Tribunal: STF
Processo: RE 1282228
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-01
Data de publicação: 2020-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 1, p. 1 ):
    Representação por inconstitucionalidade. Lei n. 5.553 de 03 de dezembro de 2018, do Município de Volta Redonda, que cria o Programa Creche Solidária. Controle concentrado de constitucionalidade da legislação municipal. Vício formal de iniciativa configurado. Lei de iniciativa parlamentar que cria atribuição em área afeta à estrutura administrativa do Poder Executivo, ao promover alterações no sistema organizacional das instituições públicas de ensino, a pretexto de garantir a prioridade de vagas em creches para crianças em idade compatível, filhos (as) de mulheres vítimas de violência doméstica, de natureza física, psicológica e/ou sexual. Competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar projeto de lei referente à política municipal de ensino. Violação aos artigos 7º, 112, §1º, II, “d”, 145, II e VI, “a”, todos da Constituição Estadual. Precedentes. Representação de inconstitucionalidade acolhida. 
    Não foram opostos embargos de declaração.
    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a , do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º e 61, §1º , II, a, e, da Constituição Federal.
    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a interpretação acerca de iniciativa exclusiva em matéria legislativa deve se dar de forma restritiva, visto que configura a exceção no sistema constitucional vigente. 
    Afirma que a “lei municipal declarada inconstitucional não cria despesas para a Administração Pública, também não trata da sua estrutura ou administração de seus órgãos, nem tampouco de regime jurídico de servidores públicos, o que afastaria de plano a inconstitucionalidade formal subjetiva, ou seja, o vício de iniciativa “ (eDOC 3, p. 9).
    Destaca ainda que já é competência do Poder Executivo municipal, pela Secretaria Municipal de Educação, garantir e realizar a matrícula de crianças em idade compatível nas creches públicas municipais, sendo que o diploma apenas prevê novo regramento administrativo, com a reserva mínima de 20% das vagas daquelas unidades aos filhos de mães vítimas de violência doméstica. 
    A Terceira Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro admitiu o recurso extraordinário (eDOC 6).
    É o relatório. Decido.
    A irresignação merece prosperar.
    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 1, p. 5):
    3. Isso consignado, recolhe-se da leitura do diploma legal impugnado, nítida ofensa ao princípio da independência e da separação dos poderes – em confronto direto com os artigos 7º, 112, §1º,inciso II, alínea “d” e 145, II e VI, “a”, todos da Constituição Estadual, na medida em que Legislativo criou para o Poder Executivo obrigações materiais – impondo-lhe o dever de “garantir a prioridade de vagas em creches para crianças em idade compatível, filhos (as) de mulheres vítimas de violência doméstica, de natureza física, psicológica e/ou sexual” -- , com nítidos reflexos organizacionais na estrutura da administração pública.
      3.1 Em boa verdade, a Lei impugnada, de iniciativa parlamentar, a pretexto de garantir prioridade de vagas em creches para crianças em idade compatível, filhos (as) de mulheres vítimas de violência doméstica, além de impor atribuição a órgão integrante da Administração Municipal, invade a esfera de competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal ao impor atribuições aos órgãos integrantes da estrutura da própria Administração, com repercussão no quadro funcional do Município e, eventualmente, na respetiva retribuição estipendial.”
    Eis o teor da Lei nº 5.553, de 03 de dezembro de 2018, do Município do Volta Redonda, que foi objeto da impugnação no Tribunal local:
    “Art. 1º Fica criado o Programa Creche Solidária, no Município de Volta Redonda. 
    Art. 2º A presente Lei visa garantir a prioridade de vagas em creches para crianças em idade compatível, filhos (as) de mulheres vítimas de violência doméstica, de natureza física, psicológica e/ou sexual. 
    Parágrafo único. Ficam as creches municipais diretas, indiretas e conveniadas responsáveis pelo atendimento descrito neste artigo. 
    Art. 3º Fica assegurado o número de até 20% (vinte por cento) do total das vagas disponíveis nas creches, a serem destinadas ao atendimento a essas crianças. 
    Art. 4º Os critérios para a matrícula dessas crianças ficam facultados à apresentação dos seguintes documentos: 
    I - cópia do boletim de ocorrência expedido pela Delegacia Especial de Atendimento à Mulher;
    II - cópia do exame de corpo delito. 
    Art. 5º Será concedida e garantida transferência de uma creche para outra, na esfera da rede municipal, de acordo com a necessidade de mudança de endereço da mãe, com vistas à garantia de segurança da mulher e das crianças. 
    Parágrafo único. Ficará sujeito às punições previstas em Lei quem divulgar ou expor os documentos e informações que venham apontar a identidade da mãe, ou da criança, causando constrangimentos aos mesmos. 
    Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”
    Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em dissonância com a jurisprudência desta Corte.
    O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJ e de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese:
    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).
    Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes:
    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da República: normas de direito administrativo e financeiro. 3.  O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública.  4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. 5. Não comprovação de ter sido excedido o limite da dívida mobiliária do Estado ou de prejuízo no desenvolvimento de políticas públicas estaduais. Matéria de fato. Ofensa constitucional indireta. Precedentes. Inexistência de contrariedade ao art. 52, inc. IX, da Constituição da República. 6. A opção política do legislador estadual de isentar de pagamento os produtores rurais beneficiados pelo programa emergencial de manutenção e apoio a pequenos proprietários rurais não contraria o princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da República), nem equivale à tentativa de fraudar o pagamento da dívida contraída com a União. A isenção dos devedores primitivos foi conjugada com a assunção, pelo Estado do Rio Grande do Sul, da condição de devedor principal, sem prejudicar o adimplemento das obrigações assumidas. 7. A vedação do art. 63, inc. I, da Constituição da República não abrange a Lei gaúcha n. 11.367/1999. 8. O art. 167, inc. II, da Constituição da República dirige-se ao administrador público, a quem cabe executar os programas contemplados na lei, com a utilização de créditos orçamentários. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei gaúcha n. 11.367/1999. 
    (ADI 2072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 02.03.2015, grifos nossos)
    Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como norma geral. 2.  Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e).  3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente. 
    (ADI 2444, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2015, grifos nossos)
    Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
    No caso em exame, da leitura do texto normativo, é possível depreender que a Câmara Municipal limitou-se a garantir direito social constitucionalmente previsto. A norma, vai, pois, ao encontro dos direitos sociais à segurança, educação e proteção à maternidade e à infância previsto nos art. 6º, da CRFB. 
    Noutras palavras, não se trata sequer de reconhecer direitos, visto que eles emanam da própria Constituição, mas de lhes dar concretude. Trata-se, assim, de providência exigida de todos os poderes do Estado. Conforme fiz observar quando do julgamento da ADI 5.243, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. para o acórdão Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 02.08.2019, não há invasão de competência quando o poder legislativo limita-se a explicitar o conteúdo de direito fundamental já expresso na Constituição.
    A lei objeto desta ação, ao instituir o Programa Creche Solidária, ao garantir a prioridade de vagas em creches para filhos (as) de mulheres vítimas de violência doméstica, densifica os diversos comandos constitucionais de proteção integral da  criança  e de grupos sociais  vulneráveis  que mereçam proteção especial do Estado. 
    Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido  , não se deu a rigor, diminuição ou ampliação de normas de competência, salvo as que, implicitamente, ante ao reconhecimento constitucional do direito à saúde, derivam da própria Constituição. Nem tampouco qualquer alteração na  estrutura ou atribuição  dos órgãos do Poder Executivo.
    A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência prevista, nos arts. 23 e 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local, de forma abstrata e geral em matéria de iniciativa concorrente.
    Se não há vício de iniciativa, não há falar em ofensa à separação dos poderes ou em usurpação dos poderes constitucionais outorgados ao Executivo.
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, V, b e VIII do CPC, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte.
    Publique-se.
    Brasília, 1º de setembro de 2020.
Ministro Edson Fachin
Relator
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