Tribunal: STF
Processo: MI 7263
Classe: MI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-05-26
Data de publicação: 2020-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE INJUNÇÃO. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO INC. I DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APOSENTADORIA ESPECIAL DE CONGRESSISTA. AGENTE POLÍTICO COM REGIME PRÓPRIO. DISCUSSÃO QUANTO AO DIREITO MATERIAL À APOSENTAÇÃO ESPECIAL. NÃO CABIMENTO DO MANDADO DE INJUNÇÃO. ALTERAÇÕES DO REGIME PREVIDENCIÁRIO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. MANDADO DE INJUNÇÃO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 
Relatório
    1. Mandado de injunção, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 2.12.2019, por Decio Nery de Lima contra “Mesa da Câmara dos Deputados e Mesa do Senado Federal, vinculados à União” (fl. 1, e-doc. 1) pela pretensa omissão legislativa no estabelecimento de normas regulamentadoras do direito previsto no inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República (alterado pela Emenda Constitucional n. 103/2019) referente à aposentadoria especial dos servidores com necessidades especiais.
    2. O impetrante relata ter sido “Deputado Federal por 24 anos, inclusive exercendo outros cargos eletivos em âmbito Municipal, sendo que é portador de deficiência, desde a mais tenra idade” (fl. 6, e-doc. 1).
    Afirma que “o art. 40, parágrafo 4º, inciso I, da Constituição, alterado pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019, prevê a possibilidade da aposentadoria especial para o servidor público com deficiência, porém esta norma tem eficácia limitada, dependendo da edição de Lei Complementar” (fl. 9, e-doc. 1).
    Assevera que “a emenda à Constituição de nº 103, de 2019, não extinguiu a possibilidade de aposentadoria especial a servidores com deficiência, ao contrário, deixou ainda mais claro essa possibilidade, com a edição de Lei Complementar” (fl. 3, doc. 1). 
    Alega que “o Congresso Nacional, até o momento, não editou Lei Complementar a que se refere o § 4º-A da Constituição da República de 1988. Com isso inexiste Lei Complementar que garanta ao servidores públicos com deficiência o direito a aposentadoria especial” (fl. 3, e-doc. 1).
     Informa que o “requerimento de aposentadoria especial do servidor com deficiência, diretamente a Câmara dos Deputados, Processo Adm n. 386.299/2019, não foi concedido também ao fundamento de ausência de amparo legal” (fl. 4, e-doc. 1).
    Ressalta “a enorme quantidade de mandados de injunção individuais que tramitam nessa Colenda corte, ao passo que os Ministros sedimentaram o entendimento para reconhecer a omissão legislativa que impede o exercício do direito fundamental, bem como a necessidade e possibilidade de garantir o exercício do direito, determinado, em caráter provisório, a aplicação por analogia das normas previstas no RGPS, até a edição de Lei Complementar” (fl. 10, e-doc. 1).
    Conclui que “o pedido de aposentadoria especial apresentado pelo Impetrante na Câmara do Deputados, deve ser regido pelos requisitos previstos na Lei Complementar 142/2013 e no art. 57 da Lei nº 8.213/1991, para o período que antecedeu a vigência da Complementar 142/2013” (fl. 11, e-doc. 1).
    Requer “liminar para que o pedido de aposentadoria especial apresentado pelo Impetrante na Câmara do Deputados, seja processado e decidido administrativamente; aplicando-se por analogia, as normas respectivas existentes no Regime Geral de Previdência Social – RGPS, ou seja, os requisitos da Lei Complementar 142/2013 e, quanto ao período anterior a sua vigência, os requisitos do art. 57 da Lei nº 8.213/1991, até que sobrevenha lei específica” (fl. 13, e-doc. 1). 
    No mérito, pede:
    “1) Reconhecimento da mora legislativa e notificar as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para que editem Lei Complementar nacional específica para regular e estabelecer parâmetros ao direito a aposentadoria especial dos servidores públicos, portadores de deficiência;
    2) Que o pedido de aposentadoria especial apresentado pelo Impetrante na Câmara do Deputados, seja processado e decidido administrativamente; aplicando-se por analogia, as normas respectivas existentes no Regime Geral de Previdência Social – RGPS, ou seja, os requisitos da Lei Complementar 142/2013 e, quanto ao período anterior a sua vigência, os requisitos do art. 57 da Lei nº 8.213/1991, até que sobrevenha lei específica” (fl. 14, e-doc. 1).
    3. Em 4.12.2019, indeferi a liminar e requisitei informações da autoridade impetrante e parecer da Procuradoria-Geral da República.
    4. Em 16.1.2020, o Presidente da Câmara dos Deputados prestou informações no mesmo sentido do indeferimento da liminar, asseverando que “a integração legislativa pleiteada resta dirigida a servidores públicos e não a agentes políticos, muito menos em se tratando de Deputados Federais, considerando-se a existência de regime jurídico próprio, qual seja, a Lei n. 9.506/1997 (PSSC)” (fl. 6, e-doc. 15).
    5. A vista à Procuradoria-Geral da República foi aberta em 20.1.2020. Embora o respectivo parecer não tenha sido ofertado até a presente data, reputo suficientes os elementos para o julgamento da ação. 
    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.
    6. O presente mandado de injunção foi impetrado após a promulgação da Emenda Constitucional n. 103/2019, pela qual se modificou o sistema de previdência social, estabelecendo regras de transição e disposições transitórias.
    A norma originária do inc. I do § 4º do art. 40 da Constituição da República foi revogada, sobrevindo o § 4º-A do mesmo artigo, no qual se prevê: 
    “§ 4º-A. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, previamente submetidos a avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)”.
    7. Como assentando na decisão de indeferimento da medida liminar, o pedido é formulado por ex-deputado federal, vinculado ao Instituto de Previdência dos Congressistas (Lei n. 9.506/97), agente político, cujo enquadramento jurídico não se confunde com o de servidor público detentor de cargo efetivo, nos termos do que decidiu este Supremo Tribunal, com repercussão geral, no Recurso Extraordinário n. 650.898. Tem-se no voto condutor do Ministro Roberto Barroso, Redator para o acórdão:
    “A questão que surge, consideradas as balizas do caso concreto, é: Prefeitos e Vice-Prefeitos podem ser enquadrados como “servidores ocupantes de cargo público”? A resposta é negativa.
    Os Chefes do Poder Executivo federal, estadual, municipal e distrital, os respectivos vices, os auxiliares imediatos – Ministros e Secretários –, os Deputados federais e estaduais, os Senadores e os Vereadores integram a categoria dos chamados agentes políticos, que não se confunde com a dos servidores públicos em geral.
    Os agentes políticos mantêm vínculo de natureza política com o Estado, pois o que os capacita ao exercício da função não é a habilitação profissional nem a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos eleitos pelo povo. São responsáveis pela formação da vontade superior do Estado. Os servidores públicos, diversamente, possuem vínculo de natureza profissional e não eventual com o Estado ou com pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração indireta.
    Nesse sentido são as lições do professor Celso Antônio Bandeira de Mello:
    ‘Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes dos Poderes Executivos, isto é, Ministros e Secretários das diversas Pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores.
    Os vínculos que tais agentes entretêm com o Estado não é de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um múnus público. Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade de cidadãos, membros da civitas e, por isso, candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade. (...)
    Servidores públicos (...) são os que entretêm com o Estado e com as pessoas de Direito Público da Administração indireta relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência’.
    Os agentes políticos, portanto, estão submetidos à regra do § 4º do artigo 39, mas não figuram no rol de beneficiários da exceção criada pelo § 3º do artigo 39 da Constituição de 1988.
    Menciono, mais uma vez, as palavras do professor Celso Antônio Bandeira de Mello:
    ‘Como se verá logo em seguida – ao se tratar do limite remuneratório dos servidores públicos –, o disposto no art. 39, § 4º, tem que ser entendido com certos contemperamentos, não se podendo admitir que os remunerados por subsídio, isto é, por parcela única, fiquem privados de certas garantias constitucionais que lhes resultam do § 3º do mesmo artigo, combinado com diversos incisos do art. 7º, a que ele se reporta.(...).
    Com efeito, o art. 39, § 3º, determina que se aplicará aos titulares de cargos o disposto em numerosos incisos do art. 7º, relativo aos direitos básicos do trabalhador (ocupantes de emprego já os têm assegurados pela própria natureza da relação trabalhista). Entre estes incisos a que se reporta o art. 39 estão o VIII, que outorga “décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria” (...).
    Anote-se que ditas observações só valem para os servidores públicos, não abrangendo os agentes políticos, pois é apenas dos primeiros que cogita o art. 39, § 3º’
    Assim também ensina o professor José Afonso da Silva: 
    ‘[O] conceito de parcela única só repele os acréscimos de espécies remuneratórias do trabalho normal do servidor. Não impede que ele aufira outras verbas pecuniárias que tenham fundamentos diversos, desde que consignados em normas constitucionais. Ora, o § 3º do art. 39, remetendo-se ao art. 7º, manda aplicar aos servidores ocupantes de cargos públicos (não ocupantes de mandato eletivo, de emprego ou de funções públicas) algumas vantagens pecuniárias, nele consignadas, que não entram naqueles títulos vedados’.
    A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro adota a mesma óptica:
    ‘Embora o dispositivo [artigo 39, § 4º, do Diploma Maior] fale em parcela única, a intenção do legislador fica parcialmente frustrada em decorrência de outros dispositivos da própria Constituição, que não foram atingidos pela Emenda. Com efeito, mantém-se, no artigo 39, § 3º, a norma que manda aplicar aos ocupantes de cargo público o disposto no artigo 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX. Com isto, o servidor que ocupe cargo público (o que exclui os que exercem mandato eletivo e os que ocupam emprego público, já abrangidos pelo artigo 7º) fará jus a: décimo terceiro salário, adicional noturno (...)’. 
    O quadro revela o acerto do acórdão recorrido, mediante o qual se declarou a inconstitucionalidade dos preceitos impugnados na inicial da ação direta por considerar-se incompatível, com o regime de subsídio do § 4º do artigo 39 da Constituição Federal, o pagamento do adicional de férias e da gratificação natalina” (RE n. 650.898 – RG, Redator para o acórdão o Ministro Roberto Barroso, Pleno, DJe 24.8.2017). 
    Como enfatizado pela Assessoria Técnica da Câmara dos Deputados, o Plano de Seguridade dos Congressistas dispõe “de regramento específico, que, inclusive, institui requisito peculiar, qual seja, o tempo de exercício de mandato, como parâmetro para o cálculo da aposentadoria e, por conseguinte, da pensão, a teor do disposto no art. 2º da Lei nº 9.506, de 1997” (fl. 167, e-doc. 4). 
    Nesse mesmo sentido, as informações prestadas pelo Presidente da Câmara dos Deputados, pelas quais, “resulta incontestável que Deputados Federais incluem-se na categoria de agentes políticos, tendo, portanto, regime jurídico distinto dos servidores públicos” (fl. 3, e-doc. 15). 
    O mandado de injunção é garantia constitucional prestante, exclusivamente, a viabilizar direitos ou liberdades constitucionais e a soberania, a cidadania e a nacionalidade, quando não puderem ser exercidos por ausência de norma regulamentadora (inc. LXXI do art. 5º da Constituição da República). 
    Na espécie, o impetrante não se qualifica como destinatário da integração legislativa pretendia, não sendo o mandado de injunção a via adequada para o deslinde de controvérsias sobre o direito subjetivo à aposentadoria especial, à luz dos regramentos da Lei n. 9.506/97, pela qual se instituiu o Plano de Seguridade Social dos Congressistas – PSSC.
    8. Mesmo que pudesse ser superado esse óbice – o que não se dá, no caso -, a aposentadoria especial pretendida tampouco ensejaria a impetração de mandado de injunção por ausência de interesse de agir.
    No art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019, assegurou-se ao “servidor público federal com deficiência” a concessão de aposentadoria especial “na forma da Lei Complementar nº 142, de 8 de maio de 2013, inclusive quanto aos critérios de cálculo dos benefício” até que “lei discipline o § 4º-A do art. 40 e o inciso I do § 1º do art. 201 da Constituição Federal”:
     “Art. 22. Até que lei discipline o § 4º-A do art. 40 e o inciso I do § 1º do art. 201 da Constituição Federal, a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social ou do servidor público federal com deficiência vinculado a regime próprio de previdência social, desde que cumpridos, no caso do servidor, o tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público e de 5 (cinco) anos no cargo efetivo em que for concedida a aposentadoria, será concedida na forma da Lei Complementar nº 142, de 8 de maio de 2013, inclusive quanto aos critérios de cálculo dos benefícios. 
    Parágrafo único. Aplicam-se às aposentadorias dos servidores com deficiência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social”. 
     A Emenda Constitucional n. 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar n. 142/2013, tornando dispensável o pronunciamento judicial integrativo e, com isso, o interesse de agir em mandado de injunção:
    “Como se sabe, o interesse em agir, ou interesse processual, é uma condição da ação com previsão legal expressa (CPC, arts. 3º; 4º; 267, VI; 295, III), que possui três aspectos: utilidade, adequação e necessidade. Sem a pretensão de examinar todas as nuances teóricas que envolvem o tema, exaustivamente explorado pela doutrina, sintetizo abaixo o entendimento corrente, apenas para maior clareza da exposição (…)
    A necessidade, por fim, consiste na demonstração de que a atuação do Estado-Juiz é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor. Nessa linha, uma pessoa que necessite de um medicamento não tem interesse em propor ação caso ele seja distribuído gratuitamente. (…)
    Como se percebe, o interesse em agir é uma condição da ação essencialmente ligada aos princípios da economicidade e da eficiência. Partindo-se da premissa de que os recursos públicos são escassos, o que se traduz em limitações na estrutura e na força de trabalho do Poder Judiciário, é preciso racionalizar a demanda, de modo a não permitir o prosseguimento de processos que, de plano, revelem-se inúteis, inadequados ou desnecessários. Do contrário, o acúmulo de ações inviáveis poderia comprometer o bom funcionamento do sistema judiciário, inviabilizando a tutela efetiva das pretensões idôneas. (…)
    O Judiciário não tem, e nem deve ter, a estrutura necessária para atender às pretensões que, de ordinário, devem ser primeiramente formuladas junto à Administração. O juiz deve estar pronto, isto sim, para responder a alegações de lesão ou ameaça a direito. Mas, se o reconhecimento do direito depende de requerimento, não há lesão ou ameaça possível antes da formulação do pedido administrativo. Assim, não há necessidade de acionar o Judiciário antes desta medida” (RE n. 631.240, Relator o Ministro Roberto Barroso, Pleno, DJe 10.11.2014). 
    Nesse sentido, nos seguintes precedentes:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO NORMATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 103, DE 12 DE NOVEMBRO DE 2019. SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. ART. 22 DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS, MUNICIPAIS E DISTRITAIS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DE CADA ENTE FEDERATIVO, NA FORMA DO ART. 40, § 4º-A, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MANDADO DE INJUNÇÃO JULGADO PREJUDICADO. 1. O mandado de injunção surge com a função precípua de viabilizar o exercício de direitos, de liberdades e de prerrogativas diretamente outorgados pelo constituinte, no afã de impedir que a inércia do legislador frustre a eficácia de hipóteses tuteladas pela Lei Fundamental. 2. A aposentadoria especial de servidor público portador de deficiência está consagrada como direito previsto no art. 40, § 4º-A da Constituição da República (antigo art. 40, § 4º, I), incluído pela Emenda Constitucional 103/2019. 3. A Emenda Constitucional 103/2019 predica, em seu art. 22, caput , que a aposentadoria especial de servidor público federal portador de deficiência é assegurada mediante o preenchimento dos requisitos previstos na Lei Complementar 142/2013, que deve ser aplicada inclusive nos períodos de prestação de serviço anteriores à sua vigência, até que seja editada a lei complementar exigida pelo art. 40, § 4º-A da Constituição da República. 4. O art. 57 da Lei 8.213/91 não é aplicável para fins de verificação dos requisitos para a aposentadoria especial de servidor público portador de deficiência, porquanto o diploma legislativo não rege, em nenhum aspecto, os critérios necessários à apreciação administrativa desse modelo de aposentadoria especial. 5. In casu, as entidades impetrantes que representam ou substituem servidores federais não mais possuem interesse processual na concessão da ordem injuncional. Isso porque, desde o início da vigência da Emenda Constitucional 103/2019, a autoridade administrativa responsável pela apreciação do pleito de aposentadoria não mais pode negar-se a fazê-lo com fundamento na ausência de norma regulamentadora do art. 40, § 4º-A da Constituição da República. Deveras, embora subsista a ausência de lei complementar específica, o vácuo normativo não mais representa inviabilidade do gozo do direito à aposentadoria em regime especial dos servidores públicos federais portadores de deficiência, na forma do art. 22, caput, da Emenda Constitucional 103/2019. 6. O art. 40, § 4º-A, da Carta da República, incluído pela Emenda Constitucional 103/2019, predica que cada ente político da Federação deverá estabelecer, em relação a seus próprios agentes estatais, por meio de leis complementares a serem editadas no âmbito de cada uma das unidades federadas, o respectivo regime especial de aposentadoria dos servidores portadores de deficiência. 7. A colmatação de eventual lacuna legislativa existente na regulamentação da aposentadoria especial de servidores públicos estaduais, municipais ou distritais portadores de deficiência deverá ser realizada por meio da legislação complementar a ser editada pela correspondente unidade da Federação, de sorte que a União Federal não mais possui competência legislativa para dispor sobre a aposentadoria especial desses servidores, nos termos do art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal, incluído pela EC 103/2019. 8. A ausência de competência legislativa da União Federal para regulamentar a aposentadoria especial de servidores públicos estaduais, municipais ou distritais portadores de deficiência implica a ilegitimidade passiva do Presidente da República ou do Congresso Nacional para figurarem como autoridades ou órgãos estatais coatores, o que, por conseguinte, afasta a competência desta Corte para a apreciação do mandamus , na forma do art. 102, I, q, da Constituição da República. 9. Ex positis , reajusto o voto para reconsiderar as decisões constantes dos e-Docs. 35 e 45, e declarar o mandado de injunção PREJUDICADO, diante da superveniência da Emenda Constitucional 103/2019. Prejudicado o agravo interno interposto pela União” (MI n. 4.245-AgR-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, julgado na Sessão Virtual de 17.4.2020 a 24.4.2020).
    “MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO INC. II DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPETRAÇÃO EM FAVOR DE AGENTES PENITENCIÁRIOS FEDERAIS. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO. DIREITO À APLICAÇÃO ANALÓGICA DA LEI COMPEMENTAR N. 51/1985 ASSEGURADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO” (MI n. 7.204, de minha relatoria, DJe 24.4.2020). 
    9. A discussão, na espécie, não condiz com a suscitada falta de regulamentação da aposentadoria especial, efetivada no regime geral de previdência pela Lei Complementar n. 142/2013, aplicável aos servidores públicos federais, nos termos do art. 22 da Emenda Constitucional n. 103/2019. Essa situação, como visto, descaracteriza o interesse de agir no mandado de injunção. 
    Obsta o exercício do eventual direito do impetrante à aposentação especial não apenas a ausência de regulamentação normativa, mas também o regramento específico do Plano de Seguridade Social dos Congressistas do qual faz parte (Lei n. 9.506/1997), que não se confunde com o regime previdenciário dos servidores públicos federais. Para o deslinde dessa controvérsia, tampouco se presta o mandado de injunção. 
    10. Pelo exposto, nego seguimento ao mandado de injunção (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
    Publique-se.
    Brasília, 26 de maio de 2020.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora