Tribunal: STF
Processo: ADI 5999
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-15
Data de publicação: 2020-04-15

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. ARTIGO 10, § 2º, I E II, DA LEI COMPLEMENTAR 12/1999 DO ESTADO DO CEARÁ, COM A REDAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 159/2016. SISTEMA ÚNICO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO ESTADO DO CEARÁ - SUPSEC. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÕES E ADICIONAIS AOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA. EXIGÊNCIA DE 60 MESES DE CONTRIBUIÇÃO SOBRE REFERIDOS VALORES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 6º DA EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 41/2003, AOS ARTIGOS 2º E 3º DA EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 47/2005 E À EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 70/2012. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA PROFISSIONAL. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE RESTRINGE À ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DA REQUERENTE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO NÃO CONHECIDA.
    Decisão: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais - FEBRAFITE, tendo por objeto o artigo 10, § 2º, I e II, da Lei Complementar 12/1999 do Estado do Ceará, com a redação da Lei Complementar estadual 159/2016, de seguinte teor:
    “Art. 10. Ao Sistema Único de Previdência Social do Estado do Ceará - SUPSEC, aplicam-se, além das disposições da Constituição Federal, da legislação previdenciária estadual e nacional, as disposições de caráter geral previstas nos parágrafos deste artigo.
    (…)
    § 2º Para fins previdenciários, no que respeita às aposentadorias que tenham por base de cálculo a última remuneração do segurado, notadamente segundo as regras do art. 6º da Emenda Constitucional Federal nº 41/2003, as regras de transição dos arts. 2º e 3º da Emenda Constitucional Federal nº 47/2005 e o disposto na Emenda Constitucional nº 70/2012, deverá ser observado que:
    I - o valor das gratificações ou adicionais por titulação concedidos no âmbito funcional aos servidores estaduais, observado o tipo de titulação, somente poderá ser considerado no cálculo do valor inicial dos proventos se decorrido o lapso temporal de, no mínimo, 60 (sessenta) meses de efetiva contribuição ao SUPSEC sobre referido valor até a data do requerimento do benefício;
    II - o valor de quaisquer outras gratificações ou adicionais concedidos no âmbito funcional, os quais possam ser incorporados na aposentadoria, integrará o cálculo do valor inicial dos proventos e pensões na exata proporção do número de meses de efetiva contribuição do segurado ao SUPSEC, incidente sobre a gratificação ou o adicional, em relação ao mínimo necessário de 60 (sessenta) meses para incorporação integral, vedado qualquer arredondamento.”
    Como parâmetro de controle, foram indicados o artigo 6º da Emenda Constitucional federal 41/2003, os artigos 2º e 3º da Emenda Constitucional federal 47/2005 e a Emenda Constitucional federal 70/2012.
    Em sede preliminar, a requerente afirmou ser entidade nacional representativa dos auditores fiscais dos Estados e do Distrito Federal. No mérito, em síntese, alegou que as normas impugnadas, ao preverem tempo mínimo de contribuição de 60 (sessenta) meses para a incorporação de gratificações e adicionais aos proventos de aposentadoria, teriam criado novas condicionantes para que os servidores estaduais tenham direito à aposentadoria com proventos integrais, contrariando a legislação federal e as disposições constitucionais que regem a matéria.
    Considerando o objeto da presente ação e a relevância da matéria versada, determinei fosse aplicado o rito veiculado pelo artigo 12 da Lei federal 9.868/1999 (Doc. 20).
    A Assembleia Legislativa do Estado do Ceará alegou a ilegitimidade ativa ad causam da requerente e, no mérito, sustentou a constitucionalidade dos dispositivos impugnados, aduzindo que compete aos Estados disciplinar o regime previdenciário de seus servidores (Doc. 23).
    A Advogada-Geral da União exarou parecer pelo não conhecimento da ação e, sucessivamente, pela improcedência do pedido de mérito, nos termos da seguinte ementa, in verbis:
    “Previdenciário. Artigo 10, § 2º, incisos I e II, da Lei Complementar nº 12/1999 do Estado do Ceará, na redação dada pela Lei Complementar nº 139/2016. Sistema Único de Previdência Social. Parâmetros para a incorporação de gratificações e adicionais ao cálculo dos proventos de aposentadoria que tenham por base a última remuneração do segurado. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Ausência de procuração com poderes específicos. Mérito. Os requisitos fáticos para a concessão de aposentadoria com proventos integrais, elencados nas Emendas Constitucionais nº 41/2003; nº 47/2005; e nº 70/2012, não se confundem com as regras para o cálculo do valor desse benefício. A fixação por lei estadual de parâmetros para a incorporação de vantagens ao valor inicial dos proventos de aposentadoria não afronta a competência da União para legislar sobre normas gerais em matéria previdenciária. Período mínimo de contribuição. Exigência que favorece a manutenção do equilíbrio econômico financeiro do sistema previdenciário. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.” (Doc. 30)
    O Procurador-Geral da República também se manifestou no sentido do não conhecimento da ação e, sucessivamente, da improcedência do pedido de mérito, em parecer assim ementado, in verbis:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 10, § 2º, I E II, DA LEI COMPLEMENTAR 12/1999 DO CEARÁ, NA REDAÇÃO DA LC 159/2016. SISTEMA ÚNICO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS E MILITARES ESTADUAIS. EXIGÊNCIA DE CARÊNCIA CONTRIBUTIVA PARA INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÕES E ADICIONAIS À BASE DE CÁLCULO DOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ENTIDADE REQUERENTE. REPRESENTAÇÃO DE FRAÇÃO DE CATEGORIA. IMPUGNAÇÃO A NORMA CUJO CONTEÚDO EXTRAPOLA OS INTERESSES DOS AGENTES REPRESENTADOS. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PETIÇÃO INICIAL INSTRUÍDA COM PROCURAÇÃO GENÉRICA. IRREGULARIDADE PROCESSUAL. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO.
    1. Não tem legitimidade ativa para o ajuizamento de ação direta a entidade que, inserida no sistema sindical, não se qualifique como confederação sindical. Reconhecimento da natureza sindical da entidade, para efeitos do art. 103, IX, da Constituição, não a habilita a instaurar o controle concentrado de constitucionalidade na condição de entidade de classe de âmbito nacional.
    2. Não tem legitimidade ativa para o ajuizamento de ação direta a entidade que represente fração de categoria profissional, cujos objetivos institucionais não guardem relação direta e imediata com o conteúdo material da norma impugnada.
    3. Não comporta conhecimento ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por entidade de classe amparada em procuração inespecífica, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
    Parecer pelo não conhecimento do pedido.” (Doc. 32)
    O Estado de São Paulo e a São Paulo Previdência - SPPREV pleitearam o ingresso no feito, na qualidade de amici curiae (Doc. 28).
    É o relatório. Decido.
    Ab initio, verifico que não há nos autos procuração conferindo poderes específicos para o ajuizamento da presente ação direta de inconstitucionalidade aos advogados subscritores da petição inicial (ADI 2.187-QO, Rel. Min. Octavio Galloti). Todavia, considerando que a ação não tem condições de prosperar, pelas razões que serão a seguir expostas, deixo de determinar a regularização da representação processual.
    A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes restrito ao Procurador-Geral da República, pretendendo, assim, reforçar a jurisdição constitucional através da democratização das suas vias de acesso.
    A hipótese de habilitação que a requerente alega ostentar apresenta previsão na parte final inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, que dispõe sobre os legitimados à propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade, na condição de “entidade de classe de âmbito nacional”.
    Ante a ausência de disciplina constitucional, coube ao Supremo Tribunal Federal, por meio de construção jurisprudencial, estabelecer algumas balizas interpretativas a respeito da atuação das entidades de classe de âmbito nacional no processo objetivo de controle de constitucionalidade. Assim, construíram-se as seguintes condicionantes procedimentais:
    a) a homogeneidade (dimensão positiva) ou, ao revés, a ausência de hibridismo (dimensão negativa) entre os membros integrantes da entidade, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002);
    b) o atendimento ao requisito subjetivo de legitimação em sede de tutela coletiva (representatividade da “categoria” em sua totalidade) e ao requisito objetivo de “legitimação nacional” (comprovação do “caráter nacional” pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou jurídicas – em, pelo menos, nove Estados da Federação, em aplicação analógica do artigo 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995). Vide: ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996;
    c) pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários da entidade postulante e a norma específica objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003).
    Em conjunto, tais requisitos permitem a avaliação, caso a caso, da legitimidade ativa para a propositura das ações de controle concentrado. É dizer, na hipótese do inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, a apreciação da legitimação ativa não se verifica de maneira apriorística.
    In casu, anoto que a demanda foi proposta por entidade associativa que representa os auditores fiscais dos Estados e do Distrito Federal.
    Ressalto que as associações classistas devem comprovar a representação das respectivas categorias em sua totalidade, a fim de ostentar legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata desta Corte. Tal condição não foi satisfeita na hipótese dos autos, uma vez que a requerente não demonstrou a representação da totalidade da categoria dos auditores fiscais. Com efeito, a requerente congrega apenas parcela da categoria, consubstanciada nos auditores fiscais estaduais e distritais, excluindo os auditores fiscais federais e municipais, de forma que não apresenta legitimidade ativa ad causam. No mesmo sentido, colaciono os seguintes julgados:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DE LEI DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE CRIOU A CORREGEDORIA-GERAL UNIFICADA. FEDERAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES DE OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS (FENEME). ENTIDADE QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA CARREIRA DOS MILITARES, CONSTITUÍDA NÃO SÓ PELOS OFICIAIS, MAS TAMBÉM PELOS PRAÇAS MILITARES. AÇÃO PROPOSTA POR FEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA PROVOCAR A FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 103, IX, CRFB. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. As associações que congregam mera fração ou parcela de categoria profissional em cujo interesse vêm a juízo não possuem legitimidade ativa para provocar a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.372, redator para o acórdão Min. Luiz Fux, Pleno, DJe de 26/09/2014; ADPF 154-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Pleno, DJe de 28/11/2014; ADI 3.617-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe de 1/7/2011. 2. Ademais, a jurisprudência desta Corte, em interpretação ao disposto no art. 103, IX, da CRFB/88, tem restringido a legitimidade ativa para a propositura das ações do controle concentrado de constitucionalidade às confederações sindicais, entidades constituídas por, no mínimo, três federações sindicais, nos termos da legislação regente da matéria. 3. In casu, a ação foi proposta por entidade que, além de ser Federação, não representa a totalidade dos membros da categoria profissional dos militares estaduais. 4. A Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais - FENEME não ostenta legitimidade ativa para a propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade ou qualquer outra ação do controle concentrado de constitucionalidade. Precedente: ADI 4.473-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/2/2012. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 4.752-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 15/6/2015)
    “DIREITO CONSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. INVIABILIDADE DE REPRESENTAÇÃO APENAS PARCIAL DA CATEGORIA. PRECEDENTES DA CORTE. ILEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 1. A associação classista de âmbito nacional deve representar toda a respectiva categoria para que ostente a legitimidade ativa ad causam para provocar a jurisdição constitucional abstrata (CRFB, art. 103, IX) perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes da Corte: ADI nº 591, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 22.11.1991; ADI nº 353-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16.04.1993; ADI nº 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.11.1995; ADI nº 1.771, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 03.04.1998; ADI nº 1.574-QO, Rel. Min. Octávio Gallotti, DJ de 27.04.2001; ADI nº 846, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.12.1993; ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 16.04.1993 2. In casu, a ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais (ANAMAGES) impugna a Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que modificou o regime jurídico dos precatórios devidos pela Fazenda Pública, alterando o art. 100 da Constituição e inserindo o art. 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Sem embargo, a ANAMAGES representa tão-só o corpo dos magistrados estaduais, ao passo que a norma aqui impugnada afeta todos os órgãos do Poder Judiciário, independentemente da Justiça ou ramo estrutural a que pertençam. 3. Ilegitimidade ativa ad causam configurada. Extinção do processo sem resolução do mérito.” (ADI 4.372, Relator para o acórdão Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 26/9/2014)
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º COMBINADO COM O ARTIGO 32, AMBOS DA LEI 8.829, DE 22 DE DEZEMBRO DE 1993. PEDIDO DE LIMINAR. - FALTA À AUTORA LEGITIMAÇÃO PARA PROPOR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, POR NÃO SER ENTIDADE DE CLASSE. - COM EFEITO, TRATA-SE ELA DE UMA ASSOCIAÇÃO QUE CONGREGA APENAS UMA PEQUENA PARCELA DE SERVIDORES PÚBLICOS DE UM DOS MINISTÉRIOS QUE INTEGRAM O PODER EXECUTIVO DA UNIÃO. ORA, ESTA CORTE, AO JULGAR O PEDIDO DE LIMINAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 591, DECIDIU QUE FALTAVA LEGITIMAÇÃO PARA PROPOR AÇÃO DESSA NATUREZA À UNIÃO DOS AUDITORES FISCAIS DO TESOURO NACIONAL - UNAFISCO NACIONAL, PORQUE ELES ‘NÃO CONSTITUEM UMA CLASSE, MAS APENAS PEQUENA PARCELA DE SERVIDORES PÚBLICOS QUE INTEGRAM UMA DAS DIVERSAS CARREIRAS EXISTENTES NO PODER EXECUTIVO’. NÃO SE CONHECEU DA PRESENTE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, FICANDO, ASSIM, PREJUDICADO O PEDIDO DE LIMINAR.” (ADI 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 17/11/1995).
    Outrossim, ainda que fosse possível superar o óbice suprarreferido, verifica-se que a repercussão dos dispositivos legais ora impugnados não se restringe à esfera jurídica dos associados da requerente, pois se dirigem a todos servidores públicos do Estado do Ceará, ao passo que a requerente representa apenas parcela desses servidores. Dessa forma, a requerente carece de representatividade adequada para impugnar as normas ora questionadas.
    Com efeito, “se o ato normativo impugnado mediante ação direta de inconstitucionalidade repercute sobre a esfera jurídica de toda uma classe, não é legítimo permitir-se que associação representativa de apenas uma parte dos membros dessa mesma classe impugne a norma, pela via abstrata da ação direta. Afinal, eventual procedência desta produzirá efeitos erga omnes (art. 102, § 2º, da CF), ou seja, atingirá indistintamente todos os sujeitos compreendidos no âmbito ou universo subjetivo de validade da norma declarada inconstitucional” (ADI 3.843, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 10/4/2008). No mesmo sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 18, INC. I, AL. A, DA LEI COMPLEMENTAR N. 75/1993 E ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 7/2005, DO CONSELHO SUPERIOR DA JUSTIÇA DO TRABALHO. PRERROGATIVA DE MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO SE SENTAR À DIREITA DO JUIZ. ILEGITIMIDADE ATIVA. DISPOSITIVOS IMPUGNADOS REPERCUTEM NA ESFERA JURÍDICA DE TODOS OS MAGISTRADOS NACIONAIS, NÃO APENAS DOS SUBSTITUÍDOS PELA ASSOCIAÇÃO AUTORA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE CONTRARIEDADE DAS NORMAS IMPUGNADAS À NORMA CONSTITUCIONAL. AÇÃO NÃO CONHECIDA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ADI 3.962-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 11/12/2014 - grifei)
    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 1º, 7º e 11 da Resolução nº 71, de 31 de março de 2009, do Conselho Nacional de Justiça. Norma que repercute sobre toda a magistratura nacional. Associação Nacional de Magistrados Estaduais (ANAMAGES). Entidade representativa dos interesses dos magistrados que integram a Justiça dos estados da Federação e do Distrito Federal e Territórios. Parcela da categoria profissional. Ilegitimidade ativa. Agravo a que se nega provimento. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orientou-se no sentido de que não detém legitimidade ativa ad causam para o controle concentrado de constitucionalidade a associação que represente apenas parcela da categoria profissional sobre a qual repercute o ato normativo impugnado. Precedentes. 2. No caso presente, a Associação Nacional de Magistrados Estaduais (ANAMAGES), entidade representativa dos interesses dos magistrados que integram a Justiça dos Estados da Federação e do Distrito Federal e Territórios (art. 2º, a, do Estatuto), impugna os arts. 1º, 7º e 11 da Resolução nº 71/2009 do Conselho Nacional de Justiça, normas que repercutem sobre toda a magistratura nacional, restando evidente a ilegitimidade ativa da associação. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 4.443-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 10/12/2014 - grifei)
    Ex positis, NÃO CONHEÇO a ação direta de inconstitucionalidade, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF.
    Restam prejudicados os pedidos de admissão no feito como amici curiae.
    Publique-se.
    Brasília, 15 de abril de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
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