).
    O presente caso se amolda à alínea “b” da tese fixada por esta Corte, sendo desnecessária, dessa maneira, a tomada de contas especial. No entanto, a União deve garantir o devido processo legal ao ente federado antes da inscrição em cadastro de inadimplentes.
    Ante o exposto, reconsidero, em parte, a decisão agravada e nos termos dos precedentes desta Corte, julgo procedente o pedido, a fim de determinar a exclusão das inscrições do estado de Minas Gerais e da administração direta vinculada ao Poder Executivo do ente autor em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União, no que exclusivamente diga respeito, relativamente ao ano base de 2020, a supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação-SIOPE, até que se garanta efetivamente o contraditório e a ampla defesa ao ente, nos moldes do decidido por esta Suprema Corte quando do julgamento do RE nº 1.067.086-RG, prejudicado o agravo regimental interposto pela União. 
    Publique-se. 
    Brasília, 30 de novembro de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente