Tribunal: STF
Processo: ARE 1270322
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-30
Data de publicação: 2020-07-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão
    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (fl. 14, Doc. 31):
    “APELAÇÃO - PROTESTO DE CDA - Lei 12.767/2012, que promoveu a inclusão do parágrafo único no art. 1º da Lei 9.492/1997, para expressamente consignar que estão incluídas "entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas". - Lei Municipal nº 13.160/2008 que autoriza o protesto de certidões da dívida ativa Ausência de ilicitude. 
    EXECUÇÃO FISCAL - Nulidade de Certidão de Dívida Ativa por ausência de requisitos legais - Presunção de legitimidade e legalidade dos atos administrativos - Presunção relativa - Ônus da prova que cabe ao contribuinte - Ausência de prova de irregularidades nas CDAs - Ausência de prejuízo ao contraditório e ampla defesa - Princípio da instrumentalidade das formas (pas des nullités sans grief) - Nulidade - Não ocorrência.
    MULTA ADMINISTRATIVA - Lei Municipal nº 3.121/2002 - Autuação pautada em tempo de espera em fila de banco - Assunto de interesse local - Reconhecimento, pelo STF, da constitucionalidade de Lei Municipal que disciplina o atendimento ao público e o tempo de espera em filas nas agências bancárias - Inteligência do art. 30, I, da CF/88 - Ausência de caráter confiscatório.
    MULTA ADMINISTRATIVA - Lei Municipal nº 4.090/2010 - Instalação de divisórias entre os caixas das agências bancárias - Regulação de matéria de interesse local - Lei análoga declarada constitucional pelo C. Órgão Especial - Multa - Ausência de caráter confiscatório. 
    MULTA POR LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ - Hipótese de regular exercício do direito de defesa - Inocorrência de dolo processual - Descabimento de imposição de pena por litigância de má-fé - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.”
    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (fl. 3, Vol. 33).
    No apelo extremo (fl. 8, Vol. 33), com fundamento no art. 102, III, ‘a’ e ‘d’, da Constituição Federal, a parte recorrente alega ter o acórdão recorrido violado os arts. 5°, incisos II, XXXVI, LIV e LV; 30, I e II; 48, XIII; 150, IV; e 192 da Constituição Federal. Sustenta, em suma, a inconstitucionalidade do protesto da Certidão de Dívida Ativa, bem como das multas aplicadas pelo Município de Ribeirão Preto à recorrente.
    O Recurso Extraordinário foi inadmitido na origem, aos argumentos de que (a) incide, ao caso, o entendimento firmado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no julgamento dos Temas 272 e 660, ambos da repercussão geral; (b) a análise da ofensa aos dispositivos constitucionais indicados demandaria o exame de matéria infraconstitucional, o que é vedado pela Súmula 636/STF; e (c) inexiste julgamento de lei local contestada em face de lei federal a ensejar o cabimento do apelo extremo pela alínea ‘d’ do permissivo constitucional (fls. 45/48, Doc. 36). 
    No agravo (fls. 5-9, Doc. 37), a parte agravante refutou todos os fundamentos da decisão agravada.
    É o relatório. Decido.
    A jurisprudência desta CORTE firmou entendimento pela inadmissibilidade de agravo para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL com o objetivo de impugnar decisão da instância de origem que aplica a sistemática da repercussão geral, seja inadmitindo o recurso extraordinário, seja sobrestando-o até a formação de precedente pela SUPREMA CORTE, pois, como destacado pelo Decano de nosso SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, Min. CELSO DE MELLO, “se revela incognoscível o recurso deduzido contra decisão que, ao aplicar os parágrafos do art. 543-B do CPC/73, faz incidir, no caso concreto, orientação plenária desta SUPREMA CORTE, não importando que se trate de ato decisório que deixa de reconhecer a existência de repercussão geral da controvérsia jurídica ou que se cuide de julgamento de mérito sobre matéria cuja repercussão geral tenha sido anteriormente proclamada” (RE 1.023.231/PR, DJe de 22/2/2017).
    Dessa forma, não existe previsão legal de interposição de recurso para o STF contra a parte da decisão do Juízo de origem que aplicou a sistemática da repercussão geral (Temas 272 e 660).
    No que remanesce, os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.
    A obrigação do recorrente de apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 
    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.
    Em relação à ofensa ao art. 5º, II, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 
    De outro lado, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento da ADI 5.135/DF, reconheceu a constitucionalidade do protesto de Certidões de Dívida Ativa. A propósito, veja-se a ementa do julgado:
    “Direito tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.492/1997, art. 1º, parágrafo único. Inclusão das certidões de dívida ativa no rol de títulos sujeitos a protesto. Constitucionalidade. 1. O parágrafo único do art. 1º da Lei nº 9.492/1997, inserido pela Lei nº 12.767/2012, que inclui as Certidões de Dívida Ativa – CDA no rol dos títulos sujeitos a protesto, é compatível com a Constituição Federal, tanto do ponto de vista formal quanto material. 2. Em que pese o dispositivo impugnado ter sido inserido por emenda em medida provisória com a qual não guarda pertinência temática, não há inconstitucionalidade formal. É que, muito embora o STF tenha decidido, na ADI 5.127 (Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Edson Fachin, j. 15.10.2015), que a prática, consolidada no Congresso Nacional, de introduzir emendas sobre matérias estranhas às medidas provisórias constitui costume contrário à Constituição, a Corte atribuiu eficácia ex nunc à decisão. Ficaram, assim, preservadas, até a data daquele julgamento, as leis oriundas de projetos de conversão de medidas provisórias com semelhante vício, já aprovadas ou em tramitação no Congresso Nacional, incluindo o dispositivo questionado nesta ADI. 3. Tampouco há inconstitucionalidade material na inclusão das CDAs no rol dos títulos sujeitos a protesto. Somente pode ser considerada “sanção política” vedada pelo STF (cf. Súmulas nº 70, 323 e 547) a medida coercitiva do recolhimento do crédito tributário que restrinja direitos fundamentais dos contribuintes devedores de forma desproporcional e irrazoável, o que não ocorre no caso do protesto de CDAs. 3.1. Em primeiro lugar, não há efetiva restrição a direitos fundamentais dos contribuintes. De um lado, inexiste afronta ao devido processo legal, uma vez que (i) o fato de a execução fiscal ser o instrumento típico para a cobrança judicial da Dívida Ativa não exclui mecanismos extrajudiciais, como o protesto de CDA, e (ii) o protesto não impede o devedor de acessar o Poder Judiciário para discutir a validade do crédito. De outro lado, a publicidade que é conferida ao débito tributário pelo protesto não representa embaraço à livre iniciativa e à liberdade profissional, pois não compromete diretamente a organização e a condução das atividades societárias (diferentemente das hipóteses de interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias, etc). Eventual restrição à linha de crédito comercial da empresa seria, quando muito, uma decorrência indireta do instrumento, que, porém, não pode ser imputada ao Fisco, mas aos próprios atores do mercado creditício. 3.2. Em segundo lugar, o dispositivo legal impugnado não viola o princípio da proporcionalidade. A medida é adequada, pois confere maior publicidade ao descumprimento das obrigações tributárias e serve como importante mecanismo extrajudicial de cobrança, que estimula a adimplência, incrementa a arrecadação e promove a justiça fiscal. A medida é necessária, pois permite alcançar os fins pretendidos de modo menos gravoso para o contribuinte (já que não envolve penhora, custas, honorários, etc.) e mais eficiente para a arrecadação tributária em relação ao executivo fiscal (que apresenta alto custo, reduzido índice de recuperação dos créditos públicos e contribui para o congestionamento do Poder Judiciário). A medida é proporcional em sentido estrito, uma vez que os eventuais custos do protesto de CDA (limitações creditícias) são compensados largamente pelos seus benefícios, a saber: (i) a maior eficiência e economicidade na recuperação dos créditos tributários, (ii) a garantia da livre concorrência, evitando-se que agentes possam extrair vantagens competitivas indevidas da sonegação de tributos, e (iii) o alívio da sobrecarga de processos do Judiciário, em prol da razoável duração do processo. 4. Nada obstante considere o protesto das certidões de dívida constitucional em abstrato, a Administração Tributária deverá se cercar de algumas cautelas para evitar desvios e abusos no manejo do instrumento. Primeiro, para garantir o respeito aos princípios da impessoalidade e da isonomia, é recomendável a edição de ato infralegal que estabeleça parâmetros claros objetivos e compatíveis com a Constituição para identificar os créditos que serão protestados. Segundo, deverá promover a revisão de eventuais atos de protesto que, à luz do caso concreto, gerem situações de inconstitucionalidade (e.g., protesto de créditos cuja invalidade tenha sido assentada em julgados de Cortes Superiores por meio das sistemáticas da repercussão geral e de recursos repetitivos) ou de ilegalidade (e.g., créditos prescritos, decaídos, em excesso, cobrados em duplicidade). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Fixação da seguinte tese: “O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política.” (Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 7/2/2018) 
    Quanto ao mais, foram os seguintes os fundamentos do acórdão recorrido (fls. 15-24, Doc. 31):
    “Inicialmente, insurge-se o apelante contra o protesto de CDA pela Municipalidade de Ribeirão Preto, alegando que a Fazenda Pública não pode se valer do protesto de títulos, devendo exigir a dívida por meio de ação de execução fiscal. 
    Porém, o parágrafo único do art. 1º da Lei 9.492/1997, acrescentado pela Lei 12.767/2012, deixa expressamente consignado a possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa expedida pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
    No mais, o Município de Ribeirão Preto, por meio da Lei Complementar nº 2.541/2012 autoriza o protesto de certidões da dívida ativa inscrita de interesse da União, dos Estados e dos Municípios, razão pela qual não há que se falar em ofensa ao princípio da legalidade. 
    Deste modo, resta patente que a Municipalidade, ao protestar a CDA, não teria exacerbado seu direito de exigir o crédito tributário, haja vista que o protesto visa provar a inadimplência, ausente, portanto, viés intimidatório. 
    Por fim, não se pode olvidar que a Administração Pública possui discricionariedade para escolher, de acordo com a utilidade ou conveniência, as medidas que julgar mais adequadas para recuperação da dívida ativa da Fazenda Pública. 
    Nesse sentido vale mencionar o voto do Ministro do Superior Tribunal de Justiça Herman Benjamin, em razão do advento da Lei 12.767/2012, modificando anterior entendimento da Corte que negava a possibilidade de protesto da Certidão de Dívida Ativa: 
    […]
    II. No presente caso, as CDAs copiadas a fls. preenchem todos os requisitos apontados pelo art. 202, CTN, e as demais referências explicitadas nos documentos em apreço são suficientes para a identificação da multa ora exigida, não ocasionando qualquer prejuízo à defesa, pois a simples leitura dos dados mencionados permite à parte executada tomar conhecimento da natureza e origem da dívida, o que se comprova pelo amplo exercício do seu direito de defesa em procedimento administrativo (fls.).
    Vale ressaltar que ao compor a CDA, a Fazenda Pública deve deixar claro ao contribuinte todos os requisitos legais, para que este tenha clareza acerca de seu débito e, caso entenda indevido, seja possível discutir sua exigibilidade em Juízo. Nesse sentido, as CDAs emitidas pela Municipalidade trazem todos os elementos essenciais à verificação da exigibilidade do débito.
    Frise-se que os referidos títulos trazem expressamente o número do livro, da folha, do número do processo e o exercício ao qual se refere, com a respectiva data de vencimento, que corresponde a data de constituição definitiva, ou seja, todos os elementos indispensáveis à identificação perfeita do crédito tributário. Além disso, traz corretamente o fundamento legal da multa, bem como da multa de mora, juros de mora e atualização monetária.
    No mais, o sistema processual brasileiro pauta-se pelo princípio da instrumentalidade das formas, declarando a nulidade apenas quando comprovado o prejuízo ao contraditório e ampla defesa para a parte que a alega, o que não ocorre no presente caso. Nesse sentido é a orientação do STJ:
    […]
    III. No mérito, não prospera a irresignação contra as multas aplicada em razão de espera excessiva em fila para atendimento pelos clientes da instituição financeira.
    O entendimento pacificado pelos Tribunais Superiores e por esta Colenda Câmara é de que o Município é competente para legislar sobre atividades desenvolvidas pelas instituições bancárias, de interesse local e de proteção ao consumidor, não relacionadas com os serviços financeiros em si, de competência da União. Nesse sentido: 
    […]
    No mais, não há que se falar em violação dos princípios da razoabilidade, isonomia e proporcionalidade. 
    A legislação municipal, vigente desde 2004, prevê uma tolerância de até trinta minutos para atendimento em dias de maior movimento (nos dias de pagamentos dos servidores públicos, em véspera ou em dia imediato seguinte a feriados e de recebimento de tributos). A citada lei prevê ainda o valor da multa, em caso de reincidência não se configurando qualquer violação aos princípios elencados. 
    IV. No tocante à Lei Municipal 12.264/10, que regula a instalação de divisórias entre os caixas e o espaço reservado para as filas de clientes que aguardam o atendimento, não há qualquer irregularidade, tendo em vista que é pacífico o entendimento de que o atendimento ao público em instituições bancárias é matéria de interesse local e de proteção ao consumidor sendo de competência da Municipalidade e não da União, a quem cabe legislar sobre os serviços financeiros. Nesse sentido já se manifestou o STF:
    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL QUE OBRIGA OS ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS A INSTALAR, EM SUAS AGÊNCIAS, DISPOSITIVOS DE SEGURANÇA PARA OS SEUS CLIENTES. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE ATIVIDADE BANCÁRIA. INTERESSE LOCAL. PRECEDENTES. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. SÚMULA Nº 280/STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 
    […]
    V. Também não pode prevalecer a tese de confisco, considerando que a imposição da multa tem natureza sancionatória e só será aplicada em caso de descumprimento da lei pela instituição financeira.
    Hugo de Brito Machado leciona que a multa só teria natureza confiscatória se negasse o direito de propriedade do contribuinte, o que não foi o caso. Deve ser observado que a vedação estabelecida na CF/88, art. 150, IV, é que o tributo não tenha efeito confiscatório; desse modo, referida vedação não se estenderia à multa. A esse respeito, sustenta HUGO DE BRITO MACHADO que:
    Já a multa, para alcançar sua finalidade, deve representar um ônus significativamente pesado, de sorte a que as condutas que ensejam sua cobrança restem efetivamente desestimuladas. Por isto mesmo pode ser confiscatória.
    [...]
    VI. Quanto à aplicação de multa por litigância de má-fé, esta não se justifica, pois a recorrente interpôs ação legalmente prevista no ordenamento jurídico, sem abusar do direito de recorrer, não se vislumbrando descaso com o Poder Judiciário.
    Por fim, aplicando-se a nova sistemática para o arbitramento dos honorários em grau recursal, à vista da sucumbência mínima do apelado, arcará o apelante com as custas e despesas processuais, bem como honorários advocatícios os quais se fixa, em 15% do valor do proveito econômico por obtido pela parte vencedora, nos termos do que dispõe o art. 85, §§ 2º, 3º, I e §11, do CPC2015.
    VII. Posto isto, pelo meu voto, dou parcial provimento ao recurso da instituição financeira, apenas para afastar a multa aplicada por litigância de má-fé.”
    A solução dessa controvérsia depende da análise da legislação local que determina a instalação de divisórias entre os caixas e o espaço reservado para as filas de clientes que aguardem o atendimento bancário, bem como o prazo máximo de espera em fila de estabelecimento bancário, o que é incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF: Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.
    Além disso, verifica-se que a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 
    Por fim, o recurso não comporta cabimento pela alínea ‘d’ do inciso III do art. 102, da CF/1988, porquanto a instância de origem não julgou válida lei local contestada em face de lei federal. 
    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 
    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:
    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;
    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.
    Publique-se. 
    Brasília, 30 de julho de 2020. 
Ministro Alexandre de Moraes
Relator
Documento assinado digitalmente