Tribunal: STF
Processo: ADPF 471
Classe: ADPF
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-28
Data de publicação: 2020-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento ajuizada com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional da Resolução nº 23.512/2017, da Resolução nº 23.520/2017 e da Portaria nº 207/2017, todas editadas pelo E. Tribunal Superior Eleitoral, que estabelecem diretrizes, “para a extinção e o remanejamento de zonas eleitorais do interior dos Estados que não atendam aos critérios especificados nas Resoluções (...) [Resolução-TSE nº 23.422, de 6 de maio de 2014, e Resolução-TSE nº 23.512, de 16 de março de 2017]” (grifei).
    Observo, inicialmente, que a eminente Senhora Advogada-Geral da União, ao pronunciar-se nos presentes autos, suscitou questão concernente à incognoscibilidade do pedido formulado nesta sede de fiscalização normativa abstrata, eis que, segundo alega, “A análise de eventual usurpação de atribuição dos Tribunais Regionais Eleitorais pelo Tribunal Superior Eleitoral demandaria o exame precedente de legislação infraconstitucional”, fazendo-o em manifestação que está assim ementada:
    “Eleitoral. Resoluções nº 23.512/2017, nº 23.520/2017 e nº 23.522/2017 e Portaria nº 207/2017 do Tribunal Superior Eleitoral, que criam, remanejam e extinguem zonas eleitorais. Preliminares. Ilegitimidade ativa por ausência de pertinência temática. Inobservância do princípio da subsidiariedade. Mérito. Alegação de afronta aos artigos 1º, parágrafo único, e 14, ‘caput’, da Constituição de 1988. Ao estabelecerem novas condições para a criação de zonas eleitorais, os atos normativos impugnados previram instrumentos capazes de preservar a efetividade da prestação jurisdicional, bem como para facilitar o acesso às estruturas físicas da Justiça Eleitoral. A análise de eventual usurpação de atribuição dos Tribunais Regionais Eleitorais pelo Tribunal Superior Eleitoral demandaria o exame precedente de legislação infraconstitucional, incabível em sede de controle concentrado. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pelo indeferimento do pedido formulado pela arguente.”
    A eminente Senhora Procuradora-Geral da República, por sua vez, também opinou pelo não conhecimento deste processo de fiscalização normativa abstrata em parecer que está assim ementado:
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. REZONEAMENTO ELEITORAL. RESOLUÇÕES 23.512/2017, 23.520/2017 E 23.522/2017, TODAS DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. PORTARIA 207/2017 DA PRESIDÊNCIA DO TSE. PRELIMINARES. NÃO OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. NORMAS DE CARÁTER SECUNDÁRIO. MÉRITO. NÃO OCORRÊNCIA DE AFRONTA AO ART. 121 DA CONSTITUIÇÃO.
    1. Não se deve conhecer arguição de descumprimento de preceito fundamental que não atenda ao princípio da subsidiariedade, isto é, se existe meio alternativo para sanar a alegada lesão a preceito fundamental. Precedentes.
    2. Possui caráter secundário ou regulamentar a disciplina do rezoneamento eleitoral, com definição de critérios para criação, manutenção e extinção de zonas eleitorais.
    3. As Resoluções 23.512/2017, 23.520/2017 e 23.522/2017 do TSE e a Portaria 207/2017 da Presidência do TSE, que tratam, de maneira geral e abstrata, sobre a criação, extinção e remanejamento de zonas eleitorais por todos os Tribunais Regionais Eleitorais, estão em consonância com as competências do Tribunal Superior Eleitoral definidas no art. 23-VIII e IX do Código Eleitoral, e, portanto, não desrespeitam a competência dos Tribunais Regionais Eleitorais e os arts. 96-I-’a’ e ‘b’ e 121 da Constituição.
    4. O rezoneamento eleitoral está em consonância com os princípios da eficiência e da economicidade, porquanto racionaliza e padroniza a organização das zonas eleitorais em todo o território nacional.
    – Parecer pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido.” (grifei)
    Sendo esse o contexto, impõe-se apreciar, desde logo, a questão preliminar suscitada pelas Senhoras Advogada-Geral da União e Procuradora-Geral da República, referente à alegada inadequação, no caso ora em análise, da presente arguição de descumprimento.
    E, ao fazê-lo, entendo assistir-lhes razão, pois a apreciação destes autos revela que a controvérsia neles instaurada diz respeito a típica hipótese de antagonismo entre atos normativos de caráter secundário e determinados diplomas legislativos (o Código Eleitoral e a Lei nº 8.868/94, no caso), a refletir, na perspectiva dessa situação de alegada antinomia, a existência de mero conflito de legalidade.
    Com efeito, ao examinar os atos ora questionados, constato que se trata, como expressamente assinalado pela eminente Senhora Procuradora-Geral da República, de atos estatais de caráter secundário ou regulamentar, valendo transcrever, no ponto, por sua inteira pertinência, o seguinte fragmento da douta manifestação do Ministério Público Federal:
    “2.2 Ato normativo de caráter secundário
    O Código Eleitoral (Lei 4.737/1965), recepcionado pela Constituição como lei complementar, define as competências dos órgãos da Justiça Eleitoral. O art. 23'IX consolida o poder regulamentar do Tribunal Superior, e o art. 23'VIII estabelece competir a esse órgão a aprovação da divisão dos Estados em zonas eleitorais ou a criação de novas zonas. O art. 30'VI e IX confere aos Tribunais Regionais Eleitorais as competências para indicar ao TSE as zonas eleitorais e dividir a respectiva circunscrição em zonas eleitorais, submetendo essa divisão, bem como a criação de novas zonas, à aprovação do TSE. Veja-se a redação dos dispositivos:
    Art. 23 – Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior […]
    VIII – aprovar a divisão dos Estados em zonas eleitorais ou a criação de novas zonas;
    IX – expedir as instruções que julgar convenientes à execução deste Código; […]
    Art. 30. Compete, ainda, privativamente, aos Tribunais Regionais: […]
    VI – indicar ao Tribunal Superior as zonas eleitorais ou seções em que a contagem dos votos deva ser feita pela mesa receptora; […]
    IX – dividir a respectiva circunscrição em zonas eleitorais, submetendo essa divisão, assim como a criação de novas zonas, à aprovação do Tribunal Superior; […]
    Os atos normativos impugnados fundamentam-se na competência do TSE inscrita no art. 23-IX do Código Eleitoral, relativa ao poder regulamentar desse órgão. A regulamentação sobre os parâmetros para criação, extinção e remanejamento de zonas eleitorais por resolução do TSE é tema que envolve a abrangência e a interpretação de normas sobre as competências dos órgãos da Justiça Eleitoral, as quais, por sua vez, são definidas pelo Código Eleitoral. A discussão sobre a ofensa ao art. 121 da Constituição depende, portanto, da análise prévia de norma interposta.
    O art. 1.º-’caput’ e parágrafo único da Lei 9.882/1999 estabelece como objeto de arguição de descumprimento de preceito fundamental, no Supremo Tribunal Federal, atos do poder público lesivos a preceitos fundamentais e controvérsia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. Qualifica-se como ato normativo aquele que contenha os requisitos essenciais de autonomia jurídica, abstração, generalidade e impessoalidade (ADI 2.321-MC/DF, Relator Ministro Celso de Mello, DJ 10 jun. 2005).
    O Supremo Tribunal admite ação direta contra resolução do Tribunal Superior Eleitoral quando esta se caracterize como ato normativo autônomo. Veja-se, por exemplo, trecho da ementa do julgamento da ADI 3.345/DF, cujo objeto foi a Resolução 21.702/2004:
    [...] Resolução TSE nº 21.702/2004 – Definição de critérios a serem observados, pelas câmaras municipais, na fixação do respectivo número de vereadores – Alegação de que esse ato revestir-se-ia de natureza meramente regulamentar – Reconhecimento do conteúdo normativo da resolução questionada – Preliminar de não-conhecimento rejeitada.
    – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em tema de fiscalização concentrada de constitucionalidade, firmou-se no sentido de que a instauração desse controle somente tem pertinência se a resolução estatal questionada assumir a qualificação de ato normativo (RTJ 138/436 – RTJ 176/655- -656), cujas notas tipológicas derivam da conjugação de diversos elementos inerentes e essenciais à sua própria compreensão: (a) coeficiente de generalidade abstrata, (b) autonomia jurídica, (c) impessoalidade e (d) eficácia vinculante das prescrições dele constantes. Precedentes.
    – Resolução do Tribunal Superior Eleitoral que, impugnada na presente ação direta, encerra, em seu conteúdo material, clara ‘norma de decisão’, impregnada de autonomia jurídica e revestida de suficiente densidade normativa: fatores que bastam para o reconhecimento de que o ato estatal em questão possui o necessário coeficiente de normatividade qualificada, apto a torná-lo suscetível de impugnação em sede de fiscalização abstrata. [...]. (ADI 3.345/DF, Relator Ministro Celso de Mello, DJe 19 ago. 2010)
    Tal não ocorre com as disposições questionadas das Resoluções 23.512/2017, 23.520/2017 e 23.522/2017 do TSE e  da Portaria 207/2017 do Presidente daquele Tribunal. Os dispositivos não possuem característica de ato normativo primário, indispensável para serem atacados por meio de ação direta. Foram editados com base na prerrogativa conferida ao TSE para prover a execução do Código Eleitoral e demais leis eleitorais e para aprovar a divisão dos Estados em zonas eleitorais e a criação de novas zonas eleitorais, já indicadas acima. As resoluções harmonizam a legislação com a dinâmica do sistema eleitoral brasileiro, em aspecto disciplinado por norma infraconstitucional interposta; possuem, em consequência, caráter nitidamente regulamentar.
    Portanto, deve prevalecer a firme orientação do Supremo Tribunal Federal no sentido do não cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental para exame de norma de caráter secundário que possa implicar ofensa indireta ou reflexa à Constituição da República (ADPF-AgRg 169/DF, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 14 out. 2013; ADPF-AgRg 210/DF, Relator Ministro Teori Zavascki, DJe 21 jun. 2013).” (grifei)
    Assinalo, tal como enfatizado pela Senhora Procuradora-Geral da República, que a análise da validade jurídico-constitucional dos atos regulamentares ora questionados depende, para efeito da aferição de sua compatibilidade com o texto da Constituição da República, do cotejo prévio com o Código Eleitoral (Lei nº 4.737/65) e com a Lei nº 8.868/94.
    Vê-se, desse modo, que a controvérsia ora veiculada nesta causa diz respeito a situação caracterizadora de conflito indireto com o texto constitucional, o que inviabiliza a instauração do processo de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
    Não se desconhece que a finalidade à qual se acha vinculado o processo de controle normativo abstrato restringe-se, tão somente, à análise de hipóteses caracterizadoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal (RTJ 133/69, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RTJ 134/558, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 137/580, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), de tal modo que se encontram excluídas do âmbito de fiscalização concentrada aquelas situações cujo exame de adequação constitucional, para efetivar-se, esteja sujeito a necessário contraste prévio entre o ato estatal impugnado e outros diplomas de caráter infraconstitucional, como se vê de precedentes desta Suprema Corte consubstanciados em decisões assim ementadas: 
    “O confronto do ato questionado com os dispositivos da Carta teria que passar, primeiramente, pelo exame ‘in abstracto’ de outras normas infraconstitucionais, de tal forma que não haveria confronto direto da lei em causa com a Constituição.
    Não conhecimento da ação.”
    (ADI 1.692/SP, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei)
    “– A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se  no sentido de que crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo, caracterizadas pela inobservância, por parte da autoridade pública, do seu dever jurídico de subordinação normativa à lei – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes.”
    (ADI 4.644-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Impende ressaltar, por oportuno, que esse mesmo entendimento, firmado em sede de ações diretas de inconstitucionalidade e de ações declaratórias de constitucionalidade, tem sido observado por esta Suprema Corte também em relação à arguição de descumprimento de preceito fundamental (como na espécie), pois, tal como reiteradamente enfatizado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, situações de litigiosidade constitucional de caráter meramente reflexo, ainda que ocorrentes, não se expõem à possibilidade de controle jurisdicional concentrado (ADPF 93- -AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 270/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 350- -AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 354/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, v.g.):
    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 6.620, DE 29 DE OUTUBRO DE 2008,  QUE REGULAMENTA A LEI DOS PORTOS (LEI 8.630/1993). OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
    I – A jurisprudência desta Suprema Corte não reconhece  a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, (...) como o ato regulamentar consubstanciado no decreto presidencial ora impugnado.
    II – Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (ADPF 169-AgR/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOSWKI – grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ALEGADA OFENSA AO TEXTO CONSTITUCIONAL, QUE, SE EXISTENTE, APENAS SE MOSTRARIA DE FORMA REFLEXA E INDIRETA. IMPOSSIBILIDADE DE SUA ANÁLISE NO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. NECESSÁRIA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO ESTADUAL ATINENTE À MATÉRIA. PROVIDÊNCIA DESCABIDA NESTE MOMENTO PROCESSUAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    1. Os atos que consubstanciem mera ofensa reflexa à Constituição não ensejam o cabimento das ações de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes: ADPF 169- -AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe de 14/10/2013;  ADPF 210-AgR, rel. Min. Teori Zavascki, Pleno, DJe de 21/6/2013; ADPF 93-AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe de 7/8/2009.
    2. ‘In casu’, o cotejo entre as decisões judiciais impugnadas e os preceitos fundamentais tidos por violados implicariam a análise da legislação estadual atinente, providência descabida nesta via processual.
    3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
    (ADPF 192-AgR/RN, Rel. Min. LUIZ FUX – grifei)
    “CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AGR). IMPUGNAÇÃO A RESOLUÇÕES DO CONSELHO FEDERAL DE QUÍMICA (CFQ). REGIME DE SUBSIDIARIEDADE E RELEVÂNCIA CONSTITUCIONAL DA CONTROVÉRSIA SUSCITADA. CONDIÇÕES ESSENCIAIS DE ADMISSIBILIDADE DA ARGUIÇÃO. NÃO- -ATENDIMENTO. NORMAS SECUNDÁRIAS E DE CARÁTER TIPICAMENTE REGULAMENTAR. OFENSA REFLEXA. INIDONEIDADE DA ADPF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.
    …...................................................................................................
    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) firmou-se no sentido de que a ADPF é, via de regra, meio inidôneo para processar questões controvertidas derivadas de normas secundárias e de caráter tipicamente regulamentar (ADPF-AgR 93/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski).
    3. Agravo Regimental improvido.”
    (ADPF 210-AgR/DF, Rel. Min TEORI ZAVASCKI – grifei)
    “Agravo regimental. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Portarias do Ministério de Estado da Justiça e Segurança Pública. Emprego da Força Nacional de Segurança Pública. Supostas violações do princípio da legalidade e das competências constitucionais da Polícia Rodoviária Federal. Necessidade de prévia análise da legislação infraconstitucional para verificar as suscitadas ofensas à CF/88. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Impossibilidade de discussão em sede de ADPF. Agravo regimental não provido.
    1. Trata-se de portarias do Ministério da Justiça e Segurança Pública que autorizaram o emprego da Força Nacional de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro a pedido do Governador do mencionado ente federado.
    2. Para verificar, ‘in casu’, as violações dos arts. 37, ‘caput’, e 144, § 2º, da Constituição Federal, apontadas pelos agravantes, seria necessário, anteriormente, interpretar as regras constantes da Lei Federal nº 11.473/07 e do Decreto nº 5.289/04, pois são elas que dão supedâneo legal à edição das portarias impugnadas. 
    3. Assim, as supostas ofensas ao texto constitucional, caso configuradas, seriam meramente reflexas ou indiretas, sendo incabível sua análise em sede de controle abstrato de constitucionalidade, conforme jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal. Precedente: ADPF nº 192/RN-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 17/9/15.
    4. Agravo regimental não provido.”
    (ADPF 468-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – grifei)
    Rememore-se, neste ponto, por oportuno, que o controle abstrato  de constitucionalidade, para viabilizar-se processualmente, exige que a situação de conflito entre o ato estatal dotado de menor positividade jurídica e o texto da Constituição transpareça, de maneira direta e imediata, do cotejo que se faça, desde logo, entre as espécies normativas em relação de antagonismo, eis que, em sede de fiscalização concentrada, o contraste hierárquico com a Carta Política não pode estabelecer-se, obliquamente, mediante confronto prévio com qualquer estatuto despojado de natureza constitucional, como ocorre no caso ora em análise (RTJ 189/98, Red. p/ o acórdão Min. ELLEN GRACIE – RTJ 199/946, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RTJ 205/1125, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – RTJ 210/557, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 73/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADI 1.419/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.065/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 2.714/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – ADI 3.789/PR, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADI 4.218-AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 4.856/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 4.952/PB, Rel. Min. LUIZ FUX, v.g.):
    “ATO REGULAMENTAR – DESCABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
    – As resoluções editadas pelo Poder Público, que veiculam regras de conteúdo meramente regulamentar, não se submetem à jurisdição constitucional de controle ‘in abstracto’, pois tais atos estatais têm por finalidade, em última análise, viabilizar, de modo direto e imediato, a própria execução da lei.
    – A Lei n. 4.117/62, ao reconhecer um amplo espaço de atuação regulamentar ao Poder Executivo (art. 7º, § 2º), outorgou-lhe condições jurídico-legais para – com o objetivo de estruturar, de empregar e de fazer atuar o Sistema Nacional de Telecomunicações – estabelecer novas especificações de caráter técnico, tornadas exigíveis pela evolução tecnológica dos processos de comunicação e de transmissão de símbolos, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza.
    Se a interpretação administrativa da lei divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o Decreto  impugnado pretendeu regulamentar, quer porque se tenha projetado ‘ultra legem’, quer porque tenha permanecido ‘citra legem’, quer porque tenha investido ‘contra legem’, a questão posta em análise caracterizará típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar a utilização do mecanismo processual de fiscalização normativa abstrata.”
    (ADI 561-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Ataque a dispositivo de Decreto que aprova Regulamento de ICMS e que se limita a reproduzir texto de Lei que não é atacado.
    – Esta Corte já firmou o entendimento de que não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra Decreto que regulamenta Lei, ou porque, havendo divergência entre aquele e esta, a questão se situa primariamente no terreno da legalidade, ou porque, sendo a norma daquele mera reprodução da desta, a inconstitucionalidade a ser atacada é da norma legal e só por via de conseqüência se reflete na norma do Decreto que a reproduz. 
    – No caso, configura-se a segunda hipótese, não tendo, portanto, sido atacada a norma legal que foi reproduzida no regulamento e cujo texto é o único impugnado.
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.”
    (ADI 2.121/SC, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
    “– Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público.
    A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame ‘in abstracto’ do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional.
    A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado (...).
    – Crises de legalidade – que irrompem no âmbito do  sistema de direito positivo – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes (...).”
    (ADI 2.630-AgR/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “CONSTITUCIONAL. NATUREZA SECUNDÁRIA DE ATO NORMATIVO REGULAMENTAR. RESOLUÇÃO DO CONAMA. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO DESPROVIDO.
    1. Não se admite a propositura de ação direta de inconstitucionalidade para impugnar Resolução do CONAMA, ato normativo regulamentar e não autônomo, de natureza secundária. O parâmetro de análise dessa espécie de ato é a lei regulamentada, e não a Constituição. Precedentes.
    2. Agravo regimental desprovido.”
    (ADI 3.074-AgR/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – grifei)
    Acentue-se, por relevante, que tal entendimento vem merecendo o beneplácito da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, em sucessivos precedentes, tem reconhecido que situações de litigiosidade constitucional de caráter meramente reflexo, ainda que ocorrentes, não se expõem à possibilidade de contestação em sede de fiscalização normativa abstrata (ADI 1.670/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – ADI 2.334/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADI 2.387/DF, Red. p/ o acórdão Min. ELLEN GRACIE – ADI 4.095-AgR/PR, Rel. Min. ROSA WEBER – ADI 4.176-AgR/PR, Rel. Min. ROSA WEBER – ADI 4.642/MS, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES – ADI 5.495/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 5.565/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADI 5.904-AgR/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, v.g.).
    Vale observar que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em julgamento conjunto realizado no dia 01/08/2018 (ADI 4.120-AgR- -segundo/DF, ADI 4.126-AgR/DF, ADI 4.128-AgR/DF, todas de relatoria do eminente Ministro ALEXANDRE DE MORAES), reafirmou essa diretriz jurisprudencial, advertindo que as ações de controle concentrado de constitucionalidade não se qualificam como instrumentos processualmente idôneos à aferição da validade jurídico-constitucional de ato estatal que não se apresente “dotado de normatividade primária”.
    Tenho para mim, desse modo, que se revela inadmissível a instauração do presente processo de controle concentrado de constitucionalidade, eis que os atos estatais ora questionados ostentam caráter meramente ancilar ou secundário, precisamente porque editados  em função do Código Eleitoral (Lei nº 4.737/65) e da Lei nº 8.868/94, com o objetivo, tão somente, de dar-lhes implementação executiva.
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que o exercício monocrático de tal competência implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, pois o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade de ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADC 21/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADO 3/RJ, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 6-MC/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 40/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 82/PE, Rel. Min. GILMAR MENDES – ADPF 95/DF, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI – ADPF 104-MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 125/DF, Rel. Min. LUIZ FUX – ADPF 239/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADPF 240/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 287/TO, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 288-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 308/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – ADPF 319/PB, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADPF 327/MG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADPF 329-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 333/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 340/SP, Rel. Min. ROBERTO BARROSO – ADPF 352/MT, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADPF 363-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, em face das razões expostas, e acolhendo, ainda, os fundamentos do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental.
    Arquivem-se estes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 28 de abril de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator