Tribunal: STF
Processo: ADI 4838
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-26
Data de publicação: 2020-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO N. 7.777/2012. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA AUTORA: PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDA.
Relatório
    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil – Anfip contra o Decreto n. 7.777/2012, com o seguinte teor:
    “Art. 1º Compete aos Ministros de Estado supervisores dos órgãos ou entidades em que ocorrer greve, paralisação ou retardamento de atividades e serviços públicos:
    I - promover, mediante convênio, o compartilhamento da execução da atividade ou serviço com Estados, Distrito Federal ou Municípios; e
    II - adotar, mediante ato próprio, procedimentos simplificados necessários à manutenção ou realização da atividade ou serviço.
    § 1º As atividades de liberação de veículos e cargas no comércio exterior serão executadas em prazo máximo a ser definido pelo respectivo Ministro de Estado supervisor dos órgãos ou entidades intervenientes.
    § 2º Compete à chefia de cada unidade a observância do prazo máximo estabelecido no § 1º .
    § 3º A responsabilidade funcional pelo descumprimento do disposto nos §§ 1º e 2º será apurada em procedimento disciplinar específico.
    Art. 2º O Ministro de Estado competente aprovará o convênio e determinará os procedimentos necessários que garantam o funcionamento regular das atividades ou serviços públicos durante a greve, paralisação ou operação de retardamento.
    Art. 3º As medidas adotadas nos termos deste Decreto serão encerradas com o término da greve, paralisação ou operação de retardamento e a regularização das atividades ou serviços públicos.
    Art. 4º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação”.
    2. A autora assevera dispor de legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade por ser “uma entidade de classe de âmbito nacional que congrega os servidores públicos federais, pertencentes ao cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, como provam seus estatutos” (fl. 5, e-doc. 1).
    Ressalta haver pertinência temática, pois “o Decreto no 7.777/12, apesar de ser formalmente direcionado ao serviço público federal em geral teve por motivação principal impedir o direito de greve dos Auditores da Receita Federal do Brasil” (fl. 6, e-doc. 1).
    Alega que “o Decreto no 7.777/12 introduz uma verdadeira inovação na ordem jurídica – inovação eivada de inconstitucionalidades – razão pela qual possui suficiente autonomia e abstratividade para figurar como objeto de ação de controle concentrado de constitucionalidade” (fl. 7, e-doc. 1).
    Ressalta que “a operação padrão dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil não atinge os serviços e atividades essenciais, pois estão excepcionados os procedimentos de desembaraço relativos a medicamentos e perecíveis, bem como as situações emergenciais, tais como jornais e periódicos, cadáveres, animais vivos, equipamentos de jornalistas que venham a cobrir eventos, etc.” (fl. 9, e-doc. 1).
    Argumenta que “o Decreto 7.777/12, ao restringir e normatizar a respeito do direito de greve dos servidores públicos federais, usurpa a função atribuída pela Constituição (art. 37, VII) à lei específica que deveria definir os termos e os limites desse direito de greve” (fl. 10, e-doc. 1).
    Salienta haver ofensa ao inc. IX do art. 37 da Constituição da República, pois, “ao autorizar a celebração de convênios, por tempo determinado, com Estados, Distrito Federal e Municípios, visando a substituição/compartilhamento das funções dos servidores públicos federais em greve, o Decreto 7.777/12, na prática, autorizou, de forma indireta, a contratação a que se refere o inciso IX, do art. 37, da CF, estabelecendo nova hipótese não prevista pela Lei 8.745/93, que regulamentou esse dispositivo constitucional” (fls. 10-11, e-doc. 1).
    Acrescenta haver ofensa ao princípio da legalidade e do concurso público previstos no caput e inc. II do art. 37 da Constituição da República, vez que, “como o Decreto autoriza a celebração de convênios para compartilhar as atividades e serviços federais com os Estados e Municípios, por vias transversas se permite que pessoas alheias ao quadro funcional federal sejam ‘investidas’ de fato, ainda que temporariamente, no exercício das atribuições dos cargos e funções dos servidores federais”  (fl. 11, e-doc. 1).
    Pelo Decreto 7.777/12 confeririam se “poderes aos Ministros de Estado para firmar convênios a fim de promover o compartilhamento da execução de atividades ou serviços da Administração Federal com os Estados, Distrito Federal e Municípios” em contrariedade ao art. 241 da Constituição da República (fl. 11, e-doc. 1).
    Assevera que “o Decreto no 7.777/12 [seria] manifestamente inconstitucional por inviabilizar o Direito de Greve dos servidores públicos federais, contrariando assim os artigos 9º e 37, VII, da Constituição da República” (fl. 12, e-doc. 1). 
    Anota que “o que não se pode admitir é retornar à “lei da selva” justamente vituperada por este Supremo Tribunal Federal, e afastar, por meio de um decreto, o legítimo exercício do direito constitucional de greve de servidores públicos federais” (fl. 14, e-doc. 1). 
    Requer seja deferida medida cautelar “para o fim de suspender os efeitos do Decreto nº 7.777/12 até o julgamento definitivo da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade” (fl. 18, e-doc. 1). 
    Pede “seja julgada procedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade a fim de que o Decreto no 7.777/12 seja declarado inconstitucional, por violar o princípio constitucional da legalidade e o direito de greve dos servidores públicos, em clara afronta ao art. 9º ; ao art. 37, caput, e incisos II, VII e IX; e ao art. 241, da Constituição Federal” (fl. 18, e-doc. 1). 
    3. Em 10.8.2012, o Ministro Dias Toffoli adotou o rito do art. 12 da Lei n. 9.868/1999 e determinou fosse a presente ação apensada à Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.828/DF (e-doc. 6).
    4. A Presidência da República prestou informações e salientou que a norma impugnada objetivaria garantir a continuidade dos serviços públicos essenciais.
    5. A Advocacia-Geral da União manifestou-se pela ilegitimidade da Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil - Anfip pois ela “representa[ria] apenas uma fração da categoria funcional composta pelos auditores fiscais, qual seja, a correspondente aos auditores da Receita Federal do Brasil, que não engloba os servidores vinculados aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios” (fl. 5, e-doc. 30).
    Sustentou inexistir ofensa aos dispositivos constitucionais apontados. 
    6. Em 1º.2.2018, o Sindicato Nacional dos Servidores das Agências Nacionais de Regulação – Sinagências, o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - Sindifisco Nacional, o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho – Sinait e a Associação Nacional dos Servidores da Carreira de Planejamento e Orçamento – Assecor foram admitidos como amicus curiae (e-doc. 41).
    7. A Procuradoria-Geral da República deixou de se manifestar na presente ação por ter juntado parecer na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.828/DF.
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    8. A análise do que posto na presente ação direta conduz a seu não conhecimento pela ausência de legitimidade ativa ad causam da autora.
    Na Constituição da República de 1988 se ampliou o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade, superando-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.
    No art. 103 da Constituição da República se prevê o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade:
    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:
    I - o Presidente da República;
    II - a Mesa do Senado Federal;
    III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
    V o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
    VI - o Procurador-Geral da República;
    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.
    Quanto às entidades de classe de alcance nacional, a jurisprudência deste Supremo Tribunal assentou que, para o reconhecimento de sua legitimidade ativa ad causam, pressupõe-se o preenchimento dos seguintes requisitos: “(i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP” (ADI n. 4.294 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016).
    Trata-se de legitimidade ativa especial pois apenas quando demonstrada, cumulativamente, a presença de todos os requisitos tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para a propositura de ações de controle de constitucionalidade abstrato e concentrado.
    9. Pelos documentos juntados aos autos, tem-se que a Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil – Anfip é “entidade associativa de âmbito nacional, com fins não econômicos, com número ilimitado de associados e duração indeterminada que congrega, representa e defende coletiva, individual, judicial ou extrajudicialmente (...) os servidores públicos federais, pertencentes ao cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – AFRFB, da carreira Auditoria da Receita Federal do Brasil – ARFB (e-doc 4).
    A autora junta documento que comprova representar associados em todos os Estados (e-doc 7).
    Entretanto, a autora não congrega os auditores fiscais estaduais e municipais, não representando a totalidade da categoria dos auditores fiscais a autorizar o ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, conforme assentada jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal: 
    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO . - Não se qualifica como entidade de classe, para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX), a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes” (ADI n. 4.358/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 8.9.2014) . 
    “EMENTA:INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº 32, DE 09.12.97, DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, QUE REGULAMENTA O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO (ARTS. 2º, 22, I, 24, XI, E 129, III, VI E VII), AO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL (ARTS. 10, §§ 1º E 3º, 16 E 18) E À LEI COMPLEMENTAR Nº 75/93 (ARTS. 9º, I A IV, 38, IV, 57, I, A E E). PRELIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA AUTORA, POR NÃO REPRESENTAR UMA CLASSE, MAS UMA SUBCLASSE OU FRAÇÃO DE UMA CLASSE, PARA OS FINS DO ART. 103, IX, 2ª PARTE, DA CONSTITUIÇÃO. 1. Preliminar. A autora não representa uma entidade de classe, mas uma subclasse ou fração de uma classe, porque a associação não alberga uma categoria profissional no seu todo, quer considerada como a dos funcionários da Polícia Federal, quer considerada como a dos Delegados de Polícia, ainda que se lhe reconheça o âmbito nacional. Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida por ilegitimidade ativa ad causam CF, art. 103, IX, segunda parte)” (ADI n. 1.806-QO/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Plenário, DJe 23.10.1998). 
    Ainda nesse sentido: (ADI n. 5.061-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 7.8.2018; ADI n. 5.589-ED/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 24.4.2018, e ADI n. 5.320-AgR/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 7.12.2015).
    10. Mesmo que se pudesse cogitar da superação daquele óbice – o que não se dá, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal – tem-se que a Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil – Anfip não estaria legitimada a ajuizar a presente ação direta de inconstitucionalidade porque as normas impugnadas do Decreto n. 7.777/2012 repercutem na esfera jurídica de todos os servidores públicos.
    A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que detém legitimidade para o ajuizamento de ações de controle concentrado apenas entidades de classe que representem a totalidade da categoria sob a qual repercute a norma impugnada:
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 18, INC. I, AL. A, DA LEI COMPLEMENTAR N. 75/1993 E ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 7/2005, DO CONSELHO SUPERIOR DA JUSTIÇA DO TRABALHO. PRERROGATIVA DE MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO SE SENTAR À DIREITA DO JUIZ. ILEGITIMIDADE ATIVA. DISPOSITIVOS IMPUGNADOS REPERCUTEM NA ESFERA JURÍDICA DE TODOS OS MAGISTRADOS NACIONAIS, NÃO APENAS DOS SUBSTITUÍDOS PELA ASSOCIAÇÃO AUTORA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE CONTRARIEDADE DAS NORMAS IMPUGNADAS À NORMA CONSTITUCIONAL. AÇÃO NÃO CONHECIDA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ADI n. 3.962-AgR/DF, de minha relatoria, Plenário, DJe 11.12.2014). 
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Resolução nº 213/2015 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que dispõe sobre a apresentação de toda pessoa presa à autoridade judicial no prazo de 24 horas. Norma que repercute sobre toda a magistratura nacional. Associação Nacional de Magistrados Estaduais (ANAMAGES). Entidade representativa dos interesses dos magistrados que integram a Justiça dos estados da Federação e do Distrito Federal e Territórios. Parcela da categoria profissional. Ilegitimidade ativa. Agravo a que se nega provimento. 
    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orientou-se no sentido de que não detém legitimidade ativa ad causam para o controle concentrado de constitucionalidade a associação que represente apenas parcela da categoria profissional sobre a qual repercute o ato normativo impugnado. Precedentes.
    2. A Associação Nacional de Magistrados Estaduais (ANAMAGES), entidade representativa dos interesses dos magistrados que integram a Justiça dos Estados da Federação e do Distrito Federal e Territórios (art. 2º, a, do Estatuto), não tem legitimidade para impugnar a Resolução nº 213/2015 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que dispõe sobre a apresentação de toda pessoa presa à autoridade judicial no prazo de 24 horas, a qual contém dispositivos que repercutem sobre toda a magistratura nacional.
    3. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 5.448-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 1º.3.2017).
    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DE LEI DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE CRIOU A CORREGEDORIA-GERAL UNIFICADA. FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS (FENEME). ENTIDADE QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA CARREIRA DOS MILITARES, CONSTITUÍDA NÃO SÓ PELOS OFICIAIS, MAS TAMBÉM PELOS PRAÇAS MILITARES. AÇÃO PROPOSTA POR FEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA PROVOCAR A FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 103, IX, CRFB. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As associações que congregam mera fração ou parcela de categoria profissional em cujo interesse vêm a juízo não possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luiz Fux, Pleno, DJe de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.617-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. 2. Ademais, a jurisprudência desta Corte, em interpretação ao disposto no art. 103, IX, da CRFB/88, tem restringido a legitimidade ativa para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade às confederações sindicais, entidades constituídas por, no mínimo, três federações sindicais, nos termos da legislação regente da matéria. 3. In casu, a ação foi proposta por entidade que, além de ser Federação, não representa a totalidade dos membros da categoria profissional dos militares estaduais. 4. A Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais - FENEME não ostenta legitimidade ativa para a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade ou qualquer outra ação do controle concentrado de constitucionalidade. Precedente: ADI 4.733, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 31/07/2012. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.750-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 15.6.2015).
    Nesse mesmo sentido: (ADI n. 4.443-AgR/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 10.12.2014; ADI n. 4.600-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 26.3.2015).
    11. A Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil – Anfip teve sua legitimidade negada recentemente, por este Supremo Tribunal, por representar apenas parcela da categoria dos auditores fiscais:
    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 13.869/2019. CRIMES DE ABUSO DE AUTORIDADE. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL (ANFIP). ILEGITIMIDADE ATIVA. REPRESENTAÇÃO DE PARTE DE CATEGORIA PROFISSIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela. 2. Sob esse enfoque, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP carece de legitimidade para a propositura da presente ação direta, na medida em que constitui entidade representativa de apenas parte de categoria profissional, já que não abrange os auditores fiscais estaduais, distritais e municipais. 3. Agravo Regimental conhecido e desprovido” (ADI n. 6.240-AgR/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 12.5.2020). 
    12. Pelo exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 26 de junho de 2020. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora