Tribunal: STF
Processo: Rcl 39976
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-04-08
Data de publicação: 2020-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. ADOÇÃO DE MEDIDAS DE COMBATE À PANDEMIA DA COVID-19. ALEGAÇÃO DE OFENSA À MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA NA ADPF 672. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. DECISÃO RECLAMADA QUE INTERPRETA DECRETO MUNICIPAL. POSSIBILIDADE DE REVISÃO JUDICIAL DE ATOS EXPRESSAMENTE RECONHECIDA NA DECISÃO INVOCADA COMO PARADIGMA. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DO PROCESSO DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 
    Decisão: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, proposta pelo Município de Guarujá/SP contra decisão do Juízo da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Guarujá, proferida nos autos do Mandado de Segurança 1002529-87.2020.8.26.0223, por suposta afronta à decisão proferida no julgamento da Medida Cautelar na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 672, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes.
    Narra a municipalidade que se cuida, na origem, de mandado de segurança impetrado pelos ora beneficiários em seu desfavor, em que pleiteiam o reconhecimento do direito líquido e certo de os impetrantes ingressarem e permanecerem livremente no Município de Guarujá, na residência de sua família, direito este que lhes estaria sendo negado por ato do Prefeito do Município do Guarujá, consistente na disposição contida no artigo 2º, inciso III, do Decreto Municipal 13.569/2020, que restringe a entrada na municipalidade aos veículos cujos ocupantes comprovem domicílio no Município de Guarujá, não apenas ocupação eventual. 
    Relata que a segurança foi concedida em sede liminar, decisão contra a qual insurge-se através da presente reclamação, in verbis:
    “A tutela liminar deve ser deferida.
    […]
    No caso concreto, são bastante relevantes os fundamentos apresentados.
    De fato, ainda que sejam legítimas e pertinentes as preocupações e medidas adotadas pelo Poder Público Municipal para o enfrentamento da pandemia do covid-19, fato notório, certo é que deverão, sempre, observar as balizas constitucionais e legais.
    Nesse contexto, observa-se que o inciso III do art. 2º do Decreto Municipal n. 13.569/20, ao tentar instituir distinção entre ‘domicilio’ e ‘ocupação eventual’, aparentemente contrariou o disposto nos arts. 70 e 71 do Código Civil, lei federal que trata do domicilio civil.
    Estes estipulam, respectivamente, o seguinte: ‘O domicílio da pessoa natural é o lugar onde ela estabelece a sua residência com ânimo definitivo’ (art. 70); ‘Se, porém, a pessoa natural tiver diversas residências, onde, alternadamente, viva, considerar-se-á domicílio seu qualquer delas’ (art. 71). 
    Há, portanto, diante do teor da norma legal e documentação apresentada, relevância na fundamentação. 
    Por outro lado, quanto ao elemento risco, tem-se que decorre, in casu, da lesão que advirá para os impetrantes da restrição imposta, por sua amplitude, já que se verão tolhidos de ocupar a própria residência familiar (págs. 21-22), com prejuízo às garantias constitucionais do direito de locomoção e da propriedade, dentre outras.
      Nessa conformidade, defiro a liminar, com fundamento no art. 7º, III, da Lei n. 12.016/09. Autorizo os impetrantes a, até nova determinação, ingressarem e deixarem o Município de Guarujá, por se tratar de localidade que abriga também imóvel qualificado como domicílio civil.
    […]”
    Entende que ao assim proceder, o juízo reclamado incide em violação à decisão cautelar proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes na ADPF 672, haja vista o reconhecimento da competência suplementar dos governos municipais “para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras”. 
    Sustenta, ainda, que a medida de limitação temporária do ingresso da população flutuante na cidade, enquanto perdurar o decretado estado de emergência causado pela pandemia do Covid-19, “revela-se especialmente justificada em razão do notório quadro epidemiológico estabelecido no Brasil, notadamente na capital São Paulo, epicentro da pandemia no país, e de onde se origina, em sua maior parte, a população flutuante de Guarujá, cuja presença, na cidade, neste momento em particular, impende ser afastada”. 
    Requer, ao final, a concessão de tutela provisória de urgência, para suspender a decisão impugnada até o julgamento definitivo da ação. No mérito, pugna pela procedência da reclamação, a fim de cassar a decisão liminar proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Guarujá, nos autos do Mandado de Segurança 1002529-87.2020.8.26.0223.
    É o relatório. DECIDO.
    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal.
    A matéria também veio disciplinada pelo novo Código de Processo Civil, que, no artigo 988, prevê as hipóteses de seu cabimento.
    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a sua natureza eminentemente excepcional. De fato, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja quando ele limita sua incidência às hipóteses listadas, numerus clausus, no artigo 988, seja quando condiciona seu cabimento por ofensa a tese fixada sob a sistemática da repercussão geral ao prévio esgotamento das instâncias ordinárias.
    Desta sorte, o exercício regular e funcional do direito de demandar pela via processual da reclamação pressupõe: i) a impossibilidade de se proceder a um elastério hermenêutico da competência desta Corte, por estar definida pela Constituição Federal em rol numerus clausus; ii) a impossibilidade de utilização per saltum da reclamação, suprimindo graus de jurisdição ou outros instrumentos processuais adequados; iii) a observância da estrita aderência da controvérsia contida no ato reclamado ao conteúdo dos acórdãos desta Suprema Corte apontados como paradigma; iv) a inexistência de trânsito em julgado do ato jurisdicional reclamado; v) o não revolvimento da moldura fática delineada nos autos em que proferida a decisão objurgada, devendo a reclamação se ater à prova documental (artigo 988, § 2º, do CPC), sob pena de se instaurar nova instrução processual, paralela à da demanda de origem.
    Há de se ressaltar no presente caso concreto um destes requisitos. 
    Em sendo a reclamação instrumento processual destinado a preservar a competência deste Supremo Tribunal Federal, sua utilização só terá lugar quando houver correspondência perfeita entre a hipótese fática modelo do paradigma invocado e a hipótese subjacente à decisão reclamada, além de confronto na aplicação do direito. 
    A este imperativo de correspondência a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal costuma se referir por “estrita aderência” contida no ato reclamado e o conteúdo da súmula ou decisão apontada como paradigma. Neste sentido são os seguintes precedentes: Rcl 23.934 AgR-ED/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 15/08/2019; Rcl 34.525 AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05/08/2019; Rcl 34.056 AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10/06/2019. De minha relatoria, é o acórdão assim ementado:
    “AGRAVO REGIMENTAL NA  RECLAMAÇÃO.  AÇÃO DE EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA. ALEGADA AFRONTA À AUTORIDADE DA DECISÃO PROFERIDA NA ADI 3.395/DF. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA E DE  ESTRITA ADERÊNCIA.  UTILIZAÇÃO DA  RECLAMAÇÃO  COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INOCORRÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO ORA AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO”. (Rcl 30.520 AgR/TO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe   31/08/2019).
    Pois bem. Verifica-se que, no caso sub examine, o reclamante sustenta que a decisão reclamada, ao conceder a segurança pleiteada pelos ora beneficiários, permitindo a sua entrada e saída do Município do Guarujá, teria violado a autoridade da decisão cautelar proferida na ADPF 672, no último dia, 08 de abril de 2020, pelo Eminente Ministro Alexandre de Moraes. Eis a parte dispositiva da decisão invocada como paradigma:
    “Presentes, portanto, a plausibilidade inequívoca de eventual conflito federativo e os evidentes riscos sociais e à saúde pública com perigo de lesão irreparável, CONCEDO PARCIALMENTE A MEDIDA CAUTELAR na arguição de descumprimento de preceito fundamental, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, com base no art. 21, V, do RISTF, para DETERMINAR a efetiva observância dos artigos 23, II e IX; 24, XII; 30, II e 198, todos da Constituição Federal na aplicação da Lei 13.979/20 e dispositivos conexos, RECONHENDO E ASSEGURANDO O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS GOVERNOS ESTADUAIS E DISTRITAL E SUPLEMENTAR DOS GOVERNOS MUNICIPAIS, cada qual no exercício de suas atribuições e no âmbito de seus respectivos territórios, para a adoção ou manutenção de medidas restritivas legalmente permitidas durante a pandemia, tais como, a imposição de distanciamento/isolamento social, quarentena, suspensão de atividades de ensino, restrições de comércio, atividades culturais e à circulação de pessoas, entre outras; INDEPENDENTEMENTE DE SUPERVENIENCIA DE ATO FEDERAL EM SENTIDO CONTRÁRIO, sem prejuízo da COMPETÊNCIA GERAL DA UNIÃO para estabelecer medidas restritivas em todo o território nacional, caso entenda necessário.
    Obviamente, a validade formal e material de cada ato normativo específico estadual, distrital ou municipal poderá ser analisada individualmente.
      Intimem-se e publique-se.
      Brasília, 8 de abril de 2020.
      Ministro ALEXANDRE DE MORAES
      Relator”
    Como se vê, pela medida cautelar deferida ad referendum na ADPF 672, o Eminente Ministro Relator reafirmou a competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas de combate à pandemia da Covid-19, nos termos do que prescreve o inciso II do art. 23 da Constituição Federal, in verbis: 
    “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...)
    II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; (...)”.
    Referida competência concorrente foi, outrossim, reconhecida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal na assentada do último dia 15 de abril, pelo referendo, com o acréscimo de interpretação conforme a dispositivo da Lei n. 13.979/2020, de medida cautelar proferida pelo Eminente Ministro Marco Aurélio, na ADI 6.341/DF, cuja ementa transcreve-se: 
    “SAÚDE – CRISE – CORONAVÍRUS – MEDIDA PROVISÓRIA – PROVIDÊNCIAS – LEGITIMAÇÃO CONCORRENTE. Surgem atendidos os requisitos de urgência e necessidade, no que medida provisória dispõe sobre providências no campo da saúde pública nacional, sem prejuízo da legitimação concorrente dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”. (ADI 6.341/DF – MC, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, DJe 25/03/2020). 
    Conforme relatado, argumenta o Município reclamante que a decisão reclamada teria ofendido decisão vinculante deste Supremo Tribunal Federal, pois teria negado a competência municipal para adoção de medidas para o enfrentamento da pandemia da Covid-19. 
    Nada obstante a argumentação expendida, não se vislumbra estrita aderência entre a decisão reclamada e o paradigma invocado. 
    A análise da decisão impugnada (que resta acima transcrita) demonstra que o juízo reclamado não negou a competência municipal para adoção de medidas para o enfrentamento da pandemia da Covid-19, tendo antes realizado interpretação de decreto municipal à luz dos elementos fáticos trazidos aos autos, tendo concluído no sentido de que o beneficiário da decisão reclamada teria domicílio na cidade de Guarujá/SP, razão pela qual não se lhe poderia ser impedida a entrada no território municipal. 
    No ponto, cumpre mencionar que o Eminente Ministro Relator da ADPF 672 fez constar expressamente de sua decisão cautelar que o reconhecimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da existência de competência concorrente entre os entes federativos para a adoção de medidas de enfrentamento à grave crise de saúde pública em curso não impediria o questionamento judicial da validade formal ou material de cada ato normativo específico. É o que, a meu sentir, fez a decisão reclamada, em perfeita harmonia com o precedente invocado como paradigma.
    Ademais, o acerto da decisão reclamada no que respeita ao reconhecimento da existência de domicílio do beneficiário da decisão reclamada na cidade de Guarujá/SP implicaria em revolvimento do conjunto fático probatório do processo de origem, o que não se admite na via estreita da reclamação constitucional. Neste sentido: 
    ´”EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OMISSÃO PELO NÃO ENFRENTAMENTO DE TODOS OS ARUMENTOS EM TESE CAPAZES DE INFIRMAR A CONCLUSÃO. INCORRÊNCIA. ACÓRDÃO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO, QUE APONTOU AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA, AUSÊNCIA DE PRÉVIO EXAURIMENTO DAS INSTÂNCIAS RECURSAIS E INVIABILIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO. MANIFESTO DESCABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DESPROVIDOS. 1. Os embargos de declaração voltam-se à correção de eventuais equívocos de julgamento, que produzam, no acórdão recorrido, ambiguidade, obscuridade, contradição ou omissão, a impedir a exata compreensão do que foi decidido. Incabíveis, por conseguinte, para mera obtenção de efeitos infringentes quanto à matéria decidida, objeto de irresignação do embargante. 2. In casu, o acórdão recorrido apontou claramente as razões do não-cabimento da reclamação, a saber: (i) a ausência de estrita aderência entre o paradigma invocado e o caso concreto; (ii) ausência de exaurimento das vias recursais; (iii) impossibilidade de revolvimento do conjunto fático-probatório subjacente ao feito de origem. Destarte, não há qualquer omissão, tampouco contradição ou obscuridade na decisão embargada. 3. Embargos de declaração desprovidos. (Rcl 32.868 AgR-ED/GO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18/11/2019, grifei).
    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente reclamação, nos termos dos artigos 932, VIII, do CPC, e 161, parágrafo único do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
    Publique-se.
    Brasília, 30 de abril de 2020.
Ministro Luiz Fux
Relator
Documento assinado digitalmente