Tribunal: STF
Processo: ARE 1019578
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-03-31
Data de publicação: 2020-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. EMPREGADO PÚBLICO. ABONO SALARIAL PREVISTO NA LEI 584/2000 DO MUNICÍPIO DE BOM JESUS DO ITABAPOANA – RJ. SUPRESSÃO POR INTERMÉDIO DE PORTARIA. INVIABILIDADE RECONHECIDA NAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE QUE O ABONO SALARIAL TENHA COMPUTADO OU ACUMULADO ACRÉSCIMOS PECUNIÁRIOS ANTERIORES. CONTROVÉRSIA A RESPEITO DA HARMONIA DE DECRETO EXECUTIVO EM FACE DA LEI QUE LHE DÁ FUNDAMENTO DE VALIDADE. CRISE DE LEGALIDADE. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. SUPOSTA INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL RECONHECIDA PELO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA 1ª REGIÃO. FATO SUPERVENIENTE NÃO CONSIDERADO PELO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ADMISSIBILIDADE DE RECURSOS DA COMPETÊNCIA DE OUTROS TRIBUNAIS. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF. TEMAS 181 E 660. RE 598.365 E ARE 748.371. ALEGADA OFENSA AOS ARTIGOS 7º, XIII; 22, I E PARÁGRAFO ÚNICO; 37, X; E 84, VI, A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 282 DO STF.  HIPÓTESE DA ALÍNEA C DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de agravo objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo nas alíneas a e c, do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:
    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA - DESCABIMENTO. 1. ABONO PREVISTO EM LEI MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE SUPRESSÃO POR MEIO DE ATO ADMINISTRATIVO. O princípio da legalidade administrativa, positivado, no âmbito constitucional, no art. 37, ‘caput’, da Carta Magna, consagra a total submissão da Administração Pública às leis, sendo-lhe, pois, vedada a atuação ‘contra legem’ ou ‘praeter legem’. A criação de obrigações ou a imposição de vedações, assim como a concessão de direitos de qualquer espécie aos administrados está vinculada à existência de expressa previsão legal. O Tribunal Regional consignou a expressa disposição, na legislação municipal, de concessão do abono de 25%, sendo indevida a sua supressão por meio de ato administrativo. 2. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. Decisão moldada à compreensão das Súmulas 219 e 329 do TST não admite recurso de revista, na dicção do art. 896, § 4º, da CLT. Agravo de instrumento conhecido e desprovido.” (Doc. 9, fl. 1)
    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 16).
    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 7º, XIII; 22, I e parágrafo único; 37, caput, X e XIV; e 84, VI, a, da Constituição Federal, bem como aos princípios da ampla defesa, do contraditório, do devido processo legal e do Estado Democrático de Direito. Alega, em síntese, que o abono salarial previsto no artigo 68, § 1º, da Lei 584/2000 do Município de Bom Jesus do Itabapoana – RJ seria inconstitucional, conforme reconhecido pelo Órgão Especial do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região, fato superveniente que não teria sido considerado pelo Tribunal Superior do Trabalho (Doc. 20).
    O Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário por entender que as alegadas ofensas à Constituição Federal não teriam sido prequestionadas, bem como que eventual violação à Constituição seria meramente reflexa (Doc. 25).
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou no sentido do não provimento do agravo e, sucessivamente, do não provimento do recurso extraordinário, em parecer que porta a seguinte ementa:
    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ENUNCIADO 282 DA SÚMULA DO STF. DEBATE SOBRE PREENCHIMENTO DE PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSO DE COMPETÊNCIA DE OUTRO TRIBUNAL. INCABÍVEL RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL NÃO CONFIGURADA.
    1. Ausência de prequestionamento: não preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário, nos termos do Enunciado 282 da Súmula do STF.
    2. Incabível recurso extraordinário para debate sobre preenchimento de pressupostos de admissibilidade de recurso de competência de outro Tribunal. Ausência de repercussão geral reconhecida pelo STF no julgamento do RE 598.365-RG/MG.
    3. Incabível recurso extraordinário por alegada ofensa a direito local, Enunciado da Súmula 280 do STF. A controvérsia acerca da possibilidade de se condenar o ente municipal no pagamento de honorários advocatícios tem caráter infraconstitucional, art. 14 da Lei 5.584/1970.
    4. Manifesta ilegalidade de ato administrativo emanado pelo Poder Público municipal que extrapola o poder regulamentar, suprimindo benefício remuneratório previsto em lei. No magistério do STF: ‘Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal’ (AC 1033 AgR-QO, Relator Ministro Celso de Mello).
    5. Competência concorrente dos entes federativos para legislar sobre regime jurídico de seus servidores públicos e, em especial, sobre remuneração e concessão de benefícios remuneratórios (CF, art. 39, caput e § 1º). Ausência de ofensa ao art. 22, I, da Constituição Federal.
    6. Abono pecuniário concedido aos servidores públicos municipais celetistas por lei específica, não sendo computado nem acumulado para fins de concessão de acréscimos ulteriores. Não afronta aos incisos X e XIV do art. 37 da Constituição Federal.
    ' Parecer pelo desprovimento do agravo e, caso provido, pelo não conhecimento e, sucessivamente, pelo desprovimento do recurso extraordinário.” (Doc. 38)
    É o relatório. DECIDO.
    O agravo não merece prosperar.
    Ab initio, não se demonstrou nas razões recursais que o abono salarial concedido aos empregados públicos municipais tenha computado ou acumulado acréscimos pecuniários anteriores, de forma que a alegada ofensa ao artigo 37, XIV, da Constituição Federal carece de fundamento.
    Ademais, é assente nesta Corte que controvérsias a respeito da harmonia de decretos executivos em face das leis que lhes dão fundamento de validade não caracterizam questão de constitucionalidade, mas sim de legalidade, sendo incabível sua análise em recurso extraordinário, o qual só admite o exame de matéria constitucional. Nesse sentido:
    “ADIN - SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR (SNDC) - DECRETO FEDERAL N. 861/93 - CONFLITO DE LEGALIDADE - LIMITES DO PODER REGULAMENTAR - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 
    - Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em conseqüência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata.
    - O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poderá configurar insubordinação executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada.” (ADI 996-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 6/5/1994)
    No mesmo sentido, foram os seguintes julgados: RE 811.800-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 15/8/2014; AI 759.662-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 26/9/2012; AI 720.665-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 8/9/2011; e AI 795.051-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 3/10/2011.
    Outrossim, a parte recorrente alega que o reconhecimento da inconstitucionalidade do abono salarial previsto no artigo 68, § 1º, da Lei 584/2000 do Município de Bom Jesus do Itabapoana – RJ pelo Órgão Especial do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região configuraria fato superveniente não considerado pelo Tribunal Superior do Trabalho em sede de embargos de declaração.
    Nada obstante, a admissibilidade dos recursos da competência de Cortes diversas, quando controversa, não revela repercussão geral apta a dar seguimento ao apelo extremo, consoante decidido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 598.365, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 26/3/2010, Tema 181 da Repercussão Geral, cujo acórdão possui a seguinte ementa:
    “PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSOS DA COMPETÊNCIA DE OUTROS TRIBUNAIS. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. A questão alusiva ao cabimento de recursos da competência de outros Tribunais se restringe ao âmbito infraconstitucional. Precedentes. Não havendo, em rigor, questão constitucional a ser apreciada por esta nossa Corte, falta ao caso ‘elemento de configuração da própria repercussão geral’, conforme salientou a ministra Ellen Gracie, no julgamento da Repercussão Geral no RE 584.608.”
    Da mesma forma, os princípios da ampla defesa, do contraditório (artigo 5º, LV) e do devido processo legal (artigo 5º, LIV), quando debatidos sob a ótica infraconstitucional, não revelam repercussão geral apta a tornar o apelo extremo admissível, consoante decidido pelo Plenário Virtual do STF na análise do ARE 748.371, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660 da Repercussão Geral:
    “Ante o exposto, manifesto-me pela rejeição da repercussão geral do tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais.”
    Ressalte-se, ainda, que os artigos 7º, XIII; 22, I e parágrafo único; 37, X; e 84, VI, a, da Constituição Federal, apontados como violados nas razões do apelo extremo, carecem do necessário prequestionamento.
    A interposição do recurso extraordinário impõe que o dispositivo constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, sob pena de padecer o recurso da imposição jurisprudencial do prequestionamento.
    In casu, conclui-se dos autos que a parte recorrente se furtou em ventilar, em momento oportuno, os dispositivos constitucionais supramencionados, atraindo, inarredavelmente, o óbice da ausência de prequestionamento, requisito essencial à admissão do recurso extraordinário.
    Esta Corte já firmou entendimento no sentido de que a alegação tardia, apenas suscitada na oposição dos embargos de declaração no Tribunal de origem, quanto à matéria versada pelos dispositivos constitucionais, não supre a falta do requisito do prequestionamento, viabilizador da abertura da instância extraordinária. Incide, pois, o óbice imposto pelo enunciado da Súmula 282 do STF, de seguinte teor: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada”. Nesse sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 13/94. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL (SÚMULA 282). IMPOSSIBILIDADE DA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
    O cumprimento do requisito do prequestionamento dá-se quando oportunamente suscitada a matéria constitucional, o que ocorre em momento processualmente adequado, nos termos da legislação vigente. A inovação da matéria em sede de embargos de declaração é juridicamente inaceitável para os fins de comprovação de prequestionamento. Precedentes.” (RE 598.123-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 30/4/2010, grifei)
    “DIREITO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. ART. 7º, LV, DA CF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. QUESTÃO DE ORDEM PÚBLICA. NECESSIDADE. SÚMULAS STF 282 E 356.
    1. São inviáveis os embargos de declaração opostos para fins de prequestionamento quando o tema constitucional não tiver sido ventilado previamente no recurso interposto perante o Tribunal de origem.
    2. E a circunstância de a matéria poder ser suscitada em qualquer momento processual ou grau de jurisdição, por se tratar de questão de ordem pública, como afirmado pela recorrente, não afasta o preenchimento de tal requisito, inerente ao cabimento do recurso de natureza extraordinária. Precedentes.
    3. Agravo regimental improvido.” (AI 521.577-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe de 16/4/2010, grifei)
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO PENAL. ESTUPRO DE VULNERÁVEL. PROVAS. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOVAÇÃO DA MATÉRIA. PREQUESTIONAMENTO TARDIO DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 282/STF. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I - Como tem consignado este Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, a tardia alegação de ofensa ao texto constitucional, apenas deduzida em embargos de declaração, não supre o prequestionamento.
    II - Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido faz-se necessário o exame prévio das normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, o que inviabiliza o extraordinário. 
    III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 988.489-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 12/5/2017, grifei)
    Relativamente à admissibilidade do recurso com fundamento na alínea c do permissivo constitucional, constata-se que o Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição Federal, sendo, portanto, incabível o recurso quanto a esse ponto. Nesse sentido:
    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Hipótese de cabimento do recurso extraordinário pela letra c não configurada. ICMS. Crédito. Limitação de transferência. Decretos nºs 1.511/95 e 3.001/94 do Estado do Paraná. Necessidade de reexame de legislação ordinária. Ofensa constitucional indireta ou reflexa. 
    1. No julgamento do AI nº 138.298-AgR, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ de 30/4/92, a Corte deixou consignado o alcance do recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, inciso III, alínea c, da Constituição, cujo cabimento pressupõe haver a Corte de origem homenageado a lei estadual em detrimento da Carta da República. Se inexistente tal fato, torna-se incabível o trânsito do extraordinário.
    2. O Tribunal de origem concluiu que as restrições impostas pelo Decreto nº 1.511/95 às transferências de crédito de ICMS não eram compatíveis com o benefício conferido pelo Decreto nº 3.001/94. Para ultrapassar tal entendimento, seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional, o qual não é admissível em sede de recurso extraordinário.
    3. Agravo regimental não provido.” (AI 763.785-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 14/11/2014)
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. TAXA DE LIMPEZA PÚBLICA – TLP. COBRANÇA REALIZADA EXCLUSIVAMENTE EM RAZÃO DA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE COLETA E REMOÇÃO DE LIXO DOMICILIAR. CONSTITUCIONALIDADE. SÚMULA VINCULANTE 19 DO STF. UTILIZAÇÃO DE ELEMENTOS DA BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTOS. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE. SÚMULA VINCULANTE 29 DO STF. INTERPOSIÇÃO DE APELO EXTREMO COM BASE NAS ALÍNEAS B E C DO INCISO III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO CABIMENTO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I - Nos termos da Súmula Vinculante 19 do Supremo Tribunal Federal, ‘a taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal’.
    II - ‘É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra’ (Súmula Vinculante 29 do STF).
    III - O acórdão recorrido não declarou a inconstitucionalidade de lei federal ou tratado, o que afasta o cabimento de recurso extraordinário com base na alínea b do art. 102, III, da Constituição. Ademais, não foi julgada válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição, o que inviabiliza o apelo extremo com base na alínea c do art. 102, III, da mesma Carta.
    IV - Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 773.736-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 15/8/2014)
    Por fim, observo que o agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.
    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, e CONDENO a parte sucumbente nesta instância recursal ao pagamento de honorários advocatícios majorados ao máximo legal (artigo 85, § 11, do CPC/2015).
    Brasília, 31 de março de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente