Tribunal: STF
Processo: MS 35208
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-06
Data de publicação: 2020-10-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 
    Vistos.
    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Guilherme Almeida Gonçalves de Oliveira, em face de ato praticado pelo Tribunal de Contas da União, consubstanciado no acórdão nº 1.446/17, que lhe impôs ordem de ressarcimento ao erário, em virtude de condenação em Tomada de Contas Especial. 
    Segundo consta dos autos, o impetrante, na condição de diretor da CODEVASF, participou, em 22/12/2000, da celebração do 5º Termo Aditivo contratual firmado pelo consórcio JP/ENCO/TAHAL, com referida empresa, para a execução de obras de irrigação em Juazeiro (BA), no valor de R$ 42.168.026,41, cujo objetivo seria o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato em curso entre as partes. 
    No ano de 2006, o TCU julgou regulares as contas da CODEVASF referentes àquele ano; porém, em 27/1/09, foi determinada a Tomada de Contas Especial, com a citação do impetrante.
    Constata-se, assim, que, muito embora os fatos tenham ocorrido no ano 2000, e o processo administrativo seja datado de 2004, a citação do impetrante ocorreu apenas em 2009 e, apesar da pretérita aprovação das contas, entendeu o TCU que poderia aplicar, ao caso, norma superveniente mais severa.
    Além disso, o TCU modificou sua acusação ao longo do processo, sendo que, até 2013, o impetrante se defendia somente da aplicação de multa. A acusação de ressarcimento somente surgiria mais tarde, como reconhece o TCU, com base em uma "evolução de pensamento". 
    Entende, assim, o impetrante, ter ocorrido ofensa à ampla defesa, na medida em que a acusação do TCU foi modificada e, ao final, foi aplicada apenas condenação por ressarcimento, sem imposição de multa, e referente a uma pretensão que já se encontrava prescrita.
    Postulou, assim, a suspensão liminar dos efeitos desse acórdão, do TCU e, afinal, sua definitiva anulação.
    As informações solicitadas foram devidamente prestadas pelo TCU e a pretendida liminar foi deferida, por meio de decisão proferida em 6/11/17, pelo então relator, Ministro Luiz Fux, por meio de decisão assim ementada:
    MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO À FAZENDA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL DO TEMA RECONHECIDA. TEMAS 897 E 899. SEGURANÇA JURÍDICA. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA CONFIGURADOS. LIMINAR DEFERIDA. 
    A União postulou seu ingresso no feito e apresentou agravo regimental, em que aduziu não estarem presentes os requisitos legais para a concessão dessa liminar, defendendo, ainda, seja reconhecida a imprescritibilidade de ações tendentes à obtenção de ressarcimento ao erário. Pleiteou, destarte, a cassação da referida liminar.
    Atendendo a pedido de PGR, devidamente secundado pelo então relator, o impetrante trouxe aos autos novos documentos (e-doc. nº 37) e, por fim, o parecer da douta Procuradoria-Geral da República, pela denegação da ordem, restou assim ementado:
    ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO TCU. 
    I - DECISÃO LIMINAR DEFERIDA EM VIRTUDE DO SOBRESTAMENTO DOS PROCESSOS COM RELAÇÃO AOS TEMAS 897 E 899 DO STF, BEM COMO DO FATO DE DECISÃO DEFINITIVA DO TCU CONSTITUIR TÍTULO EXECUTIVO BASTANTE PARA COBRANÇA DE DÍVIDA DECORRENTE DE DÉBITO OU MULTA. AGRAVO INTERNO DA UNIÃO. EXAME DA MATÉRIA EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DO STF NO SENTIDO DE QUE O DEFERIMENTO DE LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA SOMENTE SE JUSTIFICA EM FACE DE SITUAÇÕES QUE SE AJUSTAM AOS PRESSUPOSTOS CONSTANTES DO ART. 7º, III, DA LEI Nº 12.016/2009. 
    II - INTIMAÇÃO DO IMPETRANTE PARA APRESENTAR DOCUMENTOS A FIM DE COMPROVAR TEMPESTIVIDADE RELATIVA À DATA DE IMPETRAÇÃO DO WRIT, BEM COMO DA ÉPOCA EM QUE OCORRERAM OS FATOS EM VIRTUDE DE POSSÍVEL PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. DESCUMPRIMENTO. 
    III - PRAZO QUINQUENAL PREVISTO NA LEI Nº 9.873/99. HIPÓTESES DE INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO PREVISTAS NA REFERIDA LEI. PRECEDENTES. INOCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA DO TCU. 
    PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO. PELA EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, NOS TERMOS DO ART. 321, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC/2015. CASO OUTRO SEJA O ENTENDIMENTO, PELA NÃO CONCESSÃO DO WRIT.
    É o relatório. 
    Decido:
    Volta-se a presente impetração contra decisão proferida pelo TCU, que impôs ao impetrante o dever de ressarcir valores ao erário, com fundamento em alegada prescrição de sua pretensão punitiva, bem como de violação a seu direito à ampla defesa.
    No presente caso, a matéria em debate nos autos mostra-se consentânea com a tese firmada pelo Plenário do STF, quando do julgamento do Tema nº 899 da repercussão geral, RE nº 636.886, cuja ementa assim dispõe:
    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 
    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.
    2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.
    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).
    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas” (DJe de 23/6/20, Rel. Min. Alexandre de Moraes).
    Em prosseguimento, tem-se que se mostra igualmente pacífica a jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que, em hipóteses como a dos autos, aplica-se o prazo quinquenal de prescrição, admitindo-se, contudo, interrupções, conforme o seguinte precedente:
    Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade. 1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia. 2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei. 3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada. (MS nº 32.201, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 4/8/17)
    De sua fundamentação, por oportuno, destaque-se o seguinte excerto:
    Estabelece o art. 1º da Lei nº 9.873/1999 que o prazo prescricional se inicia “da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado”. Considerando que a conduta imputada ao impetrante possui natureza omissiva, a infração deve ser tida como permanente, somente tendo cessado com a exoneração do impetrante do cargo, o que ocorreu com a publicação da respectiva portaria em 13.02.2003. Este é, portanto, o termo inicial da prescrição. 
    De acordo com o art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, a prescrição da ação punitiva se interrompe “por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”. 
    Postas essas premissas, passa-se à análise do caso concreto ora em apreciação.
    Aduziu o impetrante que teria ocorrido a prescrição, observado o lapso temporal decorrido desde a assinatura do aditivo contratual em questão, e a data em que citado para manifestar-se sobre a tomada de contas aberta no TCU. 
    Contudo, o certo é que há que se observar, na hipótese, a eventual ocorrência de atos inequívocos, que importem apuração da conduta imputada ao impetrante e, nesse aspecto, tem-se que diversos ocorreram, ao longo do tempo, acarretando, por consequência, a interrupção do prazo prescricional.
    Assim, o primeiro desses e, conforme narrado na própria petição inicial, seria o recebimento e autuação de processo administrativo, no TCU, ainda em 2004, seguido do julgamento das contas da CODEVASF, em 2006, bem como a citação do impetrante, para os termos da referida Tomada Especial de Contas, em 2009.
    Por fim, nos anos de 2013, 2015, 2016 e 2017, houve a prolação de acórdãos, no referido processo, a que se seguiu a presente impetração.
    À vista da ocorrência de todos esses fatos, concernentes ao contrato e aditamentos, que ensejaram a prolação do ato atacado por meio da presente imputação, tem-se que não se deu a alvitrada prescrição quinquenal.
    Em complemento ao precedente supra transcrito, cite-se a ementa de outro, a apontar no mesmo sentido da fundamentação da presente decisão: 
    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO A RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. MARCO INTERRUPTIVO. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. ATO INEQUÍVOCO DE APURAÇÃO DO FATO. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DEMONSTRAÇÃO. INOCORRÊNCIA. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 
    II – Aplicando-se a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo impetrante, levando-se em consideração a ocorrência de 5 causas interruptivas da prescrição, não teria sido fulminada pelo decurso do tempo. 
    III - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. IV - Agravo regimental a que se nega provimento (MS nº 36.067-ED-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 29/1019).
    Tampouco se pode asseverar que o impetrante não teve respeitado seu direito ao contraditório e à ampla defesa, pois foi regularmente citado para defender-se, nos autos do procedimento em curso no TCU e teve devidamente analisadas todas as alegações que apresentou, no âmbito daquela Corte de Constas, em sua defesa.
    Nesse sentido, cite-se parte da ementa proferida no julgamento do MS nº 34.296/DF-AgR, que cuidou de matéria similar:
    1. O estabelecimento do contraditório em procedimentos iniciais de apuração de materialidade de atos objeto de denúncia perante o TCU não é obrigatório, pois, nessa fase, há mero ato investigatório, sem formalização de culpa. Precedentes.
    2. De acordo com previsão do art. 12, II, da Lei Orgânica do TCU (nº 8.443/92), é no processo da tomada de contas que o apontado como responsável tem a oportunidade de exercer seu direito ao contraditório e à ampla defesa, o que foi observado no caso dos autos.
    3. Incabível a pretensão de transformar o mandado de segurança em instrumento para a interpretação acerca do alcance, de maneira genérica, de dispositivo constitucional, com vistas a delinear, de modo dissociado do caso dos autos, os limites do controle finalístico que compete ao TCU (...) (Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 28/5/18).
    Assim, ausente o direito líquido e certo alegado pelo impetrante ao ajuizar este mandamus, impõe-se a denegação da ordem.
    Ante o exposto, denego a segurança (art. 21, § 1º, RISTF), cassando a medida liminarmente deferida nos autos, prejudicado o agravo regimental interposto em face de sua concessão.
    Publique-se.
    Brasília, 6 de outubro de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Relator
Documento assinado digitalmente