Tribunal: STF
Processo: ADI 5607
Classe: ADI
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-01
Data de publicação: 2020-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Complementar nº 797/2015 do Estado do Espírito Santo. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil – CSPB. Entidade de representação sindical de grau superior. Legitimação ativa especial. Pertinência temática. Adequação material entre o conteúdo do ato impugnado e a finalidade institucional da entidade de classe. Ausência. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência de ação. Precedentes. Negativa de seguimento.
    Vistos etc.
    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB em face da Lei Complementar nº 797/2015 do Estado do Espírito Santo, que estende aos magistrados inativos o direito ao título e às prerrogativas e vantagens do cargo que exerceram, em igualdade de tratamento e condições com os que se encontrem em atividade, mantendo-se a elaboração, o processamento e o pagamento no âmbito do Poder Judiciário.
    2. A autora defende a inconstitucionalidade material e formal da norma apontada, em face dos arts. 40, § 20, e 93, VI, da Constituição da República, ao argumento de que traduz burla à vedação da existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, além de usurpação da reserva de iniciativa do Supremo Tribunal Federal para deflagrar o processo legislativo sobre aposentadoria de magistrados.
    3. Requisitadas informações, nos moldes do art. 12 da Lei nº 9.868/1999, manifestam-se a Assembleia Legislativa do Estado do Espírito Santo e o Governador do Estado do Espírito Santo pela improcedência do pedido.
    Manifestação da Advocacia-Geral da União pela procedência da ação direta.
    O parecer da Procuradoria-Geral da República é pelo não conhecimento da ação e, caso conhecida, pela procedência do pedido.
    Admitido o ingresso da Associação dos Magistrados do Espírito Santo – AMAGES e da Associação dos Magistrados Brasileiros – AMB no feito, na condição de amici curiae.
    É o relatório.
    Decido.
    4. A Lei nº 9.868/1999, que regula o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, reproduz, no seu art. 2º, IX, o teor do art. 103, IX, da Lei Maior, pelo qual assegurada legitimidade ativa especial a confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional para impugnar, mediante ação direta, a constitucionalidade de dispositivos de lei ou de ato normativo.
    Em contraposição à chamada legitimação universal ostentada, v.g, pelo Presidente da República e pelo Procurador-Geral da República (art. 103, I e VI, da CF), qualifica-se a legitimação ativa especial das confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional, na esteira da jurisprudência iterativa e notória desta Corte, pela exigência de atendimento ao requisito da pertinência temática ou representatividade adequada.
    A legitimação especial ou temática para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade supõe, assim, no caso das confederações sindicais, a adequação material da quaestio, manifestada na relação de pertinência entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da entidade de representação sindical de grau superior. É o que consagram, entre outros, os seguintes precedentes:
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LIMINAR. PRELIMINAR. CONFEDERAÇÃO NACIONAL. PERTINENCIA. ESTATUTO DA OAB (LEI N. 8.906/94). A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal erigiu a pertinência, enquanto adequação entre finalidades estatutárias e o conteúdo material na norma, como critério objetivo para o conhecimento de ação direta promovida pelas entidades de classe de âmbito nacional (v.g. ADIMCs nºs 77, 138, 159, 202, 305, 893). Tal orientação considerou, fundamentalmente, a natureza especial de tais entidades que, ao contrário das demais pessoas e órgãos legitimados para o controle abstrato de constitucionalidade, são entes privados, embora representem interesses coletivos. Dentro desta linha de raciocínio, é evidente que também os órgãos superiores de representação sindical se enquadram nessa categoria de entidade nacional de classe, a que alude o art. 103, IX, da CF/88.Plenamente plausível, portanto, a exigibilidade da pertinência, não é de reconhecer-se presente o pressuposto, no caso em exame, já que inexistente relação entre as finalidades da autora Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos e o objeto da norma impugnada (art. 21 da Lei nº 8.906/94) que dispõe sobre a titularidade da verba honorária resultante da sucumbência, na hipótese de advogado empregado da parte vencedora. A circunstância de a entidade eventualmente contar com advogados em seus quadros não satisfaz o critério da pertinência, revelando apenas a existência de eventual interesse processual de agir, de índole subjetiva, que não se coaduna com a natureza objetiva do controle abstrato. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 1114-MC/DF, Relator Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, julgada em 31.8.1994)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ENTIDADE SINDICAL - PERTINÊNCIA TEMÁTICA. Em se tratando quer de confederação sindical, quer de entidade de classe de âmbito nacional, cumpre, para definição da legitimidade ativa na ação direta de inconstitucionalidade, examinar a pertinência temática, tendo em vista o objetivo social, previsto no estatuto, e o alcance da norma atacada. Isso não ocorre quando a entidade sindical de trabalhadores impugna diploma legal, como é a Lei nº 2.470/95, do Rio de Janeiro, regedor da privatização. A pertinência temática há de fazer-se na via direta.” (ADI 1508-MC/RJ, Relator Ministro Marco Aurélio, DJ 29.11.1996)
    5. In casu, acompanham a inicial cópia do estatuto social da autora e prova do seu registro no Cadastro Nacional de Entidades Sindicais – CNES do Ministério do Trabalho, ambos destacando a sua condição de entidade sindical de grau máximo representativa, em todo o território nacional, dos interesses corporativos da categoria profissional dos servidores públicos civis dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nos níveis federal, estadual e municipal.
    6. Não veicula o ato normativo impugnado, no entanto, conteúdo algum diretamente ligado aos interesses funcionais das categorias representadas pela entidade autora. As normas regentes de regime de previdência de magistrados, vale dizer, não expressam interesse específico e próprio de outras categorias profissionais, pelo que insuscetíveis de caracterizar, na espécie, o necessário vínculo de afinidade temática entre o objeto da demanda e os objetivos institucionais da confederação sindical autora.
    Com efeito, em absoluto diz respeito, a lei estadual impugnada, a interesse direto e de caráter corporativo das categorias representadas pela autora, sendo certo que o liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Consoante salientado pelo Ministro Marco Aurélio ao exame da ADI 1151/MG, a relação de pertinência há de ser “quase imediata, direta, quanto ao conteúdo da norma”.
    À falta de estreita relação entre o objeto do controle e os interesses específicos da classe profissional representada, delimitadores dos seus objetivos institucionais, resulta carecedora da ação a confederação sindical autora, por ilegitimidade ad causam.
    7. Ressalto, por oportuno, que a ausência de legitimatio da autora para provocar a instauração do controle abstrato de constitucionalidade de atos normativos que não guardam relação de pertinência com a sua missão enquanto entidade associativa de natureza sindical já foi reiteradamente reconhecida pelo Plenário desta Corte, por ocasião do exame das ações diretas de inconstitucionalidade nºs 3906, 1157 e 1151, cujas ementas transcrevo:
    “LEGITIMIDADE – PROCESSO OBJETIVO – CONFEDERAÇÃO – PERTINÊNCIA TEMÁTICA. As confederações não têm legitimidade universal, devendo haver pertinência temática, ou seja, elo entre o objeto social e o ato atacado.” (ADI 6043-AgR/MA, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 11.4.2019, DJe 06.5.2019)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 3.309/2006, 3.398/2007, 3.686/2009, 3.687/2009 DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. PLANO DE CARGOS E DE CARREIRA DO QUADRO DE PESSOAL DO PODER JUDICIÁRIO DAQUELE ESTADO. CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL - CSPB. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. REPRESENTAÇÃO AMPLA E HETEROGÊNEA. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a organização administrativa do quadro funcional de servidores do Poder Judiciário do Estado do Mato Grosso do Sul, e os objetivos institucionais perseguidos pela Requerente (CSPB), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do País. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. O caráter amplo e heterogêneo da Requerente não serve à demonstração do atingimento de interesses típicos de determinado quadro funcional, afetado pela legislação impugnada. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido.” (ADI 4302-AgR/MS, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 16.3.2018, DJe 04.4.2018)
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ARTIGO 15, § 1º, PARTE FINAL, DA LEI FEDERAL 9.527/2007. ARTIGO 62-A, PARÁGRAFO ÚNICO, PARTE FINAL, DA LEI FEDERAL 8.112/1990. TRANSFORMAÇÃO DE QUINTOS/DÉCIMOS INCORPORADOS DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO EM VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA - VPNI, SUJEITA EXCLUSIVAMENTE À ATUALIZAÇÃO DECORRENTE DA REVISÃO GERAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. AÇÃO PROPOSTA POR CONFEDERAÇÃO HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETIVO INSTITUCIONAL DA REQUERENTE E O CONTEÚDO DAS NORMAS IMPUGNADAS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. A atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto os artigos 15, § 1º, parte final, da Lei federal 9.527/1997, e 62-A, parágrafo único, parte final, da Lei federal 8.112/1990, com a redação dada pelo artigo 3º da Medida Provisória 2.225-45/2001, que transformaram os percentuais incorporados dos servidores do Poder Judiciário da União em vantagem pessoal nominalmente identificada - VPNI, com reajuste atrelado à revisão geral anual dos servidores públicos federais. 3. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB é entidade sindical que representa segmentos de várias categorias profissionais, uma vez que é composta por federações de servidores públicos federais, estaduais e municipais. No entanto, não foi comprovada a filiação de, pelo menos, três federações sindicais representativas dos servidores públicos pertencentes às carreiras do Poder Judiciário da União, destinatários das normas impugnadas. 4. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes: ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 4852 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, Dje 15/06/2018; ADI 6.043, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 27/11/2018; ADI 5.651, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 24/10/2018; ADI 4.852-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 15/6/2018; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013. 5. Agravo não provido.” (ADI 4146-AgR, Relator Ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgamento em 22.3.2019, DJe 03.4.2019)
    “EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Confederação dos Servidores Públicos do Brasil e Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Ausência de pertinência temática. 1. Não há pertinência temática entre o objeto social da Confederação Nacional dos Servidores Públicos do Brasil, que se volta à defesa dos interesses dos servidores públicos civis, e os dispositivos impugnados, que versam sobre o regime de arrecadação denominado de "Simples Nacional". 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 3906-AgR/DF, Relator Ministro Menezes Direito, Tribunal Pleno, julgado em 07.8.2008)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL (CSPB) - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM POR FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA - INSUFICIÊNCIA, PARA TAL EFEITO, DA MERA EXISTÊNCIA DE INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO - HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O requisito da pertinência temática - que se traduz na relação de congruência que necessariamente deve existir entre os objetivos estatutários ou as finalidades institucionais da entidade autora e o conteúdo material da norma questionada em sede de controle abstrato - foi erigido à condição de pressuposto qualificador da própria legitimidade ativa ad causam para efeito de instauração do processo objetivo de fiscalização concentrada de constitucionalidade. Precedentes.” (ADI 1157-MC/DF, Relator Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgada em 01.12.1994, destaquei)
    Na mesma linha, ainda, as decisões monocrática proferidas na ADI 5918 (Relator Ministro Celso de Mello, DJe 25.10.2018), na ADI 4441/SE (Relator Ministro Dias Toffoli, DJe 08.9.2011), na ADI 4281/MT (Relator Ministro Edson Fachin, DJe 17.3.2017), na ADI 6100/MT (Relatora Ministra Rosa Weber, DJe 02.9.2020), na ADI 5178/MG (Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe 01.7.2020), na ADI 6027 (Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe 27.2.2020) e na ADI 6143/TO (Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 01.8.2019).
    8. Manifestamente carecedora, a autora, da condição da ação relativa à legitimidade ad causam, impõe-se a extinção do feito sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, do CPC.
    9. Ante o exposto, forte nos arts. 485, VI, do CPC, 4º, caput, da Lei 9.868/1999 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade, restando prejudicado o exame do pedido de liminar.
    Publique-se.
    Brasília, 1º de outubro de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora