Tribunal: STF
Processo: MS 37396
Classe: MS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-05
Data de publicação: 2020-10-05

Ementa:

Inteiro teor:
Mandado de segurança. Deliberação do TCU. Pretensão de exigir contas que, em regra, está submetida ao prazo de dez anos. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. Possibilidade de observar esse prazo decenal para regular a pretensão estatal em tomada de contas especial que ainda não foi examinada por este Supremo Tribunal Federal. Elementos sugestivos da incidência de marcos interruptivos aptos a afastar, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, a prescrição da pretensão punitiva. Indeferimento do pedido de medida liminar.
    Vistos etc.
    1. Mandado de segurança, com pedido de medida liminar, contra o Acórdão nº 2331/2020, por meio do qual a Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, no processo TC nº 010.253/2016-5, julgou irregulares as contas do impetrante, Instituto de Desenvolvimento a Ecologia, Saúde e Educação – IDESE, condenando-o ao pagamento de multa individual, de R$ 530.000,00 (quinhentos e trinta mil reais), e, em solidariedade com outros responsáveis, ao ressarcimento do valor de R$ 4.561.051,93 (quatro milhões, quinhentos e sessenta e um mil e cinquenta e um reais e noventa e três centavos).
    2. No intuito de evidenciar ilegalidade na conduta da autoridade impetrada, a inicial veicula os seguintes fundamentos:
    “(...) restam prescritas todas as punições passíveis de serem aplicadas ao ora impetrante eis que originadas em termos de parceria encerrados até 31 de julho de 2007, ou seja, 5 anos, 10 meses e 26 dias antes da instauração da Auditoria RENASUS 13407, iniciada em 26 de junho de 2013, data mais antiga que pode ser considerada pelo Tribunal de Contas da União como marco inicial de instauração de toda a investigação que deságua na decisão impetrada, proferida nos autos da TC 010.253/2016-5, instaurado em 8 de abril de 2016, tendo o imperante sido incluído como parte apenas em 10 de março de 2017 e tendo a sua irregular citação por edital em 17 de maio de 2017, ou seja, 9 (nove) anos, 9 (nove) meses e 17 dias após o encerramento dos termos de parceria. 
    Diante disso, resta inequívoco a lesão a direito líquido e certo do impetrante, em ver reconhecida a prescrição de todos os fatos referentes aos termos de parceria firmados com o Município de Casimiro de Abreu, eis que encerrados em 31 de julho de 2007, estando prescritas quaisquer ações de verificação de constas instauradas a partir de 31de julho de 2012, ou seja, bem antes da instauração da Auditoria RENASUS 13407, feita em 26 de junho de 2013.
    (…)
    A AUTORIDADE COATORA JAMAIS TENTOU CITAR O IMPETRANTE NO ENDEREÇO DE SEU REPRESENTANTE LEGAL, NÃO EXAURINDO OS MEIOS À SUA DISPOSIÇÃO PARA FAZER A CITAÇÃO PESSOAL DA PARTE PARA RESPONDER AO REFERIDO PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.
    (…)
    O impetrante tinha como obrigação a guarda dos documentos referentes aos termos de parceria firmados pelo prazo de 5 anos, conforme estabelecido no item 5.2, dos referidos instrumentos firmados com o Município de Casimiro de Abreu.
    (…)
    Assim, restou lesado, mais uma vez, o direito líquido e certo do impetrante em ter o processo TC 010.253/2016-5 extinto sem julgamento do mérito ante à impossibilidade de verificação da regularidade das contas referentes aos termos de parceria firmados com o município de Casimiro de Abreu-RJ tendo em vista o transcurso de período superior a 5 (cinco) anos entre o encerramento dos termos e o início da fiscalização através da Auditoria RENASUS 13407, devendo-se, por conseguinte, ser concedida liminar no sentido de suspender os efeitos da decisão impetrada até final julgamento deste mandado de segurança.”
    3. A par de tais considerações, endereçadas a demonstrar a plausibilidade jurídica do pedido, foram veiculados na peça de ingresso os seguintes argumentos, no intuito de demonstrar a presença de risco de dano irreparável:
    “É inequívoco que a manutenção da decisão impetrada vai acarretar graves prejuízos para o impetrante, posto que sua decorrência lógica é a inscrição de dívida ativa da união e posterior execução fiscal o que implicará em restrições fiscais, cadastrais e bancárias para o impetrante e, principalmente, para seu representante legal.
    Esta decorrência lógica ampara a concessão da medida liminar ora requerida, ainda mais se considerada toda a lesão a direito líquido e certo demonstrada nos itens acima.”
    4. Com respaldo nos mencionados fundamentos, o impetrante pede seja deferida medida liminar, para suspender os efeitos da deliberação questionada.
    5. A autoridade impetrada prestou informações (evento 52).
    É o relatório.
    Aprecio o pedido de medida liminar.
    1. A segurança jurídica consubstancia garantia da mais elevada envergadura, veiculada no rol das cláusulas pétreas, cujo núcleo essencial não admite supressão, sequer por força de atuação do Poder Constituinte Derivado (art. 60, § 4º, da Magna Carta).
    2. Na sessão de 03.02.2016, ao julgamento do RE 669.069, paradigma do tema nº 666 da repercussão geral (“Imprescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário, ainda que o prejuízo não decorra de ato de improbidade administrativa”), o Plenário desta Suprema Corte assentou a seguinte tese: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”.
    3. A adoção dessa tese foi respaldada no entendimento de que a imprescritibilidade, veiculada no art. 37, § 5º, parte final, da Constituição da República, configura medida excepcional, a merecer interpretação restritiva, sob os auspícios de rigoroso escrutínio, em cotejo com outros vetores, em especial com as garantias da segurança jurídica, do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    4. Por ocasião da conclusão do julgamento do RE nº 852.475, paradigma do tema nº 897 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa”), em 08.8.2018, os contornos da cláusula da imprescritibilidade, veiculada no já mencionado art. 37, § 5º, parte final, da Magna Carta, foram definidos com maior nitidez, por meio da fixação da seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 
    5. Seguindo o itinerário cronológico das decisões desta Casa que guardam correlação com o debate travado nestes autos, observo, finalmente, que, em 20.4.2020, ao exame do RE nº 636.886, paradigma do tema nº 899 da repercussão geral (“Prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”), foi assentada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.
    6. A polêmica sobre a prescrição de pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, solvida por ocasião do julgamento do tema nº 899 da repercussão geral, tangencia, mas não se identifica com a discussão jurídica objeto dos presentes autos. Na espécie, discute-se a incidência de prescrição em fase anterior à decisão do TCU que imputa débito e multa, isto é, antes da formação do título executivo extrajudicial.
    7. No que interessa mais diretamente ao exame do presente pedido de medida liminar, colho o seguinte fragmento do voto condutor do acórdão prolatado no RE nº 636.886, da lavra do Ministro Alexandre de Moraes:
    “A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 
    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa.”
    8. Vale dizer, portanto, que a atuação do TCU em tomada de contas especial, por não constituir via própria para a apuração de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, encontra-se submetida a limite temporal.
    9. Assentada essa premissa, cabe apenas perquirir sobre a extensão do prazo a ser observado quanto à pretensão de exigir ou tomar contas e sobre eventuais causas suscetíveis de impedir a fluência ou de ensejar a suspensão ou interrupção desse prazo.
    10. Nesse contexto, afigura-se necessário fazer análise dos contornos fáticos do caso concreto, a fim de aferir a plausibilidade da tese defendida na peça de ingresso, em especial quanto à prescrição da pretensão de exigir ou tomar contas.
    11. Colho das informações prestadas pela autoridade impetrada os seguintes aspectos relevantes (evento 52, fl. 20):
    “55. No caso concreto, conforme se depreende do acórdão impugnado, as irregularidades imputadas ao impetrante dizem respeito a recursos federais repassados no período de 11/04/2006 a 10/07/2007, e o prazo final para prestação de contas de tais recursos expirou em 28/02/2008 (cf. item 65 do voto condutor do acórdão impugnado). Assim, essa é a data a ser considerada como termo inicial para contagem do prazo prescricional.
    56. Podemos citar como uma primeira causa interruptiva a prolação, em 17/04/2012, do Acórdão 2.472/2012-TCU-2ª Câmara, que formulou as seguintes determinações ao Ministério da Saúde:
    ‘1.6.1. no âmbito do Ministério da Saúde - as ações do Departamento Nacional de Auditoria do SUS - Denasus para apurar os possíveis prejuízos causados pela ação do gestor municipal, instaurando Tomada de Contas Especial, se for o caso, depois de esgotadas as providências administrativas pertinentes, relativas às seguintes constatações: 
    1.6.1.1. incidência de impropriedades na execução das despesas com recursos financeiros destinados ao Teto Financeiro de Vigilância em Saúde (Programa: Epidemiologia); 
    1.6.1.2. incidência de irregularidades na execução dos recursos financeiros repassados pelo Governo federal, destinado ao Piso de Atenção Básica Saúde (Programa: Atenção Básica em Saúde – PAB Fixo) [item 2.3.3, do Relatório de Fiscalização do 22º Sorteio Público de Municípios]; 
    1.6.1.3. impossibilidade parcial de atestar se os recursos financeiros destinados ao Atenção Básica em Saúde (PAB) efetivamente estão sendo utilizados nas ações do programa (Programa: Atenção Básica em Saúde – PAB Fixo);’ (grifamos)
    57. A fim de dar cumprimento a tais determinações, foi realizada a auditoria pelo Denasus sobre a aplicação dessas verbas federais. Nesse sentido, é esclarecedor o histórico apresentado no voto condutor do Acórdão 2331/2020-TCU-1ª Câmara, ora impugnado:
    (…)
    58. Ainda a esse respeito, cabe destacar a introdução do Relatório do Denasus 13.407, de 21/03/2014 (documento juntado pelo impetrante):
    (…)
    59. Assim, certamente o Acórdão 2.472/2012-TCU-2ª Câmara, proferido em 17/04/2012, configura ato inequívoco que importou apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999).
    60. O segundo marco interruptivo consistiria na autuação da tomada de contas especial nesta Corte de Contas, ocorrida em 08/04/2016 (doc. 3), também ato inequívoco que importou apuração do fato (art. 2º, II, da Lei 9.873/1999).
    61. O terceiro marco interruptivo consistiria na citação do responsável, ora Impetrante, em atenção ao despacho do Ministro-Relator de 10/03/2017 (doc. 4). Como já esclarecido no tópico acima (II. DOS FATOS), a citação do Impetrante se deu por edital, publicado no DOU de 25/05/2017 (doc. 5) (art. 2º, I, da Lei 9.873/1999).
    62. Finalmente, o Acórdão 2.331/2020-TCU-1ª Câmara, ora impugnado, foi proferido em 10/03/2020.
    (…)
    83. No caso concreto, buscou-se a citação do responsável, ora Impetrante, pela via postal (peças 72, 81 e 91 da TCE ora impugnada), conforme endereço constante da base de dados da Receita Federal e também segundo informações obtidas pela internet (peças 69, 78 e 88, idem). Frustradas as tentativas de citação pela via postal (peças 77, 87 e 94, ibidem), procedeu-se à regular citação por edital (peças 95, 96 e 98 ibidem) (documentos anexos).
    84. Dessa forma, não merece prosperar a alegação de nulidade da citação do responsável, porquanto a citação por edital, após frustrada a via postal, como ocorreu no caso concreto, encontra-se prevista na Lei 8443/1992 e no Regimento Interno do TCU e, portanto, não implica cerceamento do direito de defesa, conforme amplo entendimento jurisprudencial já exposto.
    85. Também não há nulidade na citação por edital se o responsável não foi encontrado no endereço constante de seu cadastro junto à Receita Federal, uma vez que é obrigação do pessoa jurídica manter atualizadas suas informações perante o Fisco.
    86. Aponte-se que uma das tentativas de citação pela via postal foi encaminhada para o endereço obtido no sistema da Receita Federal, em pesquisa realizada em 15/03/2017, conforme documentado no processo (peças 69, 72 e 77 do TC-010.253/2016-5 – documentos anexos). Cabe salientar que esse endereço ainda é o mesmo constante do sistema da Receita Federal, conforme recente pesquisa realizada em 30/09/2020, cuja situação cadastral se apresenta ‘ATIVA’ (doc. 17).
    87. Como se vê, o endereço do Idese, ora Impetrante, constante do sistema da Receita Federal, não sofreu qualquer alteração desde o início do processo de tomada de contas especial em questão até os dias atuais, de forma que tal endereço há de ser considerado correto por esta Corte de Contas. Se tivesse ocorrido alguma mudança de endereço do Impetrante, caberia ao mesmo atualizar os seus dados junto à Receita Federal.
    88. Evidentemente, não pode o responsável valer-se de sua própria desídia ou exigir a máxima diligência por parte da União (TCU) quando ele próprio foi displicente no recebimento da citação e no cumprimento de seu dever de manter seus dados atualizados junto à Receita Federal.”
    12. A controvérsia gravita, portanto, repiso, em torno de etapa anterior à imputação do débito, qual seja, a da tomada de contas, momento em que, reitero, não se está propriamente diante de pretensão ressarcitória, mas de exigir contas.
    13. Observo que, no âmbito das relações jurídicas de direito privado, ressalvados casos especiais, como o da prestação de contas de quantias recebidas pelo advogado de seu cliente (art. 25-A da Lei nº 8.906/1994), a pretensão de exigir contas está regulada pelo prazo prescricional decenal veiculado no art. 205 do vigente Código Civil, como se extrai de precedentes do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no AREsp 449.544/MS, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti; AgRg no AREsp 642.576/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze; e AgRg no AREsp 616.736/DF, Rel. Min. Luis Felipe Salomão). Sob a égide do CC/1916, a prescrição da pretensão de exigir contas era regulada por prazo vintenário
    14. Em sumária cognição, ausente precedente específico de órgão colegiado desta Casa a respeito do assunto, entendo que o limite temporal para a pretensão de exigir ou tomar contas, a ser aplicado ao TCU, atrairia, em princípio, a incidência do prazo prescricional decenal, estatuído no art. 205 do Código Civil.
    15. Não diviso justificativa para que o prazo prescricional adotado, como regra, em relações jurídicas de direito privado seja superior ao observado em tomada de contas especial, procedimento voltado a fiscalizar a boa e regular aplicação de dinheiro público. Assim, se, como padrão, as prestações de conta, no tocante a relações jurídicas de direito privado, estão sujeitas a prazo decenal, ao menos esse mesmo lapso temporal deve ser observado no tocante a prestação de contas de recursos públicos. 
    16. Na espécie, não decorreu prazo superior a dez anos entre a data final da prestação de contas, em 28.02.2008, e a citação do impetrante, na fase externa da tomada de contas especial, ocorreu por meio de edital publicado no DOU de 25.5.2017. A interrupção do prazo prescricional, quanto à pretensão de exigir contas, que só ocorre uma vez, projetou para 2027 o término do prazo decenal. Ocorre que, já no corrente ano de 2020, a autoridade impetrada imputou débito ao impetrante, por meio do Acórdão nº 2331/2020-TCU-1ª Câmara, quadro a apontar para a observância do prazo decenal.
    17. Dentro dessa moldura, sem prejuízo de aprofundamento da questão em sede de cognição exauriente, entendo que, observado o prazo decenal, a pretensão de exigir contas, em tomada de contas especial, não foi alcançada pelo cutelo prescricional. 
    18. Sob o ângulo da prescrição da pretensão punitiva, tampouco diviso a plausibilidade jurídica, suscetível de ensejar o deferimento do pedido de medida liminar. Isso porque, mesmo se acolhida a proposição de que a pretensão punitiva do TCU está regulada pela Lei nº 9.873/1999, não é possível descartar, ao menos neste primeiro exame dos documentos encartados com a exordial, a incidência de múltiplos marcos interruptivos da prescrição punitiva ao longo das apurações realizadas nas fases interna e externa da tomada de contas especial. Em abono dessa percepção, o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 estatui que a interrupção da prescrição punitiva se dá “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”.
    19. Realço que a Lei nº 9.873/1999 não estabelece limite quantitativo para ocorrências interruptivas da fluência do prazo prescricional da pretensão punitiva. Vale dizer que é possível mais de uma interrupção, diversamente do que se dá no Código Civil (art. 202, caput) e no Decreto 20.910/1932 (art. 8º).
    20. O procedimento adotado pela autoridade impetrada, no tocante à citação por edital, parece, em primeiro olhar, albergado pelos arts. 22 da Lei nº 8.443/1992 e 179 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, bem como pela jurisprudência desta Suprema Corte (MS 33625 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17.11.2016), tendo em vista que restou frustrada anterior tentativa de citação por meio de carta com aviso de recebimento enviada para o endereço fiscal do impetrante.
    21. Ante o exposto, indefiro o pedido de medida liminar.
    Já prestadas informações pela autoridade impetrada, cientifique-se a União, por meio de seu órgão de representação judicial, a fim de que, querendo, ingresse no feito (art. 7º, II, da Lei 12.016/2009).
    Após, dê-se vista ao Procurador-Geral da República (art. 12, caput, da Lei 12.016/2009).
    Publique-se.
    Brasília, 05 de outubro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora