Tribunal: STF
Processo: ARE 1263658
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-05
Data de publicação: 2020-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. PODER GERAL DE CAUTELA DAS CORTES DE CONTAS. BLOQUEIO DE CONTAS PÚBLICAS. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU QUE NÃO ESTARIAM DEVIDAMENTE PREENCHIDOS OS REQUISITOS LEGAIS ESPECÍFICOS DA MEDIDA CAUTELAR PREVISTOS NA LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEI 5.888/2009 DO ESTADO DO PIAUÍ. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:
    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. MUNICÍPIO. TRIBUNAL DE CONTAS. BLOQUEIO DE CONTAS MUNICIPAIS. ART. 86, IV, DA LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL DE CONTAS. CONSTITUCIONALIDADE. PODER GERAL DE CAUTELA DO TCE. ILEGALIDADE. IRREGULARIDADES NAS CONTAS MUNICIPAIS. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. INTERVENÇÃO NÃO CARACTERIZADA.
    Medida cautelar determinada pelo Tribunal de Contas do Estado não se configura em intervenção municipal. Não houve qualquer medida no sentido de afastamento de seu gestor e nem para garantia da ordem federativa.
    De fato, não há previsão expressa na Constituição Federal da possibilidade dos Tribunais de Contas adotarem medidas cautelares para garantia do cumprimento de suas funções. No entanto, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que, com base na teoria dos poderes implícitos, o Tribunal de Contas pode adotar tais medidas. Ou seja, é constitucional a autorização para que o TCE imponha medidas cautelares, seja com base em hipóteses legais, seja com base no poder geral de cautela.
    Quanto à questão da legalidade, tendo em vista que não se trata, por óbvio, da hipótese prevista no inciso IV do supramencionado artigo, já que não há evidência nos autos do atraso na remessa de documentos contábeis, a fundamentação do Tribunal de Contas para a determinação do bloqueio das contas da prefeitura se deu com base na cláusula genérica prevista no art. 87 da referida lei, traduzida pelo poder geral de cautela. Porém, apesar de amplo, o poder geral de cautela não é ilimitado. Não consistindo o poder geral de cautela em discricionariedade, somente pode ser exercido se estiverem devidamente demonstrados os requisitos ensejadores da medida cautelar atípica. E três são os requisitos autorizadores da concessão do poder geral de cautela: ausência de medida cautelar típica que se apresenta adequada em abstrato para a hipótese deduzida em juízo, o fumus boni iuris e periculum in mora. ‘Se o poder cautelar é amplo, não é, porém, ilimitado ou arbitrário. Deve manter-se nos estritos termos da essência das medidas cautelares’, como bem pontua Vicente Greco Filho. Dentre os limites, portanto, está a inexistência de medida típica prevista em lei, não se pode conceder uma medida atípica com base na ausência de um dos requisitos específicos da típica.
    Vê-se que existe previsão legal da medida cautelar de bloqueio de contas. No entanto, a lei restringe sua hipótese de cabimento ao caso de atraso na entrega de relatórios e balancetes. Não há possibilidade de se determinar o bloqueio de contas em razão de supostas irregularidades, apesar de tal fato não excluir a aplicação de outras medidas cautelares atípicas.
    Ordem concedida.” (Doc. 6, p. 1 e 3)
    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 10).
    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 49, IX, 71, II, e 75 da Constituição Federal. Alega, em síntese, a possibilidade de o Tribunal de Contas aplicar medidas cautelares para conferir efetividade às suas deliberações, com fundamento no poder geral de cautela, o qual teria sido devidamente exercido com base em sua Lei Orgânica – Lei 5.888/2009 do Estado do Piauí (Doc. 16).
    A parte recorrida não apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário.
    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que encontraria óbice na Súmula 284 do STF (Doc. 19).
    É o relatório. DECIDO. 
    O agravo não merece provimento.
    O Tribunal a quo, com base na teoria dos poderes implícitos, reconheceu a constitucionalidade do poder geral de cautela do Tribunal de Contas estadual para impor medidas cautelares com o objetivo de assegurar a efetividade de suas decisões e de suas funções, com base nas hipóteses legais. 
    Nada obstante, in casu, entendeu a Corte de origem que não estariam devidamente preenchidos os requisitos específicos previstos na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Piauí – Lei 5.888/2009, conforme se constata dos seguintes trechos do voto condutor do acórdão ora recorrido, in litteris:
    “Por entender que, no entanto, a questão cinge-se ao aspecto da legalidade da cautelar expedida, já que superada a questão de sua constitucionalidade, passo a análise da existência, ou não, dos seus pressupostos legais.
    Tendo em vista que não se trata, por óbvio, da hipótese prevista no inciso IV do supramencionado artigo, já que não há evidência nos autos do atraso na remessa de documentos contábeis, a fundamentação do Tribunal de Contas para determinação do bloqueio das contas da prefeitura se deu com base na cláusula genérica prevista no art. 87 da referida lei, traduzida pelo poder geral de cautela.
    Convém, no entanto, neste momento, tecer algumas outras considerações sobre os limites do chamado poder geral de cautela.
    Apesar de amplo, o poder geral de cautela não é ilimitado. Nem mesmo discricionário. De fato, existe poder discricionário da autoridade quando, diante de um específico suporte fático, tem mencionada autoridade a liberdade de escolher entre múltiplas atitudes, todas obviamente, juridicamente legítimas. Observa-se os requisitos da legalidade, para decidir, livremente, com base na conveniência e oportunidade do ato administrativo, os vários caminhos que se apresentam.
    Porém, em sede de poder geral de cautela, não há que se falar em liberdade de atuar simplesmente conforme o senso de conveniência e oportunidade. Desta feita, uma vez preenchidos os requisitos autorizadores, de fato, incube ao juiz o poder-dever de conceder a medida cautelar atípica, materializando o seu poder geral de cautela, sob pena de atentar contra o dever de prestação de tutela jurisdicional adequada. (...) 
    (…)
    Assim, não consistindo o poder geral de cautela em discricionariedade, somente pode ser exercido se estiverem devidamente demonstrados os requisitos ensejadores da medida cautelar atípica. E três são os requisitos autorizadores da concessão do poder geral de cautela: ausência de medida cautelar típica que se apresenta adequada em abstrato para a hipótese deduzida em juízo, o fumus boni iuris e periculum in mora. ‘Se o poder cautelar é amplo, não é, porém ilimitado ou arbitrário. Deve manter-se nos estritos termos da essência das medidas cautelares’, como bem pontua Vicente Greco Filho.
    Dentre os limites, portanto, está a inexistência de medida típica para resolução do caso concreto. Ou então: havendo medida típica prevista em lei, não se pode conceder uma medida atípica com base na ausência de um dos requisitos específicos da típica.
    In casu, vê-se que existe previsão legal da medida cautelar de bloqueio de contas. No entanto, a lei restringe sua hipótese de cabimento ao caso de atraso na entrega de relatórios e balancetes. Não há possibilidade de se determinar o bloqueio de contas em razão de supostas irregularidades, apesar de tal fato não excluir a aplicação de outras medidas cautelares atípicas.
    Assim sendo, se há previsão legal expressa de medida cautelar de bloqueio de movimentações bancárias, para que a mesma seja concedida, necessário se faz a presença de seus requisitos genéricos (comuns a todas as cautelares) e seus requisitos específicos, previstos no inciso IV do art. 86 da Lei Estadual 5.888/2009: ‘no caso de atraso na remessa dos balancetes, relatórios, demonstrativos ou documentos contábeis, enquanto persistir o atraso’. Não é o caso descrito para justificação da cautelar de bloqueio de conta determinada pelo TCE. As irregularidade elencadas na decisão de fl. 34 dos autos não se confundem com atraso na entrega de documentos contábeis.
    Diante do exposto, julgo o mandado de segurança procedente, concedendo a ordem pleiteada e ratificando a liminar concedida anteriormente.
    É como voto.” (Doc. 6, p. 25-27)
    Verifica-se, dessa forma, que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie (Lei 5.888/2009 do Estado do Piauí) e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário.
    Incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do STF, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido, à guisa de exemplo, foi o seguinte julgado:
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. INTIMAÇÃO VIA DIÁRIO OFICIAL. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279 DO STF. ALEGADA CONTRARIEDADE AO ART. 5º, LV, DA CONSTITUIÇÃO. OFENSA REFLEXA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
    I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de normas infraconstitucionais locais que fundamentam a decisão a quo. Incidência da Súmula 280 desta Corte. 
    II - Inviável em recurso extraordinário o reexame do conjunto fático - probatório constante dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 
    III - A orientação desta Corte, por meio da remansosa jurisprudência, é a de que, em regra, a alegada violação ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição, quando dependente de exame de legislação infraconstitucional, configura situação de ofensa reflexa ao texto constitucional, o que inviabiliza o conhecimento do recurso extraordinário. 
    IV - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 787.259-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 25/3/2014, grifei) 
    A propósito, menciono as lições do professor Roberto Rosas sobre as Súmulas 279 e 280 desta Corte:
    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.
    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).
    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).
    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.
    (…)
    A interpretação do direito local ou então a violação de direito local para possibilitar o recurso extraordinário é impossível, porque o desideratum do legislador e a orientação do STF são no sentido de instituir o apelo final no âmbito da lei federal, mantendo a sua supremacia. A Súmula 280, seguindo nessa esteira, afirma que por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. Ressalte-se que, quando as leis estaduais conflitam no tempo, a matéria já está no plano do direito federal, porquanto o Direito Intertemporal é do âmbito da lei federal (RE 51.680, Rel. Min. Luiz Gallotti, DJU 1.8.1963). Quanto às leis municipais adota-se o mesmo ponto concernente às leis estaduais. As Leis de Organização Judiciária são locais, estaduais, portanto não podem ser invocadas para a admissão de recurso extraordinário, sendo comum os casos onde surgem problemas no concernente ao julgamento da causa pelo tribunal a quo, discutindo-se a sistemática nos julgamentos: juízes impedidos, convocação de juízes etc. (RE 66.149, RTJ 49/356).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)
    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual. Nada obstante, por se tratar de mandado de segurança, não há de se falar em majoração de honorários advocatícios (Súmula 512 do STF).
    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.
    Publique-se.
    Brasília, 5 de junho de 2020.
Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente