Tribunal: STF
Processo: SS 5432
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-26
Data de publicação: 2020-10-26

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. CÂMARA MUNICIPAL. DUODÉCIMOS. ARTIGOS 29-A E 168 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DECISÃO QUE DETERMINA A COMPLEMENTAÇÃO DOS VALORES A SEREM REPASSADOS. PREVISÃO NA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. INOCORRÊNCIA. CONTROVÉRSIA NA ORIGEM ACERCA DA RECEITA EFETIVAMENTE REALIZADA NO EXERCÍCIO DE 2019. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA. PROVIDÊNCIA INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. DIFERENÇA NOS REPASSES INCAPAZ DE INVIABILIZAR A ADMISTRAÇÃO MUNICIPAL. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de suspensão de segurança ajuizada pelo Município de Piranhas/AL contra decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, nos autos da Suspensão de Segurança nº 0805832-52.2020.8.02.0000, que manteve determinação de recomposição de repasse do duodécimo, com base na Lei Orçamentária Anual de 2020.
    Narra o requerente que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pela Câmara Municipal de Piranhas/AL, objetivando a recomposição do repasse mensal de duodécimo na forma constante na Lei Orçamentária Anual de 2020, do Município de Piranhas/AL. Relata que o juízo de primeiro grau concedeu a segurança, para determinar que o Município “encaminhasse a integralidade do duodécimo mensal da Câmara Municipal, no valor de R$ 291.535,92 (duzentos e noventa e um mil, quinhentos e trinta e cinco reais e noventa e dois centavos), correspondente ao valor anual de R$ 3.498.431,00 (três milhões, quatrocentos e noventa e oito mil, quatrocentos e trinta e um reais)”. Em face dessa decisão, o ora requerente ajuizou pedido de Suspensão de Segurança perante o Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, o qual restou indeferido. Inconformado, interpôs agravo de instrumento, que se encontra pendente de julgamento. 
    Discorre que a decisão proferida na Suspensão de Segurança ocasiona risco de grave lesão ao Município, pois teria mantido obrigação de repasse à Câmara Municipal de valores acima da receita arrecada no ano de 2019, em desacordo com o artigo 29-A da Constituição Federal. Defende que o repasse dos duodécimos constitucionais ao legislativo municipal deve corresponder à receita efetivamente arrecadada no exercício anterior e não àquela projetada na Lei Orçamentária Anual, sendo que a decisão impugnada manteve determinação de pagamento do valor previsto na LOA/2020, causando grave lesão à ordem e à economia públicas.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão da liminar proferida nos autos do Processo 0700154-55.2020.8.02.0030 e da decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas proferida na Suspensão de Segurança 0805832-52.2020.8.02.0000, “deixando de exigir que a Municipalidade encaminhe o valor pretendido pela Impetrante/Recorrida e, consequentemente, se abster de determinar qualquer bloqueio na conta do Município com relação a suposta diferença de Duodécimo de 2020”, até o trânsito em julgado da ação mandamental. 
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). Na mesma linha, é o seguinte precedente:
    Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1.Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13/02/2020).
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990. 
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado pelo Município de Piranhas/AL contra decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, que manteve sentença em mandado de segurança, pela qual foi determinada a recomposição de repasse do duodécimo, com base na Lei Orçamentária Anual de 2020. Haja vista ter a matéria controvertida assento constitucional (art. 29-A da CF) e ter havido manifestação de Tribunal local sobre o matéria, verifico a competência deste Supremo Tribunal Federal para o presente incidente de contracautela e passo a análise de seu mérito. 
    Da leitura da sentença cuja suspensão nestes autos se requer depreende-se que a concessão da segurança em favor da Câmara Municipal de Piranhas/AL se deu sobretudo com fundamento na ausência de comprovação pelo Poder Executivo Municipal da queda da receita alegada e pela forma “abrupta, indiscriminada e discricionária” pela qual o Poder Executivo determinou, sem prévia oitiva do Poder Legislativa Municipal, a redução do valor dos duodécimos a serem repassados. In verbis (doc. 12):
    “O repasse do duodécimo é indiscutível ser direito líquido e certo devido ao Poder Legislativo, de obrigação do executivo, em caráter regular, temporâneo e urgente. Sua função é a garantia da autonomia de poderes, que possui nessa verba a base de sua mantença financeira para existir. Conforme se estabelece no art. 168: 
    [...]
    Mesmo antes de adentrar na discussão se o repasse duodecimal se efetiva com base na receita devidamente arrecadada (arrecadação), ou na receita orçada (LOA), faz-se necessário salientar que, a partir do momento que a receita estimada já resta consagrada com a promulgação da LOA (ainda no ano anterior), a receita arrecadada deve estar indubitavelmente demonstrada. Sem isto, é inquestionável a legitimidade da receita estimada para vigorar. 
    Importante salientar, que durante o decurso do exercício financeiro a mudança do numerário do repasse duodecimal, por fundamento na queda de receita, ou outro qualquer, não pode se efetivar por ato unilateral e discricionário do executivo, sem oportunizar ao legislativo a informação hábil e temporânea, que deverá restar devidamente demonstrada através de instrumentação contábil competente e/ou procedimento idôneo, e esmiuçado. O contrário ofende a Lei Orçamentária Anual do Município e à autonomia financeira e administrativa do Poder Legislativo. 
    […]
    No caso em apreço, o cerne da questão em discussão se resume a comprovação, ou não, da queda de receita aludida. 
    As fls. 326-327, a parte impetrada remeteu ofício de 036/2020, de caráter comunicativo, sem maior descriminação e/ou detalhamento de ordem contábil, desacompanhando de documentação demonstrativa e/ou comprobatória e idônea, lavrado pela própria chefe do Poder Executivo Municipal, sem a rubrica ou chancela técnica de funcionário competente ou perito, onde sucintamente se alega a ocorrência da queda de receita, em duas laudas, contendo um cálculo resumidamente. É o que o impetrado lançou somente como argumento para demonstração de queda de receita ao impetrante diretamente, bem como, nos presentes autos. 
    Assim, a alteração do repasse duodecimal na forma como se efetivou, se perfez de maneira abrupta, indiscriminada e discricionária, não só sem a devida comprovação de queda de receita, mas sem o devido e real informativo a câmara de vereadores. 
    Ademais, poderia o impetrado ter lançado mão de extratos bancários, balancetes e etc., a fim da demonstração que se faz referência. Entretanto, não há essa informação nos autos, nem tampouco ao impetrante, poder responsável pela fiscalização do impetrado, apesar de ter sido requisitado (fls. 27-276), e até judicializado (processo de nº 0700047-11.2020.8.02.0030). No mesmo raciocínio já exposto, existe julgado do TJ/AL, que já decidiu em caso envolvendo as mesmas partes, pedido e causa de pedir, divergindo tão somente no exercício financeiro duodecimal: 
    […]
    Diante do exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, e JULGO PROCEDENTE a presente pretensão formulada na exordial, na forma do pedido, para determinar o repasse mensal do Duodécimo à Câmara Municipal de Piranhas, na importância de R$ 291.535,92 (duzentos e noventa e um mil, quinhentos e trinta e cinco reais e noventa e dois centavos), correspondente ao valor anual de R$ 3.498.431,00 (três milhões, quatrocentos e noventa e oito mil, quatrocentos e trinta e um reais), na forma orçada pela Lei Orçamentária Anual de 2020, ex vi do art. 168 e 29-A da CF. 
    Em tempo, pelos mesmos fundamentos acima, em razão da existência de fumus boni juris e periculum in mora., DEFIRO, em parte, LIMINAR INALDITA ALTERA PARS, no sentido de determinar que o Município de Piranhas se abstenha de promover qualquer desconto no valor mensal de R$ 291.535,92 (duzentos e noventa e um mil, quinhentos e trinta e cinco reais e noventa e dois centavos), do valor do Duodécimo da Câmara Municipal de Piranhas aprovado na Lei Orçamentária Anual de 2020. 
    Deixo de condenar em honorários sucumbenciais em razão do art. 25 da Lei do Mandado de Segurança.” (grifei)
    Deveras, tendo a concessão de segurança se fundamentado na ausência de comprovação documental pelo Poder Executivo Municipal da queda de receita alegada como fundamento da redução dos valor dos duodécimos pertencentes ao Poder Legislativo, inviável se revela sua reapreciação em sede de incidente de contracautela, pois referida apreciação demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço: 
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020). 
    Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020). 
    Outrossim, da argumentação do requerente e dos elementos constantes dos autos não se vislumbra potencial lesão de natureza grave ao interesse público a ensejar a concessão da medida pleiteada. Com efeito, o Município não se desincumbiu do ônus demonstrar o alegado risco de “grave lesão à ordem e à economia públicas” decorrente do incremento no valor do repasse mensal à Câmara Municipal em pouco mais de R$ 30.000,00 (trinta mil reais). Deveras, trata-se de valor relativamente pequeno para o orçamento municipal, incapaz de, por si só, comprometer a prestação de serviços públicos - salientando que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.F. 
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 26 de outubro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente