Tribunal: STF
Processo: RE 1243812
Classe: RE
Órgão julgador: RICARDO LEWANDOWSKI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-08-26
Data de publicação: 2020-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido em ação direta de inconstitucionalidade de lei do Município de Foz do Iguaçu/PR, que dispõe sobre a obrigatoriedade da contratação de bombeiro civil pelos estabelecimentos que menciona. 
    Eis a ementa do acórdão recorrido:
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL Nº 4.345/2015, DO MUNICÍPIO DE FOZ DO IGUAÇU – DISPOSIÇÃO SOBRE OBRIGATORIEDADE DE CONTRATAÇÃO DE BOMBEIRO CIVIL POR ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS ESPECÍFICOS, INCLUSIVE SUPERMERCADOS – PRELIMINAR – PERDA DO INTERESSE PROCESSUAL – SUPERVENIENTE REVOGAÇÃO DO DIPLOMA NORMATIVO OBJURGADO – PUBLICAÇÃO DA LEI MUNICIPAL Nº 4.588/2017 – NORMA QUE REPRISA, QUASE QUE INTEGRALMENTE, AS PREVISÕES REVOGADAS, EM ESPECIAL A EXIGÊNCIA DE BOMBEIRO CIVIL NOS ESTABELECIMENTOS QUE MENCIONA – SUBSISTÊNCIA DO OBJETO DE CONTROLE – HÍGIDOS O SENTIDO E O ALCANCE DA PREVISÃO ORIGINARIAMENTE ATACADA, AGORA SOB A ROUPAGEM DA NOVA LEGISLAÇÃO – CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE NÃO PREJUDICADO – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRELIMINAR RECHAÇADA – MÉRITO – INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL DA LEI NÃO IDENTIFICADAS – INEXISTÊNCIA DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO OU DO ESTADO PARA LEGISLAR SOBRE E PREVENÇÃO E COMBATE A INCÊNDIOS – NORMA QUE NÃO AFRONTA A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA ESTADUAL A RESPEITO DA SEGURANÇA PÚBLICA - PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA NÃO AVILTADO – LEGISLAÇÃO CALCADA EM RAZÕES DE RELEVANTE INTERESSE PÚBLICO – EXIGÊNCIAS AMPARADAS PELOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE – PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR – CONSTITUCIONALIDADE DO ATO NORMATIVO - AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE” (págs. 2-3 do documento eletrônico 5).
    Neste RE, fundado no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, alega-se violação dos arts. 22, I; 30; 144, § 5º; e 170 da mesma Carta.
    A Associação Paranaense de Supermercados – APRAS sustenta, em síntese:
    “a) ofensa à competência legislativa dos Municípios, artigo 17 da Constituição do Estado do Paraná (reprodução obrigatória do artigo 30 da Constituição Federal; b) contrariedade à normativa da Segurança Pública, artigos 46 e 48 da Constituição Estadual (reprodução obrigatória do artigo 144 da Constituição Federal); c) violação ao princípio da livre iniciativa e da livre concorrência, artigo 139 da Constituição Estadual (reprodução obrigatória do artigo 170, IV da Constituição Federal); d) bem como afronta direta à competência legislativa da união, artigo 22, I da Constituição Federal” (pág. 7 do documento eletrônico 10).
    Assevera que 
    “[o] objetivo da lei impugnada é a prevenção e combate a incêndios, de modo que está claramente alçada e caracterizada como uma legislação que objetiva intervir na Segurança Pública, matéria iminentemente de competência Estadual, visto que nos termos da Constituição Federal, a competência material e administrativa quanto à Segurança Pública é do Estado, sobretudo pela preponderância do interesse sobre o tema” (pág. 6 do documento eletrônico 11). 
    Aduz, ainda, que a obrigação estabelecida pela lei impugnada 
    “[...] tem evidente cunho de regulação laboral, pois cria nova forma obrigatória de contratação de funcionário com área de atuação totalmente alheia às atividades inerentes do negócio exercido” (pág. 8 do documento eletrônico 11).
    Diante disso, conclui que tal lei
    “[...] acabou por estabelecer norma de direito do trabalho, ou quando menos norma de direito civil, ambas matérias de competência exclusiva da União” (pág. 9 do documento eletrônico 11).
    Por fim, afirma que 
    “[...] a lei alvejada fere a proporcionalidade haja vista o seu conteúdo normativo não se demonstrar necessário à consecução da finalidade a que se destina, além de se imiscuir indevidamente na liberdade de gestão e administração dos empreendimentos, atentando contra o princípio da livre iniciativa” (pág. 16 do documento eletrônico 11)
    Em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República Paulo Gustavo Gonet Branco, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo desprovimento do recurso extraordinário. O parecer ministerial portou a seguinte ementa:
    “Recurso extraordinário. Controle de constitucionalidade estadual. Lei municipal. Lei 4.588/2017 do Município de Foz do Iguaçu/PR. Obrigatoriedade de contratação de bombeiro civil em supermercados e outros estabelecimentos que indica. Competência legislativa suplementar (art. 30, I e II, da CF). Não configurada usurpação da competência da União para legislar sobre direito do trabalho. Não interferência nas atribuições do Corpo de Bombeiros Militar. A livre iniciativa não afasta a regulação do Estado no domínio econômico, por razões de interesse público, especialmente quando necessária para preservar a segurança da coletividade. Parecer pelo desprovimento do recurso”.
    É o relatório necessário. Decido.
    A pretensão recursal não merece acolhida.
    O caso em exame busca a declaração de inconstitucionalidade da Lei 4.588/2017, do Município de Foz do Iguaçu/PR, que substituiu a revogada Lei municipal 4.345/2015, e que igualmente trata da obrigatoriedade da contratação de bombeiro civil pelos estabelecimentos que menciona.
    Essa pretensão não encontra abrigo na jurisprudência deste Tribunal, conforme se verifica no julgamento do ARE 1.251.388-AgR/RS, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, cuja ementa é a seguinte:
    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI 12.413/2018, DO MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. NORMA QUE OBRIGA A MANUTENÇÃO DE EQUIPE DE BOMBEIROS PROFISSIONAIS CIVIS NOS ESTABELECIMENTOS DE GRANDE PORTE, TAIS COMO SHOPPINGS CENTERS E HIPERMERCADOS. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE INTERESSE LOCAL. NORMA DECLARADA CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 
    1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade em face da Lei 12.413, de 24 de maio de 2018, do Município de Porto Alegre, que obriga a manutenção de equipe de bombeiros profissionais civis nos estabelecimentos de grande porte, tais como shoppings centers e hipermercados.
    2. O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou improcedente a ação, declarando a constitucionalidade da norma, ao argumento de que a matéria se insere na competência legislativa dos municípios.
    3. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.
    4. A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).
    5. No caso, a norma local em nada interfere nas atribuições do Corpo de Bombeiros Militar. O Município, no exercício de sua competência legislativa suplementar, atribuída pelo art. 30, I e II, da Constituição Federal, legislou sobre normas de interesse local, levando-se em consideração a maior probabilidade de graves acidentes em estabelecimentos de grande porte, com circulação de um número considerável de pessoas.
    6. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)”.
    No voto condutor do referido julgamento, o relator bem esclareceu as peculiaridades da controvérsia em análise, assentando que o legislador municipal, ao dispor sobre a obrigatoriedade de manutenção de bombeiro civil pelos estabelecimentos comerciais de grande porte, atua no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo art. 30, I e II, da Constituição Federal, não invadindo as competências legislativas atribuídas aos Estados-membros e à União, in verbis:
    “O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. 
    [...]
    Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias regionais e locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo, como na presente hipótese (JUAN FERRANDO BADIA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n.179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 ss; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n.187, p. 1 e ss; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação. Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss).
    Na espécie, a Lei 12.413, de 24 de maio de 2018, do Município de Porto Alegre, que obriga a manutenção de equipe de bombeiros profissionais civis nos estabelecimentos de grande porte, tais como shoppings centers e hipermercados, não invadiu a competência dos Estados para editar normas relacionadas aos bombeiros militares, tampouco a competência da União para legislar sobre direito do trabalho. 
    Em realidade, o legislador municipal atuou no campo relativo à competência legislativa suplementar atribuída aos Municípios pelo art. 30, I e II, da Constituição Federal. 
    Quanto à Lei Federal 11.901/2009, trouxe em seu artigo 2º a definição do Bombeiro Civil ao estabelecer que ‘Considera-se Bombeiro Civil aquele que, habilitado nos termos desta Lei, exerça, em caráter habitual, função remunerada e exclusiva de prevenção e combate a incêndio, como empregado contratado diretamente por empresas privadas ou públicas, sociedades de economia mista, ou empresas especializadas em prestação de serviços de prevenção e combate a incêndio. 
    Já o parágrafo segundo do artigo 2º da referida lei prevê que, embora a atuação na prevenção de sinistros se dê conjuntamente entre Bombeiros Civis e Militares, estes têm exclusividade na coordenação e direção das ações.
    Portanto, a norma local em nada interfere nas atribuições do Corpo de Bombeiros Militar. 
    Afasta-se, ainda, a alegada violação ao artigo 22, I, da Constituição Federal, haja vista que o Município apenas legislou sobre normas de interesse local, levando-se em consideração a maior probabilidade de graves acidentes em estabelecimentos de grande porte, com circulação de um número considerável de pessoas. 
    Não houve, portanto, usurpação da competência da União para legislar sobre direito do trabalho” (grifado no original). 
    Ademais, a Constituição Federal consagra em seu art. 170, caput, a livre iniciativa, juntamente com a valorização do trabalho humano, como valores fundantes da ordem econômica, de modo a assegurar a todos existência digna.
    Nessa linha, ao empreendedor deve ser dada ampla autonomia para gerir seus negócios, de modo que este possa florescer sem amarras, gerando o máximo benefício à coletividade.
    No entanto, tal autonomia não pode ser absoluta, devendo ser ponderada com os demais princípios de idêntica estatura constitucional. Esse tem sido o entendimento desta Corte, bem refletido na AC 1.657-MC, redator do acórdão o Ministro Cezar Peluso, o qual assentou que a livre iniciativa deve ser entendida como uma cláusula geral, cujo conteúdo deve ser preenchido pelos incisos do art. 170, de modo que esta não seja definida como uma liberdade anárquica, mas social, que pode ser limitada. Cito, ainda, nessa mesma linha, o ARE 1.104.226-AgR/SP, de relatoria do Ministro Roberto Barroso.
    Diante disso, verifico haver nítido cunho social na lei impugnada, sobretudo quando se constata que o projeto de lei que a originou teve como uma de suas justificativas o incêndio ocorrido na Boate Kiss, que matou 242 pessoas na cidade de Santa Maria/RS. 
    Com efeito, a presença de bombeiros civis nos estabelecimentos em que há grande circulação de pessoas atende ao maior interesse da coletividade, de sorte que, ponderando-se a livre iniciativa com o direito à vida e à integridade física das pessoas, deve-se privilegiar as duas últimas. Nesse sentido, menciono o seguinte precedente deste Tribunal: 
    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.737/2004, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. GARANTIA DE MEIA ENTRADA AOS DOADORES REGULARES DE SANGUE. ACESSO A LOCAIS PÚBLICOS DE CULTURA ESPORTE E LAZER. COMPETÊNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIÃO, ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ECONÔMICO. CONTROLE DAS DOAÇÕES DE SANGUE E COMPROVANTE DA REGULARIDADE. SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE. CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE INICIATIVA E ORDEM ECONÔMICA. MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA. ARTIGOS 1º, 3º, 170 E 199, § 4º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 
    1. É certo que a ordem econômica na Constituição de 1.988 define opção por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstância não legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. Muito ao contrário.
    2. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 170.
    3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao contemplá-la, cogita também da ‘iniciativa do Estado’; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à empresa.
    4. A Constituição do Brasil em seu artigo 199, § 4º, veda todo tipo de comercialização de sangue, entretanto estabelece que a lei infraconstitucional disporá sobre as condições e requisitos que facilitem a coleta de sangue.
    5. O ato normativo estadual não determina recompensa financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue.
    6. Na composição entre o princípio da livre iniciativa e o direito à vida há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse público primário.
    7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente” (ADI 3.512, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno; grifei).
    Isso posto, nego seguimento ao recurso (art. 21, § 1°, do RISTF).
    Publique-se.
    Brasília, 26 de agosto de 2020. 
Ministro Ricardo Lewandowski
Relator