Tribunal: STF
Processo: Rcl 38997
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-23
Data de publicação: 2020-03-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO PROFERIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 760.931. TEMA 246. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA CULPA DA ENTIDADE ADMINISTRATIVA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
Relatório
    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada em 29.1.2020 pelo Banco Central do Brasil contra acórdão proferido pela Terceira Turma do Tribunal Regional do Trabalho da Décima Região e contra decisão monocrática do Ministro Márcio Eurico Vitral Amaro, do Tribunal Superior do Trabalho, proferidos nos autos da Reclamação Trabalhista n. 0000085-52.2018.5.10.0001, com a alegação de terem sido desrespeitadas as decisões proferidas na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no Recurso Extraordinário n. 760.931 (Tema 246). Esta a ementa do julgado:
    “EMENTA: RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENTE PÚBLICO. SÚMULA 331 DO C. TST. ADC 16 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. O E. Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16/DF, assentou que, de fato, segundo os termos do art. 71, §1º, da Lei 8.666/1993, a mera inadimplência do contratado não autoriza seja transferida à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, a vedar irrestrita aplicação da Súmula 331, IV, V e VI, do TST. Entretanto, também reconheceu expressamente, no julgamento da mesma ADC 16/DF, que referido preceito normativo não obsta o reconhecimento dessa responsabilidade em virtude de eventual omissão da Administração Pública no dever - que impõem os arts. 58, III, e 67 da Lei 8.666/1993 - de fiscalizar as obrigações do contratado, caso que ocorreu nestes autos. O Exc. Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 324 e RE 958252, em 30/08/2018, a despeito de reconhecer a licitude da terceirização dos serviços, fixou entendimento em relação à manutenção da responsabilidade subsidiária da empresa contratante (certidão do RE 958252: "É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante"). BENEFÍCIO DE ORDEM NA EXECUÇÃO. DIRECIONAMENTO CONTRA OS SÓCIOS DAS PRIMEIRAS RECLAMADAS. O pedido de desconsideração da personalidade jurídica, para atingir os sócios das primeiras Reclamadas, há de ser analisado tão somente em execução e se as primeiras Reclamadas mantiverem seu inadimplemento. Recurso do sexto Reclamado conhecido e desprovido. (…)
    Nesse contexto, competia ao Ente Público demonstrar que fiscalizou a execução do contrato de prestação de serviços, nos termos da Lei, contando inclusive com o amparo da norma (IN 03/2009 e IN 5/2017), que permite a glosa do crédito até a regularização de eventual pendência, o que não foi comprovado nos autos, tanto é que o Reclamante fora dispensado sem o recebimento correto das verbas trabalhistas (multa de 40% do FGTS), conforme parcelas deferidas na r. sentença, evidenciando que a fiscalização alegada pelo Ente Público não foi capaz de impedir a inadimplência da prestadora de serviços.
    Restou, portanto, que o Reclamante teve seus direitos violados - reconhecidos como tais - pelo fato de a empresa prestadora dos serviços, em flagrante descumprimento da legislação trabalhista federal, não ter cumprido, a tempo e modo, com suas obrigações trabalhistas decorrentes de lei, descumprimento esse que poderia ter sido estancado se o tomador dos serviços - no caso, o Ente Público ora declarado responsável subsidiário - tivesse fielmente fiscalizado a execução do contrato com a empresa prestadora de serviços, nos termos exigidos pelos arts. 58, III, e 67 da Lei 8.666/1993, c/c arts. 34 e seus parágrafos, 35, parágrafo único, e 36, §§ 6º e 7º, da Instrução Normativa 03/2009 e art. 39 e Anexo VIII-B, incisos 2 a 10, da Instrução Normativa 05/2017 - SLTI do MPOG, retrotranscritos.
    Desse modo, incontroverso que o Obreiro laborou em favor do sexto Reclamado (BACEN), por meio de empresa interposta, cabendo ao BACEN (UNIÃO), na condição de tomador de serviços, o dever de fiscalizar o cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviços (art. 37, caput, da CF, c/c Súmula 331, IV, V e VI, do TST, c/c IN 03/2009 e IN 05/2017 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) e, apesar de ter afirmado desde a sua defesa que houve a devida fiscalização do contrato de terceirização, ainda assim restaram verbas a serem pagas, conforme parcelas deferidas na fundamentação da r. sentença. Tal pendência de pagamento caracteriza a ausência de fiscalização do contrato, que é exigida pelos arts. 58, III, e 67 da Lei 8.666/1993, c/c art. 37, caput, da CF, IN 03/2009 e IN 05/2017 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, circunstância essa suficiente para albergar a responsabilização subsidiária, nos termos da Súmula 331, IV, V e VI, do TST, o que, por si só, afasta violação ao art. 373, I, do CPC/2015 e ao art. 818, I, da CLT.
    No mais, esclarece-se que a responsabilidade subsidiária alcança todas as verbas decorrentes do contrato de trabalho, inclusive as multas dos arts. 467 e 477 da CLT e a dobra de férias, ora deferidas, bem como a multa convencional e a indenização de 40% do FGTS (Súmula 331, VI, e Verbete 11/2004 deste Regional).
    Registre-se, por oportuno, que, no caso de redirecionamento da execução contra o devedor subsidiário, o r. Juízo de origem adotará o procedimento próprio, observada a legislação pertinente,  inclusive, o disposto no art. 100 da Constituição Federal.
    Dessarte, não se cogita de contrariedade à Súmula 331 do TST e à Súmula Vinculante 10 do STF.
    Incólumes os dispositivos legais e constitucionais apontados.
    Nego provimento” (doc. 5).
    2. O reclamante alega que “a questão de fundo debatida na Justiça do Trabalho se refere à responsabilização subsidiária de ente da administração pública por débitos trabalhistas e previdenciários que teriam sido inadimplidos por empresa contratada por processo licitatório para prestar serviços não finalísticos, matéria já decidida por esta Corte no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e no julgamento do Recurso Extraordinário nº 760.931 (Tema 246 de repercussão geral)” (fl. 1).
    Assevera que, “em novembro de 2010, o Plenário do Supremo Tribunal Federal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16, para reconhecer a constitucionalidade do §1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 [e] esse julgado determinou que a Administração Pública não poderia ser responsabilizada automaticamente pelo pagamento de encargos trabalhistas” (fl. 5).
    Argumenta que, “mesmo com o julgamento da ADC nº 16 e com as orientações traçadas nos votos dos Ministros do STF, nada mudou no âmbito da Justiça do Trabalho, que parece ter adotado a tendência “vintage”: continuou invocando os mesmos fundamentos ultrapassados para desrespeitar a autoridade das decisões do STF e descumprir a decisão proferida no controle concentrado de constitucionalidade (ADC 16). Novamente o STF teve que reafirmar sua jurisprudência, haja vista as dezenas de milhares de reclamações que foram ajuizadas naquela Corte por conta da renitência da Justiça do Trabalho em aceitar e aplicar o entendimento do Pretório Excelso. Agora no RE nº 760.931 (Relator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 12.9.2017) o STF assentou ter repercussão geral a controvérsia sobre a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço. E se decidiu, quanto ao mérito dessa matéria, a inadmissibilidade de transferência para a Administração Pública, por presunção de culpa, da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, fiscais e previdenciários devidos ao empregado de empresa terceirizada” (fls. 8-9).
    Sustenta que o Tribunal de origem “não compreendeu absolutamente nada do que fora decidido pelo STF: não basta dizer que a Administração Pública é responsável. O órgão decisório deve apontar quais são os elementos de prova trazidos pelo reclamante aos autos que permitem verificar a ocorrência da culpa da Administração Pública. Não basta a mera convicção do julgador, outro modismo no meio judiciário, a decisão deve ser motivada, motivada por provas e não achismos dos juízes. Dizer o mesmo de sempre, mas agora colacionando as decisões do STF não supre a ausência da motivação da decisão de provas robustas” (fl. 15).
    Ressalta que “a decisão proferida pelo TRT não observou a decisão proferida pelo STF na ADC 16; e a decisão monocrática do Ministro Vitral Amaro não observou a autoridade do julgamento do STF no Recurso Extraordinário nº 760.931 (Tema 246 da repercussão geral), razão pela qual, ambas as hipóteses desafiam a Reclamação Constitucional para que esta Corte faça prevalecer a força constitucional da competência que lhe fora atribuída, bem como a força constitucional das decisões vinculantes que profere” (fl. 15).
    Requer medida liminar “para sustar a decisão monocrática proferida pelo Ministro Márcio Eurico Vitral Amaro, do TST, nos autos do Agravo de Instrumento no Recurso de Revista 0000085-52.2018.5.10.0001, ao considerar ser a causa ausente de transcendência, em franca ofensa à autoridade do STF que julgou a repercussão geral no julgamento do RE 760.931, obstando que o TST certifique o trânsito em julgado” (fl. 16).
    No mérito, pede “a procedência da presente reclamação, cassando as decisões questionadas, objeto do AIRR 0000085-52.2018.5.10.0001, tanto o acórdão do TRT10 que afrontou as conclusões dos acórdãos do STF na ADC nº 16 e no RE nº 760.931, quanto a decisão monocrática proferida no âmbito do TST, que desconsiderou a repercussão geral reconhecida no RE nº 760.931, de modo a restabelecer a competência deste Pretório Excelso e a garantia da observância da força vinculante das suas decisões pelos demais órgãos do Poder Judiciário” (fl. 16).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.
    4. Põe-se em foco na reclamação se, ao condenar subsidiariamente o Banco Central do Brasil pelas verbas trabalhistas, a Terceira Turma do Tribunal Regional do Trabalho da Décima Região teria descumprido o decidido por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16/DF e no Recurso Extraordinário n. 760.931 (Tema 246).
    5. Reclamações com objeto idêntico ao da matéria aqui tratada têm sido julgadas monocraticamente pelos Relatores, com respaldo no parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno deste Supremo Tribunal. Confiram-se os seguintes julgados: Rcl n. 18.489, DJe 14.10.2014, Relator o Ministro Celso de Mello; Rcl n. 18.960, DJe 31.10.2014, Relator o Ministro Luiz Fux; Rcl n. 18.883, DJe 3.11.2014, Relator o Ministro Roberto Barroso; Rcl n. 18.917, DJe 5.11.2014, Relatora a Ministra Rosa Weber; Rcl n. 18.019, DJe 10.9.2014, Relator o Ministro Dias Toffoli; Rcl n. 19.006, DJe 6.11.2014, Relator o Ministro Gilmar Mendes; Rcl n. 17.355, DJe 30.10.2014, Relator o Ministro Marco Aurélio; e Rcl n. 17.777, DJe 5.8.2014, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski. 
    A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal tem julgado agravos regimentais interpostos contra decisões proferidas em reclamações com o mesmo objeto examinado neste processo. São exemplos: Rcl n. 17.508-AgR e Rcl n. 14.821-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber; Rcl n.12.623-AgR-segundo, Rcl n. 16.937-AgR, Rcl n. 16.784-AgR, Rcl n. 16.960-AgR e Rcl n. 15.995-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso; Rcl n. 18.181-AgR, Rcl n. 14.897-AgR, Rcl n. 14.345-AgR, Rcl n. 12.537-AgR, Rcl n. 11.962-AgR, Rcl n. 11.884-AgR e Rcl n. 11.834-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux.
    Com esses pronunciamentos sobre o mérito da questão referente à responsabilidade subsidiária dos órgãos e das entidades da Administração Pública pelo pagamento de verbas trabalhistas inadimplidas pelas empresas contratadas, não mais subsiste razão para o sobrestamento antes determinado.
    6. Em 10.9.2008, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Relator, Ministro Cezar Peluso, votou no sentido de não conhecer da ação, pela ausência de demonstração da existência de controvérsia judicial relevante sobre a validade constitucional do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.
    O Ministro Cezar Peluso concluiu que o autor da ação não teria interesse jurídico de agir, pois eventual reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei de Licitações não afastaria a aplicação da Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que decorreria da apreciação de fatos, do comportamento da Administração Pública, não estando fundamentada, portanto, na inconstitucionalidade da norma objeto daquela ação.
    O Ministro Marco Aurélio votou pela admissão da ação, concluindo demonstrada efetiva e relevante controvérsia judicial sobre a interpretação do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. Assentou que, se a jurisprudência trabalhista fosse pacífica quanto à responsabilização subsidiária da Administração Pública, o Tribunal Superior do Trabalho não teria editado a Súmula n. 331, projetando para o campo da inconstitucionalidade o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, pelo que eventual procedência da ação declaratória resultaria na revisão daquele verbete pelo Tribunal trabalhista.
    O julgamento foi suspenso após pedido de vista do Ministro Menezes Direito.
    Com o falecimento do Ministro Menezes Direito e tendo o seu sucessor, Ministro Dias Toffoli, atuado como Advogado-Geral da União na causa, vieram-me os autos daquela ação para continuidade do julgamento.
    Acompanhei a dissidência inaugurada pelo Ministro Marco Aurélio, votando pelo conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e, no mérito, pelo reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, nos termos seguintes:
    “Na espécie, o dispositivo em questão - art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93- regulamenta expressamente o art. 37, inc. XXI da Constituição da República. (...)
    Autorizada a contratação pela entidade da Administração Pública de obras e serviços, por meio de licitação, tem-se que a inadimplência dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere à pessoa estatal contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, quanto este não o tiver feito.
    Não se poderia também onerar o objeto do acordo ou criar qualquer situação que venha restringir a regularização e o uso das obras ou edificações, inclusive perante o registro de imóveis, sem base legal para tanto.
    Ao incumbir exclusivamente à empresa contratada o pagamento das obrigações trabalhistas dos empregados a ela vinculados, o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 fixa os limites da responsabilidade contratual do ente estatal na relação contratual firmada, o que não contraria a Constituição da República. (...)
    É certo que o dever de fiscalização cuidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal diz respeito, prioritariamente, ao objeto do contrato administrativo celebrado. Todavia, é inegável que, em atenção ao princípio da legalidade, a Administração Pública não pode anuir com o não cumprimento de deveres por entes por ela contratados, do que dá notícia legal a norma agora posta em questão. 
    Contudo, eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular. Principalmente, se tanto ocorrer, isso não se insere no campo da inconstitucionalidade do dispositivo em causa. (...)
    A aplicação do art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 
    Isso não importa afirmar que a pessoa da Administração Pública possa ser diretamente chamada em juízo para responder por obrigações trabalhistas devidas por empresas por ela contratadas.
    Entendimento diverso resultaria em duplo prejuízo ao ente da Administração Pública, que, apesar de ter cumprido regularmente as obrigações previstas no contrato administrativo firmado, veria ameaçada sua execução e ainda teria de arcar com consequência do inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empresa contratada” (DJ 9.9.2011).
    Vencido quanto ao conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16/DF, o Ministro Cezar Peluso acompanhou-me no mérito, reajustando o voto antes proferido e ressaltando que, “se esta Corte entender de conhecer ainda assim quanto ao mérito, não tenho nada que discutir. Considero a norma constitucional também, o que não impedirá que a Justiça do Trabalho continue reconhecendo a responsabilidade da Administração com base nos fatos de cada causa” (DJ 9.9.2011). 
    Afirmei ser o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 taxativo e que, “no contrato administrativo, não se transferem ônus à Administração Pública que são entregues ao contratado. Se a Justiça do Trabalho afasta, ela tem que afastar essa norma por inconstitucionalidade, porque senão é descumprimento de lei. Não há alternativa” (DJ 9.9.2011).
    Em 24.11.2010, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, vencido o Ministro Ayres Britto e impedido o Ministro Dias Toffoli, para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. 
    7. Atentos à necessidade de se esclarecerem as balizas pelas quais a Administração Pública poderia vir a ser, excepcionalmente, responsabilizada pela “inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais”, os Ministros deste Supremo Tribunal assim se pronunciaram:
    “O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É bem verdade que os pontos que têm sido suscitados pelo TST fazem todo o sentido e talvez exijam dos órgãos de controle, seja TCU, seja Tribunal de Contas do Estado, aqueles responsáveis pelas contas do município, que haja realmente a fiscalização, porque, realmente, o pior dos mundos pode ocorrer para o empregado que prestou o serviço, a empresa recebeu da Administração, mas não cumpriu os deveres elementares. Então, essa questão continua posta e foi o que o TST, de alguma forma, tentou explicitar ao não declarar a inconstitucionalidade da lei e resgatar a ideia da súmula, para que haja essa culpa in vigilando, fundamental. Nós tivemos esses casos aqui mesmo na administração do Tribunal e tivemos de fiscalizar, porque pode ocorrer que a empresa terceirizada receba, como sói acontecer, em geral, o Poder Público é adimplente, pelo menos no plano federal essa questão não se coloca, mas não cumpre esses deveres elementares. Talvez, aqui, reclamem-se normas de organização e procedimento por parte dos próprios órgãos que têm de fiscalizar, inicialmente são os órgãos contratantes e, depois, os órgãos fiscalizadores. De modo que haja talvez até uma exigência de demonstração de que se fez o pagamento, o cumprimento pelo menos das verbas elementares: pagamento de salário, recolhimento da Previdência Social e do FGTS. 
    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Mas já há. A legislação brasileira exige. Só se pode pagar a posteriori, por exemplo, nesses casos dos contratos, e se está quitada com a Previdência, porque inclusive a empresa não pode mais contratar. É que talvez ela não esteja sendo cumprida, o que não significa ausência de lei.
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Vossa Excelência está acabando de demonstrar que a Administração Pública é obrigada a tomar atitude que, quando não toma, configura inadimplemento dela! 
    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Claro, não discordo disso. 
    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Na verdade, apresenta quitação em relação à Previdência, aos débitos anteriores. 
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Dela. Isso é que gera responsabilidade que vem sendo reconhecida pela Justiça do Trabalho. Não é a inconstitucionalidade da norma. A norma é sábia. Ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade. O mero inadimplemento deveras não transfere, mas a inadimplência da obrigação da Administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça do Trabalho eventualmente pode reconhecer a despeito da constitucionalidade da lei. 
    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O que estava acontecendo, Presidente, é que, na quadra que se desenhou, a Justiça do Trabalho estava aceitando, de forma irrestrita, a responsabilidade do ente estatal. 
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Agora há de ser no sentido de que ela vai ter de examinar os fatos. Estou de acordo. Vai ter de examinar os fatos. 
    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, sabemos o que ocorre quando se edita verbete sobre certa matéria. A tendência é partir-se para a generalização. 
    A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE - É muito pouco provável que a Justiça do Trabalho tenha examinado a responsabilidade desses administradores para definir se houve, ou não, culpa in eligendo, se houve, ou não, falta de fiscalização. É bem pouco provável. 
    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Se todos estiverem de acordo, eu também supero a preliminar e julgo a ação procedente, porque não tenho dúvida sobre a constitucionalidade” (DJ 9.9.2011). 
    8. O reconhecimento da constitucionalidade de norma pela qual se veda a transferência à Administração Pública da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas e fiscais resultantes da execução do contrato decorre do entendimento de se presumirem os atos administrativos válidos, legais e legítimos.
    9. Em estudo sobre o tema, anotei:
    “Considerada atributo do "ato administrativo", a presunção de validade dos comportamentos da Administração Pública é um reflexo do princípio da juridicidade [legalidade] administrativa. Somente é válido o comportamento conforme e compatível, extrínseca e substancialmente, com o Direito. 
    A presunção, em Direito, é conceituada por Clóvis Beviláqua como "A ilação que se tira de um fato conhecido para provar a existência de outro desconhecido".
    Sendo a juridicidade obrigatória para a Administração Pública, não se cogita que dela se subtraia o administrador público ou aquele que em nome ou por delegação administrativa atue, pelo que se supõe, primária e precariamente, que os atos da Administração sejam consoantes e compatíveis, em forma e substância, com o quanto disposto no Direito vigente.
    A presunção de validade dos atos da Administração Pública exerceria, no Direito Administrativo, segundo alguns autores, o papel que a boa-fé exerce no Direito Privado, tendo ambos a mesma finalidade, qual seja, a de assentar os fundamentos de certeza e consistência jurídica das relações firmadas, realizando-se, destarte, a função estabilizadora que compete ao Direito.
    Por presunção de validade entende-se aqui, pois, a ilação, elementar, precária e relativa, de cada ato da Administração Pública ser conforme e compatível com o Direito.
    Esta presunção não se atem aos aspectos formais dos atos da Administração Pública, devendo ser considerada também quanto aos aspectos material e teleológico do comportamento. Estende-se ela, pois, a todos os elementos do ato da Administração Pública, forma e merecimento, e a todos os elementos que lhe integram a essência como o perfeito atendimento do interesse público, à Justiça, à equidade e à moralidade pública. (…)
    Se a cada comportamento administrativo correspondesse embargo de algum interessado e não houvesse aquela presunção, somente prevaleceria o direito de petição e negados seriam outros direitos fundamentais. Assim, o interesse público fundamenta também aquela presunção de validade, não podendo o seu questionamento embaraçar a atividade administrativa, salvo nas hipóteses em que o próprio ato pelo qual ela se veicule seja suspenso em razão da arguição feita e das demonstrações nele apresentadas no sentido de sua invalidade.
    No Direito, a presunção de validade dos atos jurídicos e, em especial, dos atos da Administração Pública, de que aqui se cuida, nem sempre é expressa em norma jurídica, conquanto ela repouse no sistema de Direito adotado. Salvo hipóteses concernentes a atos administrativos especificados pela legislação, tal presunção dispensa declaração expressa, sem que apenas por isso seja considerado inexistente ou de aplicação restrita.
    O seu fundamento jurídico determina a sua natureza. Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure).
    Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação.
    A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração das irregularidades alegadas” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Lê, 1994, p. 121-123). 
    10. As declarações e informações oficiais de agentes públicos, no exercício do ofício, têm presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer até prova idônea e irrefutável em sentido contrário.
    A exceção à norma geral estabelecida no § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 é a responsabilização subsidiária da Administração Pública em caso de descumprimento de contrato firmado com empresa terceirizada, contrato administrativo que não se confunde com os contratos de trabalho ajustados entre empresa vencedora de licitação e seus trabalhadores. 
    Como toda exceção, deve ser interpretada com parcimônia e cautela, pois a manutenção de atos reclamados, como na espécie vertente, exige objetiva e cabal comprovação de a Administração Pública ter deixado de observar as normas referentes à validade do contrato firmado ou descumprido o dever de fiscalizar a execução deste.
    Para afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Sem a apresentação dessa prova, subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas com relação àqueles que não compõem os seus quadros.
    11. Não se está a sugerir seja a Administração Pública irresponsável pela conduta dos agentes públicos. Entretanto, os trabalhadores de empresa contratada não são agentes públicos.
    Decorre da Constituição da República a obrigatória observância das normas legais que regem a atuação estatal, em especial os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.
    12. À luz desses princípios, a Administração Pública federal aprovou a Instrução Normativa n. 2/2008, alterada pela Instrução Normativa n. 3/2009, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, objetivando disciplinar a conduta a ser adotada pelos gestores responsáveis pela execução e fiscalização dos contratos administrativos, repercutindo na esfera contratual trabalhista, determinando-se o adimplemento das obrigações acordadas entre a empresa contratada e seus empregados. 
    Essa medida determinante do cumprimento das obrigações entre empresa e empregados reflete a preocupação da Administração Pública em impedir venha o trabalhador particular a ser prejudicado pela irresponsabilidade da empresa contratada. Esse o motivo para a excepcionalidade da responsabilização subsidiária da Administração Pública, que não se pode dar por mera presunção.
    13. Em numerosas reclamações ajuizadas neste Supremo Tribunal sobre a matéria, entre as quais, por exemplo, a Reclamação n. 15.610/RS, Relator o Ministro Teori Zavascki, vem sendo afirmado:
    “Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ADC 16 E À SÚMULA VINCULANTE 10. APLICAÇÃO AUTOMÁTICA DA SÚMULA 331 DO TST. ATRIBUIÇÃO DE CULPA AO ENTE PÚBLICO POR PRESUNÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Plenário, DJ 15.10.2013).
    Assim também o seguinte julgado:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR OS ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI N. 8.666/1993 RECONHECIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl n. 12.926-AgR/PR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 9.2.2012). 
    Confiram-se ainda as seguintes decisões monocráticas: Rcl n. 14.003/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n. 14.011/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.1.2013; Rcl n. 15.474/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n