Tribunal: STF
Processo: RE 1259406
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-09-09
Data de publicação: 2020-09-09

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIVERSIDADE ESTADUAL DE GOIÁS – UEG. CONTRATAÇÃO POR PRAZO DETERMINADO. SUCESSIVAS ADMISSÕES PRECÁRIAS. DOCENTES, AUXILIARES E ASSISTENTES ADMINISTRATIVOS. FIXAÇÃO DE PERCENTUAIS MÁXIMOS PARA A CONTRATAÇÃO DE TRABALHADORES TEMPORÁRIOS. VINCULAÇÃO A MOTIVAÇÃO EMBASADA NOS PRESSUPOSTOS DO ARTIGO 37, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS DA TEMPORARIEDADE E DA EXCEPCIONALIDADE. MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS DA DECISÃO. PRAZOS PARA A SUBSTITUIÇÃO DE TRABALHADORES TEMPORÁRIOS POR SERVIDORES CONCURSADOS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. RECURSO DESPROVIDO.
    Decisão: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Ministério Público do Estado de Goiás, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:
    “REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÕES CÍVEIS. AGRAVO INTERNO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR OBRIGAÇÃO DE FAZER. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 30 DA LEI ESTADUAL Nº 13.842/2001 E ARTIGOS 7º INCISO, ALÍNEA H DA LEI ESTADUAL Nº 17.257/2011. DESNECESSÁRIA SUBMISSÃO AO ÓRGÃO ESPECIAL PARA DESLINDE DA QUESTÃO. CONTRATAÇÃO POR PRAZO DETERMINADO. SUCESSIVAS ADMISSÕES PRECÁRIAS. DOCENTES, AUXILIARES E ASSISTENTES ADMINISTRATIVOS. ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO. NECESSIDADE. GARANTIA DO INTERESSE PÚBLICO. DIREITO À NOMEAÇÃO. RESERVA TÉCNICA APROVEITÁVEL. LIMITAÇÃO DE CONTRATAÇÃO POR PRAZO DETERMINADO. POSSIBILIDADE. PRAZO DE TRANSIÇÃO PARA ADEQUAÇÃO. LEI DE INTRODUÇÃO DE NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO. LINDB. ART. 20 C/C ARTIGO 23.
    1 - Desnecessária a remessa dos autos ao Órgão Especial para exame de constitucionalidade incidental dos artigos 30, Lei Estadual nº 13.842/2001 e 7º, I, ’h’, Lei Estadual nº 17.257/2011 porquanto o exame da constitucionalidade dos referidos dispositivos não se mostra como questão prejudicial ao julgamento da ação civil pública tampouco influenciará no deslinde da questão, isto porque, a medida em que o Estado de Goiás interveio na lide como assistente litisconsorcial da Universidade Estadual de Goiás - UEG, apresentando-se como titular da relação jurídica suportará os efeitos condenatórios da coisa julgada já que a realização de concurso público, nomeação e posse dos aprovados no último certame alcançará, subjetivamente, a Universidade Estadual de Goiás - UEG e o Estado de Goiás sendo desnecessário examinar se a subordinação da universidade ao planejamento e autorização do concurso público pelo Governador do Estado de Goiás ofenderia a garantia constitucional da autonomia universitária.
    2 - Após sucessivas admissões precárias precedidas de processos seletivos simplificados percebe-se o estado de coisas inconstitucional, caracterizada pela contínua infração aos requisitos para admissão e manutenção de contratos por prazo determinado quanto pela ofensa ao princípio do constitucional do concurso público, tornando-se inderrogável a tutela jurisdicional para garantia do interesse público. Não se pode admitir que o cidadão seja compelido a continuar assistindo há quase 20 (vinte) anos a falha na gestão do quadro de pessoal da autarquia estadual consubstanciada na contratação precária de servidores administrativos e docentes de forma contínua. Permitir esse quadro afrontaria à legalidade, a moralidade, a eficiência, a razoabilidade e a motivação administrativa.
    3 - Diante do reconhecimento jurídico pela própria Universidade Estadual de Goiás - UEG do estado de coisas inconstitucional caracterizado pela manutenção de servidores temporários em situação de ilegalidade (contratos com prazo expirado) durante o prazo de vigência dos concursos públicos (editais nºs 1/2013 e nº 4/2013 - UEG/SEGPLAN) no exercício das mesmas funções daqueles aprovados basta para reconhecer o direito à nomeação de toda a reserva técnica aproveitável (apurada segundo a quantidade de candidatos posicionados na lista de espera de cada unidade universitária que mantinha servidores temporários com contratos irregulares).
    4 - Os serviços inerentes à atividade-meio desempenhados pelos auxiliares, assistentes e analistas administrativos não tem, em linha de princípio, a determinabilidade temporal, temporariedade e excepcionalidade que pressupõem o regime de exceção ao concurso público.
    5 - Por outro lado, em relação ao quadro de docentes impende reconhecer a existência de uma demanda de contratos temporários para suprir o afastamento de educadores efetivos, como nas hipóteses de licença saúde, licença gestante e cursos de capacitação.
    6 - A contratação por prazo determinado exercida nos limites constitucionais é um importante instrumento de gestão de pessoal imediatamente voltado à manutenção de serviços públicos essenciais e ininterruptos o que justifica a reforma parcial da sentença para admitir como limites percentuais máximos, 33,3% (trinta e três vírgula três por cento) do quadro de docentes efetivos lotados ou não em sala de aula.
    7 - Forçosa a manutenção da sentença no que toca à contratação temporária afeita à auxiliares, assistentes e analistas administrativos no percentual máximo de 20% (vinte por cento) de servidores efetivos. 
    8 - Considerando que a ação civil pública em comento remonta ao ano de 2012 e que a própria apelante Universidade Estadual de Goiás - UEG afirmou nos autos que já foram iniciados os esforços internos para transição de pessoal temporário para o efetivo e, em cumprimento ao que dispõe a Lei 13.665/2018 que alterou a Lei de Introdução de Normas do Direito Brasileiro, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão, obedecendo a chamada avaliação das circunstâncias. Para promover todas as adequações e atender por completo às obrigações delimitadas neste julgamento é necessário fixar prazos para transição e adequação da Administração Pública na medida em que a prestação dos serviços de educação ou os interesses gerais não sejam prejudicados. Por isso, razoável a fixação de 180 (cento e oitenta) dias para que a Universidade Estadual de Goiás - UEG e o Estado de Goiás promovam o atendimento das obrigações aqui delimitadas, exceto no caso de realização de novo concurso público para servidores técnico-administrativos e docentes, nos termos da Resolução CsU n. 900/2018, que ocorrerá no período escalonado de 5 (cinco) anos a partir do ano de 2020, podendo ser realizados quantos concursos públicos forem necessários para provimento das vagas, desde que sejam realizados no mínimo, 100 (cem) vagas para servidores técnico-administrativos e 60 (sessenta) vagas para docentes por ano (um concurso por ano durante cinco anos).
    9 - Efeito suspensivo revogado.
    NO TOCANTE À AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 0364146.16.2012.8.09.0006, REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS CONHECIDAS E PARCIALMENTE PROVIDAS. AGRAVOS INTERNOS PREJUDICADOS.
    NO QUE TOCA À AÇÃO CIVIL PÚBLICA Nº 5090146.61.2016.8.09.0051 REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS CONHECIDAS, MAS DESPROVIDAS.” (Doc. 23, p. 18-20)
    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado de Goiás sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 37, II, IV e IX; e 207, § 1º, da Constituição Federal. A insurgência se dirige aos seguintes tópicos do acordão recorrido:
    “ii) permitir que a Universidade Estadual de Goiás - UEG prossiga com os contratos por prazo determinado sob vigência ou firme outros novos, desde que respeitados os quantitativos máximos aqui estabelecidos – 20% (vinte por cento) para técnico-administrativos e 33,3% (trinta e três inteiros e três décimos percentuais) para docentes – e motive a contratação nos pressupostos do artigo 37, IX, Constituição Federal, 92, X, Constituição do Estado de Goiás e 1º, Lei estadual nº 13.664/2000;
    (…)
    v) respeitar o prazo de 180 (cento e oitenta dias) para a consecução das obrigações aqui delimitadas, exceto no caso de realização de novo concurso público para servidores técnico-administrativos e docentes, nos termos da Resolução CsU n. 900/2018, que ocorrerá no período escalonado de 5 (cinco) anos a partir do ano de 2020, podendo ser realizados quantos concursos públicos forem necessários para provimento das vagas, desde que sejam realizados no mínimo, 100 (cem) vagas para servidores técnico-administrativos e 60 (sessenta) vagas para docentes por ano (um concurso por ano durante cinco anos).”
    Em síntese, o recorrente discorre que admitir a manutenção dos contratos temporários até um percentual fixo (20% para técnico-administrativos e 33,3% para docentes) descaracterizaria os requisitos da temporariedade e da excepcionalidade, inerentes a esse tipo de contratação pela Administração Pública. Argumenta que embora o decisum mencione o dever de motivação nos pressupostos do artigo 37, IX, da Constituição Federal, a permissão de contratação de um quantum fixo de trabalhadores temporários pela Universidade estadual seria incompatível com as características da excepcionalidade, transitoriedade e singularidade. Alega, ademais, que a modulação temporal dos efeitos da decisão pelo Tribunal a quo teria resultado em fixação de prazo demasiadamente longo para a superação do estado de coisas inconstitucional (Doc. 27).
    O Estado de Goiás apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 29).
    O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 35, p. 1-4).
    A Procuradoria-Geral da República se manifestou no sentido do não provimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:
    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUTONOMIA UNIVERSITÁRIA. CONTRATAÇÃO POR PRAZO DETERMINADO. DOCENTES, AUXILIARES E ASSISTENTES ADMINISTRATIVOS. SUCESSIVAS ADMISSÕES PRECÁRIAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS QUE SE INSURGEM CONTRA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. PARECER PARA QUE SEJA NEGADO SEGUIMENTO AOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.” (Doc. 44)
    É o relatório. DECIDO.
    O recurso não merece prosperar.
    Ab initio, verifica-se que, ao contrário do alegado pelo ora recorrente, o Tribunal a quo não descurou dos requisitos da temporariedade e da excepcionalidade ao estabelecer os percentuais máximos para a contratação de trabalhadores temporários pela Universidade Estadual de Goiás, pois expressamente determinou que tal contratação deve ser motivada com base nos pressupostos do artigo 37, IX, da Constituição Federal. Confira-se trecho pertinente do acórdão recorrido:
    “Registre-se, outrossim, que esses limites percentuais ora definidos não podem ser compreendidos como autorização, ou carta branca, para que os apelantes admitam a contratação de docentes ou de agentes técnico-administrativos por prazo determinado sem atender à necessidade temporária de excepcional interesse público (artigo 37, IX, Constituição Federal, e artigo 92, X, Constituição do Estado de Goiás). Mesmo dentro de limite agora traçado – 20% (vinte por cento) para técnico-administrativos e 33,3% (trinta e três inteiros e três décimos percentuais) para docentes – a celebração do contrato por prazo determinado deve ser previamente justificada, em processo administrativo interno passível de controle pelo órgão de contas e pelo Ministério Público, segundo os requisitos constitucionais e da Lei estadual nº 13.664/2000.” (Doc. 23, p. 11-12)
    Ademais, como bem observado pela Procuradoria-Geral da República, concluir diversamente do Tribunal a quo no que se refere aos prazos estabelecidos na modulação temporal dos efeitos da decisão para fins de adequação do corpo funcional da Universidade estadual, mediante substituição de trabalhadores temporários por servidores concursados, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. A propósito, colaciono trecho pertinente do acórdão recorrido:
    “É também imperativa a modulação dos efeitos temporais da obrigação de fazer estabelecida em sentença. Mesmo diante de todo o quadro de estado de coisas inconstitucional aqui narrado, não se pode fechar os olhos para a demanda de tempo necessária para a substituição da mão de obra. A situação temporal ganha ainda mais relevância quando cotejado o prefalado cenário de crise financeira fiscal do Estado de Goiás.
    Nesses termos, considerando que esta ação civil pública remonta ao ano de 2012 e que a própria Universidade Estadual de Goiás - UEG afirmou que já foram iniciados os esforços internos para a transição do pessoal temporário para o efetivo, considero razoável a fixação de 180 (cento e oitenta) dias para o completo atendimento às obrigações de fazer aqui delimitadas, exceto no caso de realização de novo concurso público para servidores técnico-administrativos e docentes, que deverá ocorrer no período escalonado de 5 (cinco) anos a partir do ano de 2020, podendo ser realizados quantos concursos públicos forem necessários, desde que sejam feitos para no mínimo, 100 (cem) vagas para servidores técnico-administrativos e 60 (sessenta) vagas para docentes por ano (um concurso por ano durante cinco anos), conforme Resolução CsU nº 900 de 8 de maio de 2018.” (Doc. 23, p. 12)
    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do STF.
    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática. No mesmo sentido:
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. CONTROVÉRSIA SOBRE A VALIDADE DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUÍZADA CONTRA LEI MUNICIPAL: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1.161.658-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 4/6/2020)
    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. CONTROVÉRSIA DECIDIDA COM BASE NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF.
    1. Dissentir da conclusão do Tribunal de origem quanto à modulação dos efeitos da decisão incidental de declaração de inconstitucionalidade demandaria o reexame dos fatos e do material probatório constante dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Precedentes.
    2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF).
    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (RE 1.164.544-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 15/3/2019)
    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 27.08.2018. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÕES. INCORPORAÇÃO. LEI ESTADUAL 6.613/09. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. REVISÃO. ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. PRECEDENTES.
    1. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo sobre a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Lei 6.613/09 e a respeito do preenchimento de pressuposto previsto em referida lei para a incorporação das gratificações em referência, seria necessário o reexame dos fatos e provas dos autos e de legislação local, o que impede o trânsito do apelo extremo. Incidência das Súmulas 279 e 280 do STF.
    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, porquanto não houve condenação do Recorrente em honorários na instância de origem.” (ARE 1.130.563-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 1º/2/2019)
    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REESTRUTURAÇÃO DE ÓRGÃOS E CARGOS PÚBLICOS POR DECRETO: IMPOSSIBILIDADE. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE APÓS POSTERIOR MODIFICAÇÃO DA NORMA IMPUGNADA: POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO. REVISÃO DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
    I - Não merece prosperar o agravo regimental, quando a decisão agravada houver sido proferida de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.
    II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 928.632-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 2/5/2018)
    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Requisitos para modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal de origem. Revisão. Impossibilidade. Precedentes.
    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a revisão dos requisitos adotados pela Corte local para a modulação dos efeitos em ação declaratória de inconstitucionalidade, não prescinde do revolvimento do conjunto fático-probatório da causa, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279/STF.
    2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% sobre o valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).
    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/09).” (ARE 1.047.312-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 22/9/2017)
    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do STF:
    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.
    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).
    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).
    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)
    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do CPC/2015.
    Ex positis, DESPROVEJO o recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de Goiás, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.
    Publique-se.
    Brasília, 9 de setembro de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente