Tribunal: STF
Processo: RE 1283154
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-26
Data de publicação: 2020-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
INCDECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AMBIENTAL. AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ALTERAÇÃO EM DESTINAÇÃO DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. LEIS MUNICIPAIS. EXISTÊNCIA DE ESTUDOS TÉCNICOS E CONSULTA PÚBLICA. VIABILIDADE. PRECEDENTES. CONTROLE DE LEGALIDADE: MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do órgão especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:
    “Direito Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Alegado vício material da Lei nº 2.466, de 23 de setembro de 2013, do Município de Maricá, que ‘dispõe sobre a alteração dos limites do Refúgio de Vida Silvestre Municipal das Serras de Maricá, criado pela Lei 2.368, de 16 de maio de 2011, suprimindo parte da porção marinha, inserindo a parte seca das Ilhas Maricás e alterando o nome da unidade’. Suposta violação aos arts. 4º, 5º, 73, incisos VI e VII, 229, caput e § 1º, 230, inciso II, alínea g, 231, § 4º, 234, inciso III, 236, 261, caput e § 1º, incisos I a V, X e XXV, 266, caput e § 1º, 268, incisos I a V, 345, caput e inciso VII, 358, caput e inciso IX, e 359, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Desacolhimento.
      Admitido o ingresso nos autos da empresa DTA Engenharia Ltda., como ‘amicus curiae’, na forma do art. 138 do Código de Processo Civil.
    Rejeitadas as preliminares de inépcia da inicial e de não caber o controle concentrado em se tratando de ato impugnado de efeitos concretos. 
    No mérito, conclui-se que três seriam os requisitos básicos para a criação ou mesmo alteração de unidades de conservação: a existência de lei formal, a consulta pública e o estudo técnico. 
    Pelo que se depreende dos autos (inds. 000305 a 000399), foi editada lei formal, no caso, a Lei nº 2.466/2013, ora em análise, comprovou o Município que foram realizados estudos técnicos visando à alteração dos limites da unidade de conservação, através de corpo técnico da Secretaria Municipal do Ambiente. Após a conclusão dos estudos técnicos, foi realizada a consulta pública com a população, conforme demonstrado nos autos.
      A lei municipal nº 2.466/2013 tratou especificamente da alteração de limites de unidade de conservação, tendo sido observado, em seu processo legislativo, os requisitos constitucionais e legais previstos para tal documento formal. 
    Prevalece o princípio da presunção de constitucionalidade das leis, não tendo o ora representante demonstrado especificamente os vícios formais no processo legislativo alegados. 
    Não há que se falar ainda em vícios materiais na referida lei, tendo em vista que o representante alega a potencial ocorrência de supostos e eventuais danos ao ambiente local para sustentar a inconstitucionalidade material da norma; no entanto, não demonstrou suas alegações, apenas se referindo a eventos incertos, que decorreriam da eventual instalação do empreendimento portuário na região, que, segundo o Município, ainda se encontra em fase de licenciamento ambiental. Ademais, não se pode inferir que tais danos decorram da referida norma. 
    Precedentes citados: ADI nº 2484 MC/DF - Distrito Federal, Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2001; MS 25347, Relator(a): Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 17/02/2010; MS 24665, Relator(a): Min. Marco Aurélio, Relator(a) p/ Acórdão: Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 01/12/2004, DJ 06-10-2006. Improcedência do pedido”  (fls. 1-2, e-doc. 1).
    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 4).
    2. No recurso extraordinário o Ministério Público do Rio de Janeiro alega contrariados os incs. VI e VII do art. 23, o caput , os incs. I, III, IV, VII do § 1º e o § 4º do art. 225 da Constituição da República ao argumento de ser inconstitucional “a Lei n° 2.466/13 do Município de Maricá [que] reduziu os limites do Refúgio de Vida Silvestre de Maricá, criado pela Lei Municipal n° 2.368/11, sem observar os requisitos constitucionais para a edição do diploma normativo, e violando o dever constitucional do Município de proteção e preservação do meio ambiente natural” (fl. 2, e-doc. 6).
    Sustenta “que a Lei Municipal 2.368/2011, que criou o Refúgio de Vida Silvestre de Maricá, estabelece em seu art. 3º, inciso I, como objetivo desta unidade de conservação, ‘proteger a mata residual representativa da vegetação mista de Mata Atlântica e estepe arbórea existentes no município’, proteção esta que tem matriz constitucional no art. 225, §4º da CRFB, que dispõe que a Mata Atlântica, a Serra do Mar e a Zona Costeira ‘são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais’ No entanto, em momento posterior, cedendo a interesses econômicos e estranhos à proteção do meio ambiente, o Município resolveu editar a Lei nº 2.466/2013, que altera a Lei nº 2.368/2011, suprimindo, em seu art. 2º, parte da porção marinha da unidade de conservação” (fl. 13, e-doc. 6). 
    Assevera que, “na representação por inconstitucionalidade processada no âmbito do Tribunal a quo, o Ministério Público sustentou que, ao reduzir a proteção ambiental, a Lei 2.466/2013 violou, entre outros, os arts. 73, VI e VII e 261 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, normas simétricas aos arts. 23, VI e VII e 225 da Constituição Federal” (fl. 14, e-doc. 6).
    Pontua que “o preenchimento de requisitos formais não basta para que a redução de uma unidade de conservação seja compatível com o direito constitucional ao meio ambiente equilibrado, pois é imprescindível que a alteração da unidade de conservação não comprometa a integridade dos atributos que justifiquem a proteção da área especialmente protegida. Não é legítimo, tampouco, que se reduza a proteção ambiental em prol de interesses econômicos, sobretudo quando não há sequer um estudo de impacto ambiental que delimite os riscos potenciais ao meio ambiente em decorrência da redução da proteção ambiental” (fl. 15, e-doc. 6).
    Ressalta que “a lei municipal nº 2466/2013, que reduz uma unidade de conservação ambiental para autorizar a instalação de empreendimento portuário no local é, sem dúvida, circunstância que aumenta sobremaneira o risco de danos ao meio ambiente – especialmente porque sequer houve estudo de impacto ambiental que respaldasse a alteração da unidade de conservação – o que caracteriza ofensa ao art. 225 da CRFB e, ainda, ao disposto no art. 23, incisos VI e VII da Constituição Federal, que conferem ao Município a competência material de proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar as florestas, fauna e flora” (fl. 16, e-doc. 6).
    Defende haver “ofensa, sobretudo, ao princípio da prevenção e da vedação da proteção insuficiente, além de também representar um enorme retrocesso em matéria ambiental – o que contraria o dever imposto pelo art. 225 da CRFB aos entes públicos, de preservar e defender o meio ambiente” (fl. 16, e-doc. 6).
    Salienta que “esse E. STF já consolidou o entendimento de que a dispensa de prévio estudo de impacto ambiental implica proteção deficiente ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” (fl. 22, e-doc. 6).
    Reforça que, “à luz de toda a linha de argumentação acima desenvolvida e diante da incontestável inconstitucionalidade do dispositivo impugnado, que viola os arts. 23, VI e VII, assim como o art. 225, caput e parágrafos da CRFB, não há como prosperar a decisão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que julgou improcedente a representação, merecendo reforma o decisum” (fl. 24, e-doc. 6).
    Pede “seja admitido e provido o presente recurso extraordinário, para reforma dos julgados, com a consequente procedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei n° 2.446, de 23 de setembro de 2013, do Município de Maricá” (fl. 24, e-doc. 6).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.
    4. Este Supremo Tribunal fixou entendimento de que a competência para legislar sobre proteção ambiental é comum aos entes federados.
    Os Municípios têm competência para legislar sobre meio ambiente nos limites do interesse local, desde que não restrinjam o alcance das normas gerais fixadas pela União e das normas estaduais. 
    O acórdão recorrido não divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal, em especial o julgamento do Recurso Extraordinário n. 586.224-RG, Tema 145, Relator o Ministro Luiz Fux. Fixou-se, então, a tese de que “o município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituição Federal)” (DJe 8.5.2015).
    Confiram-se também, por exemplo, os seguintes julgados:
    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Ambiental. 3. Área de Preservação Permanente. Limites da competência municipal para legislar sobre meio ambiente. Acórdão recorrido em consonância com o entendimento firmado por esta Corte. Tema 145. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária” (RE n. 1.131.559-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.2.2020).
    5. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador Nagib Slaibi afirmou que “a alteração dos limites da unidade de conservação teve por base a elaboração de estudos técnicos ambientais e consulta pública à população, atendendo aos preceitos constitucionais e os requisitos específicos previstos na lei” (fl. 14, e-doc. 1).
    O acórdão recorrido observou a orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal no sentido de que “o art. 225, § 1º, III, da Constituição somente exige a edição de lei para a alteração ou supressão de um espaço territorial delimitado de especial proteção ambiental, previamente criado por ato do poder público, este precedido de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade” (ADI n. 4.218-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 19.2.2013).
    Na análise da validade jurídica da legislação municipal o órgão especial do Tribunal de origem atentou-se para a premissa definida por este Supremo Tribunal de que “a teor do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, a alteração e a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos somente são permitidas por intermédio de lei” (ADI n. 3646, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 2.12.2019).
    Nesse sentido, por exemplo:
    “RESERVA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL - CRIAÇÃO - ALTERAÇÃO - SUPRESSÃO. A criação de reserva ambiental faz-se mediante ato administrativo, surgindo a lei como exigência formal para a alteração ou a supressão - artigo 225, inciso III, do Diploma Maior. RESERVA AMBIENTAL - CONSULTA PÚBLICA E ESTUDOS TÉCNICOS. O disposto no § 2º do artigo 22 da Lei nº 9.985/2000 objetiva identificar a localização, a dimensão e os limites da área da reserva ambiental” (MS n. 25.284, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 13.8.2010).
    6. Quanto aos possíveis impactos e danos ambientais decorrentes da legislação local impugnada, o Tribunal de origem exerceu controle de legalidade de normas federais e municipais aplicáveis à espécie vertente, nos seguintes termos:
    “(...) há de se concluir que três seriam os requisitos básicos para a criação ou mesmo alteração de unidades de conservação: a existência de lei formal, a consulta pública e o estudo técnico. 
    Pelo que se depreende dos autos (inds. 000305 a 000399), foi editada lei formal, no caso, a Lei nº 2.466/2013, ora em análise, comprovou o Município que foram realizados estudos técnicos visando à alteração dos limites da unidade de conservação, através de corpo técnico da Secretaria Municipal do Ambiente. Após a conclusão dos estudos técnicos, foi realizada a consulta pública com a população, conforme demonstrado nos autos através de texto de convocação do ato (…).
    Assim, restou demonstrado nos autos que, antes da edição da lei ora em debate, foram realizados estudos técnicos ambientais e, após, a consulta pública, não havendo que se falar nos alegados vícios suscitados na inicial ou violação a qualquer dispositivo da Constituição estadual, em especial no que se refere ao Direito Ambiental. 
    A lei municipal nº 2.466/2013 tratou especificamente da alteração de limites de unidade de conservação, tendo sido observado, em seu processo legislativo, os requisitos constitucionais e legais previstos para tal documento formal. (…)
    Ademais, o previsto nesses últimos dispositivos está relacionado a atividades potencialmente poluidoras, como se extrai de sua redação, não havendo correlação com o objeto da norma ora impugnada, que apenas alterou limites de unidade de conservação.
      Não há que se falar ainda em vícios materiais na referida lei, tendo em vista que o Ministério Público estadual alega a potencial ocorrência de supostos e eventuais danos ao ambiente local para sustentar a inconstitucionalidade material da norma, no entanto, não demonstrou suas alegações, apenas trabalhando sobre hipotéticas ocorrências, eventos incertos, que decorreriam da eventual instalação do empreendimento portuário na região, que, segundo o Município, ainda se encontra em fase de licenciamento ambiental. 
    Os supostos danos poderiam ser constatados sim na prática, uma vez que o empreendimento portuário venha a ser autorizado pelos órgãos ambientais e se instalar futuramente na área, mas em decorrência da norma propriamente dita, que autorizou a alteração dos limites de unidade de conservação” (fls. 11-14, e-doc. 1).
    Para reapreciar os termos do que posto no acórdão recorrido seria necessária a análise da legislação pertinente (Lei n. 9.985/2000 e Leis municipais ns. 12.368/2011 e 2466/2013). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo: 
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AMBIENTAL. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE MEIO AMBIENTE: JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONFLITO DE LEGALIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.248.637-AgR, de minha relatoria, DJe 4.6.2020).
     “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. PESQUISA GEOFÍSICA E GEOLÓGICA. LICENCIAMENTO. NECESSIDADE DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. II – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.154.353-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 28.11.2019).
    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.
    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 26 de agosto de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora