Tribunal: STF
Processo: SS 5434
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-10-29
Data de publicação: 2020-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE GESTÃO DA CÂMARA MUNICIPAL. DECISÃO LIMINAR QUE SUSPENDE OS EFEITOS DE ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ALEGAÇÃO DE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA. TEMA 660 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.
    Decisão: Trata-se de pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0814863-74.2020.8.10.0000, que concedeu a tutela de urgência pleiteada, para suspender a decisão do Presidente da Corte de Contas estadual, proferida no bojo do processo administrativo nº 5518/2020-TCE/MA, referente à prestação de contas do Município de Guimarães, no exercício financeiro de 2004.
    Narra que, nos autos do processo administrativo nº 5518/2020-TCE/MA, o Presidente do TCE/MA deferiu cautelar para suspender os efeitos de acórdão que havia reconhecido a irregularidade das contas do Município de Guimarães, no exercício financeiro de 2004, em razão da ausência de citação dos co-responsáveis. Relata que, em face da referida decisão administrativa, o Município de Guimarães impetrou mandado de segurança, no qual foi concedida a liminar pleiteada, suspendendo a decisão administrativa do Presidente do TCE/MA. 
    Defende o requerente a sua legitimidade para ajuizar o presente pedido de suspensão, haja vista que esta Suprema Corte possui entendimento no sentido de que os órgãos públicos destituídos de personalidade jurídica detêm legitimidade ativa quando a decisão cuja suspensão se requer implica em óbice ao desenvolvimento de suas competências. Aduz que a decisão impugnada, ao suspender decisão administrativa do Presidente do TCE/MA, causa grave lesão à ordem pública, na medida em que limita o poder da Corte de Contas, interferindo na tomada de decisões em processos administrativos de sua competência.
    Sustenta, nesse sentido, que não houve qualquer ilegalidade na decisão do TCE, sendo que, “ao suspender os efeitos da decisão proferida no julgamento das contas do município de Guimarães/MA, referentes ao exercício financeiro de 2004, o Presidente do TCE/MA o fez com espeque na Súmula 473 do STF, no exato sentido de que a administração poderá anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais”.
    Requer, por estes fundamentos, a suspensão dos efeitos da liminar concedida nos autos do Mandado de Segurança nº 814863- 74.2020.8.10.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, “restabelecendo, por conseguinte, os efeitos da decisão do Presidente do TCE/MA dada no bojo do processo administrativo nº 5518/2020-TCE/MA”, até o trânsito em julgado da decisão de mérito.
    É o relatório. DECIDO. 
    Ab initio, consigno que legislação prevê o incidente de contracautela como meio processual autônomo de impugnação de decisões judiciais, franqueado ao Ministério Público ou à pessoa jurídica de direito público interessada exclusivamente quando se verifique risco de grave lesão à ordem, à saúde, segurança e à economia públicas no cumprimento da decisão impugnada (art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992; art. 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF). 
    Com efeito, ao indicar tais circunstâncias como fundamentos dos incidentes de suspensão, a própria lei indica causas de pedir de natureza eminentemente política e extrajurídica, diferenciando-se das causas que geralmente justificam outros meios de impugnação de decisões judiciais e que se revelam como conceitos jurídicos indeterminados, a serem apreciados pelo julgador perante o caso concreto (ARABI, Abhner Youssif Mota. Mandado de Segurança e Mandado de Injunção, 2ª Edição. Salvador: Editora Juspodivm, pp. 152/153). Nesse sentido, também aponta a clássica jurisprudência desta Corte, in verbis:
    “Suspensão de segurança: natureza cautelar e pressuposto de viabilidade do recurso cabível contra a decisão concessiva da ordem. A suspensão de segurança, concedida liminar ou definitivamente, é contracautela que visa à salvaguarda da eficácia pleno do recurso que contra ela se possa manifestar, quando a execução imediata da decisão, posto que provisória, sujeita a riscos graves de lesão interesses públicos privilegiados - a ordem, a saúde, a segurança e a economia pública: sendo medida cautelar, não há regra nem princípio segundo os quais a suspensão da segurança devesse dispensar o pressuposto do fumus boni juris que, no particular, se substantiva na probabilidade de que, mediante o futuro provimento do recurso, venha a prevalecer a resistência oposta pela entidade estatal à pretensão do impetrante. […]” (SS 846/DF-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 8/11/1996).
    Dada a natureza do instituto, a cognição do Presidente do Tribunal a quem compete a análise do incidente de contracautela deve se limitar à aferição da existência de risco de grave lesão ao interesse público, além de um juízo mínimo de plausibilidade do fundamento jurídico invocado, não cabendo-lhe a manifestação quanto ao mérito propriamente dito do que discutido no processo originário, eis que o mérito deverá ser oportunamente apreciado pelo Tribunal competente na via recursal própria. 
    Nesse sentido é a jurisprudência desta Suprema Corte, ao afirmar que “a natureza excepcional da contracautela permite tão somente juízo mínimo de delibação sobre a matéria de fundo e análise do risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SS 5.049-AgR-ED, rel. Min. Presidente Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/5/2016). 
    Anote-se ademais que, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, o conhecimento do incidente de suspensão dos efeitos das decisões provisórias pelo Presidente deste Supremo Tribunal Federal está condicionado à demonstração de que a decisão foi proferida por Tribunal e de que a controvérsia instaurada na ação originária esteja fundada em matéria de natureza constitucional (STA 782-AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112-AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia; STA 729-AgR/SC, Relator Min. Ricardo Lewandowski, e STA 152-AgR/PE, Relatora Min. Ellen Gracie). Trata-se de interpretação que deflui, a contrario sensu, também da disposição do art. 25, caput, da Lei n. 8.038/1990.
    In casu, trata-se de incidente de contracautela ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, proferida nos autos do Mandado de Segurança nº 0814863-74.2020.8.10.0000, que concedeu a tutela de urgência pleiteada, para suspender a decisão do Presidente da Corte de Contas estadual, a qual reconheceu a irregularidade das contas do Município de Guimarães, no exercício financeiro de 2004, em razão do reconhecimento de erro insanável, consubstanciado na ausência de citação dos co-responsáveis. Extrai-se da decisão cuja suspensão se requer (doc. 05), in verbis:
    “[...] De fato, a atribuição de efeito suspensivo a Acórdão do Tribunal de Contas do Estado transitado em julgado há pelo menos 06 (seis) anos, através do manejo de medida cautelar promovida no âmbito da Corte de Contas configura violação do princípio da segurança pública, porquanto torna sem efeito decisão proferida por órgão colegiado e que estava consolidada, inclusive, pelo discurso do tempo.
    Ademais, a medida cautelar promovida no âmbito do Tribunal de Contas, pois a Lei Orgânica do Tribunal de Contas estabelece ser cabível o recurso de revisão dirigido ao Plenário da Corte de Contas como o único instrumento processual hábil à impugnação de decisões definitivas, tais como o Acórdão PL-TCE nº 252/2011.
    Veja-se, por oportuno, o art. 139, caput, da Lei Orgânica do Tribunal de Contas que
    Art. 139. De decisão definitiva em processo de prestação ou tomada de contas, mesmo especial, cabe recurso de revisão ao Plenário, de natureza similar à da ação rescisória, sem efeito suspensivo, interposto uma só vez e por escrito pela parte, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de dois anos, improrrogável, contados na forma prevista no inciso IV do art. 123, e fundar-se-á: (…)
    Ademais, o recurso de revisão que detém natureza jurídica à da ação rescisória também exige que o seu manejado se dê no prazo decadencial de 02 (dois) anos, o que, no caso presente, de há muito decaiu o ex-gestor municipal, porquanto o Acórdão PL-TCE nº 252/2011 transitou livremente em julgado há 06 (seis) anos, circunstância que impede à sustação de sues efeitos ou a sua desconstituição no âmbito do Tribunal de Contas.
    Quanto ao requisito ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, observo que também se encontra presente na espécie, porquanto, além do ato coator suspender a tramitação do processo de execução, dificultando o ressarcimento do erário municipal, também poderá constituir precedente temerário capaz de gerar instabilidade e violar a segurança jurídica das decisões proferidas no âmbito do Tribunal de Contas.
    Do exposto, DEFIRO a medida liminar e determino a suspensão do ato coator praticado pelo Presidente do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão nos autos do Processo nº 5518/2020 e, por conseguinte, restabeleço todos os efeitos do Acórdão PL-TCE nº 252/2011, nos termos da fundamentação supra.”
    Em que pese a argumentação do órgão público requerente, não se revela cabível o presente incidente, ante a ausência de questão constitucional direta controvertida na origem, eis que, se existente, apenas se revelaria de forma oblíqua ou indireta. Com efeito, o cabimento do incidente de contracautela perante o Supremo Tribunal Federal demanda controvérsia que ostente precípua natureza constitucional, ao passo que as alegações do autor, relativas a supostas violações ao contraditório e ampla defesa no processo administrativo de rejeição das contas da ex-presidente da câmara municipal, têm caráter eminentemente infraconstitucional, como já reconhecido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 748.371, de Relatoria do Eminente Ministro Gilmar Mendes, in verbis:
    “Tema-RG 660: A questão da ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e dos limites à coisa julgada, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.”
    Neste mesmo sentido, pelo não cabimento de incidentes de contracautela em casos em que a matéria controvertida não ostenta natureza constitucional direta, é o seguinte precedente do Plenário do Supremo Tribunal Federal:
    “Agravo regimental em incidente de suspensão de liminar. Afastamento de prefeito. Matéria infraconstitucional. Suspensão não admitida. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não se abre a via excepcional da suspensão para decisões em que se promova o afastamento de prefeito em ação de improbidade administrativa com base em previsão legal e em elementos fáticos concretos, tendo em vista o caráter infraconstitucional da questão e a necessidade de reexame de fatos e provas. Precedentes. 2. A apreciação da suposta violação da ordem pública exigiria amplo revolvimento do quadro fático definido na origem, o que não se mostra viável em sede de incidente de suspensão. 3. Agravo regimental não provido.” (SL 1.214 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 26/11/2019).
    Ademais, a discussão acerca da ocorrência de irregularidades processuais no processo que tramita perante o Tribunal de Contas Estadual demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem. Como é sabido, a via processual da suspensão, que não se confunde com o mérito da questão, é de cognição limitada, revelando-se descabida para a solução de casos como o presente, nos quais as alegações do requerente demandariam comprovação mediante dilação fático-probatória, providência incabível na espécie. Nesse sentido são os seguintes precedentes do Plenário deste Supremo Tribunal Federal em casos análogos ao ora em apreço:
    “Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido”. (SS 5.333 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/03/2020).
    “Agravo regimental na suspensão de segurança. Insurgência em face de negativa de seguimento a pedido de suspensão. Decisões originárias em que se determinou a anulação de ato proveniente de câmara municipal por descumprimento de formalidades previstas em seu regimento interno. Discussão que demanda reapreciação de fatos e provas a extrapolar os limites da contracautela. Agravo regimental não provido. 1. O exame da alegada ofensa à ordem pública, observada a estreita moldura com que devolvida a matéria à apreciação da Suprema Corte, demandaria análise de fatos e provas dos autos que refoge ao âmbito de cabimento da medida de suspensão 2. Ademais, não se vislumbra discussão de natureza constitucional, de modo que, inexistindo viabilidade em um futuro apelo extremo que venha a ser interposto nos autos, é incompetente esta Suprema Corte para a análise do presente pleito. 3. Agravo regimental não provido”. (SS 5.361 AgR, Rel. Ministro Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17/09/2020).
    Por fim, ainda que cabível o presente incidente, inviável seria a concessão da suspensão pleiteada, uma vez que, à luz das alegações formuladas pelo autor e dos elementos constantes dos autos, não se vislumbra a existência de risco potencial à ordem pública pelo fato do decisum proferido pelo Tribunal de Contas, em sede de recurso de revisão, ter ocorrido após mais de 6 (seis) anos de trânsito em julgado do julgamento das contas, cumprindo ressaltar que a lesão ao interesse público apta ensejar a concessão excepcional da medida de contracautela há de se qualificar como “grave”, nos termos expressos dos artigos 4º, caput, da Lei 8.437/1992, 15 da Lei 12.016/2009 e art. 297 do RISTF.
    Deveras, dado seu caráter excepcional, em sede de apreciação da contracautela não é suficiente a mera alegação de dano em potencial da decisão atacada, sendo imprescindível que se demonstre a efetiva lesão a que estaria submetido o interesse público. Nessa linha, conclui-se que não estão presentes elementos capazes de atestar o risco da decisão atacada de violação à ordem público-administrativa no âmbito do requerente.
    Ex positis, INDEFIRO O PEDIDO DE SUSPENSÃO formulado e nego seguimento ao presente incidente, com fundamento no artigo 13, XIX, do RISTF, combinado com o art. 297 do RISTF e com o art. 4º, caput, da Lei 8.437/1992.
    Publique-se. Int.
    Brasília, 29 de outubro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Presidente
Documento assinado digitalmente