Tribunal: STF
Processo: RMS 36719
Classe: RMS
Órgão julgador: ROSA WEBER
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-06-29
Data de publicação: 2020-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
Recurso ordinário em mandado de segurança. Anistia política. Pedido de adimplemento de parcelas pretéritas à data de reconhecimento da condição de anistiado. Tríplice identidade em relação a ação ordinária que transitou em julgado anteriormente à impetração. Óbice ao conhecimento do mandado de segurança. Precedentes. Verificação, ademais, de que o ato em que se funda o pedido foi tornado sem efeito. Recurso ordinário ao qual se nega seguimento.
    Vistos etc. 
    1. Trata-se de recurso ordinário interposto contra acórdão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça que denegou a segurança pretendida no MS nº 24828/DF (numeração na origem), forte nos fundamentos sintetizados na ementa adiante transcrita: 
    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. COISA JULGADA RECONHECIDA. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA. 1. A coisa julgada é aferida tão somente pela identidade de partes, pedido e causa de pedir, quando uma das ações já foi decidida por sentença contra a qual não caiba mais recurso. 
    2. Coisa julgada reconhecida, em razão de ação anterior com mesmas partes, mesma causa de pedir e mesmo pedido: percepção dos valores contidos na portaria concessória de anistia. 
    3. Agravo interno não provido” (vol. 6, fl. 77). 
    2. No recurso ordinário, Edson de Carvalho Mourão requer “seja concedida a Segurança, com o fito de determinar ao Ministério de Estado da Defesa o imediato cumprimento da Portaria n.º 3.770 de 20 de dezembro de 2004 que reconheceu a anistia política do impetrante determinando o pagamento ao recorrente os efeitos financeiros retroativos de sua portaria anistiadora, acrescidos de correção monetária e juros de mora legais” (vol. 6, fl. 111). 
    3. O recorrente sustenta, basicamente, equivocada a conclusão do acórdão no sentido de que haveria coisa julgada, considerada a preclusão maior qualificadora dos efeitos da sentença de improcedência da Ação de Cobrança nº 0003184-09.2011.4.02.5101, por ele proposta contra a União na 18ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro. Embora admita a existência de tal ação e seu trânsito em julgado, sustenta a viabilidade da obtenção de ordem mandamental diante da omissão do Ministro da Defesa em honrar os termos da Portaria nº 3770, de 20.12.2004, que reconheceu a condição de anistiado político do autor e lhe conferiu direito ao recebimento de reparação mensal, destinando-se o presente pedido ao adimplemento das parcelas retroativas ao ato concessório (de 1º.6.1999 até 26.08.2004). 
    Em defesa de seu posicionamento, afirma que: (i) o trânsito em julgado se deu em ação de cobrança movida contra a União, ao passo que o presente mandamus impugna omissão do Ministro da Defesa; assim, muito embora o autor reconheça que os dois pleitos busquem como “resultado final o pagamento dos retroativos” (vol. 6, fl. 93), a cobrança teria natureza diversa da ação mandamental. Além disso, as partes seriam distintas, porque aquela primeira ação foi movida em litisconsórcio ativo, ao passo que este mandado de segurança é individual; (ii) a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal estaria consolidada no sentido de que o mandado de segurança é via idônea para exigência dos valores retroativos devidos aos anistiados, o que afastaria a incidência da Súmula nº 269/STF (“o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança”); (iii) o art. 18 da Lei nº 10559/2002 estipularia prazo, há muito vencido, de sessenta dias para pagamento dos valores integrais; (iv) ao julgar o tema de repercussão geral nº 394 (RE nº 553710), este Supremo Tribunal Federal teria reconhecido que a omissão no pagamento dos retroativos configura violação de direito líquido e certo; e (v) haveria ofensa à segurança jurídica e ao ato jurídico perfeito, pois “não há que se falar em ocorrência da coisa julgada, o que não retira o direito da recorrente a percepção dos valores atrasados, sob pena de enriquecimento sem causa da União Federal” (vol. 6, fl. 109).
    4. A União ofereceu contrarrazões (vol. 6, fl. 126). 
    5. O parecer do Subprocurador-Geral da República oficiante, Dr. Paulo Gustavo Gonet Branco, é pelo desprovimento do recurso (doc. 11). 
    É o relatório. 
    Decido. 
    1. É preciso contextualizar a controvérsia. Segundo o que consta dos autos, a situação jurídica do recorrente foi inicialmente disciplinada pela Portaria nº 3770, de 20.12.2004, nos seguintes termos (segundo transcrição da própria inicial):
    “PORTARIA N 3.770, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2004 
    O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA, no uso de suas atribuições legais, com fulcro no artigo 10 da Lei nº. 10.559, de 13 de novembro de 2002, publicada no Diário Oficial de 14 de novembro de 2002 e considerando o resultado do julgamento proferido pela Terceira Câmara da Comissão de Anistia na sessão realizada no dia 26 de agosto de 2004, no Requerimento de Anistia nº 2004.01.44208, resolve: 
    Declarar EDSON DE CARVALHO MOURÃO anistiado político, reconhecendo a contagem de tempo de serviço, para todos os efeitos, até a idade limite de permanência na ativa, assegurando as promoções à graduação de Segundo-Sargento com os proventos da graduação de Primeiro-Sargento e as respectivas vantagens, concedendo-lhe reparação econômica em prestação mensal, permanente e continuada no valor de R$ 2.917,32 (dois mil, novecentos e dezessete reais e trinta e dois centavos), com efeitos financeiros retroativos a partir de 01.06.1999 até a data do julgamento em 26.08.2004, totalizando 62 (sessenta e dois) meses e 25 (vinte e cinco) dias, perfazendo um total de R$ 198.620,87 (cento e noventa e oito mil, seiscentos e vinte reais e oitenta e sete centavos), nos termos do artigo 1º, incisos I e II da Lei n.º 10.559 de 14 de novembro de 2002” (inicial, fl. 4). 
    Em 22.08.2005 (alguns meses a seguir, portanto), outra Portaria foi baixada pela mesma autoridade. Nesta, houve ligeira alteração da disciplina jurídica dos benefícios (acréscimo da reparação mensal e do montante retroativo devido). Mais importante, houve ordem expressa para que se tornasse sem efeito a Portaria anterior, de nº 3770/2004. Transcrevo o segundo ato, conforme consta da inicial da ação de cobrança nº 0003184-09.2011.4.02.5101 (vol. 1, fl. 41):
    “PORTARIA Nº 1.659, DE 22 DE AGOSTO DE 2005
    O MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA, no uso de suas atribuições legais, com fulcro no artigo 10 da Lei nº 10.559, de 14 de novembro de 2002 e considerando o resultado do julgamento proferido pela Terceira Câmara da Comissão de Anistia na sessão realizada no dia 26 de agosto de 2004, no Requerimento de Anistia nº 2004.01.44208, resolve:
    Tornar sem efeito a Portaria do Ministro de Estado da Justiça nº 3770, de 20 de dezembro de 2004, publicada no DOU nº 245, e declarar EDSON CARVALHO MOURÃO anistiado político, reconhecendo o direito às promoções à graduação de Segundo-Sargento com os proventos da graduação de Primeiro-Sargento e as respectivas vantagens, concedendo-lhe reparação econômica em prestação mensal, permanente e continuada no valor de R$ 2.953,56 (dois mil, novecentos e cinquenta e três reais e cinquenta e três centavos), com efeitos financeiros retroativos a data do julgamento em 26.08.2004 a 01.06.1999, totalizando 62 (sessenta e dois) meses e 25 (vinte e cinco) dias, perfazendo um total de R$ 201.088,21 (duzentos e um mil, oitenta e oito reais e vinte e um centavos), nos termos do artigo 1º, incisos I e II da Lei n.º 10.559 de 14 de novembro de 2002”.
    2. Na ação de cobrança, ajuizada em 18.5.2011 (vol. 1, fl. 35 e ss.), o ora recorrente requereu o cumprimento desta última Portaria, de nº 1659. Da inicial oferecida, extrai-se também justificativa para o litisconsórcio ativo com mais onze autores, ao argumento de que “as situações são extremamente semelhantes (...), os pedidos são iguais e a causa de pedir é compartilhada”, de modo que o litisconsórcio “contribuirá para o prestígio (...) da economia processual“ (vol. 1, fl. 37). A inicial reconhecera, portanto, que tal litisconsórcio não tinha origem na natureza do direito vindicado, sendo este passível, portanto, de ser exigido em ações ordinárias individuais. Porém, nesta oportunidade, o recorrente sugere inexistência de identidade entre tal ação ordinária e o presente mandado de segurança porque, neste, ele seria o único impetrante. Ocorre que, de plano, a identidade necessária à coisa julgada não se refere ao espelhamento integral dos polos ativos, mas à presença do mesmo autor em duas ações voltadas à satisfação do mesmo direito individual. A aceitação da tese do autor consubstanciaria instrumento facílimo de burla à litispendência, pela simples repetição da mesma demanda em litisconsórcio ativo facultativo. 
    3. A seguir, percebe-se que a ação de cobrança exigiu o pagamento de retroativos com base na última Portaria, de nº 1659, e não com base na Portaria anterior, de nº 3770 – fato que possui uma razão de ser muito clara, porque aquela retirara da primeira a capacidade de produzir efeitos. O pedido de mérito se dirigiu à condenação da União “ao pagamento das quantias descritas nas portarias correspondentes a cada um dos autores, com os juros e as atualizações previstas em lei até o efetivo pagamento”. 
    4. Compare-se, agora, tais termos com os da presente impetração. Esta se baseia expressamente na Portaria nº 3770/2004, ato transcrito a fl. 4. A Portaria posterior, de nº 1659, nem mesmo é mencionada (assim como a prévia ação de cobrança). É o que consta da inicial: “Em razão de ato omissivo e ilegal perpetrado pela autoridade coatora, que não cumprindo integralmente com os termos da decisão exarada pela Terceira Câmara da Comissão de Anistia, publicada por meio da Portaria n.º 3.770/2004, que determinou a inclusão do impetrante no Regime Jurídico Especial de Anistiado Político, que ora se propõe o presente writ of mandamus, a fim de que seja compelido o Ministro de Estado da Defesa na obrigação de fazer, consistente no pagamento do valor de R$ 198.620,87 (cento e noventa e oito mil, seiscentos e vinte reais e oitenta e sete centavos), acrescido de correção monetária e juros de mora” (fl. 5). O valor indicado, como se verifica, é o da Portaria nº 3770, não o da Portaria nº 1659.
    Como se sabe, tal Portaria havia sido tornada sem efeito. É inegável que o próprio impetrante disso tivesse conhecimento, pelos termos em que proposta a ação de cobrança. Registro que o acórdão do STJ consignou “que a primeira ação, ajuizada na 18.ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro, transitou em julgado em 28/11/2018, conforme certidão à fl. 414, data anterior à impetração do presente writ, em 11/12/2018” (vol. 6, fl. 80). Resulta claro, portanto, que o ora recorrente, ciente do trânsito em julgado da ação de cobrança com resultado que lhe foi desfavorável, procurou pela via da presente impetração reavivar a controvérsia preclusa, treze dias após o registro de tal circunstância. Nesse contexto, não é possível tomar por mero acidente a menção, na ação mandamental posterior, a Portaria que se sabe revogada. Trata-se de artificial alteração da causa de pedir. 
    5. O resultado pretendido, porém, não se alcança, tanto porque presente a constatação dessa proposital artificialidade, quanto pelo fato de que ela leva, na verdade, à verificação de um óbice de igual importância, na tentativa de evitar a caracterização da coisa julgada. Como bem destacado pelo Parecer ministerial, ainda que se queira admitir diferença entre causas de pedir, com isso o que se obtém é a constatação de que o mandado de segurança foi impetrado à intenção de se buscar direito líquido e certo fundado em ato administrativo expressamente tornado sem efeito. Como afirmou o Parecer: “O impetrante não possui direito líquido e certo ao imediato cumprimento da Portaria 3.770/2004, porquanto ela não produz efeito desde o advento da Portaria 1.659/2005” (doc. 11, fl. 2). 
    6. Apenas para que não se alegue omissão sobre dois outros pontos levantados no presente recurso, está correta a afirmação de que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal admite impetração de mandado de segurança com o objetivo de obter superação da omissão no pagamento de retroativos devidos a anistiados políticos (MS nº 35789 AgR/DF, 2ªTurma, Relator Ministro Edson Fachin, DJe de 06.11.2019). Contudo, a questão, aqui, diz respeito a assunto completamente distinto, qual seja, a existência de coisa julgada (ou de pretensão fundada em ato tornado sem efeito). O STJ, aliás, não negou a possibilidade de utilização de mandado de segurança para aquele fim. O acórdão recorrido negou, apenas, que tal se dê em desrespeito à coisa julgada. O mesmo vale em relação às alegações relativas ao mérito do tema. 
    Paralelamente, não vinga a assertiva de que não poderia ocorrer tríplice identidade entre ação de cobrança e mandado de segurança, porque distintas em gênese as ações. Discorri recentemente sobre o tema em outro RMS, de nº 34426/DF, DJE de 20.5.2020:
    “1. A jurisprudência desta Suprema Corte admite litispendência entre ação ordinária e mandado de segurança. Menciono, a respeito, os seguintes precedentes: 
    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. APOSENTADORIA. REGISTRO NO TCU. AÇÃO ORDINÁRIA E MANDADO DE SEGURANÇA. LITISPENDÊNCIA CONFIGURADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. In casu, o mandado de segurança visava impugnar o acórdão do Tribunal de Contas da União que considerou ilegais as aposentadorias dos agravantes, em razão da averbação de tempo de serviço rural sem o recolhimento das contribuições previdenciárias” (MS nº 27076 AgR/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Luiz Fux, DJe de 21.9.2015). 
    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. LITISPENDÊNCIA. PLURARIDADE DE IMPETRADOS. MESMA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO NO PÓLO PASSIVO DAS AÇÕES. IDENTIDADE DE PEDIDOS QUANTO À MATÉRIA SUSCEPTÍVEL DE EXAME PELA VIA MANDAMENTAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1. A existência de diferentes impetrados não afasta a identidade de partes se as autoridades são vinculadas a uma mesma pessoa jurídica de direito público. 2. Há litispendência, e não continência, se a diferença entre os objetos das ações mandamentais é matéria insusceptível de exame por meio de mandado de segurança. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS nº 26662 AgR/DF, Pleno, Relator Ministro Ayres Britto, DJe de 15.12.2010). 
    “Recurso ordinário. Servidora contratada no exterior. Ação ordinária e mandado de segurança. Lei nº 8.112/90. Litispendência. CPC, art. 301, §§ 1º, 2º e 3º. Configura-se litispendência entre ação de rito comum -- ainda em curso -- e mandado de segurança, quando ambos desenvolvem a mesma causa de pedir. Ademais, o objeto deste se inclui no daquela, relativamente ao pedido de enquadramento da servidora no regime da Lei nº 8.112/90, com a transformação do respectivo emprego em cargo público. Por outro lado, há identidade de partes porque, em ambos os casos, a União -- que tem legitimidade para recorrer ou contra-arrazoar no mandado de segurança – responde pelos efeitos patrimoniais da decisão eventualmente favorável à recorrente. Recurso ordinário desprovido” (RMS nº 25153/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Ayres Britto, DJe de 23.9.2005). “
    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO POLÍTICO. LITISPENDÊNCIA. 1. Recurso em mandado de segurança contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça que denegou a segurança por reconhecer a litispendência. 2. Mandados de segurança impetrados com o objetivo de obter o pagamento de valores pretéritos decorrentes de reparação econômica devida a anistiado. 3. A indicação de diferentes autoridades impetradas não afasta a litispendência, uma vez que ambas pertencem a mesma pessoa jurídica de direito público. 4. Agravo a que se nega provimento por manifesta improcedência, com aplicação de multa de 2 (dois) salários mínimos, ficando a interposição de qualquer recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor, em caso de decisão unânime (CPC/2015, art. 1.021, §§ 4º e 5º, c/c art. 81, § 2º)” (RMS nº 35580 AgR/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Roberto Barroso, DJe de 07.02.2019). 
    Ao contrário do que alega o recorrente, portanto, de plano extrai-se que (i) a identidade de partes não é afetada pelo simples fato de que o mandado de segurança exige indicação de alguma autoridade coatora, ao invés de ter diretamente, no polo passivo, a entidade de direito público à qual aquela pertence; e (ii) é irrelevante a discussão a respeito da natureza do provimento (se desconstitutivo ou mandamental), porque tal elemento não diz respeito, diretamente, à tríplice identidade exigida quanto às partes, causa de pedir e pedido. 
    Em relação à primeira conclusão, assiste, portanto, razão ao parecer ministerial quando este afirma que ‘a União, pessoa jurídica a qual se vincula a autoridade coatora, também possui legitimidade para recorrer ou impugnar recurso no mandado de segurança, uma vez que responde pelos efeitos da decisão eventualmente favorável ao recorrente. O mandado de segurança tem como parte passiva a entidade pública autora do ato nele questionado, embora seja anômala e constitucionalmente representada pela autoridade responsável pela ação ou omissão questionada. Logo, há identidade de partes, em ambos os feitos comparados’ (doc. 9). 
    Em relação à conclusão subsequente, tem-se que toda ação de mandado de segurança é, por definição, mandamental, de modo que a simples existência dos precedentes mencionados basta para afastar a pertinência da alegação segundo a qual o caráter ontológico do provimento seria, em si, diferença substancial a ser considerada”.
    Note-se que o último precedente mencionado (RMS nº 35580 AgR/DF, 1ª Turma, Relator Ministro Roberto Barroso, DJe de 07.02.2019) diz respeito, exatamente, a caso de anistiado político que pleiteava pagamento de valores pretéritos, como ocorre no presente caso. Acrescento ainda, pela especificidade, o seguinte precedente:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIADO MILITAR. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. LEI N. 11.354/2006: CELEBRAÇÃO DE TERMO DE ADESÃO. DECLARAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE AÇÃO JUDICIAL NA QUAL QUESTIONADOS OS VALORES OBJETO DO ACORDO. DESCUMPRIMENTO: ANULAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENSÃO DE MANTER OS TERMOS DO ACORDO ANULADO. IMPOSSIBILIDADE: LITISPENDÊNCIA E COISA JULGADA. REPETIÇÃO DAS TESES REFUTADAS NO RECURSO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 283 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RMS nº 33897 AgR/DF, 2ª Turma, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe de 23.4.2020). 
    Ante o exposto, com fundamento nos arts. 932, VIII, do CPC/2015 e 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao recurso ordinário.
    Publique-se.
    Brasília, 29 de junho de 2020.
Ministra Rosa Weber
Relatora