Tribunal: STF
Processo: RE 1261700
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-16
Data de publicação: 2020-04-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
     
    Trata-se de Recursos Extraordinários interpostos pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE NITERÓI e pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
    Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro ajuizou representação de inconstitucionalidade, tendo por objeto a Lei Municipal 1.794, de 23 de fevereiro de 2000, que “Regulamenta o exercício da atividade do comércio informal, de alimentos em veículos utilitários e dispõe sobre as normas relativas à higiene, padronização das instalações, localização e funcionamento, e dá outras providências.”
    Alegou, em suma, vício formal de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, para dispor sobre sua organização administrativa (Constituição Estadual, arts. 112, 1.º, II, “b” e “d” e 145 c/c art. 61, § 1.º, II, “b” e “e”, da CRFB), e ainda, violação ao princípio da separação dos poderes do Estado (CE, art. 7.º c/c art. 2.º, da CRFB).
    O Órgão Especial do Tribunal de origem, por maioria, julgou parcialmente procedente a ação, para declarar, com efeitos ex tunc, a inconstitucionalidade do art. 6º da Lei Municipal 1.794/2000, e das seguintes expressões: (b) do caput do art. 5.º: “(...) à Secretaria Municipal de Fazenda, admitindo-se a concessão para o exercício do comércio em locais previamente determinados pela Secretaria Municipal de Urbanismo (...)” e; (b) do caput do art. 7.º: “(...) sendo competente a Secretaria Municipal de Urbanismo (...)”.
    Veja-se a ementa do acórdão recorrido (fls. 1-2, Doc. 1):
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI 1.794/00. MUNICÍPIO DE NITERÓI. DISCIPLINA DA ATIVIDADE DE VENDA DE PRODUTOS ALIMENTÍCIOS EM VEÍCULOS UTILITÁRIOS. FOOD TRUCK. INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. DESRESPEITO PARCIAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. Representação de inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.794, de 23 de fevereiro de 2000, do Município de Niterói, proposta pela Exmo. Sr. Procurador Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro. Alegação de vício de iniciativa, dado que, desrespeitando o princípio constitucional da separação dos poderes, a Câmara Municipal legislou sobre matéria cuja iniciativa do respectivo processo legislativo é privativa do Chefe do Executivo. 
    1. No que disciplina o comércio de produtos alimentícios em veículos utilitários, dispondo acerca de requisitos para concessão das respectivas licenças, bem assim no que tipifica condutas que ensejam as correspondentes cassações, além de normas acerca do objeto do ato legislativo, tanto quanto de sua regulamentação, a Lei 1.794/00 não apresenta os vícios que lhe imputou o representante porque nisso a matéria disposta não se inscreve no rol do art. 49 da Lei Orgânica do Município de Niterói. 
    2. Ex vi do art. 48 da LOMN, tais matérias são daquelas que podem ser objeto de lei de iniciativa popular, se preenchidos os requisitos dispostos na norma, tanto quanto de qualquer vereador e do Prefeito Municipal. 
    3. Todavia, ostentam os dispositivos que atribuem à Secretaria Municipal de Fazenda competência de conceder licenças e à Secretaria Municipal de Urbanismo a de designar os locais em que a atividade pode ser exercida, bem como o que cria junta de recursos administrativos e instâncias recursais, ainda que expressamente ressalvem que tal criação não implicará aumento de despesa. 
    4. Nesse ponto, há clara afronta ao art. 49, III, da LOMN, que dispõe serem de iniciativa legislativa privativa do Prefeito Municipal as leis que disponham sobre “criação, estruturação e atribuições das Secretarias ou Departamentos equivalentes e órgãos na Administração Pública”.
    5. Por essa via, tais dispositivos violam o disposto no art. 345, caput, da Constituição do Estado, norma de repetição do art. 29, caput, da Constituição da República, certo que as leis orgânicas dos municípios, que têm assento constitucional, devem observar por simetria os princípios fundamentais e gerais atinentes, entre outras matérias, à organização dos entes estatais, o que também há de se verificar em todos os demais atos legislativos municipais. 
    6. Entre tais princípios estão o da separação dos poderes (CRFB, art. 2.º, CERJ, art. 7.º, e a própria LOMM, art. 7.º), o qual é fundamental, e o da reserva de inciativa legislativa ao Chefe do Poder Executivo em certas matérias, que, sendo geral, garante a eficácia daquele (CRFB, art. 61,§ 1.º, CERJ, art. 112, e LOMN, art. 49). 
    7. Inconstitucionalidade parcial que se declara.”
    Opostos Embargos de Declaração pelo Ministério Público Estadual, foram providos parcialmente apenas para corrigir erro material na redação de dispositivo da Constituição do Estado do Rio de Janeiro (inciso VI do art. 145), que fora transcrito de forma errônea no acórdão recorrido (Doc. 5).
    No Recurso Extraordinário interposto pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE NITERÓI (Doc. 7), com fundamento no artigo 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega-se violação aos arts. 2º; 5º, XX; e 61, § 1º, II, “c” e “e”, da Constituição Federal, pois:
    (a) a Lei Municipal 1.794/2000 padece de vício de inconstitucionalidade formal, já que a iniciativa para a sua edição “era de competência do Chefe do Poder Executivo Municipal, pois trata de criação de órgão no âmbito do Poder Executivo Municipal e também impõe atribuições específicas à atuação deste” (fl. 3, Doc. 7);
    (b) a mera supressão das expressões contidas nos artigos 5º e 7º da lei municipal em questão não lhes retira o vício formal, uma vez que o texto remanescente trata do poder de polícia, que é atribuição do Poder Executivo (fls. 9-10, Doc. 7 );
    (c) a lei impugnada também é materialmente inconstitucional, já que viola dispositivos da Constituição Federal no que tange ao livre comércio;
    (d) ao prever, em seu artigo 3º, alínea "a", “a necessidade de associação dos vendedores a uma "Cooperativa de Vendedores de Produtos Alimentícios em Veículos Utilitários do Município de Niterói", como requisito sine a quo non ao exercício da atividade de comércio alimentício em veículos utilitários no Município”, a lei Municipal 1.794/2000 contraria o princípio do livre associativismo (fl. 15, Doc. 7);
    (e) há também ofensa ao “princípio da livre iniciativa, já que diversos dispositivos da lei combatida limitam em demasia o exercício da atividade comercial a um padrão estipulado pelo legislador, o que por si só tolhe a capacidade inventiva e desestimula a livre concorrência insculpidos no texto constitucional” (fl. 15, Doc. 7); e
    (f) a lei municipal combatida, também, “viola o Princípio da Separação dos Poderes, haja vista a nítida invasão pelo Poder Legislativo ao regramento de matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo” (fl. 3, Doc. 7), 
    Requer, ao final, o provimento do Recurso Extraordinário, a fim de que seja reformado o acórdão recorrido, com a declaração de inconstitucionalidade integral da Lei Municipal 1.794/2000, com efeitos ex tunc.
    Por sua vez, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, com fundamento no artigo 102, III, “a”, da Constituição Federal, interpôs Recurso Extraordinário (fl. 1, Doc. 8), apontando violação aos artigos 2º; 61, § 1º, II, “c” e “e”; e 84, VI, “a”, da Constituição Federal, pois:
    (a) a Lei Municipal 1.794/2000 padece de vício formal de iniciativa, tendo em vista que trata de matérias relativas a servidores públicos, bem como institui órgãos no âmbito do Poder Executivo, impondo-lhes diversas atribuições, em afronta aos princípios da separação de poderes e à reserva de administração; 
    (b) a declaração de nulidade somente de determinadas expressões contidas nos artigos 5º e 7º da legislação municipal acarreta verdadeira lacuna normativa quanto aos órgãos responsáveis pelos atos e procedimentos administrativos descritos na norma, razão pela qual, considerando o vínculo de dependência entre as expressões declaradas inconstitucionais e o restante da norma, faz-se necessária a declaração de inconstitucionalidade de todo o artigo, por arrastamento (fls. 17-18, Doc. 8); e
    (c) deve ser considerada integralmente inconstitucional a norma em debate, “tendo em vista o vício de iniciativa no processo legislativo no qual se originou a Lei Municipal em questão, o que afronta patentemente o princípio da separação dos poderes” (fl. 19 , Doc. 8).
    Ao final, postula o provimento do Recurso Extraordinário, a fim de que seja declarada integralmente inconstitucional, com efeitos ex tunc, a Lei Municipal 1.794/2000.
    Em contrarrazões (Doc. 9), o Prefeito do Município de Niterói reitera as razões aduzidas no seu apelo extremo, requerendo a declaração da nulidade total da Lei Municipal, por inconstitucionalidade formal e material.
    Quanto às contrarrazões apresentadas pela Câmara Municipal de Niterói (Doc. 11) ao Recurso Extraordinário do Prefeito do Município de Niterói, sustentou-se, em síntese (a) a constitucionalidade da Lei Municipal 1.794/2000; (b) a inexistência de vício formal de iniciativa ou violação ao princípio da separação de poderes, por não ter sido criada despesa para o Poder Executivo municipal; (c) tratar-se de questão de interesse local, pois a norma em debate visou formalizar os comerciantes do setor de alimentos e proteger a saúde do consumidor, matérias para as quais o legislativo Municipal possui competência constitucional para legislar.
    Quanto às contrarrazões apresentadas pela Câmara Municipal de Niterói (Doc. 12) ao Recurso Extraordinário do Ministério Público Estadual, basicamente reitera os argumentos apresentados nas contrarrazões ao Recurso Extraordinário do Prefeito do Município de Niterói.
    Eis o teor da norma impugnada:
    “LEI Nº 1.794, DE 23/02/2000 
    DISPÕE SOBRE A REGULAMENTAÇÃO DA ATIVIDADE COOPERADA DE SERVIÇOS E DO COMÉRCIO INFORMAL.
    O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE NITERÓI, no uso das atribuições que lhe confere o art. 57, do parágrafo 7º da Lei Orgânica do Município de Niterói, e o art. 38, inciso IV do Regimento Interno da Câmara Municipal, PROMULGA a seguinte LEI:
    TÍTULO I
    DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
    Art. 1º Fica regulamentado a atividade cooperada dos vendedores de produtos alimentícios em veículos utilitários do Município de Niterói.
    Art. 2º Essa Lei tem a finalidade de regular a relação jurídica entre o Poder Público Municipal e a atividade cooperada dos vendedores de produtos alimentícios em veículos utilitários, no que se refere a higiene pública, bem-estar público, instalações, localização e funcionamento das atividades comerciais e prestadoras de serviços.
    TÍTULO II
    CONDIÇÕES DA ATIVIDADE
    Art. 3º O serviço e comércio informal de alimentos poderá ser exercido desde que, e mediante o emprego de:
    a) esteja associado à Cooperativa dos Vendedores de Produtos Alimentícios em Veículos Utilitários do Município de Niterói;
    b) veículos motorizados, equipados conforme padronização exigida nesta Lei, previamente vistoriado e aprovado pela autoridade competente.
    TÍTULO III
    DA PADRONIZAÇÃO
    Art. 4º A padronização dos veículos para o serviço de comércio informal de alimentos seguirá às seguintes normas:
    a) tabuleiro adequado, com dimensão de 1,00m X 0,60m;
    b) recipientes adequados, destinados à recolher os resíduos e os envoltórios;
    c) cestas, caixas envidraçadas, pequenos recipientes térmicos e outros meios que sejam aprovados pelo órgão competente;
    d) o veículo deve ser na sua totalidade da cor branca, salvo os forros, bancos, painel e logotipos;
    e) os uniformes (calça, bermuda, camisa, jaleco, boné, sapato e luvas), na cor branca;
    f) o toldo será nas cores vermelho e branco;
    g) os implementos a que se referem o acima mencionado, devem ser mantidos em boas condições de higiene e de conservação;
    h) os produtos alimentícios e bebidas só poderão ser dados ao consumo quando oriundos de estabelecimentos industriais ou comerciais registrados no órgão competente e;
    i) acondicionados em invólucros ou recipientes devidamente rotulados;
    j) a licença deverá ser em local visível à fiscalização;
    k) o proprietário da licença deverá permanecer sempre no local com sua respectiva credencial e no máximo com um (01) auxiliar.
    TÍTULO IV
    DA CONCESSÃO DA LICENÇA
    Art. 5º O pedido de licença de veículos ou de sua renovação, deverá ser feito à Secretaria Municipal de Fazenda, admitindo-se a concessão para o exercício do comércio em locais previamente determinados pela Secretaria Municipal de Urbanismo, em requerimento instruído com os seguintes documentos:
    a) Prova da autoridade do veículo (DUT) emitido pela autoridade competente do Município em nome do requerente (original e cópia);
    b) Título de Eleitor (original e cópia);
    c) Registro Geral (original e cópia);
    d) CIC (original e cópia);
    e) Carteira de Saúde (original e cópia);
    f) Carteira Profissional (original e cópia);
    g) Atestado de Residência atualizado;
    h) duas fotos 3 x 4;
    i) ter o veículo mantidos em perfeito estado de conservação e sido vistoriado previamente pela autoridade estadual competente, não podendo serem utilizados toldo, cadeiras;
    j) e mesas que aumentem as dimensões da área de uso comercial dos mesmos;
    k) o modelo do veículo seja aprovado pela autoridade competente;
    l) vistoria do Corpo de Bombeiros.
    TÍTULO V
    DA JUNTA VISTORIADORA - DO RECURSO
    Art. 6º Fica criado, sem qualquer ônus na estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Urbanismo a Junta de Vistoria e Recursos Urbanos, como Órgão julgador dos recursos interpostos pelos infratores à lei e demais legislações que disciplinam a concessão da licença, bem como o uso e ocupação de espaço público, contra as decisões fiscais prolatadas em primeira instância.
    § 1º Os recursos serão julgados em primeira instância pela Junta, criada no art. 6º, desta Lei, em segunda instância pelos Diretores, em terceira instância pelo Secretário Municipal de Urbanismo.
    § 2º A Junta que se refere acima será composta por três membros titulares e três suplentes a serem nomeados pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, mediante indicação do Secretário Municipal de Urbanismo.
    § 3º A composição, o funcionamento, a estrutura, os prazos e demais normas da Junta serão estabelecidos posteriormente por decreto regulamentar.
    TÍTULO VI
    DA CASSAÇÃO DA LICENÇA - COMPETÊNCIA
    Art. 7º Quando não obedecerem as normas determinadas no Título II e determinantes à progressão destas Leis sendo competente a Secretaria Municipal de Urbanismo, podendo inclusive serem apreendidas mercadorias e veículos:
    I - quando na via pública, senão portarem, no ato da vistoria fiscal, a respectiva licença:
    a) veículos utilizados no comércio ambulante, não portar em local visível a licença para o funcionamento e o nome completo de seus integrantes que deveram ser cooperados e estar devidamente uniformizados, inclusive portando o respectivo crachá, dentro da regulamentação desta Lei;
    b) quaisquer objetos utilizados como meio de propaganda.
    II - objetos ou mercadorias, sem qualquer caso, desde que:
    a) o detentor não exibir à Fiscalização de Postura documento que comprove sua origem e que por lei ou regulamento devem acompanhar o material apreendido.
    III - documentos ou quaisquer outros papéis que constituam a prova de infração à legislação vigente;
    IV - fica expressamente proibida a atividade:
    a) a venda de cigarros e bebidas alcoólicas;
    b) o uso de fogareiro na via pública;
    c) preparo ou manipulação de qualquer bebida, alimentos ou guloseimas na via pública, que não seja autorizado;
    d) o contato direto com produtos acondicionados;
    e) a utilização de veículos, cestas, caixas ou tabuleiros destinados ao transporte e à venda de alimentos, para depósito de qualquer mercadoria ou objetos estranhos à atividade comercial;
    f) embrulhar gêneros alimentícios ou bebidas em jornais, revistas e papéis usados ou maculados.
    V - punição:
    a) inutilização no ato ou confisco, quando referentes a alimentos;
    b) com apreensão, se relativa a veículos ou apetrechos de trabalho;
    c) com a cassação da licença em residência contumaz ou transgressão grave.
    TÍTULO VII
    DA REGULAMENTAÇÃO
    Art. 8º O Poder Executivo Municipal terá o prazo de 90 (noventa) dias, a contar com a publicação desta Lei, para regulamentar a atividade dentro das Normas de Posturas.
    Art. 9º A cooperativa terá o prazo de doze (12) meses a contar com a data da publicação desta Lei, para a padronização de sua frota.
    Art. 10. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”
    É o relatório. Decido.
    Inicialmente, reputam-se preenchidos todos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade de ambos os Recursos Extraordinários. 
    Assim, considerando a similitude dos argumentos articulados e das normas apontadas como violadas, os apelos extremos serão analisados conjuntamente.
    Os recursos comportam parcial provimento.
    No caso, o Órgão Especial do Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade apenas do art. 6º da Lei impugnada e das seguintes expressões “(...) à Secretaria Municipal de Fazenda, admitindo-se a concessão para o exercício do comércio em locais previamente determinados pela Secretaria Municipal de Urbanismo (...)”, constante do caput do art. 5.º; e “(...) sendo competente a Secretaria Municipal de Urbanismo (...)”, inserta no caput do art. 7.º.
    Todavia, conforme asseverado pelo Prefeito do Município de Niterói em seu Recurso Extraordinário, a mera supressão das aludidas expressões não retira o vício de inconstitucionalidade formal que inquina os artigos 5º e 7º acima referidos.
    Com efeito, os artigos 5º, 6º e 7º da Lei Municipal 1.794/2000, ao disporem sobre atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, adentram em matéria sujeita à reserva da Administração.
    Inclusive, o artigo 5º, quando especifica nas suas alíneas os documentos necessários à concessão/renovação de licença de veículos, interfere na estrutura e funcionamento da administração pública sujeita à direção superior do Poder Executivo, ferindo, assim, o comando constitucional posto no art. 61, § 1º, II, “c” e “e’, da Constituição Federal, aplicado simetricamente a todos os entes da Federação.
    A jurisprudência da CORTE registra que a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, estabelecida no art. 61, § 1º, II, “c” e “e”, da Constituição Federal, para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo, veda que os demais legitimados para o processo legislativo proponham leis que criem, alterem ou extingam órgãos públicos, ou que lhes cominem novas atribuições. 
    Nesse sentido:
    “CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE NOVAS ATRIBUIÇÕES AO PODER EXECUTIVO PARA SUPERVISIONAR A PRODUÇÃO DE FILMES PUBLICITÁRIOS PARA PREVENÇÃO AO USO DE DROGAS, FISCALIZAR A EXIBIÇÃO NAS SALAS DE CINEMA E LAVRAR MULTAS PELO DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA RECONHECIDA. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, I). 3. A lei estadual sob análise, ao estabelecer a obrigatoriedade da exibição, antes das sessões, em todos os cinemas do Estado, de filme publicitário esclarecendo as consequências do uso de drogas, disciplina matéria de proteção e defesa da saúde (CF, art. 24, XII). Alegação de usurpação de competência legislativa privativa da União rejeitada. 4. Por outro lado, ao atribuir ao Poder Executivo a supervisão de filmes publicitários, a fiscalização de salas de cinema e a lavratura de multas pelo descumprimento da obrigação de exibição dos filmes especificados, a lei estadual, de iniciativa parlamentar, viola regra constitucional que determina a iniciativa privativa do Poder Executivo para a disciplina de sua organização administrativa (CF, art. 61, § 1º, II, e). 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 5.140, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 29/10/2018)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º, 6º, 8º, 10, 11 E 12 DA LEI 15.171/2010 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. LEI DE ORIGEM PARLAMENTAR. DISCIPLINA DE OBRIGAÇÕES CONTRATUAIS RELATIVAS A SEGUROS DE VEÍCULOS. REGISTRO, DESMONTE E COMERCIALIZAÇÃO DE VEÍCULOS SINISTRADOS. CRIAÇÃO DE ATRIBUIÇÕES PARA O ÓRGÃO DE TRÂNSITO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL, SEGUROS, TRÂNSITO E TRANSPORTE (ARTIGO 22, I, VII E XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA A ELABORAÇÃO DE NORMAS QUE ESTABELEÇAM AS ATRIBUIÇÕES DOS ÓRGÃOS PERTENCENTES À ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA RESPECTIVA UNIDADE FEDERATIVA (ARTIGOS 61, § 1º, II, E; E 84, VI, A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A competência legislativa concorrente em sede de produção e consumo e responsabilidade por dano ao consumidor (artigo 24, V e VIII, da Constituição Federal) não autoriza os Estados-membros e o Distrito Federal a disciplinarem relações contratuais securitárias, porquanto compete privativamente à União legislar sobre Direito Civil (artigo 22, I, da Constituição Federal). Precedentes: ADI 4.228, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 13/8/2018; ADI 3.605, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 13/9/2017; e ADI 4.701, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 25/8/2014. 2. O artigo 22, VII, da Constituição Federal dispõe que compete privativamente à União legislar sobre seguros, a fim de garantir uma coordenação centralizada das políticas de seguros privados e de regulação das operações, que assegurem a estabilidade do mercado, impedindo os Estados de legislarem livremente acerca das condições e coberturas praticadas pelas seguradoras. Precedentes: ADI 3.207, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Dje de 25/4/2018; ADI 1.589, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJ de 7/12/2006; e ADI 1.646, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 7/12/2006. 3. Compete privativamente à União legislar sobre questões ligadas ao trânsito e sua segurança, como as relativas ao registro, desmonte e comercialização de veículos sinistrados (artigo 22, XI, da Constituição Federal). Precedentes: ADI 874, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 28/2/2011; e ADI 3.444, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ de 3/2/2006. 4. A iniciativa das leis que estabeleçam as atribuições dos órgãos pertencentes à estrutura administrativa da respectiva unidade federativa compete aos Governadores dos Estados-membros, à luz dos artigos 61, § 1º, II, e; e 84, VI, a, da Constituição Federal, que constitui norma de observância obrigatória pelos demais entes federados, em respeito ao princípio da simetria. Precedentes: ADI 3.254, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ de 2/12/2005; e ADI 2.808, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 17/11/2006. 5. In casu, os artigos 1º, 2º, 6º, 8º, 10, 11 e 12 da Lei 15.171/2010 do Estado de Santa Catarina, de origem parlamentar, tanto em sua redação original quanto na redação dada pela Lei estadual 16.622/2015, disciplinaram obrigações contratuais relativas a seguros de veículos, estabeleceram regras quanto ao registro, desmonte e comercialização de veículos sinistrados e criaram atribuições para o órgão de trânsito estadual, invadindo a competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil, seguros, trânsito e transporte (artigo 22, I, VII e XI, da Constituição Federal) e usurpando a iniciativa do chefe do Poder Executivo para criar atribuições para os órgãos da administração estadual (artigos 61, § 1º, II, e; e 84, VI, a, da Constituição Federal). 6. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 6º, 8º, 10, 11 e 12 da Lei 15.171/2010 do Estado de Santa Catarina, tanto em sua redação original quanto na redação dada pela Lei estadual 16.622/2015. (ADI 4704, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 4/4/2019)
    Da mesma forma, os incisos e alíneas do artigo 7º, que asseveram a obrigação do Poder Executivo em fiscalizar e aplicar penalidades aos infratores da norma, incorre em vício de iniciativa, visto que a efetivação dessa disposição legal acarreta interferência na organização dos órgãos e servidores públicos municipais. A propósito, citem-se precedentes em casos análogos:
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. LEI MUNICIPAL. CONTROLE CONCENTRADO: TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL. C.F., art. 125, § 2º. SERVIDOR PÚBLICO: PROCESSO LEGISLATIVO. C.F., art. 61, § 1º, II, c. I. - Tratando-se de ação direta de inconstitucionalidade da competência do Tribunal de Justiça local - lei estadual ou municipal em face da Constituição estadual - somente a questão de interpretação de norma central da Constituição Federal, de reprodução obrigatória na Constituição estadual, é que autoriza a admissão do recurso extraordinário. II. - Leis que disponham sobre servidores públicos do Poder Executivo são de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (C.F., art. 61, § 1º, II, c). III. - Negativa de trânsito ao RE. Agravo não provido. (RE 353.350-AgR/ES, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Primeira Turma, DJ de 21/5/2004)
    EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: Lei Complementar Estadual 170/98, do Estado de Santa Catarina, que dispõe sobre o Sistema Estadual de Ensino: artigo 26, inciso III; artigo 27, seus incisos e parágrafos; e parágrafo único do artigo 85: inconstitucionalidade declarada. II. Prejuízo, quanto ao art. 88 da lei impugnada, que teve exaurida a sua eficácia com a publicação da Lei Complementar Estadual 351, de 25 de abril de 2006. III. Processo legislativo: normas de lei de iniciativa parlamentar que cuidam de jornada de trabalho, distribuição de carga horária, lotação dos profissionais da educação e uso dos espaços físicos e recursos humanos e materiais do Estado e de seus municípios na organização do sistema de ensino: reserva de iniciativa ao Poder Executivo dos projetos de leis que disponham sobre o regime jurídico dos servidores públicos, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (art. 61, II, § 1º, c). (ADI 1.895/SC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJe de 6/9/2007)
    A propósito dos princípios constitucionais da reserva de administração e separação de poderes, o eminente decano desta CORTE, Min. CELSO DE MELLO, ao relatar a ADI 776-MC, Tribunal Pleno, DJ de 15/12/2006, consignou:
    “RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais.”
    Flagrante, portanto, a inconstitucionalidade integral dos arts. 5º, 6º e 7º da lei objetada, por afronta ao disposto no art. 61, § 1º, II, “c” e “e”, do Texto Constitucional.
    Ainda, o Prefeito do Município sustenta a inconstitucionalidade material da alínea “a” do art. 3º da lei em apreço, por violação aos princípios da liberdade associativa e da livre iniciativa. A norma prevê:
    “Art. 3º O serviço e comércio informal de alimentos poderá ser exercido desde que, e mediante o emprego de:
    a) esteja associado à Cooperativa dos Vendedores de Produtos Alimentícios em Veículos Utilitários do Município de Niterói;
    b) omissis 
    Efetivamente, a limitação do exercício das atividades elencadas no caput do art. 3º a apenas aos associados à cooperativa do segmento econômico abrangido pela norma viola a garantia constitucional da liberdade de iniciativa e de livre associação (art. 1º, IV, art. 5º, XX, e art. 170, parágrafo único, da CF).
     
    A jurisprudência dominante desta CORTE já assentou que a Carta Magna proíbe a associação compulsória, mormente quando a obrigação restringe o livre exercício da profissão ou a liberdade de iniciativa. Confira-se, a propósito, o seguinte precedente do Plenário do STF:
    “Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI 3.213/2013 DO ESTADO DE RONDÔNIA. MINERAÇÃO E GARIMPAGEM. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA