Tribunal: STF
Processo: ARE 1278559
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2020-11-23
Data de publicação: 2020-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, cuja ementa transcrevo no que interessa: 
    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REEXAME NECESSÁRIO. APELAÇÃO. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADA. CÓDIGO FLORESTAL VIGENTE À ÉPOCA DA DEGRADAÇÃO. LEI N° 4.771/65. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E PROPTER REM DO POSSUIDOR. FUNÇÃO SÓCIO AMBIENTAL DA PROPRIEDADE. DANO AMBIENTAL CONFIGURADO. OCUPAÇÃO E EDIFICAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESOLUÇÃO CONAMA. INTERESSE NACIONAL. SUPERIORIDADE DAS NORMAS FEDERAIS. 
    - Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal para apuração de responsabilidade por dano ao meio ambiente, decorrente da ocupação de área considerada de preservação permanente localizada às margens do lago da usina hidrelétrica de Água Vermelha, área esta que deveria permanecer preservada, prevenindo-se assoreamentos, para proteção dos recursos hídricos, da fauna e flora. 
    - Embora a Lei n° 7.347/85 silencie a respeito, a r. sentença deverá ser submetida ao reexame necessário (interpretação analógica do art. 19 da Lei n° 4.717/65), conforme entendimento da 4a Turma deste Tribunal e jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. 
    (...)
    - A Constituição Federal recepcionou a proteção anteriormente existente na esfera da legislação ordinária, destacando-se, em especial, a Lei n° 4.771/1965, que instituiu o antigo Código Florestal, e a Lei n. 6.938/1981, que dispôs sobre a política nacional do meio ambiente. A Lei n° 7.803, editada em 18 de julho de 1989, incluiu um parágrafo único ao art. 2° do Código Florestal então vigente, informando que os limites definidos como áreas de proteção permanente (que haviam sido ampliados pela Lei n° 7.511/86), também se aplicavam às áreas urbanas e deveriam ser observados nos planos diretores municipais. 
    - A Lei n° 4.771/65 foi revogada com a edição do novo Código Florestal (Lei n° 12.651, de 25 de maio de 2012). Todavia, no caso em análise, entendo pela inaplicabilidade das normas do novo Código Florestal. O C. STJ já firmou entendimento, no sentido de que o novo regramento material tem eficácia ex nunc e não alcança fatos pretéritos, quando implicar em redução do patamar de proteção do meio ambiente sem a necessária compensação (STJ, RESP n° 1462208, Ministro Humberto Martins, 2a Turma, DJE de 06/04/2015). 
    - Com relação à tutela ambiental, se aplica a responsabilidade objetiva, ou seja, não há espaço para a discussão de culpa, bastando a comprovação da atividade e o nexo causal com o resultado danoso. Tal responsabilização encontra fundamento nos artigos 4°, VII, c/c 14, §1°, ambos, da Lei n° 6.938/81. 
    (...)
    - Sentença parcialmente reformada, para que as medidas adotadas pela MM. Juíza a quo incidam sobre a área de preservação de 100 (cem) metros. 
    - Agravo Retido não conhecido. Apelação da AES TIETÊ improvida. Remessa oficial, tida por interposta, e apelação do Ministério Público Federal parcialmente providas”. (eDOC 5, p. 32-35) (grifei)
    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5º, inciso II; e 97 do texto constitucional (eDOC 5, p. 236 - 266). 
    Nas razões recursais, alega-se violação ao princípio da separação dos poderes, na medida em que o acórdão recorrido, ao definir a metragem mínima de APP na borda de reservatório artificial, teria adentrado matéria de atribuição do Poder Executivo; ofensa ao princípio da legalidade, visto que o Tribunal de origem teria preterido a regra contida no art. 62 da Lei 12.651 (Código Florestal), com fundamento na aplicação da Resolução 302/2002, do CONAMA; e afronta à cláusula de reserva de plenário, ante a declaração de inconstitucionalidade do art. 62 por órgão colegiado sem atribuição para tanto (eDOC 6, p. 52-69).
    Decido. 
    O Tribunal de origem consignou que a região em que localizado o reservatório artificial deve ser classificada como zona rural, o que atrai a aplicação da metragem de 100 metros a partir da borda do reservatório como APP. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
    “Possui o CONAMA autorização legal para editar resoluções que visem à proteção das reservas ecológicas, entendidas como as áreas de preservação permanentes existentes às margens dos lagos formados por hidrelétricas. Estas normas possuem caráter geral, às quais devem estar vinculadas as normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e §§ 1° e 40, da Constituição Federal e do artigo 6°, incisos IV e V, e § § 10 e 2°, da Lei n. 6.938/81. 
    Feitas tais considerações, importante destacar a resolução CONAMA n° 302/02, que dispôs sobre os parâmetros, definições e limites de áreas de preservação permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno: 
    ‘Art. 2o Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: V - Área Urbana Consolidada: aquela que atende aos seguintes critérios: a) definição legal pelo poder público; b) existência de, no mínimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura urbana: 1. malha viária com canalização de águas pluviais, 2. rede de abastecimento de agua; 3. rede de esgoto; 4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública; 5. recolhimento de resíduos sólidos urbanos; 6 tratamento de resíduos sólidos urbanos; e c) densidade demográfica superior a cinco mil habitantes por km2. Art. 3o Constitui Área de Preservação Permanente a área com largura mínima, em projeção horizontal, no entorno dos reservatórios artificiais, medida a partir do nível máximo normal de: I - trinta metros para os reservatórios artificiais situados em áreas urbanas consolidadas e cem metros para áreas rurais’.
    Nota-se que a resolução fez expressa previsão apenas quanto a duas situações fáticas: área urbana consolidada e área rural. Não basta que a lei municipal defina aquela área do município como sendo urbana. Para que a área de preservação permanente seja de 30 metros é necessário que seja "urbana consolidada". Esta definição só é possível quando presentes os requisitos que a resolução dispõe e não por critério do município. 
    E a área em questão não possui os requisitos pela resolução CONAMA para caracterizá-la como área urbana consolidada. Verifica-se, por exemplo, que a referida resolução requer que o município tenha densidade demográfica superior a cinco mil habitantes por km2, todavia, a cidade (Cardoso) possuía, em 2015, apenas 18,40 habitantes por km2 (dado retirado do site do IBGE e ratificado no site do SEADE - IMP - Portal de Estatística do Governo do Estado de São Paulo). 
    Não há dúvidas, portanto, que a área objeto de discussão nos autos não é urbana, pelo contrário, é considerada rural e, em razão disto, com área de preservação de 100 (cem) metros”. (eDOC 5, p. 29-30)
    Verifico que a matéria de que tratam os autos guarda similitude com o decidido no julgamento conjunto das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC 42, propostas pelo Ministério Público para questionar a validade de diversas normas da Lei 12.651/2012 (Novo Código Florestal).
    Na oportunidade, esta Corte reconheceu, dentre outras, a constitucionalidade do art. 62 da citada lei. Nos termos do voto condutor, restou consignado:  
    “Passa-se, então, à análise das impugnações dirigidas ao art. 62 do novo Código Florestal, em relação ao qual questiona a Procuradoria-Geral da República a nova disciplina da área de preservação permanente para os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Enquadrando-se a área nesses requisitos, determina o dispositivo atualmente em vigor que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. Sustenta o Requerente que a regra introduzida pela Lei nº 12.651/2012 remove APPs dos reservatórios formados antes da entrada em vigor da MP 2.166-67/2001, marco temporal que não possui razoabilidade, pois a obrigatoriedade de preservação de áreas no entorno de reservatórios artificiais é anterior à MP, pugnando pela declaração de inconstitucionalidade do citado artigo 62 por configurar evidente retrocesso ambiental.
    O estabelecimento de dimensões diferenciadas da APP em relação a reservatórios registrados ou contratados no período anterior à MP nº 2166-67/2001 se enquadra na liberdade do legislador para adaptar a necessidade de proteção ambiental às particularidades de cada situação, em atenção ao poder que lhe confere a Constituição para alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, § 1º, III). Trata-se da fixação de uma referência cronológica básica que serve de parâmetro para estabilizar expectativas quanto ao cumprimento das obrigações ambientais exigíveis em consonância com o tempo de implantação do empreendimento.
    Ex positis, declaro a constitucionalidade dos artigos 5º, caput e §§ 1º e 2º, e 62 do novo Código Florestal, julgando, no ponto, improcedente a ADI nº 4.903 e procedente a ADC nº 42 .
    Os dispositivos impugnados, todos constantes do Capítulo XIII do Código Florestal (Disposições Transitórias), apresentam regras de transição para a regularização de áreas consolidadas em APPs e em reservas legais. Conforme já assentado nas seções anteriores, regimes de transição são constitucionais desde que o núcleo constitucional de outros valores constitucionais não seja esvaziado.
    No presente caso, tenho que as regras impugnadas, a despeito de relativizarem algumas obrigações ambientais, promovem transição razoável entre sistemas legislativos, revelando técnica de estabilização e regularização das situações jurídicas já utilizada em outras searas do Direito brasileiro que igualmente envolvem a proteção de bens jurídicos igualmente indisponíveis.  Relativamente ao art. 61-A, § 13, IV, do novo Código Florestal, também renovo os argumentos já expendidos quanto ao art. 66, § 3º, do mesmo diploma, sobre a constitucionalidade da previsão legal de plantio de espécies exóticas em espaços protegidos.
    Ao contrário do que alega a Procuradoria-Geral da República, a admissão do plantio de espécies exóticas em Áreas de Preservação Permanente não descaracteriza por completo a flora e a fauna nativas, podendo constituir solução apropriada para a recuperação de áreas degradadas, conforme decidir o órgão ambiental competente no caso concreto. Os artigos ora analisados estabelecem critérios para a recomposição das Áreas de Preservação Permanente, de acordo com o tamanho do imóvel. Assim, nas APPs ao longo de cursos d’água naturais, a obrigatoriedade de recomposição das faixas marginais varia entre 5 (cinco) e 100 (cem) metros, a depender da quantidade de módulos fiscais do imóvel rural, consoante os parágrafos primeiro a quarto do art. 61-A do novo Código Florestal. Em Áreas de Preservação Permanente no entorno de lagos e lagoas naturais, a largura da faixa marginal a ser recomposta (de cinco a trinta metros) também aumenta conforme a área do imóvel rural (art. 61-A, § 6º, do novo Código Florestal). (...).
    (...) Não se deve ignorar que, conforme o art. 185, parágrafo único, da Constituição, a lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva, motivo pelo qual deve ser reputada constitucional a medida eleita pelo Legislativo para compatibilizar a necessidade de proteção ambiental e os imperativos de desenvolvimento socioeconômico”. (Grifei)
    No entanto, verifico que, na sentença proferida pelo Juízo de origem, deixou-se de aplicar ao caso as normas de transição estabelecidas pelo art. 62 da Lei 12.651/2012, de maneira a declarar-se expressamente a inconstitucionalidade do dispositivo. Nesse sentido, observe-se o seguinte trecho da sentença: 
    “Pois bem, em relação aos primeiros dispositivos que fixaram as regras de APP cm reservatórios, não há qualquer dístico de inconstitucionalidade, nem alegação das partes, valendo destacar que de forma geral replicam as regras que existiam no antigo regramento (100 metros de APP para áreas rurais e 30m de APP para áreas urbanas). 
    O mesmo se diga para as regras de APP impostas para o licenciamento ambiental de tais reservatórios (artigo 5°). 
    Já em relação ao artigo 62, que tange exatamente a matéria dos autos, vale dizer, atividade antrópica nas margens de reservatório artificial, a conclusão é outra. 
    Destaco, inicialmente que em um primeiro momento este juízo entendeu que o referido artigo era constitucional, vez que somente havia alterado o critério de delimitação da área de proteção ambiental de horizontal (tantos metros a partir da margem) para vertical (entre os níveis x e y do reservatório), sem que isso representasse necessariamente redução do espaço de proteção ambiental, já que em áreas de baixa declividade a alteração de um metro de nível pode corresponder a vários metros em terra. 
    Todavia, na prática a teoria se mostrou outra, evidenciando. o equívoco do legislador em adotar as cotas máxima e máxima maximorum, bem como o desacerto daquela interpretação inicial por este juízo tomada. 
    Sim, como se percebe nestes autos -e em tantos outros - o legislador se utilizou do critério de cotas (níveis de água do reservatório) para definir o espaço de proteção ambiental (APP). Todavia, não considerou que há reservatórios onde estas têm a mesma medida (cotas máxima e máxima. maximorum iguais) e então condenou a norma a não ter eficácia já que se ambas tem a mesma medida então não haveria nesse reservatório área de proteção ambiental (ou ela seria igual a O, como queiram). Não se sustenta também porque representaria retrocesso na proteção ambiental traçada pelo ordenamento ambiental anterior.
    A lógica da conclusão é irretocável, mas não se sustenta juridicamente pelo fato de que não se concebe situação onde uma margem de reservatório (natural ou artificial) não seja protegida do ponto de vista ambiental, visto que esta região de limite água/solo é de especial importância e fragilidade. 
    Ademais, o critério vertical - cotas -é por demais variável e redunda em inaceitáveis diferenças de medidas, fazendo que num mesmo reservatório haja áreas de preservação ambiental estreitas (e portanto inviáveis, inúteis para proteger o entorno) onde a margem for íngreme e áreas de preservação ambiental extensas (e portanto afrontando o direito de propriedade) onde a margem for plana ou pouco íngreme. 
    Posto isso, resta claro que um dispositivo de Lei ambiental que adota critérios que resultam em nenhuma proteção ambiental ou de outro giro afronta o direito de propriedade, é inconstitucional, por violar o artigo 186 e 225 da Constituição Federal”. (eDOC 4, p. 356-357)
    A sentença foi confirmada, no mérito, pelo acórdão do TRF3, tendo sido a remessa necessária e o recurso de apelação parcialmente providos, unicamente para aumentar a área de APP de 30 para 100 metros. Restou, ainda que implicitamente, mantido o afastamento da norma tida por inconstitucional (art. 62 da Lei 12.651/2012).
    Desse modo, entendo que o acórdão recorrido, ao recusar a aplicação do art. 62 do Código Florestal ao caso concreto, esvaziou a força normativa do dispositivo legal, em dissonância com a decisão vinculativa exarada por esta Suprema Corte no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC 42.
    Quanto à possibilidade de reforma do acórdão e de manifestação desta Corte constitucional, de plano, sobre o mérito da questão, verifico que o pedido realizado pelo Ministério Público Federal e a tutela concedida pelo Tribunal de piso envolvem obrigações de fazer relacionadas à recuperação da área (retirada de edificações e impermeabilização); à adoção de práticas de adequação ambiental (técnicas de plantio e de manutenção da área não lesivas ao meio ambiente); à adoção de práticas de fiscalização e acompanhamento técnico pelo IBAMA; à confecção de projeto de reflorestamento da APP; perpassando, também, pela condenação ao dever de indenizar e pelo direito de rescisão contratual da concessão de exploração de energia elétrica. 
    O que se nota, portanto, é que o Tribunal de origem, com base nas provas dos autos, aliado ao afastamento do art. 62 do Código Florestal, concluiu pelas condenações descritas acima. Certo é que o novo ato judicial a ser emanado deve buscar compatibilizar os pedidos e as provas constantes nos autos com as questões definidas por esta Suprema Corte no julgamento das ADIs 4.901, 4.902 e 4.903, 4.937 e da ADC 42. 
    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem a fim de que seja proferido novo julgamento, de maneira a observar-se a constitucionalidade do art. 62 do Código Florestal.
    Publique-se.
    Brasília, 23 de novembro de 2020.
Ministro Gilmar Mendes
Relator
Documento assinado digitalmente