Tribunal: STF
Processo: RE 1277591
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-07-02
Data de publicação: 2020-07-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. § 8º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA, COM A ALTERAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 41/2003. PRESERVAÇÃO DO VALOR REAL DOS PROVENTOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS ANTES DA LEI N. 11.784/2008: APLICAÇÃO DOS ÍNDICES DE REAJUSTE DOS BENEFÍCIOS DO REGIME GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 
Relatório
    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quarta Região:
    “APELAÇÃO. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE DE SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. REAJUSTE. MESMOS ÍNDICES DO RGPS. INEXISTÊNCIA DE ÍNDICE DE REAJUSTE FIXADO EM LEI. DIREITO AO REAJUSTE DA PENSÃO EM 5%. FALTA DE DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA. 1. Não se há de falar em concessão de reajuste com base em normas infralegais, pois o uso da portaria foi autorizado pela Lei n° 11.784/2008, ao determinar nova redação ao art. 15 da Lei n° 10.887/2004, prevendo o reajuste dos benefícios previdenciários dos servidores públicos federais na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social a partir de janeiro de 2008. 2. O direito de receber obrigação reconhecida não pode ficar condicionado a critério unilateral da Administração, sob pena de transformar o direito concreto em mera expectativa de direito” (fl. 161, vol. 1).
    Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos para fins de prequestionamento (fls. 197-199, vol. 1).
    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XXXIV, XXXV, LIV e LV do art. 5º, os §§ 4º, 8º e 12 do art. 40, as als. a e c do inc. II do § 1º do art. 61, o § 1º do art. 169, o § 5º do art. 195, o caput do art. 201 e o inc. IX do art. 93 da Constituição da República.
    Argumenta que “novas regras de transição e de cálculo para concessão de aposentadorias e pensões foram introduzidas na Sistemática da Previdência, nos termos dos §§3º e 17 do art. 40, arts. 2º e 6º da Emenda Constitucional nº 41, e, mais recentemente, do art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 2005, diferenciando os benefícios previstos no regime de previdência do servidor público. De se esclarecer, por oportuno, que o reajustamento previsto pelo §8º do art. 40, com a redação dada pela EC nº 41/03, e no art. 2º do mesmo diploma constitucional carecia de definição legal; ou seja: a regra ali contida não operava efeitos imediatos para os seus beneficiários” (fl. 218, vol. 1).
    Salienta ser “inviável a correção do benefício da autora mediante a aplicação direta de atos normativos do Ministério da Previdência e Assistência Social porquanto até a edição da Medida Provisória nº 431/2008 inexistia a lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo da União que fixasse os índices de reajuste dos benefícios em questão, não o podendo fazer atos normativos infralegais, hierarquicamente inferiores, sob pena de colisão direta com o Estatuto Maior” (fl. 220, vol. 1).
    Ressalta que “o acolhimento do pedido, mediante o deferimento do reajuste postulado sem a fonte de custeio previamente determinada, coloca sob sério risco o já combalido equilíbrio financeiro, máxime pela pulverização de demandas idênticas à presente, visto que somente o ente público arcará com o custo do aumento dos benefícios, sem a necessária contrapartida dos próprios servidores inativos e pensionistas, colocando em cheque os princípios da contributividade e da solidariedade, bem como o equilíbrio financeiro e atuarial estatuídos no ‘caput’ do art. 40 da Constituição” (fl. 222, vol. 1).
    Assinala não haver permissão constitucional para que “o Judiciário conceda diretamente aumento da remuneração dos servidores públicos, porque, para tanto, exige-se Lei específica, cuja iniciativa não é deste Poder, bem como previsão orçamentária, em face do princípio do equilíbrio das finanças que a Constituição bosquejou perseguir. E nem mesmo o Presidente da República, ou seus auxiliares, podem conceder livremente os índices de aumento para os servidores públicos, pois estão adstritos ao que dispõem a Lei Orçamentária, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias” (fl. 225, vol. 1).
    Reforça que “a desconsideração dos argumentos aduzidos feriu o disposto nos incisos XXXIV, XXXV, LIV e LV do artigo 5º e o art. 93, IX, da CF e o art. 1.022, II, do CPC, pois não suprido integralmente após a interposição de embargos de declaração, o que inviabiliza à Recorrente o acesso aos Tribunais Superiores (negativa de acesso ao Poder Judiciário), bem como impede o seu direito à ampla defesa e ao devido processo legal, não restando fundamentada a r. decisão, nem suprida após os embargos de declaração, eis que não houve pronunciamento efetivo acerca de todas as teses suscitadas pela União” (fl. 227, vol. 1).
    Reitera ser “inviável a correção dos benefícios dos substituídos mediante a aplicação direta de atos normativos do Ministério da Previdência e Assistência Social – Orientações Normativas MPS/SPS –, na medida que até a edição da Medida Provisória nº 431/2008 inexistia a lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo da União que fixasse os índices de reajuste dos benefícios em questão, não o podendo fazer atos normativos hierarquicamente inferiores, sob pena de colisão direta com o Estatuto Maior” (fl. 232, vol. 1).
    Pede “seja conhecido e provido o presente Recurso Extraordinário cassando-se o v. acórdão exarado pelo Tribunal a quo em face dos embargos de declaração interpostos pela União, devolvendo o feito àquela Corte para que profira outro, agora dissipando a omissão/contradição havida. Acaso outro seja o entendimento dessa Corte, requer então a reforma do v. decisum, nos termos acima postulados, a fim de que seja julgado totalmente improcedente o pedido articulado na petição inicial, com inversão dos ônus sucumbenciais, dado respeitado o princípio da legalidade” (fl. 254, vol. 1).
    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
    3. Razão jurídica não assiste à recorrente.
    4. A alegação de nulidade do acórdão por contrariedade ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República não pode prosperar. Embora em sentido contrário à pretensão da recorrente, o acórdão recorrido apresentou suficiente fundamentação.
    Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (Recurso Extraordinário n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 21.5.1993).
    5. A suficiente fundamentação do acórdão recorrido também afasta a pretensa afronta ao direito de petição, previsto no inc. XXXIV do art. 5º da Constituição da República, suscitada pela recorrente neste processo. Assim, por exemplo:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS. PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. NÃO VIOLAÇÃO. O Plenário deste Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que a decisão judicial tem que ser fundamentada, ainda que sucintamente, sendo prescindível que ela se funde na tese suscitada pela parte (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). Todas as questões suscitadas pela parte foram enfrentadas com a devida fundamentação, não havendo que se falar em violação ao art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 843.781-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 24.2.2015).
    6. Improcedentes os argumentos da recorrente quanto à alegada ofensa aos incs. XXXV, LIV e LV do art. 5º da Constituição da República, pois, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 660, e do Recurso Extraordinário n. 956.302, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal assentou inexistir repercussão geral nas alegações de contrariedade aos princípios do devido processo legal, dos limites da coisa julgada, do contraditório, da ampla defesa e da inafastabilidade da jurisdição quando o exame da questão depende de prévia análise da adequada aplicação de normas infraconstitucionais. Confiram-se as ementas dos julgados:
    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral” (Recurso Extraordinário com Agravo n. 748.371, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tema 660, Plenário, DJe 1º.8.2013).
    “PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. ÓBICES PROCESSUAIS INTRANSPONÍVEIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. MATÉRIA FÁTICA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Não há repercussão geral quando a controvérsia refere-se à alegação de ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, nas hipóteses em que se verificaram óbices intransponíveis à entrega da prestação jurisdicional de mérito” (Recurso Extraordinário n. 956.302, Tema 895, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 16.6.2016).
    Declarada a ausência de repercussão geral, os recursos extraordinários e agravos nos quais suscitada a mesma questão constitucional devem ter o conhecimento negado pelos respectivos relatores, conforme o art. 1.035 do Código de Processo Civil e o § 1º do art. 327 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    7. O Tribunal de origem confirmou sentença de primeiro grau na qual decidida a controvérsia nos seguintes termos:
    “E não se há de falar, aqui, em concessão de reajuste com base em normas infralegais, pois o uso da portaria foi autorizado pela Lei n° 11.784/2008, ao determinar nova redação ao art. 15 da Lei n° 10.887/2004, prevendo o reajuste dos benefícios previdenciários dos servidores públicos federais na mesma data e índice em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social a partir de janeiro de 2008. Ou seja, o diploma legal exigido pela Constituição autorizou expressamente o reajuste retroativo e, via de consequência, o uso dos índices previstos em portaria com vigência anterior ao advento da lei em sentido estrito.
      Outrossim, inexiste qualquer violação ao art. 195, § 5º da CF - ‘Nenhum beneficio ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total’. Isso porque o caso em apreço não se trata de verdadeira majoração, mas sim de reajustamento para preservação do valor real do beneficio. Busca-se, apenas, recompor as perdas ocasionadas pelo aviltamento do valor da moeda, para garantir ao beneficio o mesmo poder de compra que possuía à época de sua concessão. 
    Da mesma forma, o deferimento do pleito em tela não implica a perda da paridade entre servidores públicos ativos, inativos e pensionistas. Como já salientado alhures, existe base legal para o reajustamento. De outro lado, tratando-se de beneficio concedido após a publicação da Emenda Constitucional n° 4l/2003, não mais existe a vinculação com os vencimentos dos servidores em atividade, pois o reajuste dos proventos foi atribuído à disciplina da legislação ordinária.
      Portanto, faz jus a parte autora à correção de seu beneficio em março de 2008 (com efeito retroativo a janeiro de 2008) pelo índice de 5%, com a consequente aplicação, sobre tal percentual, de todos os reajustes posteriores a essa data, bem como às diferenças remuneratórias vencidas e vincendas” (fls. 100-101, vol. 1 – grifos nossos).
    A juíza da Sexta Vara Federal de Porto Alegre/RS julgou procedente a ação ajuizada pela recorrida para “declarar o direito da parte autora à correção de seu beneficio previdenciário a partir de março de 2008, com efeito retroativo a janeiro do mesmo ano, pelo índice de 5% (cinco por cento), com a consequente aplicação, sobre tal percentual, de todos os reajustes posteriores a essa data, obedecida a compensação do reajuste com todos os aumentos auferidos no período” (fl. 102, vol. 1).
    A concessão da correção do benefício previdenciário pelo índice do regime geral de previdência social refere-se a período anterior à entrada em vigor da Lei n. 11.748 em 21.7.2008.
    Este Supremo Tribunal assentou que as aposentadorias dos servidores públicos e as pensões dos dependentes dos servidores devem ser reajustadas pelos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social no período anterior à Lei n. 11.748/2008, nos termos do § 8º do art. 40 da Constituição da República, com a alteração da Emenda Constitucional n. 41/2003, da Lei n. 9.717/1998, da Orientação Normativa n. 3/2004 do Ministério da Previdência Social e da Portaria n. 822/2005 desse Ministério.
    No julgamento do Mandado de Segurança n. 25.871/DF, Relator o Ministro Cezar Peluso, o Plenário do Supremo Tribunal Federal decidiu:
    “EMENTAS: 1. MANDADO DE SEGURANÇA. Legitimidade. Passiva. Tribunal de Contas da União - TCU. Caracterização. Servidor público aposentado desse órgão. Proventos. Pedido de ordem para reajuste e pagamento. Verba devida pelo Tribunal a que está vinculado o funcionário aposentado. Efeito jurídico eventual de sentença favorável que recai sobre o TCU. Aplicação do art. 185, § 1º, da Lei Federal nº 8.112/90. Preliminar repelida. O Tribunal de Contas da União é parte passiva legítima em mandado de segurança para obtenção de reajuste de proventos de servidor seu que se aposentou. 2. SERVIDOR PÚBLICO. Funcionário aposentado. Proventos. Reajuste ou reajustamento anual. Exercício de 2005. Índice. Falta de definição pelo TCU. Adoção do índice aplicado aos benefícios do RGPS. Direito líquido e certo ao reajuste. MS concedido para assegurá-lo. Aplicação do art. 40, § 8º, da CF, cc. art. 9º da Lei nº 9.717/98, e art. 65, § único, da Orientação Normativa nº 3 de 2004, do Ministério da Previdência Social. Inteligência do art. 15 da Lei nº 10.887/2004. Servidor aposentado do Tribunal de Contas da União tem direito líquido e certo a reajuste dos proventos na ordem de 5,405%, no exercício de 2005” (DJ 4.4.2008).
    No voto, o Ministro Cezar Peluso assentou:
    “O art. 40, § 8º, da CF, com a redação da Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003, preceitua:
    ‘Art. 40 (...)
    § 8º É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios estabelecidos em lei’. 
    O art. 9º da Lei federal nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, que dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, estatui:
    ‘Art. 9º Compete à União, por intermédio do Ministério da Previdência e Assistência Social: I - a orientação, supervisão e o acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e dos Fundos a que se refere o art. 6º, para o fiel cumprimento dos dispositivos desta Lei’.
    Vê-se, pois, que tal norma delegou competência ao Ministério da Previdência Social para o estabelecimento de regras gerais atinentes ao regime previdenciário, sem nenhuma ofensa ao § 8º do art. 40 da Constituição da República, que alude apenas a critérios legais de reajustamento, e não, à competência para fixação de índices, e, muito menos, ao art. 61, § 1º, “c”, que em nada se entende com reajuste de proventos.
    Já a Lei federal nº 10.887, de 18 de junho de 2004, regulamentando as disposições da Emenda Constitucional nº 41 e prescrevendo critério de reajuste, essa tão só cuidou de prever, no art. 15, que os benefícios, como os do autor, concedidos da forma do § 2º da Emenda, ‘serão reajustados na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do regime geral de previdência social’. Nada proveu a respeito dos índices.
    Autorizado pela Lei nº 9.717/98 e sem nenhuma contradição com a Lei nº 10.887/2004, o Ministério da Previdência Social editou a Orientação Normativa nº 3, de 13 de agosto de 2004, que tratou de preencher tal lacuna, nos seguintes termos:
    ‘Art. 65. Os benefícios de aposentadoria e pensão, de que tratam os art. 47, 48, 49, 50, 51, 54 e 55 serão reajustados para preservar-lhes, em caráter permanente, os valores reais, na mesma data em que se der o reajuste dos benefícios do RGPS, de acordo com a variação do índice definido em lei pelo ente federativo.
    Parágrafo único. Na ausência de definição do índice de reajustamento pelo ente, os benefícios serão corrigidos pelos mesmos índices aplicados aos benefícios do RGPS’.
    Coube, ao depois, à Portaria MPS nº 822, de 11 de maio de 2005 (fls. 18/20), fixar o percentual aplicável a cada caso (art. 1º, § 1º, e Anexo I).
    Registre-se, aliás, que, no âmbito do Judiciário, os proventos e as pensões foram corrigidos, no exercício de 2005, com base em tais normas, como se extrai, exemplificativamente, do Proc. nº 319.522/2004, deste Supremo, do Proc. nº 4228/2004, do Superior Tribunal de Justiça, e do Proc. adm. nº 2005163229, do Conselho da Justiça Federal. 
    De modo que tem, o impetrante, direito subjetivo, líquido e certo, ao reajuste anual pleiteado, segundo o índice do Regime Geral da Previdência Social” (DJe 4.4.2008).
    Confiram-se também, como exemplos, os seguintes julgados:
     “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. REAJUSTE. PERÍODO ANTERIOR À LEI Nº 11.784/2008. ADOÇÃO DO ÍNDICE APLICADO AO RGPS. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DESPROVIMENTO. 1. O Plenário desta Corte assentou que as aposentadorias dos servidores públicos e as pensões dos respectivos dependentes devem ser reajustadas pelos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social no período anterior à Lei nº 11.748/2008 (MS 25.871, Rel. Min. Cezar Peluso). Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 716.269-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 13.10.2017).
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. REAJUSTE. PERÍODO ANTERIOR À LEI 11.748/2008. ADOÇÃO DO ÍNDICE APLICADO AOS BENEFÍCIOS DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL. CONTROVÉRSIA DECIDIDA À LUZ DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO IMPROVIDO. I – A controvérsia em exame foi dirimida preponderantemente com apoio nas normas infraconstitucionais pertinentes ao caso, sendo certo que eventual ofensa à Lei Maior seria meramente indireta, o que inviabiliza o apelo extremo. II – O Plenário desta Corte, no julgamento do MS 25.871/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, firmou entendimento no sentido de que as aposentadorias dos servidores públicos e as pensões dos respectivos dependentes devem ser reajustadas pelos índices aplicados aos benefícios do regime geral de previdência social no período anterior à Lei 11.748/2008. Precedentes. III – Agravo regimental improvido” (RE n. 712.780-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 20.8.2013).
     O julgado recorrido harmoniza-se com essa orientação jurisprudencial.
    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 2 de julho de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora