Tribunal: STF
Processo: RMS 34382
Classe: RMS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-03
Data de publicação: 2020-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
Recurso ordinário em mandado de segurança. Processo administrativo disciplinar. Policial rodoviário federal. Demissão. Observância das garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Dosimetria da pena. Inviabilidade de reavaliação dos elementos de prova que deram suporte à conclusão da autoridade impetrada. Precedentes. Negativa de seguimento, com respaldo nos arts. 932, VIII, do CPC e 21, § 1, do RISTF. 
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de recurso ordinário interposto por Gilson de Abreu Ballesteros contra acórdão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça que denegou a segurança pretendida no MS nº 16.121/DF (numeração na origem), forte nos fundamentos sintetizados na ementa adiante transcrita:
    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENA DE DEMISSÃO. ARTS. 116, I E III, 117, IX, E ART. 132, IV, DA LEI 8.112/1990. OPERAÇÃO TERMES. CLARA DESCRIÇÃO DAS IRREGULARIDADES OBJETO DO APURATÓRIO. IDENTIFICAÇÃO DA CONDUTA PERPETRADA. APROFUNDAMENTO DE FATOS CONEXOS. POSSIBILIDADE. ALEGADA CONTRADIÇÃO ENTRE AS CONDUTAS ATRIBUÍDAS AO IMPETRANTE E ÀQUELA CONFERIDA A CO-AUTOR. INOCORRÊNCIA. CLARA DEFINIÇÃO DA CONDUTA IRREGULAR. AMPLIAÇÃO DO JULGAMENTO. INOCORRÊNCIA. ALEGADA AUSÊNCIA DE PROVA DA AUTORIA E DA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. CERCEAMENTO DO DIREITO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. SEGURANÇA DENEGADA.
    1. Pretende o impetrante, ex-Policial Rodoviário Federal, a concessão da segurança para anular o ato coator que o demitiu do cargo público anteriormente ocupado, em razão da prática de infração disciplinar tipificada nos arts. 116, I, c/c art. 117, IX, e art. 132, IV e XIII, da Lei 8.112/1990, ao fundamento de desrespeito do limite apuratório definido na Portaria instauradora, da existência de acusações contraditórias, da ausência de definição da conduta perpetrada pelo impetrante, da ampliação do julgamento, da desproporcionalidade da penalidade aplicada e da ocorrência de cerceamento do direito de defesa.
    2. É firme o entendimento jurisprudencial no âmbito desta Corte Superior no sentido de que apenas quando do indiciamento do servidor, posteriormente à fase instrutória do processo administrativo disciplinar, deve haver a descrição detalhada dos fatos a serem apurados, sendo desnecessária tal providência na portaria inaugural, de modo que, ainda que tenha ocorrido a descrição da irregularidade pela Portaria Instauradora, tal fato impede a apuração de infrações disciplinares conexas ou o aprofundamento das investigações.
    3. Inexiste contradição entre a conduta descrita no Termo de Indiciamento do Impetrante e aquela supostamente praticada por outro servidor investigado no mesmo processo administrativo disciplinar, sobretudo porque ambas remetem ao fato desses terem participado da abordagem e retenção do veículo, que contava com Mandado de Busca e Apreensão em aberto, sem, contudo, ter sido realizada sua devida apreensão e encaminhamento ao Poder Judiciário, mas, sim, a sua liberação.
    4. Do exame dos autos, verifica-se que o Parecer n. 101/2010/TBC/CAD/CGJUDI/C-ONJUR/MJ, acolhido pelo Despacho n. 348/2010/CAD/CGJUDI/CONJUR/MJ e, adotado pela autoridade coatora como fundamento ao ato demissional, identifica o impetrante e descreve especificamente sua conduta dentro de um esquema voltado à abordagem de veículo, com Mandado de Busca e Apreensão em aberto, com o desígnio de auferir vantagem ilícita, relatando que o impetrante realizou medidas voltadas à retenção do caminhão Mercedes Benz L 1218, placa JZD-8923, e que essas se deram a pedido do ex-PRF Celso Willians Monteiro Rocha, que contava com vantagem ofertada pelo Sr. José de Lima Barros, restando evidente a clara e precisa definição da conduta ilícita ora imputada ao impetrante.
    5. Não há que se falar em ampliação do julgamento, sobretudo porque a conduta do impetrante se originou de ligação telefônica realizada pelo ex-PRF Celso Willians Monteiro Rocha, solicitando que o veículo fosse abordado e retido até sua chegada ao Posto de Fiscalização da Polícia Rodoviária Federal, sendo que, segundo apurou a Comissão Processante, uma vez abordado, deveria ter o impetrante cumprido com seu dever e promovido sua respectiva apreensão, face a existência de Mandado de Busca e Apreensão em aberto, o que não fez. A bem da verdade, ambas as passagens a que se refere o impetrante estão a se referir a mesma conduta por ele praticada. A única diferença é que no Parecer 101/2010/TBC/CAD/CGJUDI/CNJUR/MJ essa está inserida dentro do contexto do evento investigado, enquanto no Termo de indiciamento está descrita objetivamente, a fim de correlacioná-lo à respectiva falta funcional.
    6. É firme o entendimento no âmbito do Supremo Tribunal Federal e desse Superior Tribunal de Justiça no sentido de que o mandado de segurança não é a via adequada para o exame da suficiência do conjunto fático-probatório constante do Processo Administrativo Disciplinar - PAD, a fim de verificar se o impetrante praticou ou não os atos que foram a ele imputados e que serviram de base para a imposição de penalidade administrativa, porquanto exige prova pré-constituída e inequívoca do direito líquido e certo invocado. O controle jurisdicional do PAD restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e a legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe defesa qualquer incursão no mérito administrativo, a impedir a análise e valoração das provas constantes no processo disciplinar.
    7. Desse modo, tendo a Comissão Processante concluído pela responsabilização do impetrante, porquanto se envolveu em esquema que consistiu na abordagem do caminhão Mercedes Benz L 1218, placa JZD-8923, objeto de Mandado de Busca e Apreensão, com a finalidade escusa de obter vantagem pecuniária ilícita, após obterem informações repassadas pelo senhor José de Lima Barras, proprietário da empresa Rosley Su/ek Barros ME, especializada no ramo de recuperação de veículos, sendo o impetrante responsável pela abordagem ao referido veículo e sua retenção e, ainda, não ter cumprido com seu dever no sentido de proceder à apreensão do veículo e encaminhamento ao Poder Judiciário, deixando, entretanto, de colacionar aos autos provas inequívocas e pré-constituídas em sentido diverso, revela-se inadequada a via eleita, por demandar dilação probatória, devendo ser postulada na via própria
    8. Em sentido análogo ao presente: MS 16.145/DF, Rel. Ministro Humberto Martins, Primeira Seção do STJ, julgado em 11/09/2013, DJe 25/10/2013.
    9. "Autorizado o uso da prova emprestada oriunda de procedimento criminal, não se pode exigir que a Comissão Disciplinar responda a questionamentos relativos à produção da prova e equipamentos utilizados, mormente se tomou todas as medidas para garantir o pleno acesso às informações solicitadas pelo impetrante" (MS 17.355/DF, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção do STJ, julgado em 12/03/2014, DJe 19/03/2014). Inocorrência de cerceamento do direito de defesa.
    10. Segurança denegada, ressalvadas as vias ordinárias.” (vol. 41, fls. 110-112)
    2. No recurso ordinário, Gilson de Abreu Ballesteros sustenta: (i) a ocorrência de “indiciamento divergente, antagônico e contraditório do mesmo fato”, a ensejar, segundo defende, anulação parcial do PAD, “a partir do despacho de instrução e indiciamento”; (ii) a existência de “aplicação genérica e indiscriminada da sanção máxima ao RECORRENTE, assim como a ampliação da acusação no julgamento, sem oportunizar o devido contraditório e a ampla defesa”; (iii) a inaptidão dos elementos juntados ao PAD para evidenciar a prática de falta funcional punível com demissão; e (iv) inobservado, na fixação da pena, o princípio da proporcionalidade.
    3. A União apresentou contrarrazões. 
    4. O Vice-Procurador-Geral da República oficiante, Dr. José Bonifácio Borges de Andrada, opinou pela negativa de provimento ao recurso ordinário (vol. 47).
    É o relatório. 
    Decido.
    1. A alegação da ausência de definição da conduta e de ampliação da acusação não merece prosperar, como evidencia o seguinte trecho do voto condutor do acórdão recorrido:
    “Por conseguinte, do Parecer 101/2010/TBC/CAD/CGJUDI/CONJUR/MJ, acolhido pelo Despacho 348/2010/CAD/CGJUDI/CONJUR/MJ e, adotado pela autoridade coatora como fundamento ao ato demissional, observa-se que restou descrita a conduta do impetrante (abordar e reter veículo no posto de fiscalização da PRF), dentro de um esquema voltado à abordagem de veículo, com Mandado de Busca e Apreensão em aberto, com o desígnio de auferir vantagem ilícita, conforme se observa às fls. (fls. 2.963/2.976-e).
    Desta forma, não prospera a alegação de desrespeito aos limites fixados pela Portaria de instauração, porquanto conexas as condutas tipificadas ao propósito nela constante.”
    2. É por ocasião do indiciamento do servidor, depois da fase instrutória do processo administrativo disciplinar, que deve ocorrer a descrição detalhada dos fatos a serem apurados, sendo desnecessária tal providência na portaria inaugural. Nesse rumo:
    DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ALEGAÇÕES DE OFENSA ÀS GARANTIAS DA AMPLA DEFESA E DO JUIZ NATURAL. 1. Segundo a jurisprudência do STF, não se exige descrição pormenorizada das irregularidades em apuração na portaria de instauração de processo administrativo. 2. A Lei n° 8.112/1990 não prevê a necessidade de comissão permanente para apurar supostas infrações disciplinares praticadas por servidor público federal (art. 149). 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (RMS 27668-AgR, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 14/3/2016) 
    EMENTA : RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INCRA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PORTARIA DE INSTAURAÇÃO. REQUISITOS. COMISSÃO DISCIPLINAR. INTEGRANTE DE OUTRA ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO. Não se exige, na portaria de instauração de processo disciplinar, descrição detalhada dos fatos investigados, sendo considerada suficiente a delimitação do objeto do processo pela referência a categorias de atos possivelmente relacionados a irregularidades. (RMS 25.105, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJ 20/10/2006, grifos meus). 
    EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. DEMISSÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA NÃO CONFIGURADA. INFRAÇÕES DISCIPLINARES CAPITULADAS COMO CRIME. PRAZO FIXADO A PARTIR DA LEI PENAL (ART. 142, § 2º, DA LEI N. 8.112/1990). PORTARIA DE INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. DESNECESSIDADE DE DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS IRREGULARIDADES EM APURAÇÃO. INDIVIDUALIZAÇÃO DAS CONDUTAS PARA APLICAÇÃO DA PENA. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (RMS 32.034, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, julgado em 20/8/2013). 
    3. Ao contrário do alegado, não há falar em contradição no ato de indiciamento. Nele foi imputada, ao recorrente, de forma clara e precisa, a abordagem do caminhão Mercedes Benz L 1218, placa JZD-8923, com a finalidade de obter vantagem pecuniária ilícita, a partir da indevida liberação do mencionado veículo, que era objeto de mandado de busca e apreensão em aberto.
    4. Inviável, em sede de mandado de segurança, resolver controvérsia acerca da robustez dos elementos probatórios em que se alicerçou a autoridade impetrada para impor penalidade. A propósito, reporto-me às ementas dos seguintes precedentes:
    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMISSÃO. TÉCNICO DA RECEITA FEDERAL. OBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. PRAZO PARA O EXERCÍCIO DA PRETENSÃO DISCIPLINAR PUNITIVA. RESGUARDO. CONTROVÉRSIA SOBRE A ROBUSTEZ DAS PROVAS QUE ALICERÇARAM A IMPOSIÇÃO DA SANÇÃO. 1. O indiciado em processo administrativo disciplinar se defende dos fatos apontados no ato de indiciamento e não da sua capitulação jurídica. Precedentes. 2. Na espécie, o agravante teve regular ciência dos fatos descritos no ato de indiciamento, o que lhe possibilitou o exercício das garantias do contraditório e da ampla defesa. 3. O prazo quinquenal para o exercício da pretensão punitiva, interrompido pela instauração do processo administrativo disciplinar, nos termos do art. 142, § 3º, da Lei nº 8.112/1990, voltou a fluir, por inteiro, após o decurso de 140 dias. Precedentes. 4. O acolhimento de pretensão deduzida na via estreita do mandado de segurança pressupõe base fática inequívoca. Inviável, assim, em sede mandamental, resolver polêmica no tocante à sustentada fragilidade dos elementos probatórios invocados pela autoridade impetrada para caracterizar as faltas funcionais e justificar a imposição da pena de demissão. Precedentes. 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/2009). 6. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa” (RMS nº 35868 AgR/DF, 1ª Turma, de minha relatoria, DJe de 09.3.2020). 
    “Recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Processo administrativo disciplinar. Incursão na conduta prevista no art. 132, IX, da Lei nº 8.112/90. Penalidade de demissão. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega provimento. (...) 2. Diante da gravidade da infração atribuída ao recorrente, não há que se falar em violação do princípio da proporcionalidade, haja vista que a pena aplicada tem previsão legal e foi imposta após a comprovação, por meio de regular procedimento disciplinar, da autoria e da materialidade da transgressão a ele atribuída. 3. Conclusão diversa acerca da adequação da conduta do recorrente, a teor do art. 128 da Lei 8.112/90, demandaria exame e reavaliação de todas as provas integrantes do feito administrativo, procedimento incompatível com a via estreita do writ. 4. Recurso ordinário em mandado de segurança ao qual se nega provimento” (RMS 28638/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Dias Toffoli, DJe de 18.3.2014).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AGENTE PENITENCIÁRIO FEDERAL. (...) AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZO. INEXISTÊNCIA DE NULIDADE. (...) ILIQUIDEZ DOS FATOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE DO WRIT. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (...) 4. O art. 149 da Lei 8.112/90 não veda a possibilidade da autoridade competente para a instauração de procedimento disciplinar convocar servidores oriundos de outro órgão, diverso da lotação dos acusados, para a composição da Comissão Processante. Deveras, impõe, somente, que o presidente indicado pela autoridade competente ocupe "cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado", e que os membros sejam servidores estáveis, sem qualquer vínculo de parentesco ou afinidade com o acusado, o que não restou comprovado, no caso. (...) 10. O mandado de segurança não se revela via adequada para avaliar em profundidade o acervo fático-probatório dos autos, especialmente no que se refere à oitiva das testemunhas, a acareação entre os acusados, a reinquirição de testemunhas e a expedição de ofício solicitando cópia dos depoimentos produzidos em processo criminal. 11. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.” (RMS 32811 AgR/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 21.11.2016).
    5. O recorrente participou, efetivamente, de toda a fase instrutória, onde foram regularmente colhidos os elementos probatórios capazes de respaldar a indicação da infração descrita, teve acesso às deliberações da comissão processante e praticou, por meio de advogado constituído, os atos necessários a sua defesa, de modo que não se vislumbra a ocorrência de ofensa às garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
    6. Incabível, na sede estreita do mandado de segurança, remédio cujo rito especial demanda liquidez e certeza dos fatos subjacentes à impetração, promover ampla reavaliação do acervo probatório analisado pela autoridade impetrada, com a finalidade de dirimir controvérsia em torno da proporcionalidade na dosimetria da pena de demissão imposta ao recorrente. Nesse sentido: 
    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PENAS DE DEMISSÃO. PROPORCIONALIDADE. INEXISTÊNCIA DE DIVERGÊNCIA QUANTO ÀS CONDUTAS PRATICADAS. ANÁLISE DO CONTEXTO FÁTICO INVIÁVEL EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA IMPROVIDO. I - A reprimenda imposta aos recorrentes mostrou-se plenamente adequada aos atos ilícitos praticados, para os quais a lei comina a pena de demissão. Conclusão diversa em relação à proporcionalidade na dosimetria da pena demandaria a reapreciação de aspectos fáticos, o que não se admite na via estreita do mandado de segurança, haja vista tratar-se de ação que demanda prova pré-constituída. Precedentes. II - Recurso ordinário em mandado de segurança a que se nega provimento” (RMS nº 31471/DF, 2ª Turma, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 09.12.2013). 
    “Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Processo administrativo disciplinar. Sanção disciplinar. Decisão do Superior Tribunal de Justiça em mandado de segurança que se ajusta ao entendimento da Corte. Improcedência das razões do recurso ordinário. Subsistência dos fundamentos da decisão agravada. Agravo regimental não provido. 1. O entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, em casos de adiamento do julgamento sem retirada do processo de pauta não se faz necessária a publicação de nova pauta de julgamentos, se coaduna com a orientação da Suprema Corte. Precedentes. 2. Atendidos os requisitos do art. 149 da Lei nº 8.112/90, que exige que o presidente da comissão “deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado”, não há que se falar em nulidade na composição da comissão processante. 3. A Comissão processante aplicou penalidade com base na análise das provas integrantes do feito administrativo, cuja reavaliação, inclusive quanto à razoabilidade na dosimetria da pena, implicaria procedimento incomportável na via estreita do writ. 4. Agravo regimental não provido” (RMS nº 33301 AgR/DF, 2ª Turma, Relator Ministro Dias Toffoli, DJe de 05.11.2015).
    “Agravo regimental em mandado de segurança. Ato do Conselho Nacional de Justiça. 2. Competência originária e concorrente do CNJ para apreciar, até mesmo de ofício, a legalidade dos atos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, bem como para rever os processos disciplinares contra juízes e membros de tribunais julgados há menos de um ano (art. 103-B, § 4º, da CF). Precedente: ADI 4638-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Dje 30/10/2014. 3. Instauração, de ofício, de processo de revisão disciplinar. Aplicação da pena mais gravosa de aposentadoria compulsória do magistrado. Possibilidade. Sobreposições de sanções administrativas. Inocorrência. 3. Falta de intimação pessoal do impetrante para a sessão de julgamento do REVDIS. Ausência de nulidade, caso não demonstrado prejuízo à defesa. Precedentes. 4. Plena participação do impetrante nos atos processuais. Inexistência de afronta à garantia do contraditório e da ampla defesa. 5. Dosagem e proporcionalidade da sanção aplicada. Necessidade de reexame de fatos e provas do processo de revisão disciplinar. Impossibilidade em sede de mandado de segurança. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS nº 32581 AgR/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Edson Fachin, DJe de 1º.04.2016). 
    7. Dentro dessa moldura, não há como reconhecer direito líquido e certo lesado por ato ilegal ou abusivo da autoridade impetrada. A imposição da sanção disciplinar foi devidamente fundamentada e, ao menos de plano, como exigível em mandado de segurança, não se vislumbra ofensa aos princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade.
    8. Ante o exposto, forte nos arts. 932, VIII, do CPC e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao presente recurso ordinário em mandado de segurança.
    Publique-se.
    Brasília, 03 de setembro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora