Tribunal: STF
Processo: RE 1262047
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-18
Data de publicação: 2020-05-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
    Na origem, o Prefeito do Município de Volta Redonda/RJ ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Municipal 5.339, de 19 de maio de 2017, que dispõe sobre a disponibilização de percentual da arrecadação líquida dos parquímetros de Volta Redonda para entidades e dá outras providências. 
    Eis o teor da norma impugnada:
    “LEI MUNICIPAL Nº 5.339
    EMENTA: DISPÕE SOBRE A DISPONIBILIZAÇÃO DE PERCENTUAL DA ARRECADAÇÃO LÍQUIDA DOS PARQUÍMETROS DE VOLTA REDONDA PARA ENTIDADES E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.
    A Câmara Municipal de Volta Redonda aprova e eu, em conformidade com os §§ 1º e 8º do Artigo 60 da Lei Orgânica do Município, promulgo a seguinte Lei:
    Art. 1º. Fica estabelecido que o Poder Público Municipal dedicará 10% (dez por cento) da arrecadação líquida dos parquímetros instalados em Volta Redonda para entidades que prestam apoio a pessoas com deficiência física.
    Parágrafo único: Para efeitos desta Lei, o valor doado será mediante aferição do ano fiscal do exercício anterior ao corrente.
    Art. 2º. As entidades assistenciais deverão estar em dias com suas obrigações tributárias nas esferas públicas da União, Estados e Município para obterem o benefício.
    Parágrafo único: As entidades cadastradas e permitidas a obterem a doação receberão a cota do apoio conforme a divisão igualitária do montante aferido.
    Art. 3º. As entidades percebedoras da doação deverão se apresentar junto à SMAC – Secretaria Municipal de Volta Redonda com as certidões necessárias e a solicitação formal da doação regida por esta lei. 
    Art. 4º. Esta lei será regulamentada pelo Poder Executivo no prazo de 90 (noventa) dias, contados a partir da data de sua publicação.
    Art. 5º. As despesas decorrentes com a execução da presente Lei correrão por conta do orçamento vigente, suplementadas se necessário. 
    Art. 6º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.
    Após deferimento de medida cautelar, para suspender a eficácia da norma (Vol. 1), o Tribunal de origem julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 5.339, de 19 de maio de 2017, nos termos da seguinte ementa (Vol. 4, fl. 4):
    “DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 5.339, DE 19 DE MAIO DE 2017, DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA, QUE MENCIONA ACERCA DA OBRIGATORIEDADE DE SE DISPONIBILIZAR PERCENTUAL DA ARRECADAÇÃO LÍQUIDA DOS PARQUÍMETROS DE VOLTA REDONDA PARA ENTIDADES QUE PRESTAM APOIO A PESSOAS COM DEFICIÊNCIA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. 1) Na hipótese em estudo, é patente o vício de iniciativa, uma vez que, como cediço, compete ao Chefe do Poder Executivo dispor sobre a organização e funcionamento da administração municipal. 2) In casu, é indevida a ingerência nas prerrogativas do Prefeito, a quem compete ordenar as receitas e despesas e, por conseguinte, o exame da conveniência e oportunidade de aplicação dos recursos provenientes dos parquímetros da Cidade. 3) Caracterizada, pois, ofensa ao disposto nos artigos 7º; 145, VI, ‘a’; e 209, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, com a qual a Lei Orgânica dos Municípios deve guardar simetria, por força do disposto no artigo 345, da CE/RJ. 4) Procedência da Representação. 5) Modulação prospectiva dos efeitos temporais da declaração de inconstitucionalidade, a contar da data da publicação da decisão de deferimento da medida cautelar”.
    No apelo extremo, interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a Mesa Diretora da Câmara Municipal de Volta Redonda sustenta que o acórdão recorrido violou os artigos 2º; e 61, § 1º, II, da Constituição Federal, aos fundamentos de que (Vol. 6, fl. 8-9):
    (a) não se trata, in casu, de norma de organização da Administração Pública, muito menos de lei orçamentária, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo. A lei municipal inova no ordenamento jurídico municipal criando norma geral e abstrata, resultado da típica atuação parlamentar no exercício de sua função legislativa; 
    (b) a norma impugnada trata de matéria de iniciativa concorrente entre os Poderes Executivo e Legislativo;
    (c) aplica-se, ao caso, o Tema 917 da repercussão geral (Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos - art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal); e
    (d) inexiste violação ao princípio da separação dos poderes, pois, não há, no corpo da norma em debate, qualquer dispositivo tratando acerca da criação ou extinção de secretarias, não havendo que se falar, assim, em invasão de competência do Poder Executivo.
    Ao final, requer a integral reforma do acórdão recorrido, declarando-se, por consequência, a constitucionalidade da Lei Municipal 5.339/2017.
    Em contrarrazões, o Município de Volta Redonda defende, em síntese, a manutenção do acórdão recorrido, haja vista a inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa da norma em questão (Vol. 7).
    Em juízo de admissibilidade, o Recurso Extraordinário foi admitido e remetidos os autos ao STF (Vol. 8).
    É o relatório. Decido. 
    Preenchidos os pressupostos constitucionais de admissibilidade, passo à análise do mérito.
    No caso, o Tribunal a quo declarou a inconstitucionalidade da Lei 5.339/2017 do Município de Volta Redonda, que diz respeito à disponibilização de 10% (dez por cento) da arrecadação líquida dos parquímetros a entidades que prestam apoio a portadores de necessidades especiais, ao fundamento de que a norma invadiu a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para disciplinar sobre matéria “administrativo-organizacional”, especificamente no que concerne ao ordenamento de receitas e despesas públicas. A propósito, cite-se o seguinte trecho do voto condutor do acórdão recorrido (Vol. 4, fls. 9-10):
    “In casu, indevida a ingerência nas prerrogativas do Prefeito, a quem, como visto, compete ordenar as receitas e despesas através da elaboração das leis orçamentárias, e, por conseguinte, o exame da conveniência e oportunidade de aplicação dos recursos provenientes dos parquímetros da Cidade.
    Nessa vereda, não há dúvidas acerca da existência de um espaço de escolha da Administração Pública na utilização desses recursos, desde que respeitados os parâmetros normativos próprios da elaboração do orçamento público.
    Assim, uma vinculação de receita a uma despesa específica viola claramente a gestão orçamentária, essencialmente atribuída ao Poder Executivo. 
    […]
    Com base nesse regramento constitucional, o Legislativo fica impossibilitado de, por via transversa, mediante o subterfúgio da vinculação de receitas, criar obstáculos ao pleno exercício pelo Executivo da prerrogativa governamental de elaboração dos projetos relativos ao sistema orçamentário, inclusive no que diz com a definição prévia das políticas públicas, a compatibilização das receitas realizadas com as despesas programadas e a implantação do plano de governo e gestão.
     Em outros termos, por restringir a receita prevista em lei orçamentária, normas deste jaez somente poderão ser originárias de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, sob pena de o Poder Legislativo atuar em seara na qual se entende exclusiva da Administração, que é a de prover situações concretas, para as quais já contava com o orçamento previsto anteriormente”.
    O acórdão não merece reparos.
    Com efeito, a Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição Federal, tendo sido ressaltado pelo professor PAULO BONAVIDES que:
    “não conhecemos uma única forma de união federativa contemporânea onde o princípio da autonomia municipal tenha alcançado grau de caracterização política e 
jurídica tão alto e expressivo quanto aquele que consta da definição constitucional do novo modelo implantado no País com a Carta de 1988” (Curso de direito constitucional. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 314).
    A autonomia municipal configura-se pela tríplice capacidade de auto-organização e normatização próprias, autogoverno e autoadministração. No âmbito da auto-organização e normatização próprias, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e os preceitos fixados em seu artigo 29, o Município editará sua Lei Orgânica e exercerá suas competências legislativas determinadas pela Constituição Federal por meio de leis municipais produzidas pela Câmara dos Vereadores, no legítimo exercício de sua autonomia.
    A autonomia das entidades federativas pressupõe repartição de competências legislativas, administrativas e tributárias, sendo, pois, um dos pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal. A própria Constituição Federal estabelecerá as matérias próprias de cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir disso poderá acentuar a centralização de poder, ora na própria Federação, ora nos Estados-Membros. 
O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, de maneira que à União caberá aquelas matérias e questões de predominância do interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matérias de predominante interesse regional e aos municípios concernem os assuntos de interesse local. Em relação ao Distrito Federal, por expressa disposição constitucional (CF, art. 32, § 1º), acumulam-se, em regra, as competências estaduais e municipais, com a exceção prevista no art. 22, XVII, da Constituição.
    As competências legislativas do município, portanto, caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, que, apesar de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União) (PINTO FERREIRA. O município e sua lei orgânica. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 10, p. 64; FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA. Competências na Constituição de 1988. São Paulo: Atlas, 1991. p. 124).
    Dessa forma, a atividade legislativa municipal submete-se à Lei Orgânica dos municípios, à qual cabe o importante papel de definir, mesmo que exemplificativamente, as matérias de competência legislativa da Câmara, uma vez que a Constituição Federal (artigos 30 e 31) não as exaure, pois usa a expressão interesse local como catalisador dos assuntos de competência municipal (CELSO BASTOS. O município: sua evolução histórica e suas atuais competências. p. 54-76; REGINA MACEDO NERY. Competência legislativa do município. p. 258-265, ambos em Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, nº 1).
    No âmbito do Município, portanto, em regra, a função legislativa é exercida pela Câmara dos Vereadores, que é o órgão legislativo do município, em colaboração com o prefeito, a quem cabe também o poder de iniciativa das leis, assim como o poder de sancioná-las e promulgá-las, nos termos propostos como modelo, pelo processo legislativo federal.
    Ocorre que, na hipótese dos autos, a norma municipal contestada prevê, em seus artigos 1º e 5º, disposições de natureza orçamentária:
    “Art. 1º. Fica estabelecido que o Poder Público Municipal dedicará 10% (dez por cento) da arrecadação líquida dos parquímetros instalados em Volta Redonda para entidades que prestam apoio a pessoas com deficiência física.
    Parágrafo único: Para efeitos desta Lei, o valor doado será mediante aferição do ano fiscal do exercício anterior ao corrente.
    (…)
    Art. 5º. As despesas decorrentes com a execução da presente Lei correrão por conta do orçamento vigente, suplementadas se necessário.”
    Em matéria de orçamento público, os artigos 84, XXIII, e 165, ambos da Constituição Federal preveem que compete privativamente ao Poder Executivo a elaboração das leis orçamentárias.
    “Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
    (...)
    XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição;
     Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
    I - o plano plurianual;
    II - as diretrizes orçamentárias;
    III - os orçamentos anuais.”
    Desse modo, embora o texto constitucional faça referência ao Presidente da República, esta CORTE já se manifestou no sentido de que essas disposições aplicam-se, por simetria, aos demais entes federados. Nesse sentido, veja-se trecho do seguinte precedente:
    “1. A Constituição Federal reserva ao Poder Executivo a iniciativa das leis que estabelecem o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, o que, em respeito à separação dos Poderes, consubstancia norma de observância obrigatória pelos demais entes federados, por simetria. A inserção nos textos constitucionais estaduais dessas matérias, cuja veiculação por lei se submeteria à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, subtrai a este último a possibilidade de manifestação. Precedentes: ADI 584, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 9/4/2014; e ADI 1.689, rel. min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 2/5/2003 (ADI 422/ES, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe. De 9/9/2019)
    Ora, a Constituição atribui ao Chefe do Poder Executivo a competência para legislar sobre normas orçamentárias, tendo em vista que o Poder Legislativo, “embora preparado para o exercício da produção de leis, não possui o nível de informações técnicas e peculiares da Administração para o atendimento das necessidades públicas. É o Executivo que conhece a realidade sobre a qual atua e pode, aprioristicamente, melhor julgar a sua alocação, que será posteriormente analisada pelos legisladores” (HARRISON LEITE, Manual de direito financeiro. 9ª ed. Salvador: Juspodvim, 2020. pag. 187).
    Conclui-se, portanto, que, não obstante o nobre escopo da norma em destinar recursos a entidades que prestam apoio a pessoas portadoras de necessidades especiais, o diploma em referência o fez ao arrepio das disposições constitucionais que determinam a reserva da administração para legislar sobre normas orçamentárias. 
    Trata-se, portanto, de violação direta ao princípio da separação dos Poderes, insculpido no artigo 2º da Constituição Federal.
    Quanto ao tema, citem-se as palavras do eminente Decano desta CORTE, Min. CELSO DE MELLO, relator da ADI 776-MC, Tribunal Pleno, DJ de 15/12/2006:
    “RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais”.
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Publique-se. 
    Brasília, 18 de maio de 2020.
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente