Tribunal: STF
Processo: ADI 6541
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-28
Data de publicação: 2020-09-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional de Entidades de Previdência dos Estados e Municípios, ANEPREM, em face do art. 9º, § 2º, da Lei Complementar 173/2020, a qual estabelece o programa federativo de enfrentamento ao coronavírus SARS-CoV-2 (Covid19).
    Eis o teor dos dispositivos impugnados:
    Art. 9º Ficam suspensos, na forma do regulamento, os pagamentos dos refinanciamentos de dívidas dos Municípios com a Previdência Social com vencimento entre 1º de março e 31 de dezembro de 2020. 
    (...) 
    § 2º A suspensão de que trata este artigo se estende ao recolhimento das contribuições previdenciárias patronais dos Municípios devidas aos respectivos regimes próprios, desde que autorizada por lei municipal específica. 
    Quanto à legitimidade ativa, a Associação Autora afirma deter abrangência nacional, uma vez que congregaria filiados distribuídos nas cinco regiões do país. Sustenta também a existência de pertinência temática, pois o dispositivo impugnado “ao autorizar a suspensão do repasse dos recursos atinentes às contribuições patronais para as unidades gestoras, além de promover o desequilíbrio do sistema, afeta diretamente o exercício das competências que lhe foram atribuídas, comprometendo, com isso a sustentabilidade e a gestão dos regimes próprios”.
    No mérito, a Requerente sustenta que a norma impugnada ao suspender, ainda que temporariamente, o custeio por parte do ente federativo para o regime próprio de previdência social dos servidores efetivos, viola o disposto no caput do artigo 40 da Constituição Federal. Afirma que tal medida implicará em ônus para a sociedade, que arcará com o pagamento de juros e correção monetária quando do adimplemento dessas obrigações, além de prejudicar o equilíbrio atuarial e financeiro previsto constitucionalmente. Aduz, por fim, que a Constituição Federal veda, no contexto dos regimes próprios “a edição de norma tanto no âmbito federal quanto no âmbito municipal que permita a decretação de moratória do pagamento das contribuições previdenciárias por parte dos Entes Federados”.
    Requer medida cautelar para determinar a suspensão do art. 9º, § 2º, da Lei Complementar 173/2020 e, ao final, o acolhimento do pedido de inconstitucionalidade do dispositivo impugnado. 
    É o Relatório.
    A presente ação direta não reúne as condições processuais indispensáveis ao seu conhecimento, pois a requerente carece de legitimidade ativa para postular em desfavor da validade constitucional dos dispositivos sob censura.
    A Constituição de 1988, alterando uma tradição em nosso direito constitucional, ampliou a legitimidade para a propositura da Ação Direta de Inconstitucionalidade, transformando-a em legitimação concorrente. Até então, somente o Procurador-Geral da República dispunha de legitimidade para deflagrar o controle abstrato de constitucionalidade de leis. Pela nova sistemática, a despeito do alargamento do rol de legitimados, esta CORTE exige, para alguns deles, a presença de requisitos adicionais para a plena caracterização de sua legitimidade. 
    Nesta linha, a Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações do controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais e entidades de classe (art. 103, IX, da CF, c/c art. 2º, IX, da Lei 9.868/1999) pressupõe: (a) caracterização como entidade de classe ou sindical, decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional (ADI 4.294 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 5/9/2016); (b) a abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela (ADI 5.320 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 7/12/2015); (c) caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados brasileiros (ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 14/9/2011); e (d) a pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação (ADI 4.722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/2017). 
    Sob esse enfoque, a requerente carece de legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, na medida em que constitui entidade representativa dos gestores dos regimes próprios de previdência social e seu escopo de defesa não se relaciona a interesses econômicos ou profissionais.
    Conforme já me manifestei em sede doutrinária, em relação às confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional importante ressaltar que sua amplitude global deve ser verificada para análise de sua legitimidade, bem como tratar-se de entidade na defesa de uma categoria profissional, cujo conteúdo seja “imediatamente dirigido à ideia de profissão, – entendendo-se classe no sentido não de simples segmento social, de classe social, mas de categoria profissional” (Curso de Direito Constitucional . 33ª ed. São Paulo, Atlas, 2017, p. 779), o que aqui não se verifica.
    Embora a Agravante detenha representatividade e abrangência nacional, não ostenta a qualidade de entidade de classe ou sindical, na medida em que não congrega os interesses de nenhuma categoria empresarial ou profissional (ADI 4294 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 5/9/2016). 
    A ANEPREM é, conforme delimitado em seu estatuto social (peça 6), entidade associativa composta por unidades gestoras dos Regimes Próprios de Previdência Social dos Municípios, órgãos integrantes da estrutura administrativa de cada Município. Conforme definição da Orientação Normativa 2/2009 do Ministério da Previdência Social, as unidade gestora é a “entidade ou órgão integrante da estrutura da administração pública de cada ente federativo que tenha por finalidade a administração, o gerenciamento e a operacionalização do RPPS, incluindo a arrecadação e gestão de recursos e fundos previdenciários, a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios”.
    Ou seja, os interesses que congregam as unidades gestoras não têm conteúdo econômico ou profissional, integrando a estrutura orgânica da Administração Pública do ente federativo respectivo.
    Admitir a legitimidade de sua entidade de classe para a propositura de ações de controle concentrado, com fundamento no art. 103, IX, da CF, importaria, na prática, em expediente destinado a contornar a taxatividade do rol de legitimados referidos nos incisos I a VIII do permissivo constitucional. Nesse sentido:
    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 13.708/2018. PISO SALARIAL PARA OS AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE E AGENTES DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO ENQUADRAMENTO COMO CONFEDERAÇÃO SINDICAL OU ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 
    1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a representatividade de categoria empresarial ou profissional. 
    2. Sob esse enfoque, a Confederação Nacional de Municípios – CNM, carece de legitimidade ativa, na medida em que os seus associados consagram-se como pessoas jurídicas de direito público (municípios), dotadas de capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadministração, cuja atuação primordial está voltada para a satisfação de interesses e necessidades – não econômicos nem profissionais – da municipalidade. Precedentes. 
    3. Agravo Regimental conhecido e desprovido.
    (ADI 6103 AgR, Rel. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 06/08/2019, DJe de 19/8/2019)
    Ante o exposto, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução de mérito, com base no art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e no art. 485, VI, do Código de Processo Civil. 
    Publique-se.
    Brasília, 28 de setembro de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente