Tribunal: STF
Processo: SS 5337
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-27
Data de publicação: 2020-07-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 
    Vistos.
    Trata-se de suspensão de tutela provisória, ajuizada pela Prefeitura Municipal de Mogi Mirim, contra decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Cível daquela Comarca, nos autos do Mandado de Segurança nº 1003083-24.2019.8.26.0363, confirmada pela Corte regional, ao rejeitar o agravo de instrumento em face dessa interposto. A Presidência daquele Tribunal também rejeitou o pedido de Suspensão de Liminar (nº 2178685-34.2019.8.26.0000), oportunamente deduzido em face dessa decisão.
    Os fatos se referem a um pedido de fornecimento do medicamento NIVOLUMABE, necessário para o tratamento do câncer, de que o autor da demanda é portador. 
    Por decisão datada de 31/3/20, deferi, em parte, a pretendida contracautela, para 
    determinar à autoridade competente recursal que – amparando-se nas regras do próprio Sistema Único de Saúde e em observância à conclusão adotada pelo STF no RE nº 855.178/SE-ED – promova a delimitação de atribuições entre os entes que compõem o SUS e, se for o caso, devidamente integrados os autos, ordene o ressarcimento entre os entes. 
    Não houve oportuna manifestação, por parte de eventuais interessados. 
    O parecer da douta Procuradoria-Geral da República está assim ementado:
    SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. CONSTITUCIONAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO DE ALTO CUSTO. DOENÇA GRAVE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. DESCENTRALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE. TESE FIRMADA NO JULGAMENTO DO RE 855.178/SE-ED (TEMA 793). COMPLEXIDADE DO TRATAMENTO. ALTÍSSIMO CUSTO DO MEDICAMENTO. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO ENTRE AS ESFERAS DE GESTÃO DO SUS. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. SUPREMACIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS À VIDA E À SAÚDE. DEFERIMENTO PARCIAL DA CONTRACAUTELA. 
    1. É cabível pedido de contracautela contra decisão pela qual se determinou ao Município de Mogi Mirim/SP que arcasse com o fornecimento de medicamento de alto custo para o tratamento de doença grave. 
    2. Limitações orçamentárias para arcar com o cumprimento da decisão judicial não são suficientes para eximir o Poder Público do cumprimento dos seus deveres constitucionais.
    3. A comprovada necessidade de fornecimento do medicamento para a melhora da saúde e a manutenção da vida do beneficiário caracteriza perigo de dano inverso.
    4. A responsabilidade pela prestação de serviços à saúde é solidária entre todos os entes da federação, mas há de obedecer aos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização das ações e serviços de saúde, de forma a manter o equilíbrio financeiro entre as esferas de gestão do SUS, a própria manutenção do sistema e a harmonia das contas públicas.
    5. Evidencia-se o risco de lesão à saúde, à economia e à ordem públicas do município condenado ao fornecimento de medicamento de expressiva complexidade e altíssimo custo quando constatado que o orçamento municipal destinado ao fornecimento de medicamentos a toda a coletividade será significativamente comprometido para o atendimento da demanda de um único paciente.
    6. É necessário ponderar, caso a caso, questões estruturais (orçamentárias e de competência) que, não resolvidas, dificultam a concretização do direito que se quer preservar; mas, em nenhum caso se pode olvidar da irreversibilidade e supremacia dos direitos fundamentais previstos no art. 5º da Constituição Federal, dentre os quais se destacam os direitos à vida e à saúde.
    — Parecer pelo deferimento do pedido de suspensão para determinar à autoridade competente recursal que promova a delimitação de atribuições entre os entes que compõem o SUS e, se for o caso, devidamente integrados os autos, ordene o ressarcimento entre os entes. 
    É o relatório.
    Decido:
    Reitero a competência da Presidência do Supremo Tribunal Federal para a análise do pedido, uma vez que a matéria de fundo em debate na ação em que proferida a ordem ora em análise relaciona-se com a aplicação dos arts. 6º e 198 da Constituição Federal.
    Consigno, outrossim, que o instituto da suspensão não se presta à cognição exauriente da matéria controvertida na origem, admitindo-se o exame perfunctório do direito quando necessário ao juízo de comprometimento dos valores públicos tutelados em contracautela, a saber, a ordem, a saúde, a segurança e a economias públicas (art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/92).
    No caso dos autos, tem-se a prolação de ordem ao Município de Mogi-Mirim, de modo indistinto, de fornecer medicamento a paciente que padece de câncer.
    A análise da presente contracautela perpassa pela compreensão da repartição de atribuição entre os entes políticos no SUS, tanto da perspectiva da estruturação da rede pública de saúde, como do fornecimento de medicamento pelo sistema.
    No que diz respeito à dispensação de fármacos, verifica-se que, no SUS, aos estados é reservado o atendimento de maior complexidade no sistema – tal como medicações que requerem acompanhamento por exames, aplicações em âmbito hospitalar ou com requisitos de manuseio que exigem alta expertise técnica –; ao passo em que aos Municípios se atribui, em regra, o fornecimento que pode ser realizado em nível ambulatorial ou que faz parte de uma cesta básica de atendimento.
    Não se pode perder de vista, também, que, na ordenação do Sistema Único de Saúde, é possível falar em duas ordens de atribuição, as quais, supondo que os entes federativos se ponham em linha, seguem na mesma direção, mas em sentido inverso: o aparato técnico e financeiro está mais concentrado na União (seguindo para os estados e por fim Municípios); enquanto a execução é voltada, predominantemente, aos entes periféricos (Municípios e estados) e repartida em nível crescente de complexidade (em regra, Municípios respondem pelos atendimentos de menor complexidade – a chamada atenção básica –, estados pelos de maior complexidade e, por fim, de modo subsidiário e mesmo excepcional, a União).
    Permaneço convicto de que a solução da presente contracautela é orientada pela tese firmada pela Suprema Corte no julgamento do RE nº 855.178/SE (Tema 793 de repercussão geral), nos seguintes termos:
    "Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro" (Ata de julgamento publicada no DJe de 3/6/2019 - grifei).
    A tese, que foi firmada em seguimento ao voto do Ministro Edson Fachin (Redator para o acórdão), ao tempo em que fixa a responsabilidade solidária – admitindo, assim, que a ação judicial em saúde pudesse ser ajuizada em face de qualquer ente da Federação –; irroga ao juízo da causa – em atenção aos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e conforme as regras de repartição de competências do SUS – o encargo de direcionar o cumprimento da decisão judicial ao ente responsável pelo seu adimplemento e, se for o caso, determinar o ressarcimento a quem, indevidamente, suportou o ônus financeiro.
    Pretendeu-se, assim, assegurar a máxima garantia do direito à saúde sem, contudo, relegar a plano distinto a necessária sustentabilidade do sistema de saúde, a qual se perfaz, em grande medida, pela repartição interna de atribuições entre os entes. 
    Destaco que a “economia de escala” é prescrita como fundamento a ser considerado “[p]ara assegurar a resolutividade na rede de atenção [à saúde]”, inferindo-se que 
    “a concentração de serviços em determinado local racionaliza custos e otimiza resultados, quando os insumos tecnológicos ou humanos relativos a estes serviços inviabilizem sua instalação em cada município isoladamente.” (Portaria nº 4.279/2010, Anexo I, p. 1)
    A meu ver, a tese exarada pelo STF no julgamento do RE nº 855.178/SE-ED (Tema 793 de repercussão geral) é imperativa aos órgãos do Poder Judiciário, em respeito à necessidade de racionalização e estabilização da prestação jurisdicional nas demandas prestacionais na área da saúde.
    Conforme destaquei na análise de caso semelhante (STP nº 127), 
    “Com o julgamento daquela suspensão de tutela antecipada (STA 175-AgR), contudo, não obstante tenha este Supremo Tribunal mantido a nomenclatura “solidária”, a responsabilidade entre os entes federados em matéria de saúde foi apreciada sob perspectiva mais alargada, ao contemplar a possibilidade de distinção de atribuições, consagrada na expressão do Ministro Gilmar Mendes como “subsidiariedade” de responsabilidades. 
    (...)
    O julgamento da STA nº 175 nitidamente evidenciou essa característica da divisibilidade das atribuições mesmo na seara da obrigação comum de garantir saúde. Tanto assim que os tribunais pátrios passaram a adotar – não obstante a solidariedade expressa no entendimento desta Corte – regras quanto à condenação dos entes, com base na distinção de atribuições a eles traçadas em âmbito legal (ou mesmo infralegal). 
    (...)
    O que me parece evidenciado, portanto, é que a Constituição em seu arcabouço normativo de definição de responsabilidades em matéria de saúde pública, externou duas ordens de atribuições com preponderância de atuação: 
    (i) responsabilidade por executar ações e serviços de saúde, preponderantemente atribuída ao Município (art. 198, I, c/c art. 30, VII), para que o atendimento se dê, preferencialmente, na própria região de residência do cidadão, com assunção de obrigações de atendimentos mais complexos pelos Estados e em sequência pela União;
    (ii) responsabilidade pelo comando técnico e pelo financiamento do Sistema acentuadamente atribuída à União e, em menor grau, aos Estados e Municípios, em ordem descendente.
    A existência de duas ordens de atuação, com as respectivas divisões de atribuições (que seguem a mesma direção, porém, sentidos opostos: aparato técnico e financeiro mais concentrado no ente central e execução direcionada a entes periféricos), mostra-se, importa ressaltar, consentânea com o modelo federativo brasileiro” (DJe de 21/5/19).
    A fim de preservar a ordem econômica do Município requerente, bem como a regularidade e continuidade das ações de saúde sob responsabilidade do ente municipal, defiro, em parte, o pedido de suspensão, tornando definitiva a medida cautelar inicialmente concedida nos autos, para suspender, em relação ao requerente, os efeitos da ordem judicial proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 003083-24.2019.8.26.0363, do Tribunal de Justiça do estado de São Paulo.
    Publique-se. 
    Brasília, 27 de julho de 2020.
Ministro Dias Toffoli
Presidente
Documento assinado digitalmente