Tribunal: STF
Processo: ADI 6430
Classe: ADI
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-06
Data de publicação: 2020-08-06

Ementa:

Inteiro teor:
EMENTA: CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM”. HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE. LEGITIMIDADE DO CONTROLE PRÉVIO, PELO RELATOR DA CAUSA, DOS REQUISITOS FORMAIS INERENTES À FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA (RTJ 139/67, v.g.). AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA.
– Não se qualifica como entidade de classe, para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX), a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes.
    DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, ajuizada pela Associação Nacional dos Escrivães de Polícia Civil – ANEPOL, com o objetivo de questionar a validade jurídico-constitucional dos §§ 5º e 6º do art. 2º da Lei Complementar estadual nº 202/2004 (incluídos pela LC nº 654/2020), editada pelo Estado de Mato Grosso.
    Presente esse contexto, impõe-se analisar, desde logo, questão preliminar pertinente à legitimidade ativa “ad causam” da autora. E, sob tal perspectiva, entendo falecer-lhe qualidade para agir em sede de controle normativo abstrato.
    É que a autora representa simples fração de categoria funcional, o que lhe descaracteriza a pertinência subjetiva para efeito de legítima instauração da fiscalização concentrada de constitucionalidade, à semelhança do que esta Suprema Corte tem decidido quanto a outras entidades de classe cuja representação abrange, tão somente, parcela da categoria funcional:
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar. Legitimação ativa.
    – Falta de legitimação para propor ação direta, porquanto os Auditores Fiscais do Tesouro Nacional não constituem uma classe, mas apenas pequena parcela de servidores públicos que integram uma das diversas carreiras existentes no Poder Executivo (…).
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando, assim, prejudicado o pedido de liminar.”
    (ADI 591/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
    Como se sabe, o Supremo Tribunal Federal, em sucessivos pronunciamentos a respeito da legitimação ativa para o processo de controle abstrato de constitucionalidade, tem advertido que não se qualifica como entidade de classe para efeito de ajuizamento da ação direta aquela associação que congregue agentes públicos que constituam – como os escrivães de polícia civil – mera fração de uma determinada categoria funcional:
    “(…) Representação institucional de mera fração de determinada categoria funcional. Descaracterização da autora como entidade de classe. Não conhecimento da ação direta.
    .......................................................................................................
    A circunstância de uma instituição ser integrada por servidores públicos que constituem mera fração de determinada categoria funcional desqualifica-a, por isso mesmo, como entidade de classe para efeito de instauração do controle normativo abstrato. Precedentes.”
    (RTJ 147/401, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    “Ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar. Legitimação ativa.
    Falta de legitimação para propor ação direta, porquanto os Auditores Fiscais do Tesouro Nacional não constituem uma classe, mas apenas pequena parcela de servidores públicos que integram uma das diversas carreiras existentes no Poder Executivo. (…).
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando, assim, prejudicado o pedido de liminar.”
    (RTJ 138/81, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei) 
    “(…) esta Corte, em casos análogos, tem entendido que há entidade de classe quando a associação abarca uma categoria profissional ou econômica no seu todo, e não quando apenas abrange, ainda que tenha âmbito nacional, uma fração de uma dessas categorias.
    .......................................................................................................
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, ficando prejudicado o pedido de liminar.”
    (ADI 1.486-MC/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
    “MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº 32, DE 09.12.97, DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, QUE REGULAMENTA O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL.
    ALEGAÇÃO DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO (ARTS. 2º, 22, I, 24, XI, E 129, III, VI E VII), AO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL (ARTS. 10, §§ 1º E 3º, 16 E 18) E À LEI COMPLEMENTAR Nº 75/93 (ARTS. 9º, I A IV, 38, IV, 57, I,  ‘A’ E ‘E’).
    PRELIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ DA AUTORA, POR NÃO REPRESENTAR UMA CLASSE, MAS UMA SUBCLASSE OU FRAÇÃO DE UMA CLASSE, PARA OS FINS DO ART. 103, IX, 2ª PARTE, DA CONSTITUIÇÃO.
    1. Preliminar. A autora não representa uma entidade de classe, mas uma subclasse ou fração de uma classe, porque a associação não alberga uma categoria profissional no seu todo, quer considerada como a dos funcionários da Polícia Federal, quer considerada como a dos Delegados de Polícia, ainda que se lhe reconheça o âmbito nacional. Precedentes.
    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida por ilegitimidade ativa ‘ad causam’ (CF, art. 103, IX, segunda parte).”
    (ADI 1.806-QO/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei)
    Em tais hipóteses, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem negado a essas associações a qualidade reclamada pelo texto constitucional (CF, art. 103, IX), pois agentes estatais integrantes de determinada categoria funcional não formam classe alguma, eis que abrangem simples fração de uma dessas categorias profissionais (RTJ 128/481, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – RTJ 135/853, Rel. Min. SYDNEY SANCHES – RTJ 144/702, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 146/421, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – RTJ 150/715, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 150/719, Rel. Min. MOREIRA ALVES – RTJ 155/416, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 156/26, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – ADI 2.082-MC/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.437-MC/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
    É por tal razão que o Plenário desta Suprema Corte não conheceu de ação direta de inconstitucionalidade promovida pela Associação do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, exatamente por entender que “Os membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas, quer sejam considerados como membros do Ministério Público, quer como servidores do quadro próprio desses órgãos auxiliares do Poder Legislativo, não constituem, por isso mesmo, categoria funcional autônoma, mas apenas fração dela, o que torna a associação que os congrega parte ilegítima, segundo os precedentes do Supremo Tribunal Federal, para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade” (RTJ 150/716, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei). 
    Também, com igual fundamento, recusou-se legitimidade ativa à Associação dos Juízes de Paz Brasileiros para o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, pelo fato de os Juízes de Paz – embora integrando o corpo de uma magistratura especial eletiva – não se qualificarem como uma categoria autônoma de membros do Poder Judiciário, representando, ao contrário, expressão parcial ou mera fração da categoria judiciária (ADI 2.082/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Não foi por outro motivo que o eminente Ministro LUIZ FUX julgou extinta a ADI 4.632-MC/SP, de que foi Relator, ajuizada pela Associação Nacional de Desembargadores – ANDES, assim se manifestando, naquela oportunidade, a respeito da legitimidade ativa “ad causam” de referida entidade associativa:
    “Não basta, assim, que a postulação seja veiculada por entidade com representatividade circunscrita apenas a parcela ou fração de determinada categoria funcional, sob pena de mitigar a necessária sintonia que deve guardar o requerente com o conjunto de anseios sociais em que se insere sua atuação. 
    ‘In casu’, a categoria dos Desembargadores configura tão somente segmento da ampla classe dos magistrados, de modo que não goza a autora da necessária legitimidade para o ajuizamento da presente ação direta.” (grifei) 
    Cabe assinalar, por oportuno, que o Supremo Tribunal Federal, em julgamento plenário, reafirmou a jurisprudência da Corte sobre o tema, proferindo, então, decisão consubstanciada em acórdão assim ementado:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
    – Não se qualifica como entidade de classe para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes.”
    (ADI 4.358-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – Pleno)
    Esse mesmo entendimento tem sido observado por eminentes Juízes desta Suprema Corte em sucessivos julgamentos (ADI 3.172/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 3.321/MG, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – ADI 3.843/DF, Rel. Min. CEZAR PELUSO – ADI 4.311/DF, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA – ADI 4.344/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – ADI 4.473/PA, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 4.840/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – ADI 4.892/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.).
    Daí a ausência de legitimidade ativa “ad causam” da Associação Nacional dos Escrivães de Polícia Civil para ajuizar a presente ação direta. 
    Registro, finalmente, que a inviabilidade da presente ação direta de inconstitucionalidade, em decorrência das razões ora expostas, justifica a seguinte observação: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.
    Impõe-se referir, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da norma legal que inclui na esfera de atribuições do Relator a competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, estranhos à competência desta Corte, intempestivos, sem objeto ou que veiculem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53 – RTJ 168/174-175, v.g.).
    Nem se alegue que esse preceito legal implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 302.839-AgR/GO, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
    “PODERES PROCESSUAIS DO MINISTRO RELATOR E PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE
    – Assiste ao Ministro Relator competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal. Pode, em 
consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte. Precedentes.
    – O reconhecimento dessa competência monocrática deferida ao Relator da causa não transgride o postulado da colegialidade,  pois sempre caberá, para os órgãos colegiados do Supremo Tribunal Federal (Plenário e Turmas), recurso contra as decisões singulares que venham a ser proferidas por seus Juízes.”
    (MS 28.097-AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
    Cabe enfatizar, por necessário, que esse entendimento jurisprudencial é também aplicável aos processos objetivos de controle concentrado de constitucionalidade (ADI 563/DF, Rel. Min. PAULO BROSSARD – ADI 593/GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – ADI 2.060/RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADPF 104- -MC/SE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.), eis que, tal como já assentou o Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo brasileiro “não subtrai ao Relator da causa o poder de efetuar – enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, art. 21, I) – o controle prévio dos requisitos formais da fiscalização normativa abstrata, o que inclui, entre outras atribuições, o exame dos pressupostos processuais e das condições da própria ação direta” (RTJ 139/67, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
    Sendo assim, e pelas razões expostas, não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade, eis que falece legitimidade ativa “ad causam” à autora para fazer instaurar, perante o Supremo Tribunal Federal, o processo de controle normativo abstrato, restando prejudicado, em consequência, o exame do pedido de medida cautelar, inviabilizando-se, ainda, a análise dos pedidos formulados na Petição nº 51177 e na Petição nº 55387.
    Arquivem-se os presentes autos.
    Publique-se.
    Brasília, 06 de agosto de 2020.
Ministro CELSO DE MELLO
Relator