Tribunal: STF
Processo: ACO 3314
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-31
Data de publicação: 2020-07-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DA BAHIA NO SISTEMA DE CONVÊNIOS – SICONV E NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA – SIAFI PELO CONVÊNIO N. 507/2007 (SIAFI/SICONV N. 600376/2007), NECESSIDADE DE PRÉVIA INSTAURAÇÃO DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS. PRECEDENTES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
Relatório
    1. Ação cível originária, com requerimento de tutela provisória de urgência, ajuizada pela Bahia, em 19.11.2019, contra a União para suspenderem-se os efeitos da inscrição do Estado como inadimplente no Sistema de Convênios – Siconv e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi em razão do Convênio n. 507/2007 (iafi/Siconv n. 600376/2007), celebrado com a Secretaria do Turismo – Setur.
O caso
    2. Bahia relata ter celebrado com a Secretaria do Turismo – Setur e com a União, pelo Ministério do Turismo, o Convênio n. 507/2007 (Siafi/Siconv n. 600376/2007) para implantação do Projeto Verão nos municípios de Salvador, Amargosa, Cairu (Morro de São Paulo), Camaçari, Entre Rios, Lauro de Freitas, Lençóis, São Francisco do Conde, Santo Amaro e Paulo Afonso.
    Noticia que, pelo Ofício n. 1283/2019/CGCV/SPOA/GSE/SE, de 23.5.2019, o Secretário Nacional de Desenvolvimento e Competitividade do Turismo do Ministério do Turismo comunicou-lhe que a prestação de contas referente ao Convênio n. 507/2007 teria sido rejeitada, em parte, pelo Parecer Técnico n. 9/2015 e que o valor transferido em razão do convênio deveria ser ressarcido em seu valor integral ao erário, em até dez dias úteis, sob pena de ser inscrito em cadastros de inadimplência.
    Informa que o valor a ser devolvido atualizado seria no total de R$ 2.539.209,28 (dois milhões, quinhentos e trinta e nove mil, duzentos e nove reais e vinte e oito centavos), mas que, como o objeto pactuado no ajuste teria sido executado parcialmente, não se justificaria a devolução integral dos recursos transferidos, em razão do previsto no art. 73 da Portaria Interministerial n. 507/2011.
    Ressalta não ter havido a instauração da Tomada de Contas Especial e enfatiza que “a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano’ dar-se-ia necessariamente no bojo do procedimento de tomada de contas, consoante estabelece a Instrução Normativo STN nº 01/1997 (art. 38)”, pelo que, “não há como apurar e quantificar eventual prejuízo ao erário” (fl. 10, e-doc. 1).
    Acrescenta ser a jurisprudência deste Supremo Tribunal firme no sentido de que “o julgamento definitivo de tomada de contas especial é requisito de validade da inscrição dos Estados-membros nos cadastros de inadimplência” (fl. 15, e-doc. 1).
    Pondera ser “inadmissível a prematura inclusão do ente federativo nos cadastros de inadimplentes da União (CAUC/SICONV/CADIN) – cujas informações repercutem no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), porquanto tal circunstância limita a efetivação de transferências voluntárias de verbas federais e afeta a continuidade de projetos governamentais em curso, além de impedir a contratação de operações de crédito, em manifesto prejuízo da adequada gestão pública e de toda a população por ela atendida” (fl. 18, e-doc. 1).
    Acrescenta que “a execução, ainda que parcial do objeto conveniado, beneficia[ria] ambos os convenentes, o que afasta[ria], de per si, a restituição à União dos recursos transferidos ao Estado e empregados para esse fim” (fl. 25, e-doc. 1).
    Conclui que “dano ao erário não se presume, impondo-se a instauração de regular processo [de] tomada de contas especial, em que sejam asseguradas as garantias inerentes ao devido processo legal, nomeadamente o princípio do contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos e ele inerentes” (fl. 29, e-doc. 1).
    Insiste em que “nenhum dano foi causado ao erário federal, já que as evidências apontam para a adequada aplicação dos recursos transferidos, mormente porque os valores não utilizados para a realização dos objetivos do convênio foram restituídos à União” (fl. 29, e-doc. 1).
    Alerta que a “devolução integral dos valores repassados – a significativa quantia de R$ 2.539.209,28 (dois milhões, quinhentos e trinta e nove mil, duzentos e nove reais, e vinte e oito centavos), acrescida de encargos legais – e a inclusão do Estado da Bahia nos registros do SIAFI têm o potencial de causar prejuízos consideráveis e irreversíveis à consecução de atividades primárias de interesse público prestadas à população” (fls. 29-30, e-doc. 1).
    Pede “a procedência do pedido, condenando-se a União a excluir o registro do Autor no SIAFI e abster-se de promover qualquer medida judicial ou administrativa visando ao ressarcimento do erário federal, especialmente a inclusão em qualquer de seus cadastros de irregularidades/débitos sobre convênios, previamente à ultimação de procedimento de Tomada de Contas Especial, conduzido em conformidade com as garantias inerentes aos princípios do devido processo legal e do contraditório e ampla defesa” (fl. 31, e-doc. 1).
    3. Em 25.11.2019, deferi a tutela de urgência para suspender as inscrições de inadimplência da Bahia no Sistema de Convênios – Siconv, no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – Siafi e em demais cadastros de inadimplência, relativamente à prestação de contas do Convênio n. 507/2007 (Siafi/Siconv n. 600376/2007) (e-doc. 8).
    4. Em 20.2.2020, a União apresentou contestação e ressaltou “que parte do pedido deduzido na presente causa apresenta conteúdo meramente patrimonial, pois visa a impedir a União de “promover qualquer medida judicial ou administrativa visando ao ressarcimento do erário”, consoante se observa da leitura da peça vestibular ” (e-doc. 15).
    Alegou ser necessário “fazer a distinção entre a fase de prestação de contas quanto à utilização dos recursos federais recebidos e a fase de apuração de dano ao erário e de identificação do gestor responsável” (e-doc. 15).
    Esclareceu que “cada fase tem uma finalidade precípua, a saber: a prestação de contas destina-se à verificação da execução do objeto do instrumento (convênio, contrato de repasse, etc.); a tomada de contas especial, por seu turno, visa à identificação do dano ao erário e do gestor responsável” ( e-doc. 15).
    Salientou não haver “sentido, portanto, em condicionar a inscrição do convenente à instauração da tomada de contas especial, porque este procedimento visa, primordialmente, a identificar os responsáveis pela existência de dano ao erário e proceder à sua quantificação [enquanto que] a inscrição no sistema de gestão do instrumento, por sua vez, independe da identificação do servidor responsável ou da ocorrência de danos ao erário, mas tão somente da constatação da irregularidade da prestação das contas do convênio, do contrato de repasse ou do termo de parceria, conforme expressamente previsto no § 5º do art. 26-A da Lei n.º 10.522/02” (e-doc. 15).
    Afirmou que, pelo § 5º do art. 26-A da Lei n. 10.522/2002, “caso as contas não sejam prestadas ou ocorra sua desaprovação, total ou parcialmente, o concedente deve registrar a irregularidade no sistema de gestão do instrumento e comunicar o fato ao órgão de contabilidade analítica a que estiver vinculado, para fins de instauração de tomada de contas especial, ou outro procedimento de apuração no qual sejam oportunizados o contraditório e a ampla defesa das partes envolvidas” (e-doc. 15).
    Enfatizou que “o iter procedimental delineado pela Lei n° 10.522/02 prevê que a inscrição do ente recebedor de recursos no sistema de gestão do instrumento, após a desaprovação da prestação de contas (ou sua omissão), é ato prévio a instauração da tomada de contas especial” e que “o procedimento de prestação de contas e a realização de tomada de contas especial quando for o caso são fases distintas da verificação de regularidade da aplicação de recursos voluntariamente transferidos entre entes federativos” (e-doc. 15).
    Sustentou que, “ao se exigir tomada de contas especial em momento anterior à inscrição no sistema de gestão do instrumento, desvirtua-se a lógica estabelecida pelo Poder Legislativo, cuja presunção de constitucionalidade não foi, ao menos até o presente momento, desconstituída” e, ainda, que, “ao exigir a tomada de contas especial, previamente à inscrição no sistema de gestão do instrumento, suprime-se um importante mecanismo de controle criado pela lei para garantir a correta prestação de contas quanto aos recursos federais recebidos” (e-doc. 15).
    Alegou “não prospera[r] a exigência de um procedimento cuja legislação que o rege (...) não conferiu o caráter que ora se pretende atribuir” e realça que “a inscrição do convenente nos cadastros tem por finalidade garantir a observância da restrição prevista no art. 25, § 40 , IV, "a", da Lei Complementar n° 101/01 c/c art. 26-A, § 5°, da Lei n° 10.522/02” (e-doc. 15).
    Relembrou que, “em nenhum momento, o legislador fez menção à instauração prévia de tomada de contas especial, sendo esta uma exigência que não encontra respaldo legal. O que se requer, nos termos do art. 8º, I, da Lei n.º 11.945/2009, é a adoção de procedimento prévio de notificação como condicionante à inscrição definitiva de pendência nos sistemas de controle” (e-doc. 15).
    Argumentou que o devido processo legal teria sido observado, pois Bahia “participou do procedimento de prestação de contas, forneceu documentos e, finalmente, foi notificado do resultado da análise feita pelo Ministério do Turismo” (e-doc. 15).
    Assinalou não desconhecer os precedentes deste Supremo Tribunal sobre a exigibilidade de instauração prévia da tomada de contas especial, mas alerta que a jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre o tema não estaria pacificada e salienta ter sido reconhecida a repercussão geral da matéria no Recurso Extraordinário n. 1.067.086-RG.
    Sustentou não ser aplicável o princípio da intranscendência das sanções, pois “o Estado autor, como os demais entes federados, responsabiliza-se pelos atos de seus gestores, por aplicação da teoria do órgão” (e-doc. 15).
    Pediu a improcedência dos pedidos.
    5. Em 9.3.2020, dei prazo para a apresentação de réplica e especificação de provas (e-doc. 26).
    6. Bahia apresentou réplica à contestação em 25.3.2020 e deixou de se manifestar sobre provas (e-doc. 28).
    7. A União informou não ter provas a produzir (e-doc. 31).
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 
    8. Este Supremo Tribunal tem reconhecido conflito federativo em situações nas quais, valendo-se de registros de pretensas inadimplências dos Estados nos cadastros federais, a União impossibilita o recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses Estados e entidades federais. Assim, por exemplo:
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. 3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação” (Ação Cível Originária n. 2.764-AgR/AC, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.2.2018).
    “EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias - Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado”  (Ação Cível Originária n. 2.733-AgR/AC, de minha relatoria, Plenário, DJe 22.9.2018).
    9. A presente ação comporta o julgamento antecipado da lide, de acordo com o inc. I do art. 355 do Código de Processo Civil, por ser desnecessária a produção de novas provas.
    Em homenagem ao princípio da duração razoável do processo, os Ministros deste Supremo Tribunal têm admitido o julgamento antecipado da lide em ações cíveis originárias quando dispensável a dilação probatória: (ACO n. 3.310/TO, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, decisão monocrática, DJe 23.3.2020; ACO n. 3.351/PI, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, decisão monocrática, DJe 24.4.2020; ACO n. 1.616/SE Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, pendente de publicação; ACO n. 1.225/GO, Relator o Ministro Dias Toffoli, decisão monocrática, DJe 8.4.2015 e ACO n. 803-ED/SP, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJe 2.10.2013).
    Em 17.11.2011, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu ser desnecessária, ainda, nessas hipóteses, a abertura de prazo para alegações finais, conforme ressaltou o Ministro Dias Toffoli na Ação Cível Originária n. 819: 
    “Conjugando a regra do julgamento antecipado da lide com o procedimento contido no Regimento Interno desta Corte, não há prejuízo nem nulidade em despacho que dispensa produção de provas, determinando diretamente a oitiva da Procuradoria-Geral da República, sem a apresentação de razões finais pelas partes, porque lícito o julgamento antecipado, em se tratando de matéria exclusivamente de direito. Como não houve instrução probatória no curso do processo, haja vista que foi bastante para a formação do convencimento do magistrado as provas trazidas com a inicial e a contestação, restou desnecessária a apresentação de razões finais” (ACO n. 819-AgR/SE, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 5.12.2011).
    10. Ainda por economia processual, deixo de remeter os autos à Procuradoria-Geral da República para manifestação, em razão do parecer apresentado na Ação Cível Originária n. 2.468/MT, análoga à presente, também de minha relatoria, na qual aquela Procuradoria opinou pela improcedência do pedido.
    11. Anoto que os Ministros deste Supremo Tribunal estão autorizados a julgar monocraticamente ações cíveis originárias em temas sobre os quais há jurisprudência consolidada, como se dá na espécie.
    Em 17.3.2016, essa autorização foi confirmada no julgamento da Ação Cível Originária n. 2.416-AgR/PI:
    “EMENTA Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de Estado em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SIAFI. Obrigatoriedade de julgamento colegiado. Artigo 21, § 1º, RISTF. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não há que se falar em obrigatoriedade de julgamento colegiado se a decisão monocrática segue entendimento firmado em precedente do Plenário, sob expressa permissão do art. 21, § 1º, do RISTF. 2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO nº 2.131-AgR/MT, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015; ACO nº 2.605-AgR/DF Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 16/2/16. 3. Sem a conclusão de tomada de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei, que permita a apuração dos danos ao erário federal e as respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. 4. Agravo regimental não provido” (Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 19.5.2016).
    12. Na espécie dos autos, Bahia comprova ter sido inscrito, antes mesmo da instauração da Tomada de Contas Especial, no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal – Siconv em razão do Convênio n. 507/2007 (Siafi/Siconv n. 600376/2007) ( e-doc. 3). 
    Tem-se, pelo Ofício SEI n. 1283/2019/CGCV/SPOA/GSE/SE do Secretário Nacional de Desenvolvimento e Competitividade do Turismo, de 23.5.2019, que a prestação de contas referente ao convênio em questão não foi aprovada e que o valor transferido com relação ao convênio deveria ser ressarcido ao erário em dez dia úteis e que o não recolhimento do débito resultaria na inscrição da Bahia em cadastros de inadimplência (e- doc. 2).
    13. A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de ser necessária a observância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, a realização de tomada de contas especial previamente à inscrição dos Estados-membros em cadastros de inadimplência mantidos pela União, em razão das graves consequências financeiras que podem advir dessa restrição. Nesse sentido, por exemplo, os seguintes julgados:
    “Ementa: AGRAVO INTERNO EM AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. CONFLITO FEDERATIVO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. INSCRIÇÃO SEM PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIA SUBMETIDA À REPERCUSSÃO GERAL. PEDIDO DE SOBRESTAMENTO. INDEFERIMENTO. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (ACO n. 2.747-AgR/AC, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 13.5.2019).
    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. Precedente: ACO 1.995, rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 4/8/2015. 2. Em razão de expressa determinação constitucional, na medida em que a atuação da Administração Pública é pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37, caput), inexiste, em princípio, qualquer ilegalidade na atuação da União em proceder à inscrição do órgão ou ente nos cadastros de restrição. 3. In casu, diante de hipótese excepcional, autoriza-se a exclusão judicial da inscrição nos cadastros de inadimplência, no afã de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. 4. A anotação de ente federado em tais cadastros exige a prévia e efetiva observância do devido processo legal, em suas dimensões material e processual. 5. A tomada de contas especial é medida de rigor com o ensejo de alcançar-se o reconhecimento definitivo de irregularidades, permitindo-se, só então, a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito organizados e mantidos pela União. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; AC 2.032, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 20/03/2009. 6. O princípio da intranscendência subjetiva das sanções inibe a aplicação de severas sanções às administrações por ato de gestão anterior à assunção dos deveres públicos. Precedentes: ACO 1.848-AgR, rel. Min. Celso Mello, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/2014; ACO 1.612-AgR, rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/02/2015. 7. Agravo interno a que se nega provimento” (ACO n. 2.795-AgR/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.12.2018).
    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. NECESSIDADE DE PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. SOBRESTAMENTO DAS AÇÕES DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO STF. DESNECESSIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou a necessidade de prévia tomada de contas especial por parte do Tribunal de Contas para a inserção de Estado-membro nos cadastros federais desabonadores, atendendo-se, assim, às garantias constitucionais do devido processo legal. II - O pedido de sobrestamento do feito baseado na existência de repercussão geral da matéria (RE 1.067.086-RG/BA – Tema 327, de relatoria da Ministra Rosa Weber) não deve ser acolhido, uma vez que a suspensão de que trata o art. 1.035, § 5°, do CPC não alcança as ações de competência originária desta Corte III - Agravo regimental a que se nega provimento” (ACO n. 2.764-AgR-segundo/AC, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 9.10.2018).
    14. No inc. X do art. 2º da Lei n. 9.784/1999, pela qual se regula o processo administrativo na Administração Pública federal se estabelece que atos administrativos que importem em sanções devem ser precedidos de ampla defesa do interessado:
    “Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
    Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
    X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio (...)
    Art. 3º. O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados: (...)
    III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente. (...)
    Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando :
    I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
    II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”.
    Em 17.5.2019, o Ministro Gilmar Mendes, Relator da Ação Cível Originária n. 2.849-AgR/DF, reafirmou que apenas a conclusão da tomada de contas especial garante a aplicação dos dispositivos da Lei n. 9.784/1999 a situações de possível inscrição do ente federado em sistemas de inadimplência e, consequentemente, do devido processo legal:
    “(...) primeiro a União, por meio de seus órgãos constitucionalmente previstos para tanto, deve proceder à tomada de contas especial e, somente após o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, é que se permite a inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos, situação que claramente não foi respeitada nestes autos. Portanto, pendente de conclusão a tomada de contas especial, não pode a União proceder à inscrição do Estado do Tocantins no Cauc/Cadin/Siafi/SICONV, uma vez que, ao assim atuar, viola o princípio constitucional do devido processo legal, conforme amplamente decidido por esta Corte em inúmeros precedentes. Isso porque a Lei do Processo Administrativo (Lei 9.784/1999) dispõe em seus arts. 3º, inciso III, e 50, incisos I e II, respectivamente, o que segue: “Art. 3º. O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados: (...) III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente. (grifo nosso) Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando : I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções”. (grifo nosso) Assim, a inscrição em cadastro de inadimplentes, a qual repercute no repasse de verbas imprescindíveis para a continuidade de projetos nos entes estaduais e municipais, deverá ser precedida do exercício do contraditório e da ampla defesa” (ACO n. 2.849-AgR/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 29.5.2019).
    Em 6.11.2014, o Ministro Celso de Mello, Relator da Ação Cível Originária n. 1.848-AgR/MA, ressaltou que a inscrição do ente federado em sistema de inadimplência sem a instauração de tomada de contas especial atenta contra o princípio do devido processo legal por ser este aplicável, também, aos processos administrativos:
    “Com efeito, tenho para mim que a inscrição, no SIAFI, CAUC e CADIN, da parte autora, com todas as graves restrições jurídicas que daí derivam, sem que se tenha precedido à prévia instauração de processo de tomada de contas especial, ocasiona, em tese, violação ao postulado constitucional do devido processo legal (também aplicável aos procedimentos de caráter meramente administrativo). Cabe advertir, por relevante, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos” (ACO n. 1.848-AgR/MA, Relator o Ministro Celso de Mello, Pleno, DJe 6.11.2014).
    No julgamento da Ação Cível Originária n. 2.892-AgR/DF, o Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão, ponderou não ser possível a inscrição do ente federado em razão da simples alegação de inadimplência feita por uma das partes do convênio, sem observância ao princípio do contraditório:
    “Entendo que assiste razão ao autor, pois, em que pese a legítima regularidade de a União proceder à inscrição de entes federativos em cadastro de inadimplência, nos termos da lei, em hipóteses como a presente, há necessidade de se verificar se a hipótese ocorreu. Não basta simplesmente a alegação de uma das partes do convênio. Várias vezes, inclusive por motivação política em razão de alternância ou conflito do poder estadual com o poder federal, a mera afirmação unilateral de um ministério, de um órgão federal, já permite que se coloque no cadastro de inadimplência.
    Entendo imprescindível a observância dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Repito: entendo que a União possa realizar isso nos termos da lei. Só que, nos termos da lei, exige-se a verificação da veracidade das irregularidades apontadas.
    E como se verificam as irregularidades? A mera declaração de uma das partes do convênio? Simplesmente o Ministério do Turismo aqui diz que houve irregularidade? Vejam, não significa que o Ministério do Turismo, ou outros ministérios, não possa suspender imediatamente repasses de verbas ou a execução do convênio. O que entendo é que não pode colocar, de imediato, no cadastro de inadimplentes, porque isso significa, entre outras coisas, a impossibilidade da repartição constitucional de verbas das receitas voluntárias. É preciso observar os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório” (ACO n. 2.892-AgR/DF, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 27.11.2019).
    15. A União alega que o devido processo legal teria sido observado com o envio do Ofício n. 1283/2019/CGV/SPOA/GSE/SE, pelo qual Bahia teria sido informada da não aprovação das contas referentes ao Convênio 600376/2007 e alertada sobre o prazo para pagamento do valor devido sob pena de inscrição em cadastros de inadimplência (e-doc. 2).
    Entretanto, no julgamento da Ação Cível Originária n. 3.187-AgR/DF, este Supremo Tribunal assentou que o envio de ofícios informando previamente ao ente federado sobre possível inscrição é insuficiente para garantir o devido processo legal:
    “Com efeito, não se mostra razoável a anotação de ente federado nos cadastros de restrição ao crédito sem que se obedeça ao devido processo legal, em suas dimensões material e processual. Em um Estado Democrático de Direito, o próprio Estado tem que se sujeitar às normas e princípios do direito posto. Nesse sentido já se posicionou esta Corte, no julgamento da ACO 2.159-MC-REF, Primeira Turma, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 2/6/2014 (…)
    Há que se ter em mente, no ponto, que o referido postulado não resta atendido pela mera emissão de ofícios e a comprovação de seu recebimento pelo ente cuja inscrição se efetivará, quando inexiste, no conteúdo desses documentos, qualquer possibilidade de impedir a inscrição do ente estadual diversa do puro e simples adimplemento da obrigação, nos moldes propostos unilateralmente pelo ente convenente. Outrossim, no caso sub examine, não há qualquer notícia da realização do procedimento de Tomada de Contas Esp