Tribunal: STF
Processo: ARE 1265937
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-18
Data de publicação: 2020-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
    Trata-se de Agravo contra decisão que negou seguimento a Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (Doc. 12):
    “PREVIDENCIÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. BENEFÍCIO PAGO INDEVIDAMENTE. INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. EXTINÇÃO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. SENTENÇA MANTIDA.
    1. A execução de dívidas referentes a benefícios previdenciários pagos indevidamente pelo INSS pressupõe o trânsito em julgado de decisão judicial condenatória, com a consequente formação do título executivo judicial, sob pena de afronta ao inciso LIV, do art. 5º, da Constituição Federal.
    2. Sentença de extinção por inadequação da via eleita mantida.”
    Os Embargos Declaratórios foram acolhidos apenas para fins de prequestionamento (Doc. 16).
    No apelo extremo, interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal (Doc. 21), a parte recorrente aponta violação ao art. 97 da Carta Magna, e à Súmula Vinculante 10, alegando, em suma que, acórdão recorrido afastou a aplicação do art. 115, § 3º, da Lei Federal 8.213/1991, que permite o ajuizamento de execução fiscal para a cobrança de crédito oriundo do pagamento indevido de benefício previdenciário. Aduziu que tal decisão não poderia ter sido proferida por órgão fracionário do Tribunal, sob pena de violação do referido Enunciado vinculante.
    Sublinha que a norma contida no § 3º do art. 115 da Lei 8.213/1991, consoante disposto no art. 11 da MP 780/2017, convertida na Lei 13.494/2017, promoveu a inserção do § 3º no art. 115 daquele diploma legal autorizando a inscrição em dívida ativa e a cobrança por meio de execução fiscal.
    O Tribunal de origem inadmitiu o Recurso Extraordinário ao fundamento de que a alegada ofensa a preceito constitucional somente se verificaria de modo indireto ou reflexo (Doc. 25).
    No Agravo, sustentou-se que houve violação direta à Constituição Federal (Doc. 31).
    É o relatório. Decido.
    Assiste razão à recorrente. 
    O parâmetro invocado é a Súmula Vinculante 10, cujo teor é o seguinte: 
    Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.
    Importante ressaltar que o precedente paradigma da Súmula Vinculante acima transcrita foi o RE 482.090/SP (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, DJe de 12/03/2009), assim ementado: 
    “CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO QUE AFASTA A INCIDÊNCIA DE NORMA FEDERAL. CAUSA DECIDIDA SOB CRITÉRIOS DIVERSOS ALEGADAMENTE EXTRAÍDOS DA CONSTITUIÇÃO. RESERVA DE PLENÁRIO. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO. TRIBUTÁRIO. PRESCRIÇÃO. LEI COMPLEMENTAR 118/2005, ARTS. 3º E 4º. CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL (LEI 5.172/1966), ART. 106, I. RETROAÇÃO DE NORMA AUTO-INTITULADA INTERPRETATIVA. 
    "Reputa-se declaratório de inconstitucionalidade o acórdão que - embora sem o explicitar - afasta a incidência da norma ordinária pertinente à lide para decidi-la sob critérios diversos alegadamente extraídos da Constituição" (RE 240.096, rel. min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ de 21.05.1999). 
    Viola a reserva de Plenário (art. 97, da Constituição) acórdão prolatado por órgão fracionário em que há declaração parcial de inconstitucionalidade, sem amparo em anterior decisão proferida por Órgão Especial ou Plenário. 
    Recurso extraordinário conhecido e provido, para devolver a matéria ao exame do Órgão Fracionário do Superior Tribunal de Justiça.”
    O Tribunal de origem entendeu que a execução fiscal promovida com base em inscrição em dívida ativa não é o meio adequado para o INSS reaver valores que tenham sido percebidos indevidamente pela parte executada (segurado), mesmo que decorrente de fraude. 
    Veja-se, a propósito, o seguinte trecho do voto condutor do acórdão recorrido (fls. 2-4, Doc. 8):
    “A tese recursal proposta pelo INSS, todavia, não merece prosperar, pois é cediço que a execução fiscal, instrumentalizada por certidão de dívida ativa, não é o procedimento adequado para a cobrança de valores pagos indevidamente pelo INSS, mesmo que decorrente de fraude. A inscrição em dívida ativa somente é cabível nos casos de crédito de dívidas de natureza tributária, multa ou contrato administrativo. 
    Assim, mesmo que os valores ora cobrados tenham sido percebidos indevidamente pela parte executada (segurado), a execução fiscal promovida com base em inscrição em dívida ativa não é o meio adequado para o INSS reavê-los. A execução de dívidas referentes a benefícios previdenciários pagos indevidamente pelo INSS pressupõe o trânsito em julgado de decisão judicial condenatória, com a consequente formação do título executivo judicial - sob pena de se ferir o inciso LIV, do art. 52, da Constituição Federal. Neste sentido já há entendimento consolidado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça e neste Tribunal Regional: 
    (…)
    Portanto, a sentença deve ser integralmente mantida, motivo pelo qual nego provimento à apelação do INSS.”
    À época do julgado, o § 3º do art. 115 da Lei 8.213/1991, com a redação que lhe conferiu a Medida Provisória 780/2017, convertida na 13.494/2017, ostentava a seguinte redação:
    “Art. 115. Podem ser descontados dos benefícios:
    (…)
    § 3º Serão inscritos em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal os créditos constituídos pelo INSS em razão de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido, hipótese em que se aplica o disposto na Lei no 6.830, de 22 de setembro de 1980, para a execução judicial.” 
    Atualmente, o referido parágrafo assim dispõe:
    “§ 3º Serão inscritos em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal os créditos constituídos pelo INSS em decorrência de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido, inclusive na hipótese de cessação do benefício pela revogação de decisão judicial, nos termos da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, para a execução judicial. (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019)”
    Ou seja, o teor desse parágrafo sofreu pequena alteração apenas para reforçar a possibilidade já existente de inscrição em dívida ativa para cobrança de benefício previdenciário recebido indevidamente.
    Nada obstante, o órgão fracionário do Tribunal de origem, ao afastar a aplicação dessa norma, exerceu o controle difuso de constitucionalidade, sem observar a cláusula de reserva de Plenário.
    A inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estatal só pode ser declarada pelo voto da maioria absoluta da totalidade dos membros do tribunal ou, onde houver, dos integrantes do respectivo órgão especial, sob pena de absoluta nulidade da decisão emanada do órgão fracionário (turma, câmara ou seção), em respeito à previsão do art. 97, da Constituição Federal. 
    Essa verdadeira cláusula de reserva de plenário atua como condição de eficácia jurídica da própria declaração jurisdicional de inconstitucionalidade dos atos do Poder Público, aplicando-se a todos os tribunais, via difusa, e para este TRIBUNAL, também no controle concentrado. 
    Foi justamente no sentido de reforçar a referida exigência constitucional que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL editou a Súmula Vinculante n. 10. 
    A jurisprudência da CORTE tem reiteradamente proclamado que a desconsideração do princípio em causa gera, como inevitável efeito consequencial, a nulidade absoluta da decisão judicial que, emanando de órgão meramente fracionário, haja declarado a inconstitucionalidade de determinado ato estatal (RTJ 58/499; RTJ 71/233; RTJ 110/226; RTJ 117/265; RTJ 135/297; RTJ 95/859; RTJ 96/1188; RT 508/217; RF 193/131). 
    Dessa forma, embora não tenha declarado expressamente a inconstitucionalidade incidental, a decisão impugnada afastou a aplicação do § 3º do art. 115 da Lei 8.213/1991, tendo, consequentemente, exercido o controle difuso de constitucionalidade sem observância ao art. 97, da Constituição Federal e violado o enunciado da Súmula Vinculante 10, por desrespeito à cláusula de reserva de Plenário. 
     A propósito, em hipótese assemelhada à presente, o Ministro MARCO AURÉLIO, Relator, na Rcl 12659 MC, DJe de 2/2/2012, deferiu medida acauteladora para suspender, até o julgamento final do pedido, a eficácia do que decidido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, que, em antecipação de tutela, determinou ao INSS se abstivesse de efetuar qualquer cobrança referente a valores supostamente recebidos a maior por segurados ou pensionistas, devido a um erro no sistema informatizado de benefícios que teria incluído vínculos laborais em duplicidade.
    Nesse julgado, o Relator vislumbrou violação à cláusula da reserva de plenário, versada no artigo 97 da Lei Maior, por ter o TRF 4ª negado aplicação ao artigo 115 da Lei nº 8.213/1991. Na sua decisão, consignou:
    “2. Na tutela antecipada, o Tribunal Regional Federal afastou do cenário jurídico o disposto no artigo 115 da Lei nº 8.213/91, a pretexto de conferir interpretação conforme à Constituição Federal. Mostra-se relevante o pedido formulado nesta reclamação.
    3. Defiro a medida acauteladora para suspender, até o julgamento final do pedido, a eficácia do que decidido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região no julgamento do Agravo de Instrumento nº 5002692-49.2011.404.0000/RS.”
    Com mais razão esse entendimento se aplica no caso dos autos, em que o Tribunal de origem assevera que, mesmo para a cobrança de valores pagos indevidamente pelo INSS em decorrência de fraude do segurado, é incabível a execução fiscal aparelhada por meio de certidão de dívida ativa. 
    Essa compreensão desconsidera por completo as disposições do § 3º do art. 115 da Lei 8.213/1991, sem observância do art. 97 da Lei Fundamental.
    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO INSS, determinando o retorno dos autos ao TRF4, para que observe a cláusula de reserva de Plenário.
    Publique-se. 
    Brasília, 18 de junho de 2020.
Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente